Kitobni o'qish: «Комментарий к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (постатейный)»

Комментарий к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (в редакции Федеральных законов от 27 июля 2006 г. № 148-ФЗ, от 27 июля 2006 г. № 153-ФЗ, от 10 мая 2007 г. № 71-ФЗ, от 24 июля 2007 г. № 211-ФЗ и от 29 апреля 2008 г. № 54-ФЗ)

Преамбула

Настоящим Федеральным законом в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности Российской Федерации определяются правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности, устанавливается ответственность за ее осуществление.

Как предусмотрено в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленных письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490¹, преамбула (введение) – это самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной. Соответственно этому правилу юридической техники в преамбуле Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»² (далее – комментируемый Закон) говорится о целях данного акта – защита прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности России.

В то же время комментируемая преамбула представляется носящей несколько иной характер, а именно определяющей предмет регулирования комментируемого Закона, т.е. общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого становятся правовыми отношениями. В качестве элементов предмета регулирования комментируемого Закона в его преамбуле названы, во-первых, определение правовых и организационных основ противодействия экстремистской деятельности, и во-вторых, установление ответственности за осуществление экстремистской деятельности.

В обоснование необходимости принятия комментируемого Закона авторами его проекта отмечалось следующее:

серьезную угрозу стабильности и общественной безопасности в стране представляет рост экстремизма. В Конституции РФ и иных законодательных актах установлен запрет на деятельность, направленную на возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды; осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма в связи с политической, расовой, национальной или религиозной нетерпимостью; нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда здоровью и имуществу граждан в связи с их убеждениями, расовой или национальной принадлежностью, вероисповеданием, социальной принадлежностью или социальным происхождением;

однако серьезный потенциал мер правового противодействия экстремизму не всегда используется эффективно. Одной из причин этого являются пробелы в законодательном регулировании этого вопроса. Отсутствие четкого определения экстремистской деятельности вызывает серьезные трудности в привлечении к различным видам ответственности как организаций, так и физических лиц.

В отношении концепции законопроекта в пояснительной записке к нему указывалось следующее:

в законопроекте дается определение экстремистской деятельности, закрепляются основные положения государственной политики противодействия этой деятельности, устанавливается запрет на осуществление конкретных деяний, образующих в совокупности такую деятельность, подчеркивается значение профилактических мер;

в целях более полного регулирования противодействия экстремистской деятельности законопроектом на государственные органы возлагается обязанность предпринимать необходимые меры по противодействию экстремизму, в частности объявлять предостережения руководителям политических партий, общественных (религиозных) объединений о недопустимости совершения действий, могущих повлечь за собой экстремистские действия. В случае осуществления общественным (религиозным) объединением экстремистской деятельности, в результате чего причинен вред интересам личности, общества, государства или создана реальная угроза причинения такого вреда, государственные органы вправе приостанавливать деятельность такого общественного (религиозного) объединения до рассмотрения судом заявления о ее ликвидации (запрете);

аналогичные превентивные меры предусмотрены также и в отношении средств массовой информации;

учитывая приоритетное значение устранения причин и условий экстремистской деятельности, законопроектом закрепляется положение о возможности ликвидации по решению суда юридических лиц, предоставляющих экстремистской организации финансовые средства, объекты собственности, учебную, полиграфическую и материально-техническую базу для осуществления экстремистской деятельности;

публичные высказывания должностного лица о допустимости (желательности) осуществления экстремистской деятельности, а также непринятие должностным лицом мер по пресечению экстремистской деятельности являются основанием для привлечения такого лица к ответственности в порядке, предусмотренном законодательством РФ;

за осуществление экстремистской деятельности граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства несут уголовную, административную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством РФ. Так, законопроектом установлено, что лица, допустившие экстремистские действия, по основаниям и в порядке, предусмотренными федеральными законами, могут быть ограничены в доступе к государственной и муниципальной службе, военной службе и службе в правоохранительных органах, а также к работе в образовательных учреждениях и к занятию частной детективной и охранной деятельностью;

законопроектом предлагается комплекс мер по недопущению использования информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования (глобальная сеть «Интернет») для осуществления экстремистской деятельности;

законопроектом также устанавливается запрет на участие в проведении массовых акций экстремистских организаций, на использование их символики и иных атрибутов, а также экстремистских материалов.

Следует также отметить, что одновременно с комментируемым Законом принят Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»³, которым в целях реализации определенных в комментируемом Законе основных начал государственной политики противодействия экстремистской деятельности, профилактических мер по предотвращению действий экстремистского характера и мер, связанных с привлечением к ответственности за совершение таких действий, внесены изменения и дополнения в ряд федеральных законов. Эти изменения и дополнения упомянуты при рассмотрении соответствующих норм комментируемого Закона.

Основы для регулирования противодействия экстремистской деятельности содержатся в нормах Конституции РФ, а также в общепризнанных принципах и нормах международного права, которые согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы России. Эти основы достаточно емко описаны во вводной части Постановления Пленума ВС России от 28 июня 2011 г. № 11 «О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности»⁴:

Конституция РФ провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту – обязанностью государства (ст. 2) и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только соразмерно конституционно значимым целям (ст. 55);

в России признаются идеологическое и политическое многообразие, многопартийность; никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ст. 13 Конституции РФ);

согласно Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 19);

Конституция РФ, гарантируя свободу мысли и слова, запрещает пропаганду или агитацию, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (с. 29);

международно-правовые стандарты в области прав человека, провозглашая право каждого человека на свободное выражение своего мнения, вместе с тем предусматривают, что всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию; всякое распространение идей, основанных на расовом превосходстве или ненависти, всякое подстрекательство к расовой дискриминации, а также все акты насилия или подстрекательство к таким актам, направленным против любой расы или группы лиц другого цвета кожи или этнического происхождения, предоставление любой помощи для проведения расистской деятельности, включая ее финансирование; всякая дискриминация на основе религии или убеждений должны быть запрещены законом (Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г., Декларация Генеральной Ассамблеи ООН от 25 ноября 1981 г. о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений, Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.).

Статья 1. Основные понятия

Для целей настоящего Федерального закона применяются следующие основные понятия:

1) экстремистская деятельность (экстремизм):

насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации;

публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность;

возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни;

пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии;

нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии;

воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединенные с насилием либо угрозой его применения;

воспрепятствование законной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных и религиозных объединений или иных организаций, соединенное с насилием либо угрозой его применения;

совершение преступлений по мотивам, указанным в пункте «е» части первой статьи 63 Уголовного кодекса Российской Федерации;

пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения;

публичные призывы к осуществлению указанных деяний либо массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление или хранение в целях массового распространения;

публичное заведомо ложное обвинение лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, в совершении им в период исполнения своих должностных обязанностей деяний, указанных в настоящей статье и являющихся преступлением;

организация и подготовка указанных деяний, а также подстрекательство к их осуществлению;

финансирование указанных деяний либо иное содействие в их организации, подготовке и осуществлении, в том числе путем предоставления учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной и иных видов связи или оказания информационных услуг;

2) экстремистская организация – общественное или религиозное объединение либо иная организация, в отношении которых по основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом, судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности в связи с осуществлением экстремистской деятельности;

3) экстремистские материалы – предназначенные для обнародования документы либо информация на иных носителях, призывающие к осуществлению экстремистской деятельности либо обосновывающие или оправдывающие необходимость осуществления такой деятельности, в том числе труды руководителей национал-социалистской рабочей партии Германии, фашистской партии Италии, публикации, обосновывающие или оправдывающие национальное и (или) расовое превосходство либо оправдывающие практику совершения военных или иных преступлений, направленных на полное или частичное уничтожение какой-либо этнической, социальной, расовой, национальной или религиозной группы.

Статья 1 определяет понятийный аппарат, который используется в комментируемом Законе. По общему правилу юридической техники, определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.

В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 148-ФЗ⁵ комментируемая статья изложена полностью в новой редакции, но изменения коснулись содержания только понятия «экстремистская деятельность (экстремизм)». Определения понятий «экстремистская организация» и «экстремистские материалы» остались без изменений, но выведены в самостоятельные пункты данной статьи.

В отношении же определений основных понятий, данных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.

Экстремистская деятельность (экстремизм) (п. 1).

В Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, заключенной в г. Шанхае 15 июня 2001 г. (о названной Конвенции см. коммент. к ст. 17 закона), понятие «экстремизм» определено (подп. 3 п. 1 ст. 1) как какое-либо деяние, направленное на насильственный захват власти или насильственное удержание власти, а также на насильственное изменение конституционного строя государства, а равно насильственное посягательство на общественную безопасность, в том числе организация в вышеуказанных целях незаконных вооруженных формирований или участие в них.

На основании и в развитие данного определения в первоначальной редакции комментируемой статьи понятие экстремистской деятельности (экстремизма) определялось следующим образом:

1) деятельность общественных и религиозных объединений, либо иных организаций, либо средств массовой информации, либо физических лиц по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на:

насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России;

подрыв безопасности России;

захват или присвоение властных полномочий;

создание незаконных вооруженных формирований;

осуществление террористической деятельности;

возбуждение расовой, национальной или религиозной розни, а также социальной розни, связанной с насилием или призывами к насилию;

унижение национального достоинства;

осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы;

пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности;

2) пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения;

3) публичные призывы к осуществлению указанной деятельности или совершению указанных действий;

4) финансирование указанной деятельности либо иное содействие ее осуществлению или совершению указанных действий, в т.ч. путем предоставления для осуществления указанной деятельности финансовых средств, недвижимости, учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной, факсимильной и иных видов связи, информационных услуг, иных материально-технических средств;

Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 153-ФЗ⁶, изданным в связи с принятием Федеральных законов от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»⁷ и от 20 апреля 2006 г. № 56-ФЗ «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма»⁸ абзац 6 п. 1 комментируемой статьи в первоначальной редакции дополнен положением, согласно которому экстремизмом также признается деятельность общественных и религиозных объединений, либо иных организаций, либо средств массовой информации, либо физических лиц по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на публичное оправдание терроризма.

Понятие «терроризм» определено в п. 1 ст. 3 Федерального закона «О противодействии терроризму» как идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий.

В пункте 2 указанной статьи дано определение понятию «террористическая деятельность» – это деятельность, включающая в себя:

а) организацию, планирование, подготовку, финансирование и реализацию террористического акта;

б) подстрекательство к террористическому акту;

в) организацию незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации), организованной группы для реализации террористического акта, а равно участие в такой структуре;

г) вербовку, вооружение, обучение и использование террористов;

д) информационное или иное пособничество в планировании, подготовке или реализации террористического акта;

е) пропаганду идей терроризма, распространение материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности.

Выше упоминалось, что в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 148-ФЗ комментируемая статья изложена полностью в новой редакции, изменившей содержание понятия «экстремистская деятельность (экстремизм)». Как отмечалось авторами проекта указанного Закона, в последние годы одной из важнейших проблем российского общества стали различные проявления экстремизма и ксенофобии; анализ указанных проблем показывает, что одной из причин этого является наличие пробелов в законодательном регулировании данной сферы общественных отношений; так, пользуясь пробелами в законодательстве, фактически стала возможной публичная деятельность лиц (в т.ч. в средствах массовой информации и в международной сети «Интернет»), которые напрямую не призывают к осуществлению экстремистской деятельности, но в завуалированной форме побуждают к ее осуществлению или допускают возможность осуществления экстремистской деятельности; при этом авторы подобных материалов, а также лица, причастные к изготовлению таких материалов, не признаются лицами, осуществлявшими экстремистскую деятельность, и практически не могут быть привлечены к ответственности за указанные деяния; представляется, что имеющийся в комментируемом Законе набор признаков экстремизма уже не в полной мере соответствует новым угрозам и вызовам, которые встают перед государством и обществом в настоящее время.

Соответственно, изменениями, внесенными Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 148-ФЗ, в качестве признаков экстремистской деятельности названы следующие новые общественно опасные деяния:

воспрепятствование законной деятельности органов государственной власти, избирательных комиссий, а также законной деятельности должностных лиц указанных органов, соединенные с насилием или угрозой его применения;

публичную клевету в отношении лица, замещающего государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ при исполнении им своих должностных обязанностей или в связи с их исполнением, соединенную с обвинением указанного лица в совершении деяний, содержащих признаки экстремистской деятельности либо в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления;

применение насилия в отношении представителя государственной власти либо угрозу применения насилия в отношении представителя государственной власти или его близких в связи с исполнением им своих должностных обязанностей;

посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенное в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность;

совершение действий, направленных на нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда здоровью и имуществу граждан в связи с их убеждениями, расовой или национальной принадлежностью, вероисповеданием, социальной принадлежностью или социальным происхождением;

создание печатных, аудио-, аудиовизуальных и иных материалов, предназначенных для публичного использования и содержащих хотя бы один из признаков экстремистской деятельности. При этом автор указанных материалов признается лицом, осуществлявшим экстремистскую деятельность, и несет ответственность в установленном законодательством РФ порядке.

Также установлено, что экстремизмом является не только прямой призыв к осуществлению экстремистской деятельности, но и публичные призывы или выступления, которые побуждают к осуществлению экстремистской деятельности или которые допускают возможность осуществления экстремистской деятельности.

Соответственно, в редакции Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 148-ФЗ пункт 1 комментируемой статьи определял понятие «экстремистская деятельность (экстремизм)» следующим образом:

а) деятельность общественных и религиозных объединений, либо иных организаций, либо редакций средств массовой информации, либо физических лиц по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на:

насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России;

подрыв безопасности России;

захват или присвоение властных полномочий;

создание незаконных вооруженных формирований;

осуществление террористической деятельности либо публичное оправдание терроризма;

возбуждение расовой, национальной или религиозной розни, а также социальной розни, связанной с насилием или призывами к насилию;

унижение национального достоинства;

осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы;

пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности;

воспрепятствование законной деятельности органов государственной власти, избирательных комиссий, а также законной деятельности должностных лиц указанных органов, комиссий, соединенное с насилием или угрозой его применения;

публичную клевету в отношении лица, замещающего государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, при исполнении им своих должностных обязанностей или в связи с их исполнением, соединенную с обвинением указанного лица в совершении деяний, указанных в настоящей статье, при условии, что факт клеветы установлен в судебном порядке;

применение насилия в отношении представителя государственной власти либо на угрозу применения насилия в отношении представителя государственной власти или его близких в связи с исполнением им своих должностных обязанностей;

посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенное в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность;

нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда здоровью и имуществу граждан в связи с их убеждениями, расовой или национальной принадлежностью, вероисповеданием, социальной принадлежностью или социальным происхождением;

создание и (или) распространение печатных, аудио-, аудиовизуальных и иных материалов (произведений), предназначенных для публичного использования и содержащих хотя бы один из признаков, предусмотренных настоящей статьей;

б) пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения;

в) публичные призывы к осуществлению указанной деятельности, а также публичные призывы и выступления, побуждающие к осуществлению указанной деятельности, обосновывающие либо оправдывающие совершение деяний, указанных в комментируемой статье;

г) финансирование указанной деятельности либо иное содействие в планировании, организации, подготовке и совершении указанных действий, в т.ч. путем предоставления для осуществления указанной деятельности финансовых средств, недвижимости, учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной, факсимильной и иных видов связи, информационных услуг, иных материально-технических средств.

В свою очередь, пункт 1 комментируемой статьи изложен полностью в новой редакции Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 211-ФЗ⁹, в результате чего устранены выявленные неточности в понятии «экстремистская деятельность (экстремизм)».

Необходимо также упомянуть о следующих моментах.

Запрет использования в России в любой форме нацистской символики установлен в ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 80-ФЗ «Об увековечении победы советского народа в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов»¹⁰: согласно указанной норме в России запрещается использование в любой форме нацистской символики как оскорбляющей многонациональный народ и память о понесенных в Великой Отечественной войне жертвах. Как отмечено в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 6 февраля 2007 г. № 18-Г07-1¹¹, единственным и достаточным основанием признания деятельности экстремистской является сам по себе факт пропаганды свастической символики, вне зависимости от побудительных мотивов пропагандистов и их личного отношения к такой символике.

Правовой механизм противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма создан Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (наименование в ред. Федерального закона от 30 октября 2002 г. № 131-ФЗ)¹², что и указано в его ст. 1.

Согласно разъяснению, данному в п. 14 Постановления Пленума ВС России от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»¹³, выясняя вопрос о том, имеет ли место злоупотребление свободой массовой информации, суду следует учитывать не только использованные в статье, теле- или радиопрограмме слова и выражения (формулировки), но и контекст, в котором они были сделаны (в частности, каковы цель, жанр и стиль статьи, программы либо их соответствующей части, можно ли расценивать их как выражение мнения в сфере политических дискуссий или как привлечение внимания к обсуждению общественно значимых вопросов, основаны ли статья, программа или материал на интервью, и каково отношение интервьюера и (или) представителей редакции средства массовой информации к высказанным мнениям, суждениям, утверждениям), а также учитывать общественно-политическую обстановку в стране в целом или в отдельной ее части (в зависимости от региона распространения данного средства массовой информации).

Там же указано следующее:

судам необходимо иметь в виду, что в соответствии со ст. 5 Декларации о свободе политической дискуссии в средствах массовой информации юмористический и сатирический жанр, защищаемый статьей 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, допускает большую степень преувеличения и даже провокации при условии, что общество не вводится в заблуждение относительно фактической стороны дела;

судам следует учитывать особенности телевидения и радиовещания, которые ограничивают возможности журналистов и редакторов по исправлению, уточнению, толкованию или комментированию утверждений, сделанных участниками передач в прямом эфире.

Как неоднократно указывалось в актах ВС России (например, в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 12 сентября 2006 г. № 51-Г06-21¹⁴) экстремистская деятельность предполагает совершение активных действий, целью которых является насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, т.е. силовое свержение действующей государственной власти, а также достижение других целей, указанных в комментируемой статье.

Экстремистская организация (п. 2).

Это понятие определено как общественное или религиозное объединение либо иная организация, в отношении которых по основаниям, предусмотренным комментируемым Законом, судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности в связи с осуществлением экстремистской деятельности.

Понятие юридического лица определено в п. 1 ст. 48 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ¹⁵): юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде; юридические лица должны иметь самостоятельный баланс и (или) смету.

Общественным и религиозным организациям (объединениям) посвящена статья 117 данного Кодекса, согласно п. 1 которой: общественными и религиозными организациями (объединениями) признаются добровольные объединения граждан, в установленном законом порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей; общественные и религиозные организации являются некоммерческими организациями; они вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»¹⁶ под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. В статье 7 названного Закона (в ред. Федерального закона от 12 марта 2002 г. № 26-ФЗ¹⁷) предусмотрено, что общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическая партия.

Как определено в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»¹⁸, политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Согласно пункту 1 ст. 6 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»¹⁹ религиозным объединением в России признается добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории РФ, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками: вероисповедание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей. В пункте 2 указанной статьи предусмотрено, что религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций.

Принятие судом решения о ликвидации общественного или религиозного объединения либо иной организации, запрете деятельности общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, предусмотрено и регламентировано положениями ст. 9 комментируемого Закона (см. коммент. к указанной статье).

Следует подчеркнуть, что в п. 2 комментируемой статьи идет речь о решении суда, вступившем в законную силу. Вступление в законную силу решений суда регламентировано статьей 209 ГПК РФ, в соответствии с ч. 1 которой решения суда вступают в законную силу по истечении срока на апелляционное или кассационное обжалование, если они не были обжалованы; в случае подачи кассационной жалобы решение суда, если оно не отменено, вступает в законную силу после рассмотрения дела судом кассационной инстанции. Согласно статье 338 данного Кодекса кассационные жалоба, представление могут быть поданы в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Экстремистские материалы (п. 3).

В определении данного понятия указано, что такими материалами являются:

во-первых, предназначенные для обнародования документы либо информация на иных носителях:

призывающие к осуществлению экстремистской деятельности;

обосновывающие или оправдывающие необходимость осуществления такой деятельности, в т.ч. труды руководителей национал-социалистской рабочей партии Германии, фашистской партии Италии (речь идет, прежде всего, о произведениях А. Гитлера «Моя борьба», Г. Гимлера «Эсэсовец и вопрос крови» и Б. Муссолини «Доктрина фашизма»);

во-вторых, публикации:

обосновывающие или оправдывающие национальное и (или) расовое превосходство;

оправдывающие практику совершения военных или иных преступлений, направленных на полное или частичное уничтожение какой-либо этнической, социальной, расовой, национальной или религиозной группы.

Общие понятия документа и информации определены в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»²⁰, согласно ст. 2 которого (в ред. Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 227-ФЗ²¹):

информация – это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления (п. 1);

документированная информация – это зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством РФ случаях ее материальный носитель (п. 11);

электронный документ – это документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах (п. 111).

Как отмечалось в п. 23 Постановления Пленума ВС России от 28 июня 2011 г. № 11 «О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности», в необходимых случаях для определения целевой направленности информационных материалов может быть назначено производство лингвистической экспертизы; к производству экспертизы могут привлекаться, помимо лингвистов, и специалисты соответствующей области знаний (психологи, историки, религиоведы, антропологи, философы, политологи и др.); в таком случае назначается производство комплексной экспертизы.

Там же среди прочего разъяснено, что при назначении судебных экспертиз по делам о преступлениях экстремистской направленности не допускается постановка перед экспертом не входящих в его компетенцию правовых вопросов, связанных с оценкой деяния, разрешение которых относится к исключительной компетенции суда; в частности, перед экспертами не могут быть поставлены вопросы о том, содержатся ли в тексте призывы к экстремистской деятельности, направлены ли информационные материалы на возбуждение ненависти или вражды.

Статья 2. Основные принципы противодействия экстремистской деятельности

Противодействие экстремистской деятельности основывается на следующих принципах:

признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, а равно законных интересов организаций;

законность;

гласность;

приоритет обеспечения безопасности Российской Федерации;

приоритет мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности;

сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, иными организациями, гражданами в противодействии экстремистской деятельности;

неотвратимость наказания за осуществление экстремистской деятельности.

В комментируемой статье определены основные принципы противодействия экстремистской деятельности, т.е. основные исходные начала регулирования основ противодействия экстремистской деятельности. В отношении этих принципов необходимо отметить следующее.

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, а равно законных интересов организаций.

Данный принцип является фундаментальным общеправовым и закреплен он непосредственно на основе положений ст. 2 Конституции РФ, согласно которым: человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Основные права и свободы человека и гражданина на основе общепризнанных принципов и норм международного права закреплены в гл. 2 Конституции РФ. В том числе в ч. 1 ст. 30 указанной главы предусмотрено право граждан на объединение. Названная конституционная норма предопределяет необходимость признания, соблюдения и защиты законных интересов организаций.

Законность.

Этот принцип также как и предыдущий является фундаментальным общеправовым. Применительно к сфере противодействия экстремизму рассматриваемый принцип означает точное соблюдение закона органами государственной власти, органами местного самоуправления при осуществлении деятельности по выявлению, предупреждению и пресечению экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц. Данный принцип также означает, что ограничение прав, свобод и законных интересов граждан, а также законных интересов организаций допустимо только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом.

Гласность.

В основе данного принципа лежит норма ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, согласно которой органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Содержанием рассматриваемого принципа является открытость и доступность информации о деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления по противодействию экстремизму. На обеспечение информационной открытости в работе указанных органов направлены в т.ч. нормы Федеральных законов от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»²² и от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»²³.

Приоритет обеспечения безопасности России.

Необходимость защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ является основанием для ограничения федеральным законом в соответствующей степени прав и свобод человека и гражданина. В статье 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»²⁴ понятием «безопасность» или «национальная безопасность» охватываются безопасность государства, общественная безопасность, экологическая безопасность, безопасность личности, иные виды безопасности, предусмотренные законодательством РФ. При этом следует учитывать, что первыми из двух определенных в ст. 2 названного Закона основных принципов обеспечения безопасности являются упомянутые выше принцип соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина и принцип законности.

Приоритет мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности.

Предупреждение экстремистской деятельности определено наряду с выявлением и пресечением экстремистской деятельности в качестве одного из основных направлений противодействия экстремизму, названных в ст. 3 комментируемого Закона. Согласно же рассматриваемому принципу приоритет при этом имеют именно превентивные меры. Такие меры предусмотрены: в статье 6 данного Закона – объявление предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности; в статье 7 данного Закона – вынесение предупреждения общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности; в ст. 8 данного Закона – вынесение предупреждения о недопустимости распространения экстремистских материалов через средство массовой информации и осуществления им экстремистской деятельности.

Сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, иными организациями, гражданами в противодействии экстремистской деятельности.

Данный принцип имеет свои особенности применительно к тем или иным субъектам противодействия экстремизму. Например, такой принципы деятельности полиции как взаимодействие и сотрудничество определен в ст. 10 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»²⁵ следующим образом: полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами (ч. 1); полиция при выполнении возложенных на нее обязанностей может использовать возможности государственных и муниципальных органов, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством РФ (ч. 2); полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка (ч. 3); государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации и должностные лица должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей (ч. 4); взаимодействие полиции с правоохранительными органами иностранных государств и международными полицейскими организациями осуществляется в соответствии с международными договорами РФ (ч. 5).

Неотвратимость наказания за осуществление экстремистской деятельности.

Такой принцип не определен в законах, предусматривающих соответствующие виды ответственности за правонарушения экстремистской направленности. В УК РФ, устанавливающем уголовную ответственность за такие правонарушения (т.е. самый суровый вид ответственности), назван принцип справедливости, который определен в ст. 6 данного Кодекса следующим образом: наказание и иные меры уголовно-правового характера, применяемые к лицу, совершившему преступление, должны быть справедливыми, то есть соответствовать характеру и степени общественной опасности преступления, обстоятельствам его совершения и личности виновного (ч. 1); никто не может нести уголовную ответственность дважды за одно и то же преступление (ч. 2).

В то же время рассматриваемый принцип непосредственно следует из положения Шанхайской конвенцией о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, заключенной в г. Шанхае 15 июня 2001 г. (о названной Конвенции см. коммент. к ст. 17 закона), которым предусмотрено, что терроризм, сепаратизм и экстремизм, вне зависимости от их мотивов, не могут быть оправданы ни при каких обстоятельствах, а лица, виновные в совершении таких деяний, должны быть привлечены к ответственности в соответствии с законом.

Статья 3. Основные направления противодействия экстремистской деятельности

Противодействие экстремистской деятельности осуществляется по следующим основным направлениям:

принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности;

выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц.

Комментируемая статья определяет два основных направления противодействия экстремистской деятельности: во-первых, принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в т.ч. на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности, и, во-вторых, выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц.

Первому из названных направлений противодействия экстремистской деятельности посвящена только статья 5 комментируемого Закона, в которой в рамках регламентации профилактики экстремистской деятельности, предусмотрено, что в целях противодействия экстремистской деятельности федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в т.ч. воспитательные, пропагандистские, меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности (см. коммент. к указанной статье).

Соответственно, второму из названных направлений противодействия экстремистской деятельности посвящен целый ряд статей комментируемого Закона. В частности (см. коммент. к указанным статьям):

статья 6 Закона предусматривает объявление предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности при наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, и при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности;

в статье 7 Закона предусмотрено вынесение предупреждения общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности, а в ст. 8 Закона – предупреждения о недопустимости распространения экстремистских материалов через средство массовой информации и осуществления им экстремистской деятельности;

статья 9 Закона устанавливает возможность ликвидации общественного или религиозного объединения либо иной организации, запрета деятельности общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, в случае осуществления экстремистской деятельности. При этом в статье 10 указано на возможность приостановления деятельности общественного или религиозного объединения;

статья 11 Закона устанавливает возможность прекращения деятельности средства массовой информации при распространении экстремистских материалов и осуществлении экстремистской деятельности. Там же указано на возможность приостановления реализации соответствующих номера периодического издания либо тиража аудио- или видеозаписи программы либо выпуска соответствующей теле-, радио- или видеопрограммы;

в статьях 13, 14 и 15 Закона идет речь соответственно об ответственности за распространение экстремистских материалов, ответственности должностных лиц, государственных и муниципальных служащих за осуществление ими экстремистской деятельности, ответственности граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства за осуществление экстремистской деятельности;

в статьях 12 и 16 Закона говорится о мерах, обеспечивающих недопущение соответственно использования сетей связи общего пользования для осуществления экстремистской и осуществления экстремистской деятельности при проведении массовых акций.

Следует также отметить, что подобно конструкции, использованной в комментируемой статье, в п. 4 ст. 3 Федерального закона «О противодействии терроризму» дано определение понятию «противодействие терроризму» – это деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по:

а) предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма);

б) выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом);

в) минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма;

Изложенное позволяет говорить о том, что положения комментируемой статьи можно расценивать как содержание понятия «противодействие экстремизму».

Статья 4. Субъекты противодействия экстремистской деятельности

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления участвуют в противодействии экстремистской деятельности в пределах своей компетенции.

В комментируемой статье определены субъекты противодействия экстремистской деятельности – это федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. При этом указано, что перечисленные субъекты участвуют в противодействии экстремистской деятельности в пределах своей компетенции.

В качестве одной из основ конституционного строя в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ установлено, что государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации.

Как установлено в ст. 80 Конституции РФ: Президент РФ является главой государства (ч. 1); Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; в установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2); Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3); Президент РФ как глава государства представляет Россию внутри страны и в международных отношениях (ч. 4).

Согласно статье 94 Конституции РФ Федеральное Собрание – парламент России – является представительным и законодательным органом России. Как предусмотрено в ст. 95 Конституции РФ: Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 1); в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ч. 2); Государственная Дума состоит из 450 депутатов (ч. 3).

В соответствии с ч. 1 ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть России осуществляет Правительство РФ. В положениях ст. 1 Федерального конституционного закона Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»²⁶, определяющих Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти России, предусмотрено следующее: Правительство РФ является органом государственной власти России (ч. 1); Правительство РФ осуществляет исполнительную власть России (ч. 2); Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в России (ч. 3).

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»²⁷ (п. 1) установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Согласно пункту 2 названного Указа функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, – постановлением Правительства РФ. Действующая структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»²⁸ (в ред. последующих изменений).

В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»²⁹ в России действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ, составляющие судебную систему России.

Как установлено в ч. 3 и 4 указанной статьи (в ред. Федерального конституционного закона от 9 ноября 2009 г. № 5-ФКЗ³⁰) к федеральным судам относятся: КС России; ВС России, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; ВАС России, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов; Дисциплинарное судебное присутствие (ч. 3);

к судам субъектов РФ относятся: конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ (ч. 4).

Органы государственной власти субъектов РФ.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»³¹ систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Там же предусмотрено, что конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 153-ФЗ в подп. «а» п. 2 ст. 21 названного Закона внесено дополнение, в соответствии с которым высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет в пределах своих полномочий меры по противодействию терроризму и экстремизму. Наряду с этим введен новый подпункт 51 п. 2 ст. 263 названного Закона, относящий к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), организацию и осуществление на территории субъекта РФ мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению России.

Как отмечалось в Определении КС России от 17 июня 2008 г. № 452-О-О³², что касается полномочий в области противодействия терроризму и экстремизму, возложенных на органы государственной власти субъектов РФ, то, как это прямо закреплено в подп. 511 п. 2 ст. 263 названного Закона, эти полномочия не касаются предметов ведения России, по своей юридической природе они производны от конституционных функций субъектов РФ, закрепленных в качестве предметов совместного ведения России и ее субъектов, а также предметов исключительного ведения субъектов России; такое решение принято федеральным законодателем в пределах его конституционного усмотрения и не может рассматриваться как нарушение установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий между Россией и ее субъектами.