Kitobni o'qish: «Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» (постатейный)»

В. В. Григорьев

* * *

(в ред. Федеральных законов от 18 июля 1997 г. № 101-ФЗ, от 7 ноября 2000 г. № 135-ФЗ, от 7 мая 2002 г. № 49-ФЗ, от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ, от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ, от 4 декабря 2007 г. № 328-ФЗ, от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ, от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ, от 25 ноября 2013 г. № 317-ФЗ, от 12 марта 2014 г. № 29-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 227-ФЗ, от 18 июня 2017 г. № 127-ФЗ, от 1 июля 2017 г. № 148-ФЗ и от 7 марта 2018 г. № 56-ФЗ)

Список сокращений

Органы государственной власти, иные государственные органы и организации:

Совет Федерации – Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

КС России – Конституционный Суд Российской Федерации;

ВС России – Верховный Суд Российской Федерации;

СКГД ВС России – Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации;

ВАС России – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;

Генпрокуратура России – Генеральная прокуратура Российской Федерации;

МВД России – Министерство внутренних дел Российской Федерации;

Минтранс России – Министерство транспорта Российской Федерации;

Минфин России – Министерство финансов Российской Федерации;

Минюст России – Министерство юстиции Российской Федерации;

МЧС России – Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

ГФС России – Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации;

Росгвардия – Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации;

СВР России – Служба внешней разведки Российской Федерации;

ФМС России – Федеральная миграционная служба;

ФСБ России – Федеральная служба безопасности Российской Федерации;

ФСКН России – Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков;

ФСО России – Федеральная служба охраны Российской Федерации;

ФТС России – Федеральная таможенная служба;

ГУО России – Главное управление охраны Российской Федерации;

ЦИК России – Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

ГУСП – Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации;

ГК «Роскосмос» – Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос».

Правовые акты:

Закон 1993 г. о госохране высших органов власти – Закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4884–1 «О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц»¹;

Закон 1993 г. о госохране представительных органов власти – Закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4886–1 «О государственной охране высших представительных органов государственной власти Российской Федерации»²;

часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ³;

СК РФ – Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ⁴;

часть вторая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ⁵;

УК РФ – Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ⁶;

УИК РФ – Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ⁷;

БК РФ – Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ⁸;

ЗК РФ – Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ⁹;

КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ¹⁰;

ТрК РФ – Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ¹¹;

АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ¹²;

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ¹³;

ЖК РФ – Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ¹⁴;

ГсК РФ – Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ¹⁵;

КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ¹⁶.

Источники опубликования правовых актов:

pravo.gov.ru – «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;

БНА ФОИВ – «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»;

Ведомости СНД и ВС РСФСР – «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР»;

Ведомости СНД и ВС РФ – «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации»;

РГ – «Российская газета»;

САПП РФ – «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации»;

СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;

СПС – справочные правовые системы.

Преамбула

Настоящий Федеральный закон определяет предназначение государственной охраны, основные принципы и содержание деятельности по осуществлению государственной охраны, полномочия и функции органов государственной охраны, а также порядок контроля и надзора за их деятельностью.

Комментируемый Закон содержит преамбулу, что было свойственно федеральным законам, принимаемым в то время. Как предусмотрено в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленных письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2–18/490¹⁷, преамбула (введение) – это самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной.

В преамбуле комментируемого Закона определен предмет регулирования данного Закона, т. е. общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого являются правовыми отношениями. В качестве элементов предмета регулирования комментируемого Закона данная норма называет определение предназначения государственной охраны, основных принципов и содержания деятельности по осуществлению госохраны, полномочия и функции органов госохраны, а также порядка контроля и надзора за их деятельностью.

Преамбула комментируемого Закона изложена Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ¹⁸ полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции преамбулы устанавливалось, что комментируемый Закон определяет предназначение госохраны, устанавливает объекты госохраны, полномочия федеральных органов госохраны, а также контроль и надзор за их деятельностью.

Как отмечалось разработчиками законопроекта, принятого в качестве Федерального закона от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, законопроект направлен на создание законодательной основы, обеспечивающей повышение эффективности деятельности органов госохраны и других государственных органов по обеспечению безопасности объектов госохраны и по защите охраняемых объектов, а также на совершенствование государственного управления в сфере госохраны в условиях усиления роли России в борьбе с международным терроризмом.

В пояснительной записке к данному законопроекту также указывалось, что предусмотрено внесение изменений в КоАП РФ, в комментируемый Закон, в Федеральные законы «О связи», «О федеральной службе безопасности» и установление новых законодательных норм, предусматривающих:

замену термина «федеральные органы государственной охраны» (в соответствии с федеральным законодательством в какой-либо сфере общественных отношений может быть создан лишь один федеральный орган исполнительной власти) на термин «органы государственной охраны», который отражает структуру федерального органа исполнительной власти в области госохраны;

расширение, структуризацию и оптимизацию мер госохраны, направленных на совершенствование законодательной основы и усиление обеспечения безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов;

использование термина «связь для нужд органов государственной власти» для обеспечения терминологического единства, установление места и роли связи для нужд органов государственной власти, а также соответствующих полномочий федерального органа исполнительной власти в области госохраны;

законодательное обеспечение практики предоставления при необходимости отдельных мер госохраны на основании распоряжений Президента РФ иным, не указанным в комментируемом Законе, лицам;

законодательное обеспечение правового режима зон охраняемых объектов;

уточнение законодательных норм, регламентирующих задачи, обязанности и права органов госохраны, в частности их контрольных, надзорных и иных административных полномочий;

установление требований к гражданам России при приеме их на федеральную государственную службу или на работу по найму в органы госохраны и права на проведение необходимых проверочных мероприятий.

Комментируемый Закон принят на замену следующих двух актов (данные акты, как и акты, вводящие их в действие, признаны утратившими силу статьей 35 комментируемого Закона):

1. Закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4884–1 «О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц» (в настоящем комментарии обозначается как Закон 1993 г. о госохране высших органов власти), который согласно его преамбуле определял предназначение госохраны высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России и их должностных лиц, закреплял правовые основы и порядок деятельности федеральных органов госохраны;

2. Закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4886–1 «О государственной охране высших представительных органов государственной власти Российской Федерации» (в настоящем комментарии обозначается как Закон 1993 г. о госохране представительных органов власти), который согласно его преамбуле определял назначение и правовую основу госохраны высших представительных органов государственной власти России, устанавливал порядок создания и деятельности одного из федеральных органов госохраны.

Глава I. Общие положения

Статья 1. Основные понятия

В настоящем Федеральном законе применяются следующие основные понятия:

государственная охрана – деятельность по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в Российской Федерации и исполнения международных обязательств Российской Федерации, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер;

объекты государственной охраны – лица, подлежащие государственной охране в соответствии с настоящим Федеральным законом;

охраняемые объекты – здания, строения, сооружения (в том числе отдельные помещения), прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами государственной охраны в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны; здания, строения, сооружения (в том числе отдельные помещения), земельные участки и водные объекты, предоставленные органам государственной охраны в соответствии с законодательством Российской Федерации;

охранное мероприятие – совокупность действий, направленных на обеспечение безопасности объекта государственной охраны и осуществляемых органами государственной охраны самостоятельно или с привлечением сил и средств других государственных органов обеспечения безопасности;

пропускной режим – комплекс мер, осуществляемых органами государственной охраны самостоятельно или совместно с владельцем (пользователем) охраняемого объекта и связанных с организацией доступа на охраняемый объект, передвижением физических лиц, транспортных средств на охраняемом объекте, проносом и провозом вещей (грузов) на охраняемый объект или выносом и вывозом вещей (грузов) с охраняемого объекта;

зона охраняемого объекта – территория (акватория), в границах которой в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются особые условия ее использования;

безопасность объекта государственной охраны – состояние защищенности лица, подлежащего государственной охране, от противоправных и иных посягательств, угрожающих его жизни, здоровью и иным охраняемым законом жизненно важным интересам, связанным с исполнением полномочий государственной власти либо с иной государственной, политической или общественной деятельностью;

защита охраняемого объекта – совокупность мероприятий по охране и обороне охраняемого объекта, осуществляемых органами государственной охраны самостоятельно или с привлечением сил и средств других государственных органов обеспечения безопасности;

трассы проезда (передвижения) объектов государственной охраны – участки автомобильных, железных дорог, воздушного, водного пространства, используемые для безопасного и беспрепятственного проезда (передвижения) объектов государственной охраны.

Комментируемая статья определяет понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом. По общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.

В комментируемую статью внесен ряд изменений, в том числе включены определения новых понятий Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, разработчиками проекта которого отмечалось следующее: предусмотрено дополнение перечня основных понятий и приведение терминологии комментируемого Закона в соответствие с федеральным законодательством; новые понятия и корректировка имеющихся позволяют предметно определить область отношений в сфере госохраны, а также конкретизировать содержание и пределы деятельности органов госохраны и иных государственных органов обеспечения безопасности в этой сфере.

В отношении определений основных понятий, указанных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.

Государственная охрана.

Ключевое понятие комментируемого Закона «государственная охрана» определено в комментируемой статье как деятельность по обеспечению безопасности объектов госохраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в России и исполнения международных обязательств России, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер.

Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ данное определение изложено полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи понятие госохраны было определено как функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов госохраны, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер. Как указывалось в Определении СКГД ВС России от 10 декабря 2002 г. № 49-Г02–101¹⁹, по смыслу комментируемой статьи госохрана – это деятельность службы охраны в сфере обеспечения безопасности объектов госохраны.

До принятия комментируемого Закона на законодательном уровне понятие госохраны было определено в ст. 1 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти, но только это понятие и было определено. В данной статье указывалось, что госохрана в соответствии с названным Законом – это совокупность организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер, осуществляемых федеральными органами государственной охраны с целью обеспечения безопасности высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России и их должностных лиц.

Объекты госохраны.

Определение данного понятия носит юридико-технический характер. В комментируемой статье определено лишь то, что объекты госохраны – это лица, подлежащие госохране в соответствии с комментируемым Законом. Такие лица указаны в ст. 6 данного Закона: к объектам госохраны относятся Президент РФ, определенные данным Законом лица, замещающие государственные должности РФ, федеральные государственные служащие и иные лица, подлежащие госохране в соответствии с данным Законом, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории России (см. комментарий к указанной статье).

Охраняемые объекты.

Это понятие определено как здания, строения, сооружения (в т. ч. отдельные помещения), прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами госохраны в целях обеспечения безопасности объектов госохраны; здания, строения, сооружения (в т. ч. отдельные помещения), земельные участки и водные объекты, предоставленные органам госохраны в соответствии с законодательством РФ.

Приведенное определение изложено полностью в новой редакции Федеральным законом от 1 июля 2017 г. № 148-ФЗ²⁰, разработчиками проекта которого отмечалось, что уточняется понятие «охраняемый объект», которое распространяется на отдельные помещения. В прежней редакции комментируемой статьи (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ) было определено, что охраняемые объекты – это здания, строения, сооружения, прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами госохраны в целях обеспечения безопасности объектов госохраны; здания, строения, сооружения, находящиеся в оперативном управлении органов госохраны, а также земельные участки, находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании органов госохраны; здания, строения, сооружения, земельные участки и водные объекты, предоставленные в пользование органам госохраны.

В свою очередь, рассматриваемое определение излагалось полностью в новой редакции Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, а еще ранее – Федеральным законом от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ²¹.

Охранное мероприятие.

Данное понятие определено как совокупность действий, направленных на обеспечение безопасности объекта госохраны и осуществляемых органами госохраны самостоятельно или с привлечением сил и средств других государственных органов обеспечения безопасности. Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ это определение изложено полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи данное понятие было определено как совокупность действий для обеспечения безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов, осуществляемых федеральными органами госохраны, в т. ч. с привлечением других государственных органов обеспечения безопасности.

Меры по осуществлению государственной охраны предусмотрены положениями ст. 4 комментируемого Закона. В соответствии с ч. 2 ст. 5 данного Закона в обеспечении безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел РФ, войска национальной гвардии РФ, органы внешней разведки РФ, Вооруженные Силы РФ и иные государственные органы обеспечения безопасности.

Пропускной режим.

Это понятие определено как комплекс мер, осуществляемых органами госохраны самостоятельно или совместно с владельцем (пользователем) охраняемого объекта и связанных с организацией доступа на охраняемый объект, передвижением физических лиц, транспортных средств на охраняемом объекте, проносом и провозом вещей (грузов) на охраняемый объект или выносом и вывозом вещей (грузов) с охраняемого объекта. Приведенное определение изложено Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи данное понятие было определено как порядок прохода лиц, проезда транспортных средств, проноса и провоза вещей на охраняемые объекты, устанавливаемый соответствующими лицами, замещающими государственные должности в федеральных органах государственной власти, совместно с федеральными органами госохраны.

Зона охраняемого объекта.

Данное понятие определено как территория (акватория), в границах которой в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются особые условия ее использования. Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ это определение изложено полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи использовалось понятие «зоны охраняемых объектов», которое было определено как территории, на которых расположены охраняемые объекты, порядок определения границ которых и порядок согласования градостроительных регламентов для которых устанавливаются Правительством РФ. Определение этого понятия было введено в данную статью Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»²².

Тем же Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ статья 15 комментируемого Закона дополнена подпунктом 10¹, которым в т. ч. предусмотрено, что определение границ зон охраняемых объектов и согласование с федеральным органом исполнительной власти в области госохраны градостроительных регламентов для таких зон осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье).

Безопасность объекта госохраны.

Это понятие определено как состояние защищенности лица, подлежащего госохране, от противоправных и иных посягательств, угрожающих его жизни, здоровью и иным охраняемым законом жизненно важным интересам, связанным с исполнением полномочий государственной власти либо с иной государственной, политической или общественной деятельностью.

Рассматриваемое определение введено Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ. В этом определении видится аналогия со следующим определением понятия «безопасность», данным в ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 2446–1 «О безопасности»²³ («предшественнике» Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»²⁴): состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Защита охраняемого объекта.

Данное понятие определено как совокупность мероприятий по охране и обороне охраняемого объекта, осуществляемых органами госохраны самостоятельно или с привлечением сил и средств других государственных органов обеспечения безопасности. Рассматриваемое определение введено Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ. В соответствии с ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона в обеспечении безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел РФ, войска национальной гвардии РФ, органы внешней разведки РФ, Вооруженные Силы РФ и иные государственные органы обеспечения безопасности.

Трассы проезда (передвижения) объектов госохраны.

Это понятие определено как участки автомобильных, железных дорог, воздушного, водного пространства, используемые для безопасного и беспрепятственного проезда (передвижения) объектов госохраны. Понятие объектов госохраны определено в комментируемой статье как лица, подлежащие госохране в соответствии с комментируемым Законом (это определение рассмотрено выше).

Определение понятия «автомобильная дорога» дано в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»²⁵: объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, – защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Статья 2. Правовая основа государственной охраны

Государственная охрана осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также международных договоров Российской Федерации.

В комментируемой статье определена правовая основа госохраны. В качестве элементов такой основы названы:

1) Конституция РФ.

Конституция РФ, как закреплено в ч. 1 ее ст. 15, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Разъяснения о применении данного конституционного положения даны в п. 2 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»²⁶, в т. ч. указано, что в соответствии с этим конституционным положением судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. В части 1 ст. 15 Конституции РФ также установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ;

2) федеральные конституционные законы, комментируемый Закон, другие федеральные законы.

Положением п. «м» ст. 71 Конституции РФ, относящим вопросы обороны и безопасности к исключительному ведению России, предопределено то, что правовую основу госохраны составляют нормативные правовые акты только федерального уровня. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. Как отмечено в Определении СКГД ВС России от 10 декабря 2002 г. № 49-Г02–101 о ссылкой на комментируемую статью, субъекты РФ полномочиями по регулированию вопросов госохраны не наделены.

Предмет комментируемого Закона определен в его преамбуле – данный Закон определяет предназначение госохраны, основные принципы и содержание деятельности по осуществлению госохраны, полномочия и функции органов госохраны, а также порядок контроля и надзора за их деятельностью.

Среди других актов следует указать, прежде всего, Федеральный закон «О безопасности». Его «предшественник» Закон РФ «О безопасности» был указан в ст. 2 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти и в ч. 2 ст. 1 Закона 1993 г. о госохране представительных органов в качестве одного из элементов правовой основы госохраны.

Федеральный закон «О безопасности» согласно его ст. 1 определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством РФ, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности РФ;

3) иные нормативные правовые акты РФ, т. е. указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено ч. 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Частью 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ в соответствии с ч. 1 ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)²⁷ установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации²⁸, в п. 2 которых предусмотрено следующее: нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты;

4) международные договоры РФ.

Международные договоры РФ в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, как и общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы России. Там же указано, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»²⁹. Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ³⁰) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

Понятие общепризнанных принципов и норм международного права разъяснено в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»³¹.

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Разъяснения этих положений даны в п. 5 названного выше Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 и п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5.

Следует упомянуть, что в рамках сотрудничества внутри Содружества Независимых Государств в г. Санкт-Петербурге 16 ноября 2006 г. Постановлением 27–6 на 27-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств принят Модельный закон о государственной охране³².

Статья 3. Основные принципы осуществления государственной охраны

Государственная охрана осуществляется на основе следующих принципов:

законности;

уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

централизованного руководства;

взаимодействия государственных органов обеспечения безопасности;

непрерывности, системности и комплексности применения правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер;

сочетания гласных и негласных методов деятельности;

подконтрольности и поднадзорности;

приоритета предупредительных мер.

Комментируемая статья устанавливает основные принципы осуществления госохраны. До принятия комментируемого Закона такие принципы были установлены в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти. В отношении указанных в комментируемой статье принципов, на основе которых осуществляется госохрана, необходимо отметить следующее.

Принцип законности.

Данный принцип осуществления госохраны, который был установлен и в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти, является общеправовым. Содержанием рассматриваемого принципа является соблюдение органами и силами, осуществляющими и обеспечивающими госохрану положений Конституции РФ, федеральных конституционных законов, комментируемого Закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также международных договоров РФ, т. е. актов, составляющих правовую основу госохраны (см. комментарий к ст. 2 Закона).

Принцип уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Рассматриваемый принцип осуществления госохраны, который формулировался в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти как принцип уважения прав, свобод и законных интересов личности, также как и предыдущий принцип, является общеправовым. В рамках определения одной из основ конституционного строя в ст. 2 Конституции РФ установлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а также определено, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – это обязанность государства. Как предусмотрено в ст. 18 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Там же установлено, что они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Принцип централизованного руководства.

Этот принцип осуществления госохраны формулировался в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти как принцип единоначалия. Содержание данного принципа определено следующими положениями п. 2–4 ст. 12 комментируемого Закона: руководство федеральным органом исполнительной власти в области госохраны осуществляет Президент РФ (п. 2); создание, реорганизацию и упразднение федерального органа исполнительной власти в области госохраны осуществляет Президент РФ в соответствии с федеральным законодательством (п. 3); положение о федеральном органе исполнительной власти в области госохраны утверждает Президент РФ (см. комментарий к указанной статье).

Принцип взаимодействия государственных органов обеспечения безопасности.

Данный принцип осуществления госохраны был определен в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти как принцип координации и взаимодействия с другими силами обеспечения безопасности. Содержание рассматриваемого принципа определено положениями ст. 16 комментируемого Закона. Согласно части 1 п. 1 указанной статьи органы госохраны обеспечивают безопасность объектов госохраны, защиту охраняемых объектов, функционирование связи для нужд органов государственной власти и федеральных информационных систем, находящихся во владении или в пользовании органов госохраны, во взаимодействии с государственными органами, органами местного самоуправления и организациями. В части 2 данного пункта предусмотрено, что порядок взаимодействия государственных органов, входящих в состав государственных органов обеспечения безопасности и участвующих в пределах своих полномочий в осуществлении госохраны, устанавливается нормативными правовыми актами РФ, а также соглашениями между указанными органами (см. комментарий к указанной статье).

Принцип непрерывности, системности и комплексности применения правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер.

Рассматриваемый принцип осуществления госохраны сформулирован в новой редакции Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ. В прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи был указан принцип непрерывности. В статье 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов такой принцип указан не был. В новой редакции рассматриваемого принципа видится аналогия с таким одним из основных принципов обеспечения безопасности, указанных в ст. 2 Федерального закона «О безопасности», как системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности.

Принцип сочетания гласных и негласных методов деятельности.

Данный принцип осуществления госохраны, который был определен в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти как принцип сочетания гласных и негласных форм деятельности, соответствует такому принципу оперативно-розыскной деятельности, указанному в ст. 3 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»³³, как принцип сочетания гласных и негласных методов и средств. Кстати говоря, в качестве других принципов оперативно-розыскной деятельности в указанной статье названы принципы законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также на принцип конспирации. Два из трех приведенных принципов являются общеправовыми и закреплены в комментируемой статье в качестве основных принципов осуществления госохраны.

Принцип подконтрольности и поднадзорности.

Точно такой же принцип был сформулирован в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти. Содержание данного принципа в части подконтрольности определено положениями ст. 31 комментируемого Закона. Согласно пункту 1 указанной статьи контроль за деятельностью органов госохраны осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и суды в пределах полномочий, определяемых Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Содержание рассматриваемого принципа в части поднадзорности определено положениями ст. 32 комментируемого Закона. Согласно пункту 1 указанной статьи надзор за исполнением законов РФ органами госохраны осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры (см. комментарий к указанным статьям).

Принцип приоритета предупредительных мер.

Рассматриваемый принцип введен упомянутым выше Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ. Аналогично сказанному выше в этом принципе видится аналогия с таким одним из основных принципов обеспечения безопасности, указанных в ст. 2 Федерального закона «О безопасности», как приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности. Кстати говоря, другими основными принципами обеспечения безопасности, обозначенными в указанной статье наряду с упомянутым выше являются: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; законность; взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности. Два из трех приведенных принципов являются общеправовыми и закреплены в комментируемой статье в качестве основных принципов осуществления госохраны.

Следует также отметить, что в ст. 3 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти были установлены еще два основных принципа осуществления госохраны, которые или подобные которым не вошли в комментируемую статью, – это принцип разделения полномочий и принцип персональной ответственности.

Статья 4. Меры по осуществлению государственной охраны

Государственная охрана осуществляется на основе следующих мер:

1) предоставление объекту государственной охраны персональной охраны, связи для нужд органов государственной власти, информации об угрозе его безопасности, транспортного обслуживания, бытового обслуживания и обеспечения, безопасного питания, а также обеспечение его санитарно-эпидемиологического благополучия;

2) предупреждение, выявление и пресечение преступных и иных противоправных посягательств на объекты государственной охраны и охраняемые объекты;

3) проведение мероприятий, обеспечивающих поддержание общественного порядка на охраняемых объектах, а также на трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны;

4) защита охраняемых объектов, обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов;

5) организация связи для нужд органов государственной власти, обеспечение надежного функционирования и информационной безопасности связи при ее предоставлении Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, иным государственным органам, в том числе в военное время и при чрезвычайных ситуациях;

6) организация федеральных информационных систем для информационно-технологического и информационно-аналитического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных государственных органов, а также обеспечение надежного функционирования этих систем и их информационной безопасности, в том числе в военное время и при чрезвычайных ситуациях.

В комментируемой статье определен перечень мер, на основе которых осуществляется госохрана. Данная статья изложена полностью в новой редакции Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ. Как говорилось выше (см. комментарий к преамбуле Закона), разработчиками проекта данного Закона в качестве одного из нововведений указывалось на расширение, структуризацию и оптимизацию мер госохраны, направленных на совершенствование законодательной основы и усиление обеспечения безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов. До принятия комментируемого Закона соответствующие положения были закреплены в ч. 2 и 3 ст. 4 Закон 1993 г. о госохране высших органов власти в качестве средств осуществления госохраны.

В соответствии с комментируемой статьей госохрана осуществляется на основе следующих мер:

1) предоставление объекту госохраны персональной охраны, связи для нужд органов государственной власти (указание на такую связь включено Федеральным законом от 1 июля 2017 г. № 148-ФЗ), информации об угрозе его безопасности, транспортного обслуживания, бытового обслуживания и обеспечения, безопасного питания, а также обеспечение его санитарно-эпидемиологического благополучия.

В подпункте 1 комментируемой статьи в прежней (первоначальной) редакции говорилось только о предоставлении объектам госохраны персональной охраны, специальной связи и транспортного обслуживания, а также информации об угрозе их безопасности. В подпункте «а» ч. 2 ст. 4 Закон 1993 г. о госохране высших органов власти устанавливалось, что безопасность высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России и их должностных лиц достигается предоставлением должностным лицам высших органов государственной власти – объектам госхраны – персональной охраны, специальных средств связи, транспортного, бытового и медицинского обслуживания (оплата питания и вещевого обеспечения производится за счет средств охраняемых лиц).

Обеспечение безопасности объектов госохраны определено в подп. 2 ст. 13 комментируемого Закона в качестве одной из основных задач органов госохраны. В подпунктах 2¹ и 4 ст. 14 данного Закона установлено, что органы госохраны обязаны: организовывать и осуществлять в пределах своих полномочий транспортное обслуживание, бытовое обслуживание и обеспечение, безопасное питание, а также обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия объектов госохраны (подп. 2¹); обеспечивать в необходимых случаях сопровождение транспортных средств, в которых следуют объекты госохраны (подп. 4);

2) предупреждение, выявление и пресечение преступных и иных противоправных посягательств на объекты госохраны и охраняемые объекты.

В подпункте 2 комментируемой статьи в прежней (первоначальной) редакции указывалось на осуществление в соответствии с федеральным законодательством оперативно-розыскной деятельности в целях реализации полномочий соответствующих государственных органов обеспечения безопасности.

Выявление, предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений на охраняемых объектах и на трассах проезда (передвижения) объектов госохраны определено в подп. 6 ст. 13 комментируемого Закона в качестве одной из основных задач органов госохраны. В подпункте 1 ст. 14 данного Закона установлено, что органы госохраны обязаны выявлять, предупреждать и пресекать преступные и иные противоправные посягательства на объекты госохраны и охраняемые объекты. Подпунктом 2 ст. 15 данного Закона предусмотрено, что органы госохраны в целях осуществления госохраны имеют право осуществлять оперативно-розыскную деятельность в соответствии с федеральным законодательством об оперативно-розыскной деятельности;

3) проведение мероприятий, обеспечивающих поддержание общественного порядка на охраняемых объектах, а также на трассах проезда (передвижения) объектов госохраны.

В подпункте 3 комментируемой статьи в прежней (первоначальной) редакции говорилось о проведении охранных мероприятий и поддержания общественного порядка в местах постоянного и временного пребывания объектов госохраны. Подобным образом в подп. «б» ч. 2 ст. 4 Закон 1993 г. о госохране высших органов власти устанавливалось, что безопасность высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России и их должностных лиц достигается поддержанием общественного порядка в местах постоянного и временного пребывания высших органов государственной власти и их должностных лиц.

Как говорилось выше, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений на охраняемых объектах и на трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны определено в подп. 6 ст. 13 комментируемого Закона в качестве одной из основных задач органов госохраны.

В соответствии с подп. 2, 3 и 7 ст. 14 данного Закона органы госохраны обязаны: организовывать и проводить охранные, режимные, технические и иные мероприятия по обеспечению безопасности объектов госохраны на охраняемых объектах и на трассах проезда (передвижения) объектов госохраны (подп. 2); поддерживать общественный порядок, необходимый для обеспечения безопасности объектов госохраны на охраняемых объектах и на трассах проезда (передвижения) объектов госохраны, принимать меры по устранению обстоятельств, препятствующих осуществлению госохраны (подп. 3); организовывать и осуществлять на охраняемых объектах и на трассах проезда (передвижения) объектов госохраны оперативно-технический, радиотехнический, химический, радиационный, экологический, противоэпидемический, санитарно-гигиенический контроль, а также контроль за обеспечением пожарной безопасности и государственный ветеринарный надзор (подп. 7).

Подпунктами 5, 10 и 10² ст. 15 комментируемого Закона предусмотрено, что органы госохраны в целях осуществления государственной охраны имеют право: задерживать и доставлять в служебное помещение органа внутренних дел (полиции), помещение муниципального органа или в иное служебное помещение лиц, подозреваемых в совершении преступлений или иных правонарушений на охраняемых объектах и на трассах проезда (передвижения) объектов госохраны, совершающих или совершивших такие преступления или правонарушения (подп. 5); принимать при необходимости меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на трассах проезда (передвижения) объектов госохраны, на улицах и дорогах, по недопущению транспортных средств и граждан на отдельные участки местности и объекты, а также по отбуксировке транспортных средств (подп. 10); приостанавливать производство работ, осуществление хозяйственной и иной деятельности на охраняемых объектах, в зонах охраняемых объектов, а также на трассах проезда (передвижения) объектов госохраны и прилегающих к ним территориях (акваториях) до устранения причин и условий, порождающих угрозу безопасности объектов госохраны или охраняемых объектов либо препятствующих защите охраняемых объектов или поддержанию необходимых условий для их функционирования (подп. 10²);

4) защита охраняемых объектов, обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов.

В подпункте 4 комментируемой статьи в прежней (первоначальной) редакции указывалось на поддержание порядка, установленного уполномоченными на то должностными лицами, и пропускного режима на охраняемых объектах. В подпунктах «в», «г» и «д» ч. 2 ст. 4 Закон 1993 г. о госохране высших органов власти устанавливалось, что безопасность высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России и их должностных лиц достигается: проведением охранных и других специальных защитных мероприятий в местах работы высших органов государственной власти России и их должностных лиц (подп. «в»); охраной зданий, строений, сооружений и прилегающих к ним территорий, находящихся в ведении высших органов государственной власти России (подп. «г»); поддержанием установленного режима в зданиях, строениях, сооружениях и на прилегающих к ним территориях, находящихся в ведении высших органов государственной власти России (подп. «д»). При этом часть ч. 3 данной статьи предусматривала, что высшие органы законодательной, исполнительной и судебной властей России устанавливают режим в находящихся в их ведении зданиях, строениях, сооружениях и на прилегающих к ним территориях.

Обеспечение защиты охраняемых объектов определено в подп. 5 ст. 13 комментируемого Закона в качестве одной из основных задач органов госохраны. В подпунктах 2, 2² и 7 ст. 14 данного Закона установлено, что органы госохраны обязаны: организовывать и проводить охранные, режимные, технические и иные мероприятия по обеспечению безопасности объектов госохраны на охраняемых объектах и на трассах проезда (передвижения) объектов госохраны (подп. 2); осуществлять на охраняемых объектах инструментально-техническую и лабораторную диагностику, эвакуацию и уничтожение материальных объектов (предметов), вызывающих подозрение в принадлежности к взрывчатым веществам и диверсионно-террористическим средствам (включая биологические) или устройствам для несанкционированного доступа к информации (подп. 2²); организовывать и осуществлять на охраняемых объектах и на трассах проезда (передвижения) объектов госохраны оперативно-технический, радиотехнический, химический, радиационный, экологический, противоэпидемический, санитарно-гигиенический контроль, а также контроль за обеспечением пожарной безопасности и государственный ветеринарный надзор (подп. 7);

5) организация связи для нужд органов государственной власти, обеспечение надежного функционирования и информационной безопасности связи при ее предоставлении Президенту РФ, Правительству РФ, иным государственным органам, в т. ч. в военное время и при чрезвычайных ситуациях.

Данные положения являются нововведением Федерального закона от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ. Обеспечение в пределах своих полномочий организации и функционирования связи для нужд органов государственной власти определено в подп. 3 ст. 13 комментируемого Закона в качестве одной из основных задач органов госохраны. В подпункте 5 ст. 14 данного Закона установлено, что органы госохраны обязаны организовывать и проводить в пределах своих полномочий мероприятия по развитию и совершенствованию связи для нужд органов государственной власти, обеспечению ее надежности, информационной безопасности и оперативности при предоставлении Президенту РФ, Правительству РФ, иным государственным органам, а при необходимости органам местного самоуправления и организациям.

Подпунктами 7¹ и 7² ст. 15 комментируемого Закона предусмотрено, что органы госохраны в целях осуществления государственной охраны имеют право: получать в организациях беспрепятственный доступ для производства работ, обеспечивающих функционирование и безопасность линий и средств связи, оборудования федеральных информационных систем, находящихся во владении или в пользовании органов государственной охраны, и необходимую техническую документацию (подп. 7¹); налагать в установленном нормативными правовыми актами РФ порядке ограничения на использование радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств любого назначения, если они создают радиопомехи связи для нужд органов государственной власти (подп. 7²);

6) организация федеральных информационных систем для информационно-технологического и информационно-аналитического обеспечения деятельности Президента РФ, Правительства РФ, иных государственных органов, а также обеспечение надежного функционирования этих систем и их информационной безопасности, в т. ч. в военное время и при чрезвычайных ситуациях.

Данные положения также (как и положения предыдущего подпункта) являются нововведением Федерального закона от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, которым внесены соответствующие изменения в комментируемый Закон: статья 13 Закона дополнена подпунктом 7, определяющим такую одну из основных задач органов госохраны, как обеспечение организации и функционирования федеральных информационных систем, находящихся во владении или в пользовании органов госохраны; статья 14 Закона дополнена подпунктом 5¹, устанавливающим обязанность органов госохраны осуществлять в порядке, установленном нормативными правовыми актами Президента РФ, разработку, создание, эксплуатацию и развитие федеральных информационных систем для информационно-технологического и информационно-аналитического обеспечения деятельности Президента РФ, Правительства РФ, иных государственных органов, обеспечивать надежное функционирование этих систем и их информационную безопасность, в т. ч. в военное время и при чрезвычайных ситуациях, участвовать в формировании государственных информационных ресурсов, организации их резервирования и осуществлении государственной политики в области правовой информатизации России; статья 15 Закона дополнена подпунктом 7¹, предусматривающим право органов госохраны получать в организациях беспрепятственный доступ для производства работ, обеспечивающих функционирование и безопасность линий и средств связи, оборудования федеральных информационных систем, находящихся во владении или в пользовании органов госохраны, и необходимую техническую документацию.

В отношении использованных в положениях подп. 5 и 6 комментируемой статьи понятий «военное время» и «чрезвычайная ситуация» необходимо отметить следующее.

Согласно пункту 2 ст. 18 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»³⁴ с момента объявления состояния войны или фактического начала военных действий наступает военное время, которое истекает с момента объявления о прекращении военных действий, но не ранее их фактического прекращения. В пункте 1 данной статьи предусмотрено, что состояние войны объявляется федеральным законом в случае вооруженного нападения на Россию другого государства или группы государств, а также в случае необходимости выполнения международных договоров РФ.

Понятие «чрезвычайная ситуация» определено в ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ)³⁵ – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Статья 5. Органы и силы, осуществляющие и обеспечивающие государственную охрану

Государственную охрану осуществляют органы государственной охраны.

В обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел Российской Федерации, войска национальной гвардии Российской Федерации, органы внешней разведки Российской Федерации, Вооруженные Силы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности.

Комментируемая статья определяет органы и силы, осуществляющие и обеспечивающие госохрану. В соответствии с ч. 1 данной статьи госохрану осуществляют органы госохраны. Органам госохраны посвящена статья 12 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Федеральным законом от 8 декабря 2011 г № 424-ФЗ из ч. 1 комментируемой статьи исключено указание на то, речь идет о федеральных органах госохраны. Как говорилось выше (см. комментарий к преамбуле Закона), разработчиками проекта данного Закона в качестве одного из нововведений указывалось на замену термина «федеральные органы государственной охраны» (в соответствии с федеральным законодательством в какой-либо сфере общественных отношений может быть создан лишь один федеральный орган исполнительной власти) на термин «органы государственной охраны», который отражает структуру федерального органа исполнительной власти в области госохраны.

До принятия комментируемого Закона частями 1–3 ст. 10 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти устанавливалось следующее:

федеральные органы госохраны обеспечивают безопасность высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России и их должностных лиц во взаимодействии между собой и с иными государственными органами (ч. 1);

порядок взаимодействия федеральных органов госохраны между собой, а также с иными государственными органами, участвующими в осуществлении госохраны в пределах своей компетенции, устанавливается соглашениями между ними и иными нормативными актами (ч. 2);

федеральные органы госохраны координируют деятельность сил обеспечения безопасности России в сфере госохраны (ч. 3).

В части 2 комментируемой статьи определены субъекты, участвующие в обеспечении безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий. В частности, это:

1) органы федеральной службы безопасности. В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (в ред. Федерального закона от 7 марта 2005 г. № 15-ФЗ)³⁶ федеральная служба безопасности – это единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности России;

2) органы внутренних дел РФ. Как установлено в п. 13 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»³⁷, в единую централизованную систему МВД России входят: органы внутренних дел, включающие в себя полицию; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России. В соответствии с п. 14 данного Положения в состав органов внутренних дел входят: центральный аппарат МВД России, территориальные органы МВД России, образовательные, научные, медицинские (в т. ч. санаторно-курортные) организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, загранаппарат МВД России, организации культуры, физкультурно-спортивные организации, редакции печатных и электронных средств массовой информации, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел.

3) войска национальной гвардии РФ. Войска национальной гвардии РФ согласно ст. 1 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»³⁸ являются государственной военной организацией, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина. В связи с принятием данного Закона в ч. 2 комментируемой статьи и было включено Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 227-ФЗ³⁹ указание на войска национальной гвардии РФ. Ранее указывалось на внутренние войска МВД России;

4) органы внешней разведки РФ. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке»⁴⁰ внешняя разведка России как совокупность специально создаваемых государством органов – органов внешней разведки России – является составной частью сил обеспечения безопасности России и призвана защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием определенных данным Законом методов и средств;

5) Вооруженные Силы РФ. Вооруженные Силы РФ согласно п. 1 ст. 10 Федерального закона «Об обороне» – это государственная военная организация, составляющая основу обороны России. В пункте 2 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 31-ФЗ⁴¹) установлено, что Вооруженные Силы РФ предназначены для отражения агрессии, направленной против России, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории России, а также для выполнения задач в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами России;

6) иные государственные органы обеспечения безопасности. Соответственно, перечень субъектов, участвующих в обеспечении безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов, сформулирован открытым. Федеральным законом от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ⁴², принятым в рамках создания законодательных основ реформирования государственного управления в т. ч. в сфере защиты и охраны Государственной границы РФ, а также в сфере обеспечения безопасности специальной связи и информации, из ч. 2 комментируемой статьи исключено указание на федеральные органы правительственной связи и информации, а также на органы пограничной службы РФ.

Частью 4 упомянутой выше статьи 10 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти устанавливалось, что в пределах своей компетенции госохрану обеспечивают также федеральные органы государственной безопасности, органы внутренних дел, Вооруженные Силы РФ, органы внешней разведки и иные государственные органы обеспечения безопасности, действующие в соответствии с законодательством РФ и координирующие свою деятельность в этой сфере с федеральными органами госохраны.

В части 1 ст. 4 Закона 1993 г. о госохране представительных органов предусматривалось, что госохрана высших представительных органов государственной власти России осуществляется во взаимодействии с другими силами обеспечения безопасности России. Согласно части 2 данной статьи порядок взаимодействия федерального органа госохраны высших представительных органов государственной власти России с другими силами обеспечения безопасности России подлежал установлению соглашениями между ними и нормативными актами.

Примером реализации ч. 2 комментируемой статьи является распоряжение Президента РФ от 12 мая 2003 г. № 243-рп «О мерах по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в период празднования 300-летия основания г. Санкт-Петербурга»⁴³, которым Вооруженные Силы РФ были привлечены в период празднования 300-летия основания г. Санкт-Петербурга (с 25 мая по 3 июня 2003 г.) к обеспечению безопасности объектов госохраны и защиты охраняемых объектов в случае нападения с использованием воздушных судов.

Глава II. Объекты государственной охраны

Статья 6. Объекты государственной охраны

К объектам государственной охраны относятся Президент Российской Федерации, определенные настоящим Федеральным законом лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, федеральные государственные служащие и иные лица, подлежащие государственной охране в соответствии с настоящим Федеральным законом, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории Российской Федерации.

В комментируемой статье перечислены объекты госохраны. Понятие «объекты государственной охраны» определено в ст. 1 комментируемого Закона как лица, подлежащие госохране в соответствии с данным Законом.

В соответствии с комментируемой статьей к объектам госохраны отнесены:

1) Президент РФ. Предоставление госохраны Президенту РФ регламентировано положениями ст. 7 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье);

2) определенные комментируемым Законом лица, замещающие государственные должности РФ, федеральные государственные служащие и иные лица, подлежащие госохране в соответствии с данным Законом. Как говорилось выше (см. комментарий к преамбуле), указание на «иных» лиц введено Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ. Предоставление госохраны лицам, замещающим государственные должности РФ регламентировано положениями ст. 8 комментируемого Закона, а предоставление госохраны иным лицам, замещающим государственные должности РФ, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы и федеральным государственным служащим – положениями ст. 9 данного Закона. Порядок принятия мер по обеспечению госохраны указанных лиц определен в ст. 10 комментируемого Закона (см. комментарий к указанным статьям);

3) главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории России. Обеспечение безопасности глав иностранных государств и правительств и иных лиц иностранных государств регламентировано положениями ст. 11 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Статьей 5 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти устанавливалось, что к объектам госохраны относятся высшие органы законодательной, исполнительной и судебной властей России и должностные лица этих органов, а также иные лица, определенные данным Законом.

В части 1 ст. 2 Закона 1993 г. о госохране представительных органов предусматривалось, что в число объектов госохраны входят: Съезд народных депутатов РФ, Верховный Совет РФ, Межпарламентская ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств; Председатель Верховного Совета РФ (с момента его избрания и до истечения срока полномочий).

Согласно части 3 ст. 11 Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487–1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»⁴⁴ (в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 227-ФЗ) частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные комментируемым Законом, а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством РФ. Перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утвержден Постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» (наименование Перечня в ред. Постановления Правительства РФ от 9 сентября 2015 г. № 948)⁴⁵.

Статья 7. Предоставление государственной охраны Президенту Российской Федерации

1. Президенту Российской Федерации со дня официального опубликования общих результатов выборов Президента Российской Федерации предоставляется государственная охрана в полном объеме мер, предусмотренных статьей 4 настоящего Федерального закона. Президент Российской Федерации в течение срока своих полномочий не вправе отказаться от государственной охраны.

2. Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, государственная охрана предоставляется в соответствии с федеральным законодательством.

3. В течение срока полномочий Президента Российской Федерации государственная охрана предоставляется членам его семьи, проживающим совместно с ним или сопровождающим его.

1. Комментируемая статья регламентирует предоставление госохраны Президенту РФ, в т. ч. прекратившему исполнение своих полномочий, а также членам семьи Президента РФ. Данная статья изложена Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ полностью в новой редакции. Тем самым учтены изменения в федеральном законодательстве, касающиеся предоставления госохраны Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий. Кроме того, внесены отдельные уточняющие изменения.

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи Президенту РФ со дня официального опубликования общих результатов выборов Президента РФ предоставляется госохрана в полном объеме мер, предусмотренных статьей 4 комментируемого Закона. Такое же положение содержалось в ч. 1 данной статьи в прежней (первоначальной) редакции, но есть два уточняющих изменения: во-первых, ранее говорилось о предоставлении госохраны со дня официального объявления об избрании Президента РФ, а не со дня официального опубликования общих результатов выборов Президента РФ; во-вторых, ранее непосредственно указывалось, что госохрана предоставляется в местах постоянного и временного пребывания Президента РФ. Подобным образом в ч. 1 ст. 6 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти устанавливалось, что высшему должностному лицу России – Президенту РФ – с момента избрания предоставляется государственная охрана в местах его постоянного и временного пребывания.

Официальное опубликование результатов выборов Президента РФ предусмотрено и регламентировано нормой п. 4 ст. 79 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 12 июля 2006 г. № 107-ФЗ)⁴⁶: официальное опубликование результатов выборов Президента РФ, а также данных о числе голосов избирателей, полученных каждым из зарегистрированных кандидатов, и в случае, предусмотренном пунктом 5¹ ст. 67 данного Закона, о числе голосов избирателей, поданных по позиции «Против», осуществляется ЦИК России в течение трех дней со дня подписания ею протокола о результатах выборов Президента РФ.

Пунктом 1 комментируемой статьи также установлено, что Президент РФ в течение срока своих полномочий не вправе отказаться от госохраны. В точности такое же положение содержалось в прежней (первоначальной) редакции ч. 1 данной статьи, а до принятия комментируемого Закона – в ч. 3 ст. 6 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти.

2. В пункте 2 комментируемой статьи регламентировано предоставление госохраны Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий. Согласно данной норме такому лицу предоставляется в соответствии с федеральным законодательством. Тем самым подразумевается отсылка к норме п. 1 ст. 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»⁴⁷, которой установлено, что Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, пожизненно предоставляется госохрана в местах его постоянного или временного пребывания в полном объеме мер, предусмотренных комментируемым Законом, включая предоставление специальной связи и транспортного обслуживания.

Пункт 2 комментируемой статьи содержит нововведение Федерального закона от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, учитывающее изменения в федеральном законодательстве, касающиеся предоставления госохраны Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий. В прежней (первоначальной) редакции ч. 1 данной статьи устанавливалось, что по истечении срока полномочий Президенту РФ госохрана предоставляется пожизненно. Такое же положение содержалось в ч. 3 ст. 6 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти.

3. Пункт 3 комментируемой статьи регламентирует предоставление госохраны членам семьи Президента РФ. В соответствии с данной нормой госохрана предоставляется тем членам семьи Президента РФ, которые проживают совместно с ним или сопровождают его. В точности такое же положение содержалось в прежней (первоначальной) редакции ч. 2 данной статьи, а до принятия комментируемого Закона – в ч. 2 ст. 6 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти.

Следует подчеркнуть, что в п. 3 комментируемой статьи, как и в других нормах комментируемого Закона, использующих понятие «члены семьи», не говорится только о близких родственниках. Понятие близких родственников определено в ст. 14 СК РФ как родственники по прямой восходящей и нисходящей линии (родители и дети, дедушка, бабушка и внуки), полнородные и неполнородные (имеющие общих отца или мать) братья и сестры).

Определение понятия членов семьи следует из нормы ст. 2 СК РФ (но это определение довольно общее), согласно которой (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2015 г. № 457-ФЗ⁴⁸) семейное законодательство устанавливает порядок осуществления и защиты семейных прав, условия и порядок вступления в брак, прекращения брака и признания его недействительным, регулирует личные неимущественные и имущественные отношения между членами семьи: супругами, родителями и детьми (усыновителями и усыновленными), а в случаях и в пределах, предусмотренных семейным законодательством, между другими родственниками и иными лицами, определяет порядок выявления детей, оставшихся без попечения родителей, формы и порядок их устройства в семью, а также их временного устройства, в т. ч. в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Норма п. 4 упомянутой выше статьи 2 Федерального закона «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» устанавливает, что при применении данной статьи круг членов семьи определяется в соответствии с семейным и жилищным законодательством РФ. Это означает, что помимо приведенной нормы ст. 2 СК РФ есть необходимость обращения к следующим нормам ч. 1 ст. 31 и ч. 1 ст. 69 ЖК РФ:

к членам семьи собственника жилого помещения относятся проживающие совместно с данным собственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители данного собственника. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и в исключительных случаях иные граждане могут быть признаны членами семьи собственника, если они вселены собственником в качестве членов своей семьи (ч. 1 ст. 31);

к членам семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма относятся проживающие совместно с ним его супруг, а также дети и родители данного нанимателя. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы признаются членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, если они вселены нанимателем в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство. В исключительных случаях иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма в судебном порядке (ч. 1 ст. 69).

Разъяснения о применении приведены норм даны в п. 11 и 25 Постановления Пленума ВС России от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации»⁴⁹ соответственно.

Статья 8. Предоставление государственной охраны лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации

Государственная охрана предоставляется следующим лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации:

Председателю Правительства Российской Федерации;

Председателю Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

Председателю Конституционного Суда Российской Федерации;

Председателю Верховного Суда Российской Федерации;

Генеральному прокурору Российской Федерации;

Председателю Следственного комитета Российской Федерации.

Указанным лицам государственная охрана предоставляется в течение срока их полномочий.

В комментируемой статье регламентировано предоставление госохраны лицам, замещающим государственные должности России. Порядок предоставления госохраны указанным лицам в соответствии со ст. 10 комментируемого Закона определяется Президентом РФ. Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами Российской Федерации и РСФСР, утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»⁵⁰.

Часть 1 комментируемой статьи называет следующих лиц, которые замещают государственные должности России и которым предоставляется госохрана:

Председатель Правительства РФ;

Председатель Совета Федерации;

Председатель Государственной Думы;

Председатель КС России;

Председатель ВС России;

Генеральный прокурор РФ;

Председатель Следственного комитета РФ.

Последняя из приведенных позиций введена Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ⁵¹ в связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»⁵².

Федеральным законом от 12 марта 2014 г. № 29-ФЗ⁵³, принятым в рамках оформления упразднения ВАС России, из комментируемой статьи исключено указание на Председателя ВАС России.

В части 1 ст. 7 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти предусматривалось, что государственная охрана предоставляется следующим должностным лицам высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей России (в юридико-технических целях для их обозначения было введено понятие «должностные лица»):

Председателю Верховного Совета РФ;

Председателю КС России;

вице-президенту РФ;

Председателю Совета Министров – Правительства РФ.

При этом в ч. 3 данной статьи устанавливалось, что дополнение перечня указанных должностных лиц допускается только законом.

Частью 1 ст. 8 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти предусматривалось, что в интересах государства федеральные органы госохраны обеспечивают безопасность следующих должностных лиц (в течение срока их полномочий) и граждан:

Председателя ВС России;

Председателя ВАС России;

заместителей Председателя Верховного Совета РФ;

заместителей Председателя Совета Министров – Правительства РФ;

Генерального прокурора РФ;

граждан, зарегистрированных кандидатами на пост Президента РФ, – на время проведения предвыборной кампании и выборов.

В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи указанным в ч. 1 данной статьи лицам госохрана предоставляется в течение срока их полномочий. Такое же положение содержалось в ч. 2 ст. 7 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти, но при этом уточнялось, что госохрана предоставляется в местах постоянного и временного пребывания соответствующих должностных лиц.

Статья 9. Предоставление государственной охраны членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, федеральным государственным служащим и иным лицам

В целях обеспечения безопасности государства по решению Президента Российской Федерации государственная охрана может быть предоставлена членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, федеральным государственным служащим и иным лицам.

Комментируемая статья регламентирует предоставление госохраны членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, федеральным государственным служащим и иным лицам. Порядок предоставления госохраны указанным лицам в соответствии со ст. 10 комментируемого Закона определяется Президентом РФ.

В комментируемой статье предусмотрена возможность предоставления госохраны членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, федеральным государственным служащим и иным лицам. При этом установлено, что данная возможность реализуется в целях обеспечения безопасности государства по решению Президента РФ.

Комментируемая статья изложена Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ полностью в новой редакции. Как говорилось выше (см. комментарий к преамбуле Закона), разработчиками проекта данного Закона в качестве одного из нововведений указывалось на законодательное обеспечение практики предоставления при необходимости отдельных мер государственной охраны на основании распоряжений Президента РФ иным, не указанным в комментируемом Законе, лицам.

В прежней редакции данной статьи (т. е. в ред. Федерального закона от 18 июля 1997 г. № 101-ФЗ⁵⁴) устанавливалось, что при необходимости по решению Президента РФ госохрана может быть предоставлена иным лицам, замещающим государственные должности России, за исключением указанных в ст. 8 комментируемого Закона, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы и федеральным государственным служащим по представлениям по подведомственности Председателя Правительства РФ, Председателя Совета Федерации, Председателя Государственной Думы и Председателя КС России.

Комментируемой статьей в первоначальной редакции предусматривалось, что при необходимости по решению Президента РФ госохрана может быть предоставлена иным лицам, замещающим государственные должности России, за исключением указанных в ст. 8 комментируемого, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы и федеральным государственным служащим.

В части 2 ст. 8 Закона 1993 г. о госохране высших органов власти указывалось, что при необходимости обеспечивается безопасность иных должностных лиц высших органов законодательной (в т. ч. народных депутатов России), исполнительной (министров и других лиц) и судебной (судей КС России, судей ВС России, судей ВАС России) властей России. Решение об этом принимается соответственно палатами Верховного Совета РФ, Президентом РФ, Председателем КС России, или Председателем ВС России, или Председателем ВАС России.

Частями 3 и 4 ст. 2 Закона 1993 г. о госохране представительных органов устанавливалось следующее:

обеспечение безопасности председателей палат Верховного Совета РФ, народных депутатов России и других лиц осуществляется по решению палат Верховного Совета РФ (ч. 3);

на федеральный орган госохраны высших представительных органов государственной власти России могут быть возложены функции по обеспечению безопасности объектов Генпрокуратуры России в соответствии с решением Верховного Совета РФ, принятым по представлению Генерального прокурора РФ (ч. 3).

Статья 10. Порядок предоставления государственной охраны

Порядок предоставления государственной охраны лицам, указанным в статьях 8 и 9 настоящего Федерального закона, определяется Президентом Российской Федерации.

В комментируемой статье говорится о порядке предоставления госохраны лицам, указанным в ст. 8 и 9 комментируемого Закона, т. е. лицам, замещающим государственные должности России, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, федеральным государственным служащим и иным лицам.

Комментируемая статья делегирует Президенту РФ полномочие по определению порядка предоставления госохраны указанным лицам. Аналогично в ч. 3 ст. 11 комментируемого Закона установлено, что порядок предоставления госохраны лицам, указанным в данной статье (т. е. главам иностранных государств и правительств и иных лиц иностранных государств в период пребывания на территории России), определяется также Президентом РФ.

Комментируемая статья изложена Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ полностью в новой редакции. В прежней редакции данной статьи (т. е. в ред. Федерального закона от 18 июля 1997 г. № 101-ФЗ) устанавливалось, что меры по обеспечению госохраны лиц, указанных в ст. 8 и 9 комментируемого Закона, принимаются исходя из характера и реальности угрозы их безопасности на основании распоряжений Президента РФ. Комментируемой статьей в первоначальной редакции предусматривалось, что меры по обеспечению госохраны лиц, указанных в ст. 8 и 9 комментируемого Закона, принимаются исходя из характера и реальности угрозы их безопасности на основании распоряжений Президента РФ по представлениям по подведомственности Председателя Правительства РФ, Председателя Совета Федерации, Председателя Государственной Думы и Председателя КС России.

Разработчиками законопроекта, принятого в качестве Федерального закона от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, указывалось, что в связи с принятием законопроекта потребуется издание Указа Президента РФ «О порядке принятия соответствующих мер по обеспечению государственной охраны лиц, подлежащих государственной охране». Однако до настоящего времени нет сведений ни об издании соответствующего нормативного правового акта Президента РФ (по крайней мере, общедоступного), ни о разработке проекта такого акта.

Статья 11. Обеспечение безопасности глав иностранных государств и правительств и иных лиц иностранных государств

1. Безопасность глав иностранных государств и правительств, сопровождающих их членов семей в период пребывания на территории Российской Федерации обеспечивается в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также соглашениями между федеральным органом исполнительной власти в области государственной охраны и уполномоченными органами иностранных государств.

2. При необходимости безопасность иных иностранных государственных, политических и общественных деятелей в период пребывания на территории Российской Федерации обеспечивается на основании распоряжений Президента Российской Федерации.

3. Порядок предоставления государственной охраны лицам, указанным в настоящей статье, определяется Президентом Российской Федерации.

1–2. Комментируемая статья регламентирует обеспечение безопасности глав иностранных государств и правительств и иных лиц иностранных государств в период пребывания на территории России.

В отношении глав иностранных государств и правительств в п. 1 комментируемой статьи установлено, что их безопасность, безопасность членов их семей в период пребывания на территории России обеспечивается в соответствии с международными договорами России, а также соглашениями между федеральным органом исполнительной власти в области госохраны и уполномоченными органами иностранных государств (до внесения Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ изменения указывалось на федеральные органы госохраны, а не на федеральный орган исполнительной власти в области госохраны). О понятии международных договоров России см. комментарий к ст. 2 Закона, а о понятии членов семьи – к ст. 7 Закона.

В пункте 2 комментируемой статьи в отношении иных иностранных государственных, политических и общественных деятелей, нежели главы иностранных государств и правительств, предусмотрено, что их безопасность в период пребывания на территории России обеспечивается «при необходимости» на основании распоряжений Президента РФ.

До принятия комментируемого Закона статья 3 Закона 1993 г. о госохране представительных органов регламентировала охрану глав парламентов зарубежных государств в период их пребывания в России следующим образом: в соответствии с международными договорами России и специальными соглашениями госохрана глав парламентов зарубежных государств, а также сопровождающих их официальных лиц, членов делегаций и членов их семей в период их пребывания в России осуществляется федеральным органом госохраны высших представительных органов государственной власти России.

Как предусмотрено в подп. 11 п. 12 Положения о Федеральной службе охраны Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации»⁵⁵, ФСО России обеспечивает безопасность и, по указанию Президента РФ, прием, размещение и обслуживание в резиденции в Московском Кремле и в государственных особняках глав иностранных государств, глав правительств иностранных государств и сопровождающих их членов семей в период пребывания на территории России, обеспечивает в предусмотренных государственной протокольной практикой случаях сопровождение их почетным эскортом; обеспечивает в соответствии с распоряжениями Президента РФ безопасность иных иностранных государственных, политических и общественных деятелей в период их пребывания на территории России.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи Президенту РФ делегировано полномочие по определению порядка предоставления госохраны лицам, указанным в данной статье, т. е. главам иностранных государств и правительств, членам их семей и иным лицам иностранных государств в период пребывания на территории России. Данная норма аналогична норме ст. 10 комментируемого Закона, согласно которой порядок предоставления госохраны лицам, указанным в ст. 8 и 9 комментируемого Закона (т. е. лицам, замещающим государственные должности России, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, федеральным государственным служащим и иным лицам), также определяется Президентом РФ.

Пункт 3 комментируемой статьи введен Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 424-ФЗ, разработчиками проекта которого указывалось, что в связи с принятием законопроекта потребуется издание Указа Президента РФ «О порядке обеспечения безопасности глав иностранных государств и правительств, членов их семей и иных лиц иностранных государств в период пребывания на территории Российской Федерации». Однако до настоящего времени нет сведений ни об издании соответствующего нормативного правового акта Президента РФ (по крайней мере, общедоступного), ни о разработке проекта такого акта.

Глава III. Задачи, права и обязанности органов государственной охраны

Статья 12. Органы государственной охраны

1. К органам государственной охраны относится федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны, а также подразделения федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны, осуществляющие отдельные полномочия указанного органа (далее – подразделения), и военные профессиональные образовательные организации и военные образовательные организации высшего образования федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны. Подразделения могут являться юридическими лицами.

В ведении федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны могут находиться научные организации, образовательные организации и иные организации.

2. Руководство федеральным органом исполнительной власти в области государственной охраны осуществляет Президент Российской Федерации.

3. Создание, реорганизацию и упразднение федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны осуществляет Президент Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством.

4. Положение о федеральном органе исполнительной власти в области государственной охраны утверждает Президент Российской Федерации.

1. В комментируемой статье определены основы правового статуса органов госохраны. Данная статья изложена Федеральным законом от 8 декабря 2011 г № 424-ФЗ полностью в новой редакции. Как говорилось выше (см. комментарий к преамбуле Закона), разработчиками проекта данного Закона в качестве одного из нововведений указывалось на замену термина «федеральные органы государственной охраны» (в соответствии с федеральным законодательством в какой-либо сфере общественных отношений может быть создан лишь один федеральный орган исполнительной власти) на термин «органы государственной охраны», который отражает структуру федерального органа исполнительной власти в области госохраны.

Часть 1 п. 1 комментируемой статьи определяет структуру органов госохраны. Согласно данной части к органам госохраны относятся:

федеральный орган исполнительной власти в области госохраны;

подразделения федерального органа исполнительной власти в области госохраны, осуществляющие отдельные полномочия указанного органа (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «подразделения»);

военные профессиональные образовательные организации и военные образовательные организации высшего образования федерального органа исполнительной власти в области госохраны (в прежней редакции указывалось на военные образовательные учреждения профессионального образования; изменение внесено Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ⁵⁶ в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»⁵⁷).

Соответственно Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 1 апреля 2015 г. № 170⁵⁸) утверждена следующая структура органов государственной охраны:

1) Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России);

2) подразделения ФСО России, осуществляющие отдельные полномочия ФСО России;

3) военные профессиональные образовательные организации и военные образовательные организации высшего образования ФСО России.

В части 1 ст. 33 комментируемого Закона определено, что ФСО России является правопреемником ГУО России (см. комментарий к указанной статье). В пункте 3 комментируемой статьи в прежней (первоначальной) редакции устанавливалось, что в состав федеральных органов госохраны входят Служба безопасности Президента РФ и ФСО России. Данный пункт исключен Федеральным законом от 18 июля 1997 г. № 101-ФЗ, поскольку Указом Президента РФ от 2 июля 1996 г. № 1013 «О мерах по совершенствованию деятельности федеральных органов государственной охраны»⁵⁹ Служба безопасности Президента РФ в соответствии с комментируемым Законом включена в состав ФСО России с подчинением руководителю ФСО России.

Часть 1 п. 1 комментируемой статьи наряду с определением структуры органов госохраны предусматривает, что подразделения ФСО России могут являться юридическими лицами. Юридическим лицом согласно п. 1 ст. 48 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ⁶⁰) признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Сама ФСО России в соответствии с п. 22 Положения о Федеральной службе охраны Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации», является юридическим лицом, имеет действительное и условное наименования, печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием, иные печати, штампы, бланки установленного образца и счета, открываемые в соответствии с законодательством РФ.

В части 2 п. 1 комментируемой статьи предусмотрено, что в ведении федерального органа исполнительной власти в области госохраны, т. е. ФСО России могут находиться научные организации, образовательные организации и иные организации (в прежней редакции указывалось на научно-исследовательские и образовательные учреждения, а также иные организации; изменение внесено Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).

Научными организациями согласно п. 1 ст. 5 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»⁶¹ (в ред. Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ) признаются юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, общественное объединение научных работников, осуществляющие в качестве основной деятельности научную и (или) научно-техническую деятельность.

Понятие «образовательная организация» определено в п. 18 ст. 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» – это некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана.

2–4. Положения п. 2–4 комментируемой статьи определяют основы правового статуса федерального органа исполнительной власти в области госохраны, т. е. ФСО России

руководство данным федеральным органом осуществляет Президент РФ (п. 2). В пункте 2 комментируемой статьи в прежней (первоначальной) редакции устанавливалось, что руководство федеральными органами госохраны осуществляют Президент РФ, а также Правительство РФ в пределах своих полномочий;

создание, реорганизацию и упразднение данного федерального органа осуществляет Президент РФ в соответствии с федеральным законодательством (п. 3). Такое же правило, но касающееся федеральных органов госохраны, содержалось в п. 3 комментируемой статьи в прежней редакции (т. е. в ред. Федерального закона от 18 июля 1997 г. № 101-ФЗ);

положение о данном федеральном органе утверждает Президент РФ (п. 4). Такое же правило, но касающееся федеральных органов госохраны, содержалось в п. 3 комментируемой статьи в прежней редакции (т. е. в ред. Федерального закона от 18 июля 1997 г. № 101-ФЗ).

Положения п. 2–4 комментируемой статьи взаимосвязаны с положениями ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Так, в части 1 данной статьи (здесь и далее в ред. Федерального конституционного закона от 19 июня 2004 г. № 4-ФКЗ⁶²) наряду с прочим установлено, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности.

Частями 2 и 3 указанной статьи 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрено следующее:

Президент РФ руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, указанных в ч. 1 данной статьи и находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств (ч. 2);

Президент РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, указанными в ч. 1 данной статьи. Президент РФ в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ (ч. 3).

Полномочия Президент РФ по созданию, реорганизации и упразднению федеральных органов исполнительной власти закреплены в ч. 1 ст. 112 Конституции РФ, согласно которой Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Система федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»⁶³. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 15 мая 2018 г. № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»⁶⁴.

На основании п. 4 комментируемой статьи первоначально был издан Указ Президента РФ от 2 августа 1996 г. № 1136 «Об утверждении Положения о Федеральной службе охраны Российской Федерации»⁶⁵, которым соответственно было утверждено Положение о Федеральной службе охраны Российской Федерации.

На замену данного Указа издан Указ Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации», которым утверждены Положение о Федеральной службе охраны Российской Федерации (изложено полностью в новой редакции Указом Президента РФ от 21 декабря 2013 г. № 939⁶⁶) и структура органов государственной охраны. Согласно пункту 1 названного Положения ФСО России является федеральным органом исполнительной власти в области госохраны, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере госохраны, связи для нужд органов государственной власти, а также функции по информационно-технологическому и информационно-аналитическому обеспечению деятельности Президента РФ, Правительства РФ, иных государственных органов.