Kitobni o'qish: «Будущее международного права. Сборник статей»

ebooks@prospekt.org

Предисловие

Данный сборник статей включен в серию научных трудов, посвященных 85-летию Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), и содержит статьи об актуальных проблемах международного права в будущем.

МГЮА является самым крупным юридическим вузом России, который состоит из более чем 10 институтов, в том числе Международно-правового института.

История Университета началась в 1931 г., когда в Москве были образованы Центральные заочные курсы советского права (заочный правовой вуз). В 1933 г. курсы были переименованы в Центральный заочный институт советского права, который в 1937 г. был преобразован во Всесоюзный юридический заочный институт (ВЮЗИ), а в 1990 г. – Московский юридический институт (МЮИ). 15 июня 1993 г. МЮИ получил статус Академии. По приказу Минобразования РФ от 12 октября 2012 г. Академия переименована в Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Наш вуз окончили ряд видных юристов-международников: Г. П. Жуков, А. С. Пирадов, В. В. Маклаков, С. Ю. Кашкин, Е. Г. Моисеев, Б. Л. Зимненко и др.

В данном сборнике опубликованы статьи ведущих российских и зарубежных ученых. В них рассматриваются проблемы общего международного права и ряда его отраслей. Выводы и рекомендации, высказанные в этих статьях, заслуживают дальнейшего обсуждения.

Редколлегия выражает благодарность всем авторам за участие в подготовке сборника научных статей «Будущее международного права» и надеется на дальнейшее творческое сотрудничество.

Ответственный редактор,

заведующий кафедрой

международного права,

ветеран МГЮА

К. А. Бекяшев

1 февраля 2016 г.

Абашидзе А. Х
Сохранит ли международное право активную регулирующую функцию в глобализирующемся мире?

Will international law preserve its active regulative function in the globalizing world?

Современное состояние международных отношений характеризуется значительной политической и экономической нестабильностью. Различные негативные события, происходящие в мире, сопровождаются появлением и усугублением различных вызовов и угроз для международного правопорядка, мира и безопасности. В настоящей статье анализируются основные функции международного права в регулировании процесса взаимодействия его субъектов в условиях глобализации, рассматриваются отдельные явления и тенденции, ставящие под угрозу жизнь и благополучие человечества, и роль международного права в их предотвращении и преодолении.

Ключевые слова: ООН, международное право, глобализация, угрозы, вызовы, безопасность, разоружение, вооруженные конфликты, терроризм, ВИЧ/СПИД.

The current state of international relations is characterized by considerable political and economic instability. Various adverse events occurring in the world are accompanied by the emergence and worsening of various threats and challenges to the international legal order, peace and security. This article analyzes the main functions of international law in the regulation of the interaction of its subjects in the conditions of globalization, considers certain phenomena and trends that threaten the lives and well-being of humanity and the role of international law in their prevention and overcoming.

Keywords: UN, international law, globalization, threats, challenges, security, disarmament, armed conflicts, terrorism, HIV/AIDS.

Поставленный вопрос не является надуманным, это не продукт чисто теоретических изысканий. Он имеет актуальное теоретико-прикладное значение не только для государств – основных субъектов международного права, но и для каждого жителя нашей планеты. Дело в том, что человек нуждается в правопорядке, благополучии и справедливости как в рамках государства, в котором он живет, так и в международной системе, ибо мир становится все более взаимосвязанным и взаимозависимым.

Что понимается под функцией международного права в целом и регулирующей функцией в частности? Следует заметить, что данный вопрос не является предметом научного исследования наших западных коллег. Они больше предпочитают говорить о функции политики. Как отмечает, например, профессор Малкольм Шоу, «в развитом обществе делается различие между формулированием политики и методом ее осуществления»¹. В качестве примера этому приводится разделение власти между парламентом и судебными органами страны, чтобы исполнительная власть не присваивала себе всю государственную власть. По отношению к международному праву он выделяет специфику, констатируя, что арбитрами международного правопорядка являются государства, которые и создают, и толкуют, и применяют международное право².

Положения о функциях международного права более основательно разработаны в отечественной науке международного права, хотя еще в середине XX в. этот вопрос не представлял интереса для наших известных теоретиков в области международного права³. В настоящее время во многих отечественных учебниках по международному праву в разной степени нашли отражение положения о функциях международного права. Например, профессор Ю. М. Колосов выделяет четыре функции международного права: координирующую, регулирующую, обеспечительную и охранительную. По его мнению, регулирующая функция международного права проявляется в установлении государствами четких правил поведения в соответствующих областях взаимодействия⁴.

То, что Ю. М. Колосовым среди функций международного права первой указывается координирующая, объясняется прежде всего тем, что советская наука отводила международному праву лишь координирующую роль.

К. А. Бекяшев в учебнике по международному праву под основной функцией международного публичного права понимает «управление деятельностью субъектов в соответствующих сферах международных отношений»⁵. Этот подход отражает позицию известного русского ученого, юриста-международника и дипломата Ф. Ф. Мартенса, который считал, что международное право должно управлять международной деятельностью государств⁶.

По определению И. И. Лукашука, функции международного права – это основные направления его воздействия на социальную среду, определяемые его общественным назначением. Международное право вызвано к жизни потребностями международной системы, основной из которых является потребность в самосохранении. Поэтому главной социальной функцией международного права является упрочнение существующей международной системы, обеспечение ее функционирования. Осуществляется эта функция в значительной мере путем поддержания международного правопорядка. Главная юридическая функция международного права, по мнению И. И. Лукашука, состоит в правовом регулировании международных отношений. Она отражает метод реализации главной социальной функции⁷.

Если внимательно следить за происходящими в мире событиями и ведущимися вокруг них дискуссиями, вне зависимости от того, кто в них участвует – профессионалы или дилетанты в области международного права, данный вопрос занимает центральное место. Мог бы этот вопрос занимать такое же центральное место, например, сто лет назад, перед началом Первой мировой войны, или же этот вопрос приобрел актуальность в условиях глобализирующегося мира?

Любой ответ на данный вопрос будет неполным по той простой причине, что никем и ничем не установлено то мерило, по которому можно было бы определить нижний предел соответствия международного права всем основным потребностям международного сообщества на любом этапе его развития, будь то в период до Первой мировой войны или же в начале XXI в. В дополнение к сказанному следует иметь в виду два важных обстоятельства: во-первых, международное право – явление динамичное и нередко прогрессивное, непрерывное развитие которого невозможно измерить без соответствующих практики и опыта, приобретение которого требует значительных временных затрат; во-вторых, международное право не поспевает за многочисленными процессами, идущими во всех сферах международного взаимодействия, особенно в нынешних условиях, когда предметный охват международного права все время расширяется, увеличивается круг тех, к кому оно обращено. Поиск адекватного ответа на поставленный вопрос осложняется и тем обстоятельством, что, с одной стороны, всеми осознаются положительные и отрицательные последствия процесса глобализации, но при этом, с другой стороны, международное сообщество не демонстрирует адекватную готовность к решительным действиям, оно как бы плывет по течению и довольствуется констатацией негативных сторон процесса глобализации вместо того, чтобы искать реальные пути и средства их предотвращения или преодоления. Доказательством такого порой безразличного, поверхностного отношения к угрозам и вызовам современности является провал международного сообщества в достижении восьми Целей развития тысячелетия (ЦРТ), а также принятие новых семнадцати Целей устойчивого развития (ЦУР)⁸ при отсутствии реального источника финансирования, направленного на их достижение. Такая же картина наблюдается по отношению к проблеме изменения климата, несмотря на проведение представительной международной конференции по данному вопросу в Париже в декабре 2015 г. Не все государства, особенно экономически развитые, которые в большей степени загрязняют атмосферу выбросами углекислого газа, готовы выделить определенную часть своего ВВП, что в совокупности составит сумму, способствующую достижению успеха в этом благородном деле. Возникают сомнения в том, что решения парижского саммита будут исполнены успешно, ведь уже раздаются голоса о том, что будет повторена участь Киотского протокола.

Можно ли найти финансовые средства для решения поставленных задач, в том числе по ЦУР? Да, конечно, если будут достигнуты взаимные договоренности государств и выражена политическая воля лидеров ведущих держав мира для совместного решения задач по противостоянию общим вызовам и угрозам.

Чтобы добиться достижения всех 17 ЦУР, требуются значительные финансовые средства, триллионы долларов США. Предложения по их изысканию разные. Например, Президент Казахстана Н. Назарбаев призвал все государства – члены ООН выделить на эти цели по 1 % из их военных бюджетов. Пока не последовало реакции со стороны других государств в условиях, когда активизация террористических группировок в Европе и на Ближнем Востоке заставляет их увеличивать военные расходы.

Достижение ЦУР, включая искоренение нищеты и голода во всем мире, потребует ежегодных вложений в размере от 3,5 до 5 трлн. долл. США в условиях, когда военные расходы в 2014 году составили 1,8 трлн. долл. США. Попытки сократить военные расходы предпринимались еще в середине XIX в., однако реальных результатов в данной сфере не наблюдается и сегодня, наоборот, эти расходы увеличиваются. По данным Стокгольмского международного института по исследованию вопросов мира (СИПРИ), в 2014 г. следующие шесть государств были ведущими по объему военных затрат: США – 610 млрд. долл.; КНР – 216 млрд. долл.; Россия – 84,5 млрд. долл.; Саудовская Аравия – 80,8 млрд. долл.; Франция – 62,3 млрд. долл.; Великобритания – 60,5 млрд. долл. При этом Великобритания заявила об увеличении военного бюджета на 18 млрд. долл. в течение 10 лет.

Такую ситуацию удачно охарактеризовал Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун, по образному выражению которого «мир перевооружен, однако мир недофинансирован».

Генеральная Ассамблея ООН ежегодно принимает резолюции, касающиеся разоружения. В связи с этим напомним, что первая специальная сессия Генеральной Ассамблеи по вопросам разоружения и развития состоялась в 1978 г. Однако еще раз повторим, что до сих пор в данной сфере нет каких-либо положительных сдвигов.

В контексте нашей дискуссии возникает еще один вопрос: что такое глобализация, откуда она берет свое начало и как влияет на регулирующую функцию современного международного права? Глобализация – это продукт научно-технического развития или же результат осознания социумом, организованным в международное сообщество государств, определенного состояния своего развития? Если исходить из того, что единственное разумное существо на Земле – человек, который по всем законам (земным и небесным) изначально был обречен взаимодействовать с другим человеком, то где бы он ни жил – в первобытном обществе или в развитом государстве с рыночной экономикой – человечество в целом должно двигаться от простой формы организации к более сложной. При таком подходе начало процесса глобализации не укладывается в какие-либо временные рамки, обозначенные различными науками гуманитарного профиля. С этой точки зрения В. И. Блищенко дал удачное определение процесса глобализации: «Весь мир становится общим пространством для человеческой деятельности, она ассоциируется с состоянием сокращения времени и пространства»⁹.

Рассуждения над этими вопросами могут быть различными, однако для юристов-международников один факт остается очевидным: благодаря созданию суверенными государствами и последующему функционированию постоянно действующих международных межправительственных организаций, к компетенции которых отнесены вопросы войны и мира, вопрос о роли международного права как о главном регуляторе межгосударственных и иных международных отношений стал постоянным, непреходящим объектом внимания для международного сообщества и науки международного права. Даже провал Лиги Наций имел в этом отношении полезное значение: при создании ООН были учтены и слабые, и сильные стороны этой организации. Эпоха ООН уже немыслима без этого вопроса: говорится об ООН – подразумевается прежде всего современное международное право, в том числе его регулирующая функция в международных отношениях, говорится о современном международном праве – подразумеваются прежде всего принципы и нормы, закрепленные в Уставе ООН и выступающие стержнем международного правопорядка.

После такого длительного предисловия перейдем по существу к ответу на вопрос: способно ли международное право сохранить свою функцию регулятора международных отношений в нынешних условиях?

Вопрос, если посмотреть на него с позиции самой сути международного права, сформулирован некорректно, ибо не принимаются во внимание сущностные характерные черты международного права как системного нормативного образования. Международное право является продуктом взаимодействия народов, организованных в различных формах, в том числе в форме суверенных государственных образований, и оно стало востребованным, прежде всего, из-за его регулирующей способности, вытекающей из согласованного волеизъявления его основных субъектов, что выражается в форме международных обычаев или договорных норм, которые являются основными его источниками.

В нашей дискуссии важно четко разделять два аспекта: способность международного права как самостоятельной правовой системы регулировать те или иные сферы взаимодействия его субъектов и возможность данной системы продемонстрировать свою регулирующую способность.

В потенциале регулятивной способности международного права заложена воля и первоначальное намерение его основных субъектов, а его возможности зависят от многих факторов, включая неукоснительное соблюдение субъектами принципа pacta sunt servanda, от корректного поведения этих субъектов в международных отношениях, предполагающего беспрекословное выполнение ими предписаний общепризнанных принципов и норм международного права, а также обязательств по ст. 103 Устава ООН, устанавливающей, что в том случае, когда обязательства государств – членов ООН (ныне их 193) по Уставу ООН окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению, «преимущественную силу имеют обязательства по настоящему Уставу». Важным средством подтверждения способности и эффективности регулятивной функции современного международного права выступают созданные суверенными государствами международные межправительственные организации, прежде всего ООН, наделенная ими универсальной компетенцией в деле поддержания международного мира и безопасности.

Говоря об ООН, не все осознают историческую, концептуальную и нормативную основы ее легитимности и реальный потенциал этой организации. В связи с этим давайте просто перечислим структуру системы ООН, которая наглядно отражает охват сфер деятельности данной универсальной системы. Кроме шести главных органов ООН и их функциональных органов в систему ООН входят различные программы, фонды, научно-исследовательские и учебные институты, такие, например, как Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД); Центр по международной торговле (ЦМТ); Программа развития ООН (ПРООН); Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП); Фонд Организации Объединенных Наций в области народонаселения (ЮНФПА); Программа ООН по населенным пунктам (ООН-Хабитат); Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ); Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ); Управление ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН); Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР); Всемирная продовольственная программа (ВПП); Институт ООН по исследованию проблем разоружения (ЮНИДИР); Управление ООН по вопросам уменьшения опасности стихийных бедствий (МСУОБ ООН); Учебный и научно-исследовательский институт ООН (ЮНИТАР); Университет ООН (УООН); Объединенная программа ООН по ВИЧ/СПИД (ЮНЭЙДС); Структура ООН по вопросам гендерного равенства и расширения прав и возможностей женщин («ООН-женщины») и др.

Система ООН также располагает потенциалом специализированных учреждений и связанных с ООН организаций, таких как Международная организация труда (МОТ); Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций (ФАО); Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО); Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ); Группа Всемирного банка (ВБ); Международный валютный фонд (МВФ); Международная организация гражданской авиации (ИКАО); Международная морская организация (ИМО); Международный союз электросвязи (МСЭ); Всемирный почтовый союз (ВПС); Всемирная метеорологическая организация (ВМО); Всемирная организация интеллектуальной собственности (ВОИС); Международный фонд сельскохозяйственного развития (МФСР); Организация Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО); Всемирная туристская организация (ЮНВТО); Подготовительная комиссия Организации по Договору о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ПК ОДВЗЯИ); Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ); Организация по запрещению химического оружия (ОЗХО); Всемирная торговая организация (ВТО).

Такие же внушительные списки можно составить простым перечислением видов деятельности ООН в области поддержания международного мира и безопасности, в сфере экономического и социального развития, в области поощрения и защиты прав человека, в деле оказания гуманитарной помощи и т. д.

Структура ООН и ее система в целом отражают состояние современного мирового развития и его проблем, но, к сожалению, основными субъектами международного права и международных отношений, т. е. суверенными государствами, неадекватно осознается то, в каком мире живет человечество.

Человечество живет в глобализирующемся мире при возрастающем числе угроз и вызовов.

В последнее время в дипломатии, в политическом лексиконе, в международных документах, принятых в рамках ООН и других международных форумов межправительственного и неправительственного характера, в международно-правовой литературе и т. д. часто используются термины «угрозы» и «вызовы» в различных коннотациях (например, «новые угрозы», «новые вызовы»), способность предотвращения и преодоления которых все чаще выступает мерилом эффективности современного международного права и дееспособности международных межправительственных объединений глобального управления в области обеспечения международного мира и безопасности, здравоохранения, финансов, кредитования и т. д.

«Вызовы» и «угрозы», исходя из лексического значения данных слов, чреваты негативными последствиями различного масштаба для жизни людей на нашей планете.

Термин «вызовы» был введен в политический лексикон не юристами-международниками. На этот счет широко распространено мнение о том, что термин «вызовы и ответы» был введен в наш обиход историком и философом Арнольдом Тойнби в середине XX в. Для науки и практики международного права выяснение происхождения данного термина не имеет решающего значения, но поскольку юристы-международники ныне часто употребляют термин «вызовы» в различном контексте, то с методологической точки зрения необходимо выяснить смысл, который закладывается в термин «вызовы», и чем данный термин отличается от термина «угрозы», который также часто используется нами в контексте обеспечения международного мира и безопасности.

Согласно мнению отечественных ученых, под термином «вызовы» следует понимать прогнозируемые состояния человечества, произвольное развитие которого с неизбежностью приведет к ухудшению общего состояния человечества и поставит под угрозу само его существование как биологического вида и организованного социума. Подчеркивается, что «вызовы» носят всеобщий природно-социальный характер (например, изменение климата). «Вызовы» первоначально абстрактны, они опознаются и на них даются «ответы»¹⁰.

Для определения содержания термина «угрозы» мы можем обратиться к авторитетному международному документу – Докладу, представленному Группой высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, образованной по инициативе Генерального секретаря ООН. В Докладе, в частности, говорится: «Любое событие или процесс, которые введут к массовой гибели людей или уменьшению шансов на выживание и ослабляют государства как базовые элементы международной системы, представляют собой угрозу международной безопасности». В отношении таких угроз главная задача ООН и государств – членов ООН, по мнению экспертов Группы, «заключается в обеспечении того, чтобы из всех угроз, входящих в вышеуказанные категории, те угрозы, которые являются отдаленными, не стали непосредственными, а те угрозы, которые носят непосредственный характер, не вызвали реальных разрушительных последствий»¹¹.

Из сказанного вытекает, что угрозы носят социальный характер, т. е. они связаны с последствиями человеческой деятельности, а вызовы, как было отмечено, имеют природно-социальный характер. При этом и вызовы, и угрозы одинаково чреваты негативными последствиями различного масштаба, следовательно, они могут оказывать негативное влияние на эффективность современного международного права и деятельность международных межправительственных организаций глобального управления, включая ООН. Исходя из этого, угрозы и вызовы следует рассматривать в контексте современного международного права в качестве негативного фактора в деле поддержания международного мира и безопасности.

В вышеупомянутом Докладе выделены шесть блоков угроз международной безопасности: экономические и социальные угрозы, включая нищету, инфекционные болезни и экологическую деградацию; межгосударственный конфликт; внутренний конфликт, включая гражданскую войну, геноцид и другие массовые зверства; ядерное, радиологическое, химическое и биологическое оружие; терроризм; транснациональная организованная преступность.

В отношении вызовов, к сожалению, мы не можем обратиться к аналогичному международному документу. Во многих документах, принятых главными органами ООН, такими как Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности, или их функциональными органами, такими как, например, Совет по правам человека (СПЧ), а также специализированными учреждениями системы ООН, такими как ВОЗ, ЮНЕСКО и др., содержатся отдельные положения о некоторых видах вызовов, которые нередко по своему характеру пересекаются с угрозами международному миру и безопасности человечества. На этом фоне необходимость прояснения вопроса о разграничении понятий «вызовы» и «угрозы» теряет практическое значение, однако при этом актуальной остается задача выявления тех реальных и потенциальных угроз и вызовов, которые по своим свойствам и масштабам чреваты большими негативными последствиями для жизни на планете.

Медленная и неадекватная реакция международного сообщества на эти вызовы и угрозы подтверждает то, что степень осознания суверенными государствами реальной опасности уже существующих вызовов и угроз для человечества и его благополучия во многом отстает от их темпа роста в количественном отношении и по их масштабу.

Не без оснований Генеральный директор ФАО Жозе Грациану да Силва, выступая на форуме EXPO-2015 в Милане 19 октября 2015 г., задался вопросом: «Как можно умудряться, чтобы, имея достаточные данные об ухудшении экологического состояния Земли, продолжать уничтожать планету вместо ее защиты?». Еще в 1994 г. в докладе ПРООН под названием «Новые измерения безопасности человека» охрана здоровья человека была определена как одна из сфер, подпадающих под угрозу¹². Комиссия ООН по безопасности человека, учрежденная с целью включения вопроса об обеспечении безопасности человека в деятельность системы ООН, в своем докладе «Безопасность человека сегодня», представленном в 2003 г., определила безопасность человека как важную часть безопасности государств¹³.

Несмотря на подобные заявления, число угроз и вызовов возрастает. Для подтверждения сказанного рассмотрим два явления современного мирового развития: пандемию ВИЧ/СПИДа и международный терроризм.

Начиная с 1988 г. 1 декабря каждого года отмечается Всемирный день против СПИДа. Несмотря на то, что в этот день выражается тревога всемирного масштаба в связи с гибелью миллионов людей от этой пандемии, число зараженных растет, ныне около 76 млн. человек заражены ВИЧ и около 40 млн. – СПИДом.

Появление таблеток против зачатия, антибиотиков против болезней, передаваемых половым путем, легализация абортов, широкая доступность марихуаны, употребление наркотических средств внутривенным путем дало толчок гетеросексуальной активности и гей-активизму. Напомним, что первый случай ВИЧ-инфицированного был зафиксирован в 1981 г. в США среди геев. Эта болезнь особо распространена среди геев, мультисексуальных групп, наркоманов и занимающихся проституцией.

В 1987 г. ВОЗ приняла Всемирную программу по борьбе со СПИДом, однако она не была в состоянии предотвратить рост числа зараженных. В июне 2001 г. была проведена Специальная сессия Генеральной Ассамблеи ООН по борьбе с ВИЧ/СПИДом. ВОЗ, ПРООН, ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ, ВБ и ЮНФПА выработали собственные программы действий по борьбе с ВИЧ/СПИДом и стали координировать свои усилия. В 1993 г. они создали межучрежденческую рабочую группу – Комитет софинансируемых организаций. В результате в 1995 г. была принята Объединенная программа ООН по ВИЧ/СПИДу (ЮНЭЙДС). К сожалению, вышеперечисленные международные образования не могут объединить свои усилия: вся их деятельность ограничивается координирующей работой, хотя пандемия ВИЧ/СПИДа является общей угрозой.

Несмотря на различные усилия, принимаемые на международном и внутригосударственном уровнях, с 1995 г. были инфицированы более 22 млн. человек, 6 млн. из которых скончались от этой болезни. Присоединение к данной Объединенной программе УВКБ ООН, ВПП ООН, УНП ООН, «ООН-женщины» и МОТ не смогло переломить тенденцию роста числа зараженных: прошло 35 лет после обнаружения первого случая заражения ВИЧ-инфекцией, каждый день их число возрастает на 6 тысяч человек. От этой болезни каждый день умирает около 4 тысяч человек. В таких условиях только 15 млн. ВИЧ-инфицированных имеют доступ к лечению, а 22 млн. не имеют таких возможностей, около 1,5 млн. больных СПИДом умерли в 2014 г.

В ЦУР поставлена задача к 2030 г. победить эту болезнь на глобальном уровне. Однако неясным остается вопрос о наличии источников финансирования для достижения этой цели. При этом имеется подозрение в том, что фармацевтические компании не заинтересованы в создании вакцины для ликвидации ВИЧ: они ныне получают большие прибыли от продажи антиретровирусных препаратов.

Относительно второго явления напомним, что 13 ноября 2015 г. международное сообщество в очередной раз сотряс терроризм – трагедия в Париже. При этом мало кто знает о том, что только в 2014 г. число жертв терроризма во всем мире возросло на 80 %. Это самый высокий показатель, чем когда-либо. Большинство террористических актов совершалось в государствах, из которых исходило больше всего беженцев.

Институт экономики и мира выработал Глобальный индекс терроризма и представил его 17 ноября 2015 г. Согласно этому индексу, число погибших от терроризма с 2000 г. выросло в девять раз. В 2014 г. в результате террористических актов, совершенных в 67 государствах, погибли 32658 человек. 78 % из числа этих жертв приходится на пять государств: Ирак, Нигерию, Афганистан, Пакистан и Сирию. Только в Нигерии число жертв терроризма выросло на 300 % и составило 7512 человек. Это результат преступной деятельности террористической организации «Боко харам». Самой большой террористической группировкой в мире стало так называемое исламское государство (ИГИЛ, ИГ, ДАИШ, ISIL). В вышеупомянутом Глобальном индексе указывается на связь между террористической деятельностью и некоторыми государствами, а также на прямую взаимосвязь между ростом числа беженцев и внутренне перемещенных лиц и терроризмом: десять из одиннадцати государств, наиболее пострадавших от террористических актов, являются теми государствами, откуда исходит больше всего беженцев.

На пять государств, наиболее пострадавших от терроризма, в 2014 г. приходилось более 16 млн. беженцев и внутренне перемещенных лиц. К числу таких государств относится Сирия, где с 2011 г. идет кровопролитная война, вызванная вмешательством извне. На Сирию приходится более 7 млн. внутренне перемещенных лиц и 4 млн. беженцев. Сирийцы также составляют большинство из лиц, ищущих убежище в Европе.

20 ноября 2015 г. Совет Безопасности ООН заявил, что ИГИЛ представляет собой глобальную беспрецедентную угрозу международному миру и безопасности, и призвал все государства – члены ООН принять все необходимые меры против этой террористической группировки¹⁴. Но кто реально борется с ИГИЛ и другими террористическими группировками? Воздушно-космические войска России, которые действуют в небе Сирии по просьбе законного правительства этой страны, и вооруженные силы правительства Сирии, осуществляющие наземные операции. США, их союзники по НАТО и некоторые арабские режимы до сих пор заняты пустыми разговорами об умеренных силах, чтобы как-то отделить их от террористов в целях передачи власти такой «оппозиции».

Отвечая на поставленный в начале статьи вопрос, хотелось бы подчеркнуть незаменимую роль современного международного права и ООН в деле противодействия беспрецедентным глобальным угрозам, удовлетворении потребности международного сообщества в преобразованиях, в формировании гибкой, и в то же время отвечающей современным вызовам системы коллективной безопасности.

Таким образом, становится очевидным, что в условиях глобализации все более взаимозависимого мира при наличии реальных и потенциальных угроз для международной безопасности возрастает значение основополагающего принципа международного права – обязанности государств сотрудничать друг с другом. Следует констатировать, что добровольное сотрудничество государств в сфере устранения общих угроз трансформируется в добровольно-принудительное взаимодействие под давлением указанных угроз.

В этих условиях жизнеспособность, авторитет и эффективность международного права в полной мере зависят от поведения непосредственно государств и их активного сотрудничества. Все пороки, предписываемые международному праву и ООН, предопределены действиями или бездействием в первую очередь государств-членов, которые обязаны добросовестно и полностью выполнять взятые на себя международные обязательства.

Если международное право адекватно не отражает потребности международного развития, то причина кроется, прежде всего, в незаинтересованности, пассивных действиях или вообще бездействии суверенных государств. Если межгосударственные институты коллективного действия, в первую очередь ООН, адекватно не реагируют на нарушения (особенно грубые) международного правопорядка, то причина кроется в отсутствии политической воли у государств действовать совместно, оперативно, правомерно и легитимно на основе существующих международно-правовых предписаний.

Очевидно, что роль современного международного права в качестве регулятора международных отношений и как средства разрешения международных разногласий и конфликтов во многом предопределена тем, насколько основные субъекты международного права и международных отношений (суверенные государства, а также их лидеры) адекватно осознают, в каком мире мы живем. И более того, насколько они готовы действовать совместно в сфере противостояния общим угрозам и обеспечения общих интересов.

В представленном Группой высокого уровня Докладе «Более безопасный мир: наша общая ответственность» констатируются глубокие разногласия между государствами по поводу характера угроз, с которыми сталкивается международное сообщество. В названном документе признается необходимость выработки широкой, более всеобъемлющей концепции коллективной безопасности, в которой бы рассматривались новые и старые угрозы, а также учитывалась бы озабоченность всех государств по поводу международной безопасности.

Создавая в 1945 г. ООН, государства антигитлеровской коалиции понимали концепцию коллективной безопасности в традиционном военном значении. В Уставе ООН зафиксировано, что агрессия против одного государства – члена ООН является агрессией против всех государств, что предполагает коллективное реагирование. Очевидно, что в XXI в. в условиях нарастающей глобализации, возникновения новых угроз и вызовов международному правопорядку требуется более глубокое понимание системы коллективной безопасности во всех ее измерениях: военном, политическом, экономическом, гуманитарном, экологическом, информационном.

Перечень названных измерений все время расширяется под давлением реальных кризисов, таких как продовольственный, экономический, финансовый и т. п. Дело в том, что человечество вступило в эпоху беспрецедентной взаимообусловленности самих угроз для международного мира и безопасности. Например, нищета порождает массовую миграцию населения и является благодатной почвой вербовки для террористов. Эти угрозы не знают национальных границ. Ни одно государство, каким бы сильным оно ни было, не может самостоятельно оградить себя от современных угроз.

Специфика развития современных международных отношений заключается в том, что серьезнейшие угрозы международной безопасности не сводятся исключительно к межгосударственным военным конфликтам. Эти угрозы включают в себя войны и насилие внутри государств (гражданские войны), преступление геноцида, ухудшение состояния окружающей среды, распространение и возможность применения ядерного, химического, биологического и радиологического оружия, терроризм, транснациональную организованную преступность, нищету, инфекционные болезни и др. С точки зрения Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна современное состояние мира характеризуется растущими проблемами и все более ограничивающимися ресурсами.

ООН на основе современного международного права может:

1) содействовать налаживанию и ведению общего диалога в целях:

а) определения и согласования общего видения перспектив;

б) выработки совместных комплексных решений глобальных проблем;

2) легитимизировать новые нормы, подходы, структуры и процессы в сфере международного сотрудничества.

В основе любой модели дальнейшего укрепления системы коллективной безопасности должен лежать баланс между интересами суверенных государств и интересами мирового сообщества в целом. Международное право является механизмом обеспечения интересов каждого государства и постепенно вырабатывает нормы и механизмы по защите интересов всего мирового сообщества, выражающихся в обязательствах, имеющих характер erga omnes.

У международного права нет альтернативы. В условиях наличия консенсуса государств по важным аспектам мироустройства ООН в состоянии выполнить поставленную в ее Уставе задачу – быть центром для согласования действий государств-членов в достижении общих целей (п. 4 ст. 1 Устава ООН).

Настоящую статью следует завершить словами известного ученого, юриста-международника В. А. Карташкина: «Всем, наконец, надо признать, что без международного права не может существовать современная цивилизация, а отказ от его соблюдения ввергнет мир в анархию. <…> В современном мире лишь путем согласования межгосударственных позиций с учетом разумного сочетания интересов государства, личности и международного сообщества в целом можно создать такой правопорядок, который будет достойным цивилизации XXI века»¹⁵.

Бекяшев К. А
Необходимо ли внесение серьезных изменений в существующую систему норм международного права?

Is it necessary to introduce serious amendments into the existing system of international legal norms?

В статье рассматриваются концепции российских и западных ученых о сущности, системе, источниках международного права; верховенстве права; международном процессуальном праве; реформировании ООН; будущем международного права¹⁶.

Ключевые слова: международное право, концепция внешней политики; обычные нормы; интеграционное право; ООН; торговля людьми; субъекты международного права.

The article makes an overview of the concepts of Russian and foreign publicists concerning the international law substance, its system and sources; the supremacy of law; the international legal process; the UN reformation; the future of international law.

Keywords: international law, the foreign policy concept, customary norms, integrational law, the UN, human trafficking, subjects of international law.

В международном праве, в международных

делах каждый термин должен быть понятен,

прозрачен, должен иметь единообразно

применяемые критерии.

В. В. Путин

I. Наступил ли кризис международного права?

Название данной работы заимствовано мною из статьи Председателя Конституционного суда России В. Д. Зорькина «Кризис международного права: современный контекст»¹⁷. В этой весьма содержательной и концептуальной статье, а также и в других статьях¹⁸ В. Д. Зорькин отмечает, что нынешний глобальный политический кризис начался с момента разрушения СССР и блоковой биполярной мировой системы с ее двумя международными лидерами – СССР и США. По его мнению, в последние 25 лет «международное право рушилось и подменялось грубой силой в Ираке, Югославии, Египте, Тунисе, Ливии, Сирии». В результате произошла катастрофа права, чреватая гибелью всей цивилизации права, которую человечество выстраивало в кровавых войнах и революциях XX века. К такому выводу пришел известный политолог и юрист В. Д. Зорькин.

«Нынешнее содержание международного права и механизм его реализации, – убежден В. Д. Зорькин, – явно отстают от требований времени, не позволяя своевременно и адекватно отвечать на главные вызовы и риски, поддерживать стабильный глобальный миропорядок и устойчивое развитие».

Он полагает, что «нынешняя международно-правовая база – неопределенная и оставляющая простор для произвольных интерпретаций – выгодна самым сильным субъектам международных отношений».

Для обновления ключевых аспектов международного права В. Д. Зорькин предлагает созвать Всемирное Совещание по международному праву. На этом совещании, в результате содержательной, профессиональной дискуссии по каждому из выработанных предложений, нужно будет одобрить обновленные и уточненные новые международно-правовые нормы.

На встрече с сотрудниками МИД России 1 июля 2014 г. В. В. Путин заявил, что «к сожалению, видим, что не срабатывает международное право, элементарные нормы приличия не соблюдаются, торжествует принцип вседозволенности»¹⁹.

Вне сомнения, никакого кризиса международного права нет, а имеет место элементарное игнорирование его рядом западных государств, на что указал Президент РФ.

По справедливому мнению Д. А. Медведева, «перед миром стоит вопрос о восстановлении всеобщего доверия к нормам международного права. Речь не идет о кризисе международного права, а налицо кризис отношений между странами и кризис отношения государств к международному праву». По его мнению, в XXI веке борьба за нормы международного права развернулась с новой силой. Ее причинами стали многочисленные территориальные, порой переходящие в вооруженные, конфликты в разных частях света²⁰.

В своем выступлении на международной конференции «Валдай XI» 24 октября 2014 г. В. В. Путин заявил: «И если в чем-то возможно лидерство России – это в отстаивании норм международного права».

Современное международное право – динамично развивающаяся отрасль права, которая обогащается новыми принципами, источниками, концепциями и институтами.

В данной статье сделана попытка рассмотреть ряд новых концепций в международном праве, изложенных в российской и западной литературе.

II. Международное право как право

В течение нескольких десятилетий преимущественно в западной литературе вновь обсуждается вопрос о том, является ли международное право правом²¹.

При этом затрагиваются такие вопросы: каков характер международного права как правовой системы? в чем отличие международного права от внутригосударственного права? существенно ли такие отличия или такое разделение не совсем оправдано? какие последствия влечет признание международного права отдельной правовой системой?

По мнению Ф. Мегрета (Канада), спор о признании международного права отраслью права сводится к следующим трем связанным друг с другом вопросам.

Во-первых, к какому типу правовых систем можно отнести международное право? Вне сомнения, механизм международного права отличается от механизма национального права. Но что является основанием для отнесения его к системе sui generis?

Во-вторых, как с учетом отличительных черт международного права мы признаем его именно правом?

В-третьих, очень сложно определить, помимо вопросов признания международного права отраслью права или правом вообще, форму правовой системы, так как в течение времени она принимала различные формы и постоянно развивалась под влиянием времени. Международное право меняется так быстро, что обычно не присуще иной правовой системе. Этой отрасли права недостает минимальной стабильности, которой должна обладать правовая система²².

Далее Ф. Мегрет заключает, что международное право – это динамичная и непостоянная система. В связи с этим вопрос о характере международного права необходимо рассматривать с учетом изменяющихся факторов. Международному праву периодически свойственен регресс. Это право, возможно, лучше соотносится как правовая система, которая подвержена следующим четырем особенностям: верховенство (surpassing), впитывание (absorption), отмена (dissolution) и возобновление (renewal). Природа международного права как правовой системы порождает проблему своего существования через указанные выше тенденции²³.

В последние годы эта же проблема в определенной плоскости рассматривается и в американской литературе. Например, Г. Шаффер и Т. Гинзбург активно указывают на формирование новой тенденции использования эмпирических методов анализа в науке международного права²⁴. Для этой тенденции характерен отказ от построения мегатеорий и переход к теоретизированию фактических условий формирования международного права и его имплементации. В этой связи Г. Шаффер и Т. Гинзбург приводимые эмпирические исследования классифицируют в качестве новой «условной теории» международного права. Авторы отмечают, что подобные исследования проводились и ранее. Однако это было всего лишь исключением из правил.

Эти авторы перечисляют возможные методы исследования (количественные и качественные) и указывают на их достоинства и недостатки. Так, например, количественные методы позволяют обрабатывать большой объем информации и делать необходимые обобщения. Однако они не восприимчивы к специфике отдельных контекстов и не отражают причинно-следственную связь. В то же время качественные методы часто подвергаются критике ввиду вмешательства в исследование субъективных факторов, связанных с личностью исследователя и возможностью генеризации. Тем не менее качественные методы позволяют запечатлеть динамику определенной социальной среды в ее многообразии.

Г. Шаффер и Т. Гинзбург в своей монографии подвергают анализу существующую литературу, посвященную эмпирической тенденции в науке и дают оценку выдвинутым в литературе предложениям. Они предприняли попытку обоснования «условной теории международного права». Появление интереса к эмпирическим исследованиям авторы связывают с возросшим интересом к международному праву, а также развитием научно-технологического прогресса и востребованностью обобщения огромного массива данных.

С точки зрения Г. Шаффера и Т. Гинзбурга, эмпирические исследования могут помочь проанализировать те презумпции относительно сущности и влияния международного права, на которых основывается доктрина, а также оценить эффективность тех или иных институтов соответствующих отраслей международного права. Вместе с тем авторы предостерегают от слепого переноса выводов эмпирических исследований на реальность вне зависимости от контекста рассматриваемого явления.

Г. Шаффер и Т. Гинзбург предлагают провести дополнительные исследования международного обычного права на эмпирическом уровне и приводят следующие примеры исследований, посвященных эмпирическому анализу международных договоров: 1) посвященные отражению в международных договорах положений, меняющих сущность международного права; 2) анализирующие мотивацию государств при выборе тех или иных типов договоров; 3) анализирующие выбор государств между юридически обязательными соглашениями и мягким правом; 4) сфокусированные на включении отдельных положений в договоры, например механизмы разрешения споров; 5) влияние, оказываемое международными договорами, по сравнению с другими формами императивных предписаний.

Г. Шаффер и Т. Гинзбург справедливо указывают на то, что «условная теория» международного права способна оказывать влияние на понимание сути и (фрагментацию) международного права. Она способна помочь выявить наиболее эффективные средства решения проблем в каждой отрасли международного права с учетом специфики ее развития, особенностей действующих институтов и интересов отдельных государств.

Таким образом, в качестве основного предмета исследования «условной теории» международного права Г. Шафер и Т. Гинзбург выделяют механизмы формирования международного права и влияния на развитие его основных отраслей. Авторы предлагают две стратегии для дальнейшего развития «условной теории» международного права: первая заключается в заимствовании вопросов для исследования и методов различных отраслей, для которых характерны различные типы проблем; вторая предполагает сфокусировать внимание на отдельных группах государств в целях определения влияния их на международное право.

Еще одна проблема, которая является в центре внимания западных ученых, касается концепции легитимности и ее применения к международному праву. Речь идет о монографии американских ученых Ю. Брунне и С. Тупа²⁵. За последние годы этой концепции уделяли внимание лишь политологи и историки международных отношений. В своем анализе концепции легитимности авторы детально исследовали теорию Леона Фуллера – философа, профессора Гарвардского университета.

Ю. Брунне и С. Туп использовали два основных метода аргументации: первый касается динамики развития международного права, а второй – его сущности.

Основу обеих аргументаций составляют способность международного права оказывать влияние на другие сферы и важность взаимодействия между его нормами, субъектами и другими участниками международных отношений.

В своей время Л. Фуллер придавал особую важность этим аргументам, представляя право не как одностороннее проецирование чьей-то власти, а продукт совместной деятельности (взаимодействия) государства и индивида. Без такого взаимодействия, с точки зрения Л. Фуллера, право теряет свою значимость и не может называться правом. Авторы монографии пытаются перенести выводы Л. Фуллера на международную сферу и разграничивают юридические обязательства от норм неправового характера. Ю. Брунне и С. Туп полагают, что международное право зависит от основы, заключающейся в разделяемости обществом понимания его эффективности, обязанности и его статуса как права.

Авторы монографии подчеркивают, что юридические нормы соблюдаются ввиду чувства уважения к праву, основанному на особой форме правовой легитимности. Они уделяют особое внимание стратегиям возможного улучшения практики соблюдения правовых норм. По нашему мнению, Ю. Брунне и С. Туп справедливо утверждают, что помимо развития механизмов и институтов (в соответствии с теорией рационализма) необходимо уделять особое внимание разработке общего понимания сути и цели принимаемых международно-правовых норм.

Ю. Брунне и С. Туп утверждают, что субъекты международного права скорее сами своим поведением создают непоследовательность права. Рецензент монографии Н. Криш критикует подобное заключение, полагая, что несмотря на то, что практика государств может подвергнуть изменениям нормы права, это не должно приводить к смешению реального поведения государств с их нормативно-правовыми устремлениями. В противном случае, по мнению рецензента, право будет являться не чем иным, нежели простым ненормативным отражением практики государств. Рецензент также критикует радикальную концепцию Ю. Брунне и С. Тупа, которые рассматривают право в бинарных категориях: или норма является правовой, или нет.

С точки зрения Н. Криша, подобная позиция в сочетании с высокими требованиями, выдвигаемыми авторами к норме права, может привести к тому, что множество положений, которые мы считаем юридически обязательными, потеряют данное свойство²⁶.

По мнению японского юриста-международника Я. Онума, после Второй мировой войны сложился трансцивилизованный подход к международному праву, нацеленный на девестернизацию содержания и метода международного права. Я. Онума отмечает, что иные, отличные от западных, подходы к международному праву, в частности опыт азиатской цивилизации, игнорировались на протяжении многих веков²⁷. Он выступает за необходимость инкорпорирования в международное право китайской и мусульманской цивилизаций.

Хочу остановиться еще на одной работе, которая имеет прямое отношение к теории международного права: интерпретация актов и норм в международном праве. Данная проблема является постоянно актуальной и востребованной практикой международного права. В мировой литературе ей уделяется недостаточное внимание. Этот пробел в значительной степени восполняет монография британского исследователя А. Орахелашвили²⁸.

Автор в своей монографии выдвигает вывод о том, что «юридическая практика в значительной степени представляет собой работу по интерпретации». Этот вывод автор подкрепляет обширным фактическим материалом из практики многочисленных международных судов и трибуналов.

По мнению А. Орахелашвили, основной целью интерпретации международного права является внесение определенности, предсказуемости и последовательности в международно-правовое регулирование. Автор видит корень проблемы в соблюдении международного права не только в наличии (или отсутствии) политической воли, но и в отсутствии необходимой интерпретации. С точки зрения автора, эффективность является свойством юридической системы и должна достигаться путем адекватного применения действующих юридических норм, чем попыткой продвижения общей эффективности международного права или создания иных, более эффективных норм.

В своей книге А. Орахелашвили последовательно и решительно выступает за определенность юридического содержания норм и за объективность их интерпретации в противовес субъективизму, в том числе в форме учета политических целей и мотивов манипуляции правом.

В монографии автора заметное внимание уделяется соотношению позитивного и естественного права. Он считает, что вопрос о правомерности конкретного действия субъекта международного права должен решаться исключительно на основе позитивного права. Если же действие определенно выходит за рамки позитивного права, в ход идет право естественное, способное ответить на большее количество вопросов и принимающее во внимание такие факторы (принципы), как добросовестность, равенство государств и т. д.

В своей монографии автор знакомит читателя со своей классификацией неправовых факторов, которые непосредственно не вытекают из юридических норм, но тем не менее оказывают влияние на формирование и действие права (например, категория фактов, интерес, ценность и т. д.), а также приводит расширенную интерпретацию права, основанную на иерархии, закрепленной в Венской конвенции 1969 г. о праве международных договоров.

А. Орахелашвили категорически отвергает социологический подход в интерпретации международного права, если такой подход отрицает иерархию, закрепленную в Венской конвенции 1969 г. Он указывает на то, что эффективность не является независимым принципом и не может оправдывать интерпретацию, которая противоречила бы Венской конвенции 1969 г. Далее автор вновь останавливается на необходимости обычной интерпретации, свободной от влияния политических факторов, и устанавливающей смысл норм, который в него закладывали государства. Именно множественность субъектов обосновывает, по мнению А. Орахелашвили, возможность объективной интерпретации²⁹.

К рассматриваемой проблеме «Международное право как право» имеет отношение монография «Философия международного права»³⁰.

Она подготовлена известными политологами и юристами-международниками. Цель книги – подвергнуть анализу моральные и политические ценности, которыми мы руководствуемся при оценке международного права. Как отмечает рецензент этой книги Э. Карти, авторы монографии не оценивают право в его историческом развитии, а скорее показывают, как может выглядеть философский анализ различных отраслей и институтов международного права (международное экологическое право, международное гуманитарное право, международное право человека, международное уголовное право, право международной торговли, а также право международной ответственности). Они рассматривают такие дискуссионные вопросы, как сущность и природа государства, самоопределение и легитимность международного права.

Рецензент данной монографии подвергает авторов критике за то, что они не анализируют тот философский базис, на котором основывается международное право, а также за чрезмерное англо-саксонское видение международного права, в ущерб иным точкам зрения.

В работе большое внимание уделяется природе отношений между государствами и индивидами. Авторы считают, что индивиды должны нести ответственность за действия государств³¹.

Французский юрист О. Кортен выделяет два подхода к международному праву: расширительный (зачастую используемый США) и ограничительный.

Расширительный подход характеризуется более гибким подходом к нормам, зафиксированным в ходе международного общения, предпочтением обычно-правовых норм и договорных и, как следствие, стиранием различий между lex lata и lex ferenda.

Ограничительный подход, соответственно, уравнивает в правах договорное и обычное право и устанавливает более высокий порог для признания нормы в качестве обычно-правовой³².

Американские юристы П. Диел и Ш. Ку международное право разделяют на две части: operating system – систему, обеспечивающую функционирование международного права, и normative system – нормативную систему. Первая система включает в себя четыре темы (видимо, отрасли. – К. Б.): источники права; субъекты международного права; осуществление юрисдикции; институты, обеспечивающие соблюдение норм международного права; разрешение споров. Вторая система выполняет функцию создания норм международного права. Таким образом, международное право придает силу отдельным ценностям и задает направления изменениям в политике государств и других субъектов этого права. За время существования обе части подвергались изменениям. В них появились новые отрасли международного права³³.

III. Понятие и содержание международно-правовой системы

В последние годы отечественные ученые мало уделяют внимания содержанию международно-правовой системы. Одной из последних работ была известная монография Д. И. Фельдмана³⁴. Напротив, зарубежные специалисты опубликовали ряд интересных, креативных монографий и крупных статей. Рассмотрим некоторые из них.

Известный американский юрист-международник А. Д’Амато рассматривает международно-правовую систему в качестве живой системы, состоящей из юристов и практиков, как самопроизводящуюся систему, в которой «правила, нормы, принципы, привилегии, обязанности и права… образуют идентифицируемую систему»³⁵. Все живые системы, продолжает А. Д’Амато, стремятся к самосохранению во времени. По аналогии с дарвиновской теорией борьбы за выживание, наиболее удачными инструментами международно-правовой системы являются, во-первых, приверженность к совокупности непротиворечивых норм и принципов международного права; во-вторых, применимость указанных норм и принципов ко всем государствам в равной мере; в-третьих, признание склонности самих норм к мирному разрешению споров. Два фактора обосновывают эту концепцию. Первый – когерентность самой международно-правовой системы. Ее нормы хорошо отточены и проверены на практике. Эта система схожа с биологической системой, которая эволюционирует во времени. Конфликто-стимулирующие нормы, которые провоцировали военные столкновения, заменяются – в рамках дарвиновской модели борьбы за выживание – нормами, обеспечивающими сотрудничество. Второй фактор касается природы самого права. Право по своей сути консервативно, его нормы подвержены прецедентам из прошлого. Таким образом, по мнению А. Д’Амато, борьба за выживание международно-правовой системы во времени совпадает с обеспечением целостности большинства ее правил, норм и принципов³⁶.

По его мнению, международно-правовая система должна бороться для недопущения конфликта, используя для этого имеющиеся в ее распоряжении инструменты – правила, нормы, принципы и т. д.

В результате А. Д’Амато приходит к следующему выводу: международно-правовая система является воплощением самых разнообразных многочисленных норм, предусматривающих возможность многократного применения норм без ущерба самим нормам права, призванным обеспечивать равновесное состояние системы. Кроме того, охранительные нормы (схожие с антителами в биологических системах), по всей вероятности, призваны защищать материальные нормы (примером может служить гуманитарная интервенция)³⁷.

Во второй части своей статьи А. Д’Амато высказывает ряд оригинальных суждений.

Во-первых, по его мнению, нормы международно-правовой системы создаются этой системой, а не отдельными государствами. «Только международная система, – отмечает А. Д’Амато, – создает, изменяет или аннулирует нормы, и делает это она, руководствуясь своими собственными интересами, посредством выявления, отбора и принятия норм, появляющихся на свет в результате мирного урегулирования разногласий между двумя или более государствами».

Во-вторых, по его мнению, невозможно представить (прогнозировать), какие нормы системы могут появиться, даже если все интересы и задачи государства известны. Причины тому, что некоторые интересы не спускаются сверху лидерами государств, а формируются внизу путем контактов, связей должностными лицами второго уровня и активистами неправительственных организаций.

В своем третьем тезисе А. Д’Амато утверждает, что международно-правовая система содержит три разновидности норм: первичные нормы, санкционные нормы и метанормы³⁸. По его мнению, международно-правовая система была бы примитивной, если бы состояла только из так называемых первичных норм, в соответствии с которыми государства должны совершать конкретные действия либо воздерживаться от их совершения, желает ли оно того или нет. Однако с развитием международно-правовой системы настоятельной потребностью становится наличие качественно новых норм, которые предусматривали бы санкции на случай их несоблюдения.

В отличие от санкционных первичных норм, метанормы, и в этом он согласен с Л. Хартом, вводят новые нормы первичного типа, аннулируют или изменяют старые нормы или различными способами определяют сферу их действия или контролируют их действие.

Любопытен тезис А. Д’Амато о том, что международно-правовая система признает и принимает нормы, которые являются результатом успешного урегулирования межгосударственных разногласий. В своих комментариях А. Д’Амато пишет, что наиболее мирным способом изменения или модификации международного права без обращения к вооруженной силе является международный договор. Если международный договор позволяет согласовывать интересы сторон, то международно-правовая система принимает нормы в отношении государств в целом до появления лучшей, совершенной нормы (которая в последующем способна уменьшить будущие трения), приходящей ей на смену.

Думаю, любопытными являются рассуждения А. Д’Амато о сущности и действиях санкционных норм. Эти нормы определяют обязательные издержки в отношении нарушителя, но которые не должны выходить слишком далеко за пределы формально непризнанного правила – и превышать выгоды правонарушителя. Международно-правовая система должна уточнять, определять некоторые формы допустимого, реального наказания для правонарушителей. Система должна вырабатывать нормы, правила и принципы, которые призваны предотвращать применение неправомерных санкций (с нарушением условий о необходимости и соразмерности).

Как справедливо отмечает А. Д’Амато, санкции могут быть односторонними или многосторонними, включать исправительные и сдерживающие элементы.

Наконец, приведу рассуждения А. Д’Амато о сущности метанорм. По его мнению, эти нормы пребывают в состоянии постоянного гомеостаза (т. е. в постоянном равновесном состоянии). «Если бы метанормы не были гомеостатичными, они могли бы приводить к появлению отклоняющихся, дисфункциональных первичных норм, способных повлечь за собой коллапс, распад системы». Так, аксиоматичными А. Д’Амато представляются две очень важные метанормы международного права – обычно-правовая норма и исполнимость международных договоров, без которых система была бы совершенно иной. Общие принципы права являются в лучшем случае презюмируемой метанормой, подлежащей отмене. Хотя общие принципы права и указаны в ст. 38 Статута Международного суда ООН, они не могут иметь статуса метанормы международного права. Норма, которая имеет свои нормы в национальных правовых системах, – даже если и допустить, что одни и те же нормы можно обнаружить в национальном праве каждого отдельно взятого государства, – не может автоматически быть возведена до уровня международного права, не подвергаясь при этом риску возможного системного неравновесия. Только факт того, что норма универсально применима при регулировании внутренних отношений государств, не может служить гарантией того, что она будет успешно адаптирована, если будет перенесена на совершенно другую область – регулирование внешних отношений государств³⁹.

Мне представляется, выводы А. Д’Амато отличаются новизной, оригинальностью и заслуживают профессионального анализа.

О международно-правовой системе писали Дж. Кроуфорд, О. Шахтер, К. Сон, Т. Шеллинг и другие американские и британские профессора международного права.

IV. Взаимосвязь международного права с другими отраслями науки

Международное право как часть общественной науки теснейшим образом взаимосвязано с самостоятельными гуманитарными дисциплинами и прежде всего с международными отношениями, политологией, внешней политикой, дипломатией, мировой экономикой, социологией и другими науками, имеющими международную составляющую. Международные отношения – это наука, объектом которой выступают реально существующие связи и взаимодействия участников мировой политики. В рамках этой науки изучаются такие элементы международных отношений, как конфликты, кризисы, переговоры, принятие решений, сотрудничество, международные организации. Например, видный специалист по теории международных отношений В. А. Кременюк считает, что отличительными чертами системы международных переговоров является то, что она: 1) отражают существенную систему современных конфликтов и споров, становится все более универсальной и объединяет формальные и неформальные процедуры; 2) приобретает самостоятельность, т. е. находит свои закономерности и правила поведения; 3) вносит свой вклад в стабильность и развитие; 4) участники современных переговоров становятся заинтересованными в реализации не только собственных интересов, но и интересов своих партнеров⁴⁰.

Переговоры также являются одним из важнейших институтов международного права. С помощью их происходит согласование воль субъектов при разработке норм международного права, разрешаются конфликты, определяются формы и методы сотрудничества и т. д.

Международное право взаимодействует с политологией. Британский политолог Д. Хелд в самом общем виде понимает политику как борьбу за организацию человеческих взаимоотношений, как явление всеобщей взаимосвязи социальных групп, институтов и обществ (государств), обусловленное всеми видами жизнедеятельности людей в их общественной и частной форме. По мнению Д. Хелда, политика находит свое выражение в сотрудничестве, переговорах и борьбе вокруг вопросов использования, производства и распределения ресурсов⁴¹. Как известно, основы политических отношений были заложены древнегреческими философами Аристотелем в его трудах «Политика», «Афинская политика» и Платоном в книгах «Государство», «Политика», «Законы». Политологи, в частности, детально проанализировали этапы развития Версальской модели мира, а также влияние глобализации на развитие международного сообщества.

В ходе рассмотрения никарагуанcко-гондурасского спора в 1988 г. Международный суд отметил, что «политические аспекты могут присутствовать в любом деле. В его задачу входит установить, что спор, представленный ему, – правовой, т. е. может быть разрешен с помощью принципов и норм международного права. Суда не касается, что государство, ищущее судебного решения, может руководствоваться политическими соображениями».

По справедливому утверждению ряда американских ученых, политологи активно участвуют в исследовании многих аспектов международного права и международных организаций. Во-первых, их интересует вопрос о распределении политической силы, и этим они объясняют, какие вопросы могут появиться в повестке дня в будущем. Во-вторых, ими излагаются типы проблем, которые государства и другие акторы (т. е. действующие лица) пытаются урегулировать посредством международных соглашений. В-третьих, они анализируют, как внутренняя политика (положение дел внутри страны, формы правления, а также судебная система и поведение лоббистских групп) влияет на процессы формирования, толкования и применения международно-правовых норм.

Эти авторы провели обзор ключевых теорий и эмпирических подтверждений, которые появились в западной литературе в последние десятилетия. Они исследовали мнения представителей различных школ политического реализма по вопросу о том, каким образом сила: 1) проявляет себя в способности принуждать (Г. Моргентау, К. Уолтц, Р. Даль и др.); 2) влияет на процесс определения и на сам процесс нормотворчества (Р. Маккелви, К. Шепсель, В. Райкер и др.); 3) оказывает влияние на желания и убеждения людей посредством создания норм, в том числе и международно-правовых норм (Дж. Руги, Т. Франк, а также Нью-Хавенская школа в лице Г. Ласвелла, М. Макдугала и др.); 4) влияет на формирование систем знаний и социальной практики (М. Фуко, М. Барнетт, Р. Дюваль, М. Финнемор и др.).

Авторы призывают политологов и юристов-международников к сотрудничеству. По их мнению, наиболее перспективными являются следующие области возможного взаимодействия: 1) структура и содержание международно-правовых и институционных основ, в первом случае это договоры и рекомендательные соглашения, не обладающие юридической силой (т. е. не содержащие нормы права), во-втором – многочисленные международные организации, которые осуществляют толкование и применение международно-правовых норм, включая нормы обычного права и стандарты, зафиксированные в договорном праве; 2) эффективность международно-правовых институтов, оказывающих влияние на поведение государств, судов, корпораций и индивидов⁴².

Основатель теории политического реализма Ганс Моргентау (США) писал, что «международная политика, как и политика в целом, является борьбой за власть. Каковы бы ни были конечные цели международной политики, власть всегда остается непосредственной целью». По его мнению, основным критерием правильности внешней политики государства политический реализм считает отстаивание им национальных интересов⁴³.

Дж. Розенау (США) разработал концепцию двуслойности мировой политики: межгосударственные отношения и взаимодействие негосударственных акторов составляют два самостоятельных, относительно независимых, параллельных друг другу мира постмеждународной политики. Таким образом, к классическому миру отношений государств и межправительственных организаций добавился мир, который Дж. Розенау называет полицентрическим миром, в недрах которого взаимодействуют межправительственные и неправительственные организации, социальные группы, государственные бюрократы и транснациональные акторы. На первый план в этом перевороте мировой политики Дж. Розенау выдвигает индивидов⁴⁴.

О. Кортен (Франция) выступает за четкое разделение права и морали, права и политики и критикует их смешение⁴⁵.

Как отмечал видный советский ученый Г. И. Тункин, соотношение международного права, внешней политики и дипломатии имеет три аспекта: влияние внешней политики и дипломатии на развитие международного права; обратное влияние международного права на внешнюю политику государства; использование государствами международного права как опоры для внешней политики⁴⁶. Он обратил внимание на то, что «главную роль в процессе создания норм международного права играет дипломатия. Это положение относится к формулированию норм международного права как договорным, так и обычным путем»⁴⁷.

В политике, как и в науке, писал В. И. Ленин, следует научиться воспринимать вещи объективно⁴⁸. Внешняя политика Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации. Как отметил Президент Российской Федерации В. В. Путин, «Россия продолжит вести активную политику на международной арене, применяя современные методы экономической дипломатии и мягкой силы, грамотно встраиваясь в информационные потоки»⁴⁹.

Недопустимо применять силу, нарушая Устав ООН. «Попытки подменить универсальные принципы Устава ООН односторонними действиями или некими блоковыми договоренностями и тем более применять силу в обход ООН до добра, как известно, не доводят. Такие действия чреваты дестабилизацией и хаосом, и так называемое управление кризисом не работает», – напомнил российский Президент⁵⁰.

На современном этапе развития международные отношения продолжают усложняться, их развитие становится все более трудно предсказуемым. На первый план выдвигаются, наряду с военной мощью, такие важные факторы влияния, как экономические, правовые, научно-технические, экологические, демографические и информационные.

В Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ В. В. Путиным 12 февраля 2013 г., отмечается, что опасность для международного мира и стабильности представляют попытки регулировать кризисы путем применения вне рамок Совета Безопасности ООН одностороннего санкционированного давления и иных мер силового воздействия, включая вооруженную агрессию. В отдельных случаях открыто игнорируются основополагающие международно-правовые принципы неприменения силы, прерогативы Совета Безопасности ООН, допускается произвольное прочтение его резолюций, реализуются концепции, направленные на свержение законной власти в суверенных государствах с использованием лозунгов защиты гражданского населения. Применение принудительных мер и вооруженной силы в обход Устава ООН и Совета Безопасности ООН неспособно устранить глубокие социально-экономические, межэтнические и другие противоречия, лежащие в основе конфликтов. Оно лишь ведет к расширению конфликтного пространства, провоцирует напряженность и гонку вооружений, усугубляет межгосударственные противоречия, разжигает национальную и религиозную рознь.

В настоящее время на первый план в международной политике выходят имеющие трансграничную природу новые вызовы и угрозы. Прежде всего это опасность распространения оружия массового уничтожения и средств его доставки, международный терроризм, неконтролируемый трафик оружия и боевиков, нелегальная миграция, морское пиратство, незаконный оборот наркотиков, коррупция, региональные и внутренние конфликты, дефицит жизненно важных ресурсов, демографические проблемы, глобальная бедность, экологические вызовы, изменение климата, угрозы информационной и продовольственной безопасности.

Глобальные вызовы и угрозы требуют адекватного ответа со стороны международного сообщества, его солидарных усилий при центральной координирующей роли ООН и с учетом объективной взаимосвязанности вопросов безопасности, обеспечения устойчивого развития и защиты прав человека.

V. Верховенство международного права

В Концепции 2013 г. определены следующие приоритеты Российской Федерации в решении глобальных проблем: формирование нового мироустройства; верховенство права в международных отношениях; укрепление международной безопасности, международное экономическое и экологическое сотрудничество; международное гуманитарное сотрудничество и права человека; информационное сопровождение внешнеполитической деятельности.

Более подробно остановимся на верховенстве права в международных отношениях. Как справедливо замечает Р. А. Каламкарян, концепция господства права в доктринальном плане сопоставима с концепцией примата права в международных отношениях. Ставя общую задачу – строгое обеспечение взаимосогласованных постановлений международного права, концепции примата и господства права согласуются между собой и имеют конечную цель – прогрессивное переустройство международного правопорядка. Обе концепции одинаково приемлемы и потому должны быть взяты за основу всеми государствами в своей дипломатической деятельности, что отвечало бы коренным интересам человечества⁵¹.

Концепция верховенства права изложена в Декларации тысячелетия ООН, принятой консенсусом на Саммите тысячелетия 8 сентября 2000 г. (п. 9), и детально раскрыта в докладах Генерального секретаря ООН. Российская Федерация последовательно выступает за укрепление правовых основ в международных отношениях, добросовестно соблюдает международно-правовые обязательства. Поддержание и укрепление международной законности – одно из приоритетных направлений ее деятельности на международной арене. Верховенство права призвано обеспечить мирное и плодотворное сотрудничество государств при соблюдении баланса их зачастую несовпадающих интересов, а также гарантировать стабильность мирового сообщества в целом.

Таким образом, главная цель верховенства международного права в международных отношениях, на мой взгляд, должна заключаться в следующем⁵².

1. Верховенство права относится ко всем субъектам международного права. Уважение и поощрение верховенства права должно служить руководством во всех аспектах их деятельности и обеспечивать предсказуемость и легитимность их действий.

2. Все акторы международного права обязаны соблюдать справедливые, беспристрастные и основанные на равноправии нормы и принципы международного права, без всякого различия, а также иметь право на равную защиту.

3. Все акторы международного права должны иметь равный доступ к системе международного правосудия. Государства обязаны принимать все необходимые меры для оказания справедливых, транспарентных, эффективных, недискриминационных услуг, которые способствуют доступу к системе международного правосудия для всех.

4. Верховенство международного права должно играть ключевую роль в предотвращении конфликтов и миростроительства и в разрешении постконфликтных ситуаций.

5. Верховенство права должно обеспечить непримиримое отношение к безнаказанности за геноцид, военные преступления и преступления против человечности или за нарушение норм международного гуманитарного права и грубые нарушения норм в области прав человека, а также надлежащее расследование таких нарушений и соответствующее наказание за них путем использования региональных или международных механизмов в соответствии с нормами международного права.

6. Верховенство права должно обеспечить укрепление международного сотрудничества во всех областях международных отношений на основе принципов общей ответственности и в соответствии с нормами международного права и способность ликвидации незаконных сетей и борьбе с наркотиками, транснациональной организационной преступностью, поскольку они создают угрозу международной безопасности и подрывают верховенство права.

7. Верховенство права должно способствовать ликвидации терроризма во всех его формах и проявлениях, поскольку он является одной из самых серьезных угроз для международного мира и безопасности. Все меры по борьбе с терроризмом должны соответствовать обязательствам государств по международному праву, в том числе Уставу ООН, конвенциям и протоколам в этой области.

Ключевым условием для достижения стабильности в международных отношениях является верховенство права. Министр иностранных дел РФ С. В. Лавров обратил внимание на то, что отход от этого принципа, какими бы благовидными предлогами он ни обставлялся, будет разрушать фундамент, на котором зиждется вся система международных отношений⁵³.

Россия намерена: а) поддерживать коллективные усилия по укреплению правовых основ в межгосударственных отношениях; б) противодействовать попыткам отдельных государств или групп государств подвергать ревизии общепризнанные нормы международного права, отраженные в Уставе ООН 1945 г., Декларации о принципах международного права 1970 г., Заключительном акте Хельсинки 1975 г.; в) содействовать кодификации и прогрессивному развитию международного права, прежде всего осуществляемым под эгидой ООН, достижению универсального участия в международных договорах, их единообразному толкованию и применению; г) продолжать усилия по совершенствованию санкционного инструментария ООН, вести дело на коллегиальной основе после всесторонней проработки, прежде всего с учетом их эффективности для решения задач поддержания международного мира и безопасности и ненанесения ущерба гуманитарной ситуации; д) вести дело к завершению международно-правового оформления государственной границы Российской Федерации, а также границ морского пространства, в отношении которого она осуществляет суверенные права и юрисдикцию, при безусловном обеспечении национальных интересов России.

Как отмечает В. В. Путин, «мы выступаем за верховенство международного права при сохранении ведущей роли ООН»⁵⁴.

А. И. Бастрыкин – председатель Следственного комитета Российской Федерации – высказался против верховенства международного права и предлагает исключить из п. 4 ст. 15 Конституции слова: «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» и вписать положения о главенстве национального (российского) права⁵⁵. Свое предложение А. И. Бастрыкин подкрепляет тем, что такие известные западные юристы-международники, как Кельзен, Лаутерпахт, Руссо, Джессеп, Ссель, исходили из полного подчинения национального права международному. По его мнению, концепция примата международного права после Второй мировой войны была навязана ФРГ, Италии, Японии и РФ.

С предложениями А. И. Бастрыкина нельзя согласиться по следующим основаниям.

Например, известный немецкий ученый Г. Кельзен всегда выступал за примат международно-правового порядка, т. е. права. В подтверждение этого тезиса я приведу следующую пространную цитату из работы Г. Кельзена: «Повсеместно, и в особенности сторонниками дуалистической концепции, допускается, что государства или, если избегать персонификации, государственно-правовые порядки скоординированы по отношению друг к другу, юридически разграничены по областям действия, особенно в территориальном аспекте. Это возможно только в том случае, если под отдельными государственными правовыми порядками предполагать существование некоего правового порядка, который их координирует и определяет пределы их взаимной компетенции. Этим высшим порядком может быть только международно-правовой – фактически, он таковым и является. Иными словами, данную функцию выполняют нормы позитивного международного права (курсив мой. – К. А.)». Далее Г. Кельзен высказывает еще одну важную мысль: каждое государство может действовать как аппарат принуждения только в тех пределах, которые закреплены за ним и гарантированы международным правом⁵⁶.

Таким образом, Г. Кельзен однозначно признавал примат международного права.

В трудах Г. Лаутерпахта, например в книгах «Function of Law in International Community», 1933 и «An International Bill of the Rights of Man», 1945, я не нашел даже намека на отрицание верховенства международного права.

Напоминаю, что п. 4 ст. 15 Конституции РФ гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

В этом положении Конституции РФ идет речь о единстве национальных и международных норм, об обеспечении правопорядка путем имплементации норм международного права.

Я соглашаюсь с мнением Г. Кельзена в том, что «международно-правовые нормы, в особенности нормы, созданные через международные договоры, должны распространяться на все возможные предметы, включая и те, которые до этого ретушировались правовыми порядками отдельных государств»⁵⁷.

Что касается США, то согласно ст. IV Конституции международное право составляет часть права страны. Все правообразующие международные Конвенции, ратифицированные США, обязательны для американских судов, хотя бы они находились в противоречии с более ранними нормами американского статутного права. Таким образом, согласно практике США, как международное обычное, так и конвенционное право стоит выше предшествующего ему внутреннего права, но при том условии, что нормы международного права не противоречат Конституции США. С этим положением трудно не согласиться.

По мнению А. И. Бастрыкина, примат верховенства международного права ограничивает суверенитет РФ. Это не так. Любое государство, в том числе и Россия, не подпишет договор, а тем более не ратифицирует его (именно такие договоры имеются в виду в п. 4 ст. 15 Конституции), если он будет в той или иной степени противоречить Конституции, возможно, и законодательству РФ.

VI. Международное право – динамично развивающаясясистема права

Под влиянием объективных событий, дальнейшего развития и углубления глобализации и расширения международного сотрудничества в международном праве сформировался ряд самостоятельных отраслей, прежде всего международное трудовое право и международное процессуальное право.

Международное трудовое право, считает Д. К. Бекяшев, это отрасль международного публичного права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения между субъектами международного права, касающиеся трудовых прав человека, занятости, условий труда, социального партнерства, социального обеспечения и трудовой миграции⁵⁸. Нормы этой отрасли права кодифицированы в более чем 200 конвенциях и большом количестве двусторонних соглашений.

Кафедре международного права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) принадлежит большая заслуга в обосновании становления международного процессуального права и определении его принципов и институтов. Международное процессуальное право – это совокупность принципов и норм, регулирующих порядок осуществления прав и обязанностей субъектов международного права, деятельности международных судебных и арбитражных органов⁵⁹.

Справедливости ради отмечу, что еще в начале XX века видный советский юрист-международник Е. А. Коровин обратил внимание на наличие этой отрасли права. Однако под международным процессуальным правом он понимал только процесс разрешения и урегулирования межгосударственных споров⁶⁰.

В последние годы заметно увеличилось количество межгосударственных объединений, например ЕАЭС, НАФТА, КАРИКОМ, БРИКС, САКУ, АТЭС и др. Правовой статус многих этих объединений наука международного права не определила. Проведенные рядом российских авторов исследования являются противоречивыми⁶¹. Они именуются по-разному: межгосударственное интеграционное объединение или межгосударственная организация⁶². В монографии, посвященной специально правовым механизмам АТЭС, правовой статус последнего не определен⁶³.

Американские специалисты Г. Шаффер и Т. Гинзбург справедливо призывают к расширению научных исследований новых проблем международного права.

По их мнению, необходимы эмпирические исследования в области международного права. Как уже отмечалось в начале этой статьи, в научных трудах последнего времени наблюдается отход от теоретических споров и значимости международного права. Эти авторы пытаются сконструировать «условную теорию» международного права. (Conditional International Law Theory). С помощью этой теории авторы пытаются объяснить, как и при каких обстоятельствах функционирует международное право⁶⁴.

В Российской Федерации и в других странах ведутся исследования актуальных проблем современного международного права, но не всегда можно согласиться с их предложениями. Отмечу некоторые из них.

Т. Р. Короткий предлагает новый подход к содержанию суверенитета: во-первых, суверенитет как внутреннее понятие есть высший политический авторитет как таковой; во-вторых, суверенитет в международных отношениях означает государственную самостоятельность в качестве субъекта внешней политики; в-третьих, суверенитет есть совокупность международных легально существующих свобод, которыми обладает государство в определенный момент времени. По его мнению, третье качество суверенитета может отторгаться, например, в связи с вступлением государства в интернациональное объединение. Именно на основе этого качества суверенитета, считает Т. Р. Короткий, каждое государство – член ЕС делегирует ему определенные национальные полномочия и наделяет его международной правосубъектностью⁶⁵.

С таким предложением согласиться нельзя. В целом можно солидаризироваться с В. С. Хижняк в том, что «все идеи и теории, связанные с необходимостью максимального ограничения суверенитета, десуверенизации и т. д., навязываемые России через политику США и многих западноевропейских государств, не имеют ничего общего с необходимостью установления мира и безопасности в международных отношениях, защитой прав человека, борьбой с международной преступностью. Их цель – унификация мира в интересах мирового центра власти»⁶⁶. Еще раньше известный политолог А. С. Ципко по этому вопросу высказался предельно конкретно: «Те, кто уничтожает суверенитет и достоинство своего государства, вольно или невольно работают на упрочнение державности и суверенитета его конкурентов. Средней позиции в этом вопросе о суверенитете нет»⁶⁷.

Е. М. Примаков считал, что «в развитии интеграционного процесса на постсоветском пространстве не обойтись без наднациональных структур, в пользу которых должна отойти часть суверенитета государств-участников интеграционного объединения – без этой неизбежности интеграция застрянет лишь на начальном этапе»⁶⁸.

Иного мнения придерживается президент Белоруссии А. Г. Лукашенко. По его мнению, в связи с созданием в 2015 г. Евразийского союза «никто свой суверенитет не ограничивает»⁶⁹. Сказано справедливо и с международно-правовой точки зрения верно.

Некоторые ученые (В. М. Шумилов, Ю. Н. Малеев) предлагают наделить ООН полномочиями мирового правительства. Например, Ю. Н. Малеев пишет: «ООН должна принять на себя роль мирового правительства. Притом правительства – не исполнительного органа, как это имеет место в государствах, а самостоятельного надгосударственного института, не имеющего над собой иной власти»⁷⁰.

Согласиться с таким предложением нельзя. Напомню в этой связи, что Международный суд ООН в своем консультативном заключении от 11 апреля 1949 г. со всей решительностью указал на то, что ООН «никак не является сверхдержавой» и не может быть мировым правительством.

Ю. Н. Малеев полагает, что «международное управление можно определить как внешнее управление наднационального характера делами данного государства, а также кризисной ситуацией или районом (ресурсами, деятельностью) в пределах международной территории общего пользования по договору между заинтересованными государствами или по решению международной организации»⁷¹. В полной мере с этим определением согласиться также нельзя. Во-первых, международное управление не является наднациональной функцией, поскольку над государствами нет и не может быть командующего органа верховной власти. Во-вторых, международное право не может управлять районом или ресурсами международной территории. В-третьих, нуждается в уточнении формулировка Ю. Н. Малеева «внешнее управление наднационального характера делами данного государства». Немыслимо себе представить, каким образом одно государство «наднационально» может управлять другим государством. В-четвертых, ни одна современная международная межправительственная организация не обладает наднациональными функциями в плане управления поведением государств – первичных субъектов международного права.

Многие годы одной из актуальных проблем является формирование и доказательство существования международного обычного права. Эта тема включена в повестку дня сессий Комиссии международного права ООН.

В. М. Шуршалов отмечал, что международный обычай – менее совершенный источник международного права, чем договор, соответственно обычная норма менее совершенна по сравнению с договорной нормой. Поэтому превращение обычной нормы в договорную путем включения ее в конкретные межгосударственные соглашения или путем ее кодификации содействует прогрессивному развитию международного права, поскольку такое развитие способствует более четкой регламентации прав и обязанностей государств, которые образуют содержание правоотношения, и вместе с тем обеспечивает укрепление законности и правопорядка в международных отношениях⁷².

Иного мнения придерживаются А. Н. Вылегжанин и Р. А. Каламкарян. Они считают, что в результате согласованного волеизъявления государств создаются нормы договорного и обычного характера. Однако государства непосредственно путем волеизъявления не создают обычные нормы международного права. Эти нормы вырастают из международной жизни. Государства, согласно ст. 38 Статута Международного суда, всего лишь признают международный обычай в качестве правовой нормы.

Еще в 1927 г. в деле «Лотус» (Франция против Турции) Постоянная Палата международного правосудия отметила, что обычай является обобщенной практикой государств. Последние должны осознанно признать ее обязательность.

Далее эти авторы пишут, что в современном международном праве нет оснований для построения соподчиненности между договорными и обычными нормами. Они равнозначны, взаимосвязаны, что не умаляет, однако, общей направляющей роли именно международного обычного права⁷³. С этим суждением согласиться не могу. Вне сомнения, договорные нормы являются более приоритетными, нежели обычные. Например, в преамбуле Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. сказано, что «вопросы, не регулируемые настоящей Конвенцией, продолжают регулироваться нормами и принципами общего международного права».

В ст. 38 Статута Международного суда вначале указаны международные конвенции, а затем уже международный обычай. Трудно представить себе общую направляющую роль международного обычного права. Практика не подтверждает данное утверждение авторов.

Как отмечал В. М Шуршалов, в советской литературе господствовало то убеждение, что «обычай занимает второе место среди источников международного права и имеет меньшее значение по сравнению с договорными нормами»⁷⁴.

Не могу не затронуть еще одну проблему – правосубъектность индивида в международном праве.

Еще в конце 20-х годов Постоянная палата международного правосудия в своем консультативном заключении по вопросу о юрисдикции Данцигских судов отметила, что государства могут путем договора предоставить отдельным лицам права на обращение в международные суды.

В 1947 г. крупнейший английский юрист-международник Л. Оппенгейм считал, что «хотя нормальными субъектами международного права являются государства, они могут рассматривать физических и иных лиц, как непосредственно наделенных международными правами и обязанностями, и в этих пределах их субъектами международного права»⁷⁵.

В приговоре Нюрнбергского Международного военного трибунала 1945 г. говорится: «Преступления против международного права совершаются людьми, а не абстрактными образованиями, и только путем наказания индивидов, совершающих такие преступления, предписания международного права могут быть принудительно осуществлены»⁷⁶.

Ч. Лебен (Франция) не просто утверждает, что индивиды являются субъектами международного права, но и полагает, что договоры их, заключенные с государствами, также являются предметом регулирования международного права.

По его мнению, субъектами международного права являются все акторы, потенциально способные к защите своих прав, предоставленных им международным правом⁷⁷.

Как справедливо отметил Г. В. Игнатенко, «предмет международно-правового регулирования приобретает новые, выходящие за традиционные границы очертания, что обусловлено внедрением в международные отношения участников, не обладающих государственно-властными свойствами, в их числе индивидов (физических лиц), действующих в качестве субъектов международного права от собственного имени или в согласии с государством»⁷⁸.

В учебной литературе вопрос о правосубъектности индивида впервые был подробно мною изложен в учебнике МГЮА «Международное право» (М., 1996. С. 482–487). В настоящее время этой проблеме уделено соответствующее внимание во многих учебниках (Казанского университета, Университета Дружбы народов и др.).

Однако не все российские ученные считают индивида субъектом международного права, даже в ограниченном объеме. Но наиболее активным противником правосубъектности индивида является С. В. Черниченко. В своей фундаментальной по содержанию работе он пишет: «Если физические и юридические лица не имеют прямого выхода на международную арену, они не адресаты международного права (не его субъекты). Но если они не его адресаты (субъекты), то они не могут быть и участниками отношений, урегулированных международным правом (субъектами международных правоотношений)»⁷⁹.

Не могу хотя бы кратко не коснуться точек зрения авторов о динамике развития международного права прав человека.

По мнению П. Спиро (Франция), если раньше международное право регулировало вопросы гражданства исключительно с точки зрения разрешения коллизии национально-правовых режимов, то в настоящее время нормы о запрете гендерной дискриминации, лишении гражданства усиливают давление на государства, все более ограничивают свободу государств самостоятельно решать вопросы, связанные с гражданством. П. Спиро, однако, отмечает, что как такового общепризнанного права на гражданство на данный момент не существует. Тем не менее автор приводит доказательства формирования нового международного права гражданства, которые с его точки зрения свидетельствуют о необходимости анализа института гражданства в контексте прав человека. Он подтверждает мнение тех ученых, которые трактуют гражданство как право, принадлежащее человеку.

П. Спиро считает, что формирование международного права гражданства может иметь далеко идущие последствия, в частности, снижения значимости гражданства как такового и разрушения солидарности, которая на данный момент является основой легитимности государств. Он оспаривает точку зрения, согласно которой дальнейшее развитие международного права прав человека повлечет за собой укрепление роли государства.

П. Спиро не отрицает того факта, что вопросы гражданства по-прежнему в большинстве случаев остаются в компетенции отдельных государств. Однако автор отмечает некоторые сдвиги в развитии международного права в этой сфере, которые не вписываются в типичную Вестфальскую систему. Все чаще в ходе обсуждения гражданства возникают вопросы о возможном отказе в присвоении гражданства, выдвигаются аргументы о справедливости предоставления гражданства лицам, постоянно проживающим на территории определенного государства. Эта практика, по мнению П. Спиро, подтверждает тенденцию к ограничению некогда абсолютной свободы государства в решении вопросов о предоставлении гражданства и стремлению учета интересов отдельных индивидов.

Эти новшества, пишет он, в значительной степени отступают от традиционного развития международного права, регулирующего исключительно случаи, в которых государство не имеет права предоставлять гражданство. Теперь же нормы международного права начинают диктовать, в каких случаях власти обязаны предоставить гражданство и какими правами в связи с этим обладают лица, постоянно проживающие на его территории. В заключение автор отмечает, что с развитием международного права гражданства исчезает «последний бастион» абсолютной свободы государства в вопросах предоставления гражданства⁸⁰.

В целом с этим прогнозом о будущем международного права прав человека можно согласиться.

Я. Онума считает, что международное право прав человека связано с западно-ориентированной историей развития этой отрасли права. Он высказывается за необходимость избавления международного права от излишнего акцента на свободу и индивидуализм, основанных на европейском происхождении самой этой отрасли и развитии ее по западному сценарию, и учета религиозных и культурных особенностей различных народов мира.

Я. Онума высказывается за интегрированное понимание прав человека, закрепленное в Венской Декларации по правам человека 1993 г.⁸¹

В последнее время актуальной стала средневековая проблема борьбы с торговлей людьми (human trafficking)⁸². Она получила название «современное рабство» (modern day slavery) и вызвала стремительный рост международных, региональных, национальных актов, направленных на борьбу с этим преступлением, а также заставила государства направлять свои огромные финансовые и иные ресурсы на ее искоренение. По мнению Дж. Чуянга (США), это, в свою очередь, породило споры в среде ученых, призывающих к консолидации международного права прав человека, налогового права, деликтного права, трудового права, права здравоохранения, а также военной мощи в целях борьбы с усиливающейся международной преступностью и участившимися другими нарушениями прав человека⁸³.

В соответствии с Протоколом ООН о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, дополняющим Конвенцию ООН против трансграничной организованной преступности, принятой в 2000 году, следующие деяния подпадают под определение торговли людьми: акты вербовки, перевозки, укрывательства или получение людей путем угрозы силой или ее применения или другие формы принуждения, а также в целях эксплуатации.

Еще до принятия этого протокола США приняли закон о борьбе с торговлей людьми, который дает право Президенту США налагать экономические санкции на государства, не соблюдающие стандарты в борьбе с торговлей людьми.

Администрация Б. Обамы в 2009 и 2010 г. выступила с предложением расширить правовое понятие торговли людьми и разработать эффективную стратегию борьбы с ней. В этих предложениях, указывает Дж. Чуянга, администрация президента обращает внимание на два момента. Во-первых, объединение понятий принудительного труда и торговли людьми, отсутствие привязки понятия торговли людьми к перемещению людей в пространстве. Во-вторых, любая торговля людьми – это рабство. Такой подход предполагает расширение ранее имевшихся узких определений понятия «торговля» (например, торговля – элемент перемещения), включив в него также и случаи пребывания людей в невольном состоянии. Соответственно, правовая категория рабства – запрет, который носит характер jus cogens, – в прошлом резервируемая за наиболее крайними формами эксплуатации (осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения над индивидом), в настоящее время расширяется, охватывая торгуемых людей⁸⁴. По мнению Дж. Чуянга, такой «эксплуататорский» уклон имеет своей задачей создание принудительном порядке системы борьбы с торговлей людьми, пытаясь охватить все новые формы эксплуатации. Однако внимательный анализ подхода США позволяет сделать вывод, что это также еще и способ сохранения гегемонистского подхода США в борьбе с торговлей людьми и непринятия иных (конкурирующих) подходов, предусматривающих реформу миграционной политики и трудового законодательства, которые противоречат интересам США.

Американские ученые предлагают два подхода в международно-правовой борьбе с торговлей людьми. Первого подхода придерживается Дж. О’Коннел Давидсон, которая считает причиной торговли людьми девиантное поведение индивидов (и корпораций) и, соответственно, приоритезирует подотчетность (ответственность) индивидуальных правонарушителей (виновников) в освобождении и защите жертв. В этом подходе превалирует принцип уголовного правосудия.

Второй подход, основоположником которого является Дж. Грай Поуп, предполагает, что торговля людьми является результатом несовершенной системы занятости населения и миграционного законодательства. Сторонники этого подхода предполагают усилить защиту трудовых прав, нормы которых призваны уменьшить торговлю людьми. Дж. Чуянг выступает в защиту второго подхода⁸⁵.

VII. О реформе Организации Объединенных Наций

В своей речи на 70-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 28 сентября 2015 г. В. В. Путин справедливо отметил, что ООН – структура, которой нет равных по легитимности, представительности и универсальности. «Да, в адрес ООН раздается в последнее время немало критики. Якобы демонстрирует недостаточную эффективность, а принятие принципиальных решений упирается в непреодолимые противоречия, прежде всего между членами Совета Безопасности… Суть организации, собственно, и заключается в поиске и выработке компромиссов, а ее сила – в учете разных мнений и точек зрения… Считаем попытки расшатать авторитет и легитимность ООН крайне опасными»⁸⁶.

По мнению В. Д. Зорькина, обвинения ООН в неэффективности ее механизмов в значительной мере справедливы. «Дух Основных Принципов международного права, сформулированных в Уставе ООН, Декларации о принципах международного права 1970 г. и Хельсинкском Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года до сих пор не обеспечен буквой точных и последовательных нормативно-правовых установлений», – полагает В. Д. Зорькин⁸⁷.

Далее он перечисляет 6 основных принципов (непонятно, куда делись остальные четыре такие же основных принципа), нарушение которых «буквально взрывает международную правовую сторону». В. Д. Зорькин уверен в том, что «отсутствие ясно заявленных норм реализации этих Принципов в их единстве позволяет остальным государствам и международным органам принимать решения и действовать на основании собственных интерпретаций указанных Принципов».

В своих статьях В. Д. Зорькин предлагает следующие направления (обобщаю) реформирования ООН. Во-первых, устранить коллизии между основными (по его терминологии, основополагающими) принципами ООН. Во-вторых, определить допустимые меры вмешательства во внутренние дела суверенных государств. В-третьих, определить прерогативы и состав Совета Безопасности ООН. В-четвертых, решить процедурные проблемы принятия решений Советом Безопасности. В-пятых, разработать правила принятия решений Генеральной Ассамблеей ООН. В-шестых, глубоко и детально проработать 10 основных принципов международного права и определить их место в системе международно-правовых актов.

Сформулированные В. Д. Зорькиным предложения нуждаются в соответствующих комментариях. По его мнению, имеет место коллизия между основными принципами международного права, закрепленными в ст. 2 Устава ООН. Откровенно говоря, я о такой коллизии не осведомлен. Эти нормы-принципы императивно регламентируют деятельность субъектов международного права. После принятия Устава ООН содержание этих принципов уточнялось и развивалось Генеральной Ассамблеей ООН путем одобрения резолюций, и эту практику при необходимости следовало бы продолжить.

В. Д. Зорькин предлагает определить допустимые меры вмешательства во внутренние дела других государств. Однако данный принцип означает запрещение прямого или косвенного вмешательства по любым причинам во внутренние или внешние дела любого государства. Правда, в XIX веке ряд доктринальных юристов-международников, например М. Н. Капустин, признавал вмешательство не только допустимым, но и необходимым. По его мнению, вмешательство является правомерным в следующих случаях: ради самосохранения государства; на основании договора о гарантии; по приглашению государства в случае междоусобий; для охраны приобретенных прав, религиозных, торговых и других⁸⁸.

Подавляющее большинство этих предложений давно закреплено в международном праве, в том числе в Уставе ООН.

По мнению В. Д. Зорькина, необходимо определить прерогативы и состав Совета Безопасности. Прерогативы (т. е. исключительные или преимущественные) права Совета Безопасности четко определены в главе V Устава ООН. Он несет главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Только этот главный орган вправе уполномочивать на применение сил и санкций к агрессорам.

Эти функции Совет Безопасности выполняет в целом успешно. Конечно, многое зависит от воли государств – членов ООН.

Что касается расширения количества постоянных членов Совета Безопасности, то РФ неоднократно поддерживала это предложение. Например, недавно В. В. Путин заявил, что Индия своей миролюбивой политикой заслужила место постоянного члена Совета Безопасности.

Процедурные вопросы принятия решений Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи определены Уставом ООН и правилами процедуры этих главных органов⁸⁹, и каких-либо крупных пробелов при применении их не возникало. Другое дело, ряд влиятельных государств по политическим или иным причинам вопреки Уставу ООН срывает принятие важных решений этими органами ООН, что существенно принижает эффективность этой авторитетной всемирной организации. На заключительном заседании конференции в Сан-Франциско 1945 г. президент США Г. Трумэн заявил: «Если мы не сумеем применить Устав, мы окажемся предателями по отношению ко всем, кто отдал свою жизнь за то, чтобы дать нам возможность свободно и в условиях безопасности собраться здесь для обсуждения и принятия этого Устава… Если мы, – продолжил он, – попытаемся использовать его в эгоистических целях – в интересах какой-либо одной нации или небольшой группы наций, – мы также будем виновны в таком предательстве»⁹⁰.

На первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН 10 января 1946 г. ее председатель, колумбийский дипломат Зугета Анхель отметил, что ООН должна строить свою деятельность на следующих принципах: добрая воля, презрение к интригам и хитростям, дух сотрудничества.

На мой взгляд, если все государства будут следовать духу и букве Устава ООН, то отпадут предложения о его пересмотре.

В заключение процитирую слова В. В. Путина, произнесенные на 70-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, которые звучат как напутствие всем государствам: Россия верит в громадный потенциал ООН, который должен помочь избежать новой глобальной конфронтации и перейти к стратегии и кооперации. Вместе с другими странами будем последовательно работать ради укрепления центральной координирующей роли ООН⁹¹.

Кстати, на этой же сессии Генеральной Ассамблеи ООН президент США Б. Обама позитивно оценил роль ООН. «Руководители стран, которые подарили нам это учреждение, надеялись, что оно поможет решать конфликты, требовать соблюдения правил поведения и осваивать навыки сотрудничества… Действительно, спустя десятилетия ООН сумела изменить жизнь людей к лучшему – помогая искоренять болезни, учить детей, договариваться о мире», – отметил Президент США⁹².

VIII. Заключение

Международное право, возникшее в феодальную эпоху, является одной из древнейших правовых систем. За этот период оно приросло новыми субъектами и отраслями. Верховенство международного права является признанным фактом и не оспаривается ни одним государством. Международное право оберегает общество от всякого рода серьезных и менее серьезных неприятностей. Оно является регулятором деятельности субъектов в международных отношениях и одновременно защищает их; перед международным правом стоят большие задачи, главная из которых – избавить человечество от бедствий войны и утвердить веру в основные права человека. Вот почему международное право должно совершенствоваться, адаптироваться к реалиям. Генеральная Ассамблея ООН обязана поощрять прогрессивное развитие международного права и его кодификацию (ст. 13 Устава ООН). Как известно, всю первичную (точнее, черновую) работу в этом плане ведет Комиссия международного права ООН. Она внесла заметный вклад в развитие международного права⁹³. В повестку дня этого органа включены проблемы, которыми Комиссия должна заниматься в ближайшие годы, в том числе обязательство выдавать или осуществлять судебное преследование (aut dederе aut judicare); защита людей в случае бедствий; иммунитет должностных лиц государства от иностранной уголовной юрисдикции; последующие соглашения и последующая практика в отношении толкования договоров; временное применение договоров; формирование и доказательство существования международного обычного права: клаузула о наиболее благоприятствуемой нации⁹⁴. Эти проблемы будут разрабатываться, может быть, не одно десятилетие.

Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун в своем выступлении в Стэнфордском университете 17 января 2013 г. обратил внимание на следующее: масштаб глобальных перемен, которые мы наблюдаем сегодня, гораздо значительнее, чем охват перемен, свидетелем которых он когда-либо был. Поэтому он называет нынешний период эпохой Великих перемен. Это свое выступление Пан Ги Мун заключил словами: «Я убежден, что эпоха Великих перемен – это еще и время великих возможностей»⁹⁵.

В силу своей значимости международное право, как справедливо отмечается в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 48/29 от 9 декабря 1993 г., должно занять надлежащее место в системе преподавания правовых дисциплин во всех высших учебных заведениях. В своем обращении к деканам юридических факультетов во всем мире заместитель Генерального секретаря ООН по правовым вопросам Г. Корелл еще в 2000 г. справедливо указал на то, что международное право является таким же необходимым элементом, как и моральные ценности, лежащие в основе законодательных актов, принимаемых их демократически избранными парламентами. «Независимо от того, где вы проживаете, и без различия расы, пола, языка и религии, если использовать формулировку Устава Организации Объединенных Наций, – заключает Г. Корелл, – все вы несете общую ответственность за то, чтобы международное право заняло заметное место в процессе подготовки будущих поколений юристов в вашей стране. Мы должны быть признательны за существование между нами различия. Однако для того чтобы защитить себя и грядущие поколения, мы должны иметь что-то общее, что мы могли бы передать по наследству грядущим поколениям. Этим общим является международное право». В обращении особо подчеркивается необходимость обеспечения доступа студентов к договорам и источникам информации по международному публичному праву⁹⁶.

Генеральная Ассамблея ООН с 1965 г. ежегодно принимает резолюцию под названием «Программа помощи ООН в области преподавания, изучения, распространения и более широкого признания международного права». В эти резолюции постоянно включается фраза о том, что «международное право должно занять надлежащее место в системе преподавания правовых дисциплин во всех университетах».

В Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА) преподаванию международного права уделяется достаточно большое внимание. Оно преподается во всех 8 институтах, функционирующих в рамках университета. Более того, уже более 10 лет существует Международно-правовой институт, в котором наряду с общим курсом международного права ведутся спецкурсы и спецсеминары по 8 отраслям международного права (международные организации и конференции, право международной ответственности, международное морское право, международное гуманитарное право и др.).

Осенью 2013 г. кафедра международного права МГЮА выпустила в свет учебник для бакалавров «Международное право» (отв. редактор К. А. Бекяшев). Он подготовлен в соответствии с ФГОС ВПО по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» (квалификация (степень) – бакалавр) и рабочей программой, одобренной Академией в 2012 г.

При подготовке специально предназначенного для бакалавров учебника авторский коллектив критически заимствовал все положительное и оригинальное из более 30 учебников, подготовленных кафедрами многих вузов России. В данном учебнике использованы научные труды зарубежных авторов (Я. Броунли, Д. Боуэтт, П. Бирни, А. Кассезе, Л. Оппенгейм, М. Шо и др.), практика Международного суда ООН и других международных судебных органов (судов, арбитражей, трибуналов, третейских судов и др.). В настоящее время кафедра работает над концепцией новых учебников для бакалавров и магистрантов.

Бекяшев Д. К
Обеспечение выполнения государствами конвенций МОТ

Enforcement of the implementation of the ILO conventions by states

В статье рассмотрены теоретические основы современных способов обеспечения выполнения международных обязательств: международный контроль и международные гарантии. Основное внимание уделено особенностям обеспечения выполнения государствами конвенций МОТ. В частности, подробно проанализированы процедуры контроля в этой организации, а также такой вид обеспечения выполнения конвенций МОТ, как представление. По итогам исследования дана оценка эффективности существующих в МОТ способов обеспечения выполнения международно-правовых обязательств, а также обозначены имеющиеся проблемы.

Ключевые слова: МОТ; международный контроль; международные гарантии; конвенции МОТ; представление.

The article considers theoretic grounds of contemporary methods of international obligations enforcement such as international control and international guarantees. The author concentrates on the peculiarities of the ILO conventions enforcement by states. Particular attention is paid to the ILO control mechanisms as well as to a specific method of the ILO conventions enforcement such as representation. In conclusion the author estimates the efficiency of the actual ILO mechanisms of the international law obligations enforcement and outlines the existing problems.

Keywords: the ILO; international control; international guarantees; ILO conventions; representation.

Устав ООН среди основных принципов международного права закрепил принцип добросовестного выполнения международных обязательств.

В соответствии с этим принципом государства обязаны добросовестно выполнять свои обязательства по международному праву, неукоснительному выполнению подлежат как обязательства, которые вытекают из общепризнанных принципов и норм международного права, так и те обязательства, которые вытекают из соответствующих международному праву договоров или других соглашений, участниками которых они являются⁹⁷.

Современные государства, в большинстве своем, выполняют принятые на себя обязательства. Тем не менее для достижения эффективности международно-правовых норм необходимо обеспечивать их выполнение.

В практике международных отношений проблема обеспечения выполнения принятых по договору обязательств имеет достаточно длительную историю. Однако если в Средние века основным средством обеспечения договорных обязательств на межгосударственном уровне была клятва монархов в верности своим договорным обязательствам, то в дальнейшем появлялись и другие средства и способы.

В науке международного права проблеме обеспечения международных обязательств серьезным образом стали уделять внимание в конце IX – начале XX столетия. В частности, некоторые авторы рассматривали различные способы и средства обеспечения выполнения международных договоров, при этом выстраивая некую систему таких обеспечительных мер.

Так, Ф. Ф. Мартенс, рассматривая проблемы исполнения международных договоров, упоминал о существовании таких средств, как присяга, дача заложников (в Средние века), заклада и залога, а также поручительства (гарантии). При этом, по словам данного автора, из всех международных способов обеспечения международных договоров поручительство более всего удовлетворяет поставленной цели⁹⁸.

Л. Оппенгейм среди средств обеспечения выполнения договоров выделяет клятву, заложников, заклад, оккупацию территории, гарантии, контроль⁹⁹.

Другие исследователи, рассматривая обеспечение международных обязательств, выделяли лишь некоторые из средств. Например, В. М. Шуршалов указывает, что наиболее часто встречающейся в международной практике формой обеспечения выполнения международных обязательств являются различного рода гарантии¹⁰⁰.

На данном этапе развития международных отношений наиболее действенными способами обеспечения выполнения международных обязательств являются международный контроль и международные гарантии.

Международные гарантии – это акт, в соответствии с которым государство или государства обязуются в случае необходимости сделать все от них зависящее, чтобы побудить другое государство или государства выполнить заключенный между ними договор.

Значение гарантий в международных отношениях достаточно высоко. По мнению А. М. Ибрагимова, «степень эффективности гарантий в международном праве может оказаться выше результативности контроля и других инструментов обеспечения обязательств за счет срабатывания фактора международного авторитета гарантов»¹⁰¹.

Международный контроль представляет собой проверку выполнения принятых государствами на себя обязательств по международным договорам, т. е. установление фактических обстоятельств и их оценку с точки зрения соответствия требованиям норм международного права. В частности, И. И. Лукашук рассматривает международный контроль как процесс обработки информации, призванный определить соответствие поведения субъектов нормам международного права¹⁰².

В системе современных средств обеспечения выполнения международных обязательств международному контролю принадлежит особое место.

Международный контроль охватывает все отрасли и институты международного права. В то же время такой контроль является относительно новым средством проверки выполнения государствами принятых на себя обязательств по международным договорам. Как полагает А. Н. Талалаев, в настоящее время большое значение приобретает вопрос о международном контроле как способе обеспечения международных обязательств, в частности в тех вопросах, где другие способы обеспечения недостаточны¹⁰³.

Обычно положения о контрольных механизмах содержатся в тексте международного договора. При этом, по справедливому мнению Р. М. Валеева, международный контроль не ограничивается проверкой достигнутых соглашением результатов, он вторгается в сам процесс осуществления международно-правовой нормы, т. е. международно-правоприменительная деятельность государств, с самого начала и вплоть до достижения намеченной цели, находится под международным контролем, установленным самими субъектами международного права. Возникающие в процессе контроля разногласия по поводу применения международно-правовой нормы, а также ее толкования могут быть своевременно устранены, что, несомненно, повлияет на ее эффективность. Сущность международно-правового контроля не сводится только к проверке поведения субъектом международного права по выполнению принятых обязательств, она направлена также на предупреждение нарушений норм международного права в целях достижения эффективных результатов¹⁰⁴.

В настоящее время контроль чаще всего осуществляется в рамках международных организаций. В частности, А. Фердросс отмечает, что роль международного контроля сводится лишь к праву международных организаций контролировать соблюдение норм международного права отдельными государствами¹⁰⁵.

За все время своего существования в рамках МОТ было принято 189 конвенций. Начиная со времен своего создания в 1919 г. на МОТ возложена двойная задача принимать и содействовать международным трудовым нормам, а также следить за их применением в государствах-членах. Уже упомянутый А. Фердросс подчеркивал, что «Международная организация труда (МОТ) наблюдает за исполнением международного трудового права»¹⁰⁶.

Контрольный механизм МОТ играет двоякую роль. Во-первых, статьей 19 Устава МОТ на государства-члены со дня принятия международной трудовой нормы возлагается ряд обязательств, в частности в отношении направления вновь принятой нормы на рассмотрение национальных компетентных органов, а также периодического представления Международному бюро труда МОТ докладов о мерах, принятых по реализации положений нератифицированных конвенций. Во-вторых, в МОТ действует целый ряд контрольных механизмов, благодаря которым она оценивает степень выполнения положений конвенций государствами-членами после того, как государства ратифицируют их.

Как писал Э. М. Аметистов, «ратификация конвенций МОТ – это не только значительный шаг в их имплементации, но и акт, открывающий возможности для международного контроля за такой имплементацией»¹⁰⁷.

Система международного контроля, установленная в МОТ, состоит из двух процедур: а) процедуры, основанной на систематическом изучении регулярных докладов правительств; б) процедуры рассмотрения различных жалоб о несоблюдении государствами – членами МОТ своих обязательств.

Рассмотрим первую процедуру контроля за соблюдением конвенций МОТ.

Процедуру получения докладов государств – участников международного договора иногда называют также первой стадией международного контроля. Как указывает Р. М. Валеев, «международно-правовая практика свидетельствует о том, что во многих случаях международная контрольная деятельность начинается со стадии предварительного ознакомления»¹⁰⁸.

Получение информации о ходе соблюдения государствами своих обязательств – только начальная стадия международного контроля. Чем более полно и объективно собрана информация о добросовестности выполнения международных обязательств, тем эффективнее может быть достигнута цель международного контроля, ибо последующие стадии международного контроля связаны с сопоставлением полученной информации о фактическом положении с нормами, закрепленными в соглашении участников, а также их оценкой¹⁰⁹.

Согласно статье 22 Устава МОТ каждое государство обязано представлять в Международное бюро труда ежегодные доклады о мерах, принятых им в целях введения и действия положений конвенций, участником которых оно является. Эти доклады составляются в такой форме и должны содержать такие сведения, какие может потребовать Административный совет.

Всю работу по периодическому контролю за применением ратифицированных (а также нератифицированных) конвенций МОТ ведут два контрольных органа: Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций Административного совета и Комитет по применению конвенций и рекомендаций Международной конференции труда. Оба органа созданы в 1926 г. на основании резолюции Международной конференции труда.

Доклады правительств о применении конвенций и рекомендаций первоначально рассматриваются Комитетом экспертов.

Данный орган осуществляет вторую стадию международного контроля: оценку и сопоставление представленных государствами данных с нормами международного договора.

Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций является независимым органом, в состав которого входят независимые юристы, представленные в личном качестве, назначаемые Административным советом и отвечающие за рассмотрение всех вопросов, связанных с применением конвенций и рекомендаций МОТ в государствах – членах организации. Выполняя свои полномочия, он должен строго придерживаться принципов независимости, объективности и беспристрастности.

Комитет экспертов осуществляет юридическую стадию рассмотрения докладов и призван определять, в какой мере законодательство и практика в каждом государстве-члене, по имеющимся данным, соответствует ратифицированным конвенциям и в какой степени государства выполняют свои обязательства, предусмотренные в отношении норм в Уставе МОТ. Он формулирует замечания, относящиеся к тем или иным правительствам, либо направляет им запросы. Комитет экспертов публикует также периодические обзоры о применении в различных странах конвенций МОТ.

Замечания, как правило, используются в отношении наиболее серьезных или давнишних случаев, касающихся невыполнения государствами-членами своих обязательств. Прямые запросы не публикуются в докладе Комитета экспертов, а направляются непосредственно заинтересованному правительству.

Кроме того, в рамках Общего обзора Комитет экспертов рассматривает вопросы, связанные с положением дел в законодательстве и на практике с точки зрения какой-либо конкретной области, охваченной целым рядом конвенций и рекомендаций, отобранных Административным советом. Общий обзор строится на докладах, представляемых в соответствии со статьями 19 и 22 Устава, и он охватывает все государства-члены независимо от ратификации ими соответствующих конвенций.

Ежегодные доклады Комитета экспертов передаются в Комитет по применению конвенций и рекомендаций, который образуется на каждой сессии Международной конференции труда МОТ. Кроме того, копии доклада направляются правительствам и соответствующим компетентным организациям работодателей и работников.

Комитет по применению конвенций и рекомендаций осуществляет третью стадию международного контроля – стадию принятия решений, рекомендаций, предписаний по выполнению сторонами международного договора своих обязательств.

Данный орган осуществляет своего рода политическую функцию рассмотрения докладов государств – членов МОТ. Он состоит из представителей правительств, работников и работодателей. Председателем Комитета избирается представитель правительств, два вице-председателя выбираются из числа представителей работников и работодателей. Этот Комитет обсуждает доклад Комитета экспертов, в случае необходимости требует объяснений от соответствующих правительств, посылает представителей МОТ (с согласия правительств) в государства, где допускаются нарушения международных трудовых стандартов, для рассмотрения на месте положения дел.

По итогам рассмотрения Комитет по применению конвенций и рекомендаций готовит собственный доклад для Международной конференции труда, в котором указывает на случаи несоблюдения государствами конвенций. Кроме того, он направляет также копии доклада государствам для принятия необходимых мер по выполнению обязательств, принятых в соответствии с конвенциями МОТ и учета замечаний в будущих докладах по аналогичным вопросам.

Вторая процедура контроля за практическим применением конвенций МОТ – рассмотрение жалоб и представлений на нарушения государствами обязательств по соблюдению международных трудовых стандартов. Этот вид контроля иногда называют «инициативный контроль»¹¹⁰.

В отличие от процедур рассмотрения жалоб, имеющихся по другим международным договорам, например по Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., по Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах 1960 г., эти процедуры МОТ закрыты для отдельных лиц, утверждающих, что они пострадали от нарушений, и не ориентированы на вынесение решений по индивидуальным делам. Цель данных контрольных механизмов МОТ – делать анализ и выносить решения по общим ситуациям, когда поступают заявления, что право и практика упомянутого в жалобе государства расходятся с требованиями ратифицированных конвенций, поскольку это представляет общественный интерес. Те, кто возбуждает такое разбирательство, не обязаны доказывать свою заинтересованность в решении данного вопроса и не должны предварительно исчерпать внутренние средства правовой защиты. Процедуры различаются порядком приведения их в действие и, прежде всего, порядком расследования.

Жалобы на государства – члены МОТ, не соблюдающие ратифицированные конвенции, могут быть направлены любым государством – членом МОТ, национальными организациями работников и работодателей.

Представленные жалобы рассматриваются в комиссиях и комитетах, формируемых Административным советом. В частности, для рассмотрения жалоб, касающихся нарушения государствами – членами МОТ принципа свободы объединения, созданы специальный Комитет по свободе объединения и Комиссия по расследованию и примирению в области свободы объединения. Особенность деятельности этих органов заключается в том, что начиная с 1951 г. на Комитет по свободе объединения и на Комиссию по расследованию и примирению в области свободы объединения возложена обязанность рассмотрения жалобы, касающейся нарушения принципов свободы объединения даже в тех случаях, когда государство, против которого выдвигается жалоба, не ратифицировало соответствующие конвенции в отношении свободы объединения. Такое возможно потому, что, став членом МОТ, государство принимает на себя обязательство соблюдать принцип свободы объединения, закрепленный в Уставе МОТ. Комитет по свободе объединения – трехсторонний орган, назначаемый Административным советом из числа собственных членов. Комитет проводит заседания три раза в год: в марте, мае и ноябре. Комиссия по расследованию и примирению создается каждый раз с согласия соответствующего правительства, против которого подана жалоба.

В соответствии со статьями 26–34 Устава МОТ каждый член Организации вправе подать жалобу в Международное бюро труда, если он не удовлетворен тем, как любой другой член МОТ обеспечивает эффективное выполнение какой-либо конвенции, которую они оба ратифицировали. В связи с такой жалобой Административный совет может, когда он сочтет необходимым, связаться по данному вопросу с заинтересованным правительством. Если же Административный совет не считает это необходимым либо не получает ответа от правительства, то он создает комиссию по расследованию жалобы.

Прежде чем воспользоваться этим полномочием, он должен убедиться в том, что содержащиеся в жалобе утверждения достаточно понятны и значительны, отчего такой шаг становится оправданным. Как правило, до принятия решения о создании комиссии по расследованию он предлагает обвиняемому правительству представить свои замечания. Административный совет может применить и другие способы расследования вопроса. Так, когда жалоба касается прав профсоюзов, на практике она, во всяком случае, первоначально передается в Комитет Административного совета по свободе объединений; другие передаются в Комиссию по расследованию. Иногда по соглашению сторон вынесение решения по жалобе откладывается, чтобы можно было достичь согласованного урегулирования при содействии МОТ¹¹¹ либо направить миссию МОТ по установлению прямых контактов и оказать техническую помощь в целях преодоления предполагаемых недостатков¹¹², а затем дело закрывается.

Комиссия по расследованию состоит из трех независимых экспертов. Как правило, они являются либо профессиональными судьями, либо известными специалистами и учеными в области права. Комиссии уполномочены самостоятельно определять порядок своей работы. В первую очередь запрашиваются документальные свидетельства – не только от сторон, но и из других источников, которые могли представить достоверную информацию, таких как правительства соседних стран и крупнейшие торговые партнеры данной страны, организации работодателей и работников в данном государстве, а также международные объединения профсоюзов и работодателей, межправительственные и неправительственные организации. После этого заслушивают свидетелей.

После слушания в большинстве случаев проводятся выезды на места. Таким образом, Комиссия выносит решения не только на основе свидетельств и доводов сторон: она стремится всеми подходящими средствами собрать полную информацию по вопросам, поднятым в жалобе. Комиссия должна стремиться к уважению правила справедливого разбирательства, в частности позволяя правительствам беспрепятственно знакомиться с полученной информацией и комментировать ее; однако задача проводимого ею расследования отличается от задачи чисто судебного разбирательства. Это явствует из докладов, которые обязаны представлять комиссии: эти доклады содержат и выводы по вопросам факта и права, и рекомендации по устранению выявленных недостатков в праве и практике. Рекомендации обычно охватывают широкий круг мероприятий по обеспечению реального соблюдения той или иной конвенции в сфере права и на практике, поскольку задача комиссий – не выносить решения по отдельным вопросам, а выяснять, насколько общее положение соответствует конвенции. Нередко рекомендации оставляют за правительством некоторую свободу в выборе средств исполнения обязательств. Однако это никоим образом не смягчает обязанности правительства обеспечивать соблюдение положений конвенции согласно Уставу ООН¹¹³.

В течение трех месяцев после получения доклада Комиссии по расследованию соответствующее правительство должно информировать МОТ о том, принимает ли оно рекомендации МОТ, и если нет, то предлагает ли оно передать данный вопрос в Международный суд ООН.

После рассмотрения жалобы Комиссия готовит доклад, в котором содержатся рекомендации о мерах, которые, по ее мнению, должны быть приняты для удовлетворения претензий, содержащихся в жалобе. Генеральный директор МОТ представляет доклад комиссии Административному совету, а также каждому из заинтересованных правительств, а в случае невыполнения предложенных рекомендаций передает жалобу в Международный суд ООН.

В том случае, если решение Международного суда ООН не выполняется государством, то тогда Административный совет МОТ может рекомендовать Международной конференции труда предпринять такие действия, которые он сочтет целесообразными, чтобы обеспечить удовлетворение претензий, содержащихся в жалобе.

Примечательно, что на практике такая возможность обращения в Суд не применялась. В большинстве случаев рекомендации комиссии принимаются государством. Тем не менее в деле были случаи несогласия со стороны государств. Так, например, в деле, касавшемся соблюдения ФРГ Конвенции № 111 о дискриминации в области труда и занятий 1958 г., правительство этой страны не приняло выводов и рекомендаций комиссии, в то же время считая ее мнение по данному вопросу правильным. В связи с этим комиссия решила не передавать дело в Международный суд. Комитет экспертов указал, что негативная позиция правительства не влияет на действительность выводов комиссии по расследованию. Комитет также счел, что, когда правительство предпочитает не пользоваться имеющимся у него правом апелляции, выводы и рекомендации комиссии становятся обязательными¹¹⁴.

Статья 34 Устава МОТ предусматривает, что правительство, принявшее меры к выполнению рекомендаций комиссии по расследованию или решений Международного суда ООН, может просить создать новую комиссию для выяснения ситуации. На практике проверка мер, принятых по рекомендации комиссии по расследованию, осуществляется Комитетом экспертов в рамках обычной системы надзора. Как правило, в течение некоторого времени после расследования Комитет запрашивает доклады ежегодно. В большинстве случаев для контроля за состоянием дел через несколько лет устанавливаются также прямые контакты. Такие миссии особенно ценны, когда нужно проверить фактическое положение дел¹¹⁵.

Если правительство не выполняет рекомендации комиссии по расследованию (или Международного суда), то статья 33 Устава МОТ уполномочивает Административный совет рекомендовать Конференции применять действия, какие он сочтет целесообразными для обеспечения выполнения этих рекомендаций. Однако данное положение ни разу не применялось на практике за все время существования контрольного механизма МОТ.

Помимо жалоб, на государства, не соблюдающие конвенции МОТ, могут быть поданы представления.

Согласно статье 24 Устава МОТ любая организация работодателей или работников может сделать представление о том, что тот или иной член Организации не обеспечил должным образом в пределах своей юрисдикции соблюдение конвенции, участником которой является. Представления могут быть сделаны национальными организациями не только данной страны, но и любой другой, а также международными организациями.

Рассматривать представления уполномочен Административный совет. Регламент, принятый Административным советом, предусматривает, что представление рассматривается его Уполномоченными, которые направляют свои выводы Административному совету на утверждение. Если Административный совет признает представление приемлемым, он назначает из числа своих членов трехсторонний комитет для его рассмотрения по существу. На практике в состав такого комитета входят один представитель правительства (председатель) и по одному представителю от работодателей и работников.

Устав МОТ предусматривает процедуру, основанную исключительно на письменных сообщениях. Однако Регламент также позволяет правительству обратиться с просьбой заслушать представителя на заседании Комитета, а также просить направить в страну представителя МОТ для установления прямых контактов и для сбора информации, которая будет представлена Комитету. Доклад Комитета с выводами и рекомендациями представляется на утверждение Административного совета. Если заявлений от правительства не поступило или его ответ не признан удовлетворительным, Административный совет может принять решение о публикации представления и полученного ответа. Такая огласка – единственная исключительно моральная санкция за несоблюдение ратифицированной конвенции, возможная при этой процедуре.

Согласно данному Регламенту все этапы этой процедуры являются конфиденциальными, включая заседания Административного совета, на которых рассматриваются представления. Тем не менее, даже когда решение опубликовать представление и ответ правительства в порядке санкции не принимается, как правило, МОТ публикует доклады трехсторонних комитетов в Официальном бюллетене после их утверждения Административным советом. Информация о том, какие вопросы рассматривались и как, не только представляет общественный интерес, но и необходима официальным надзорным органам (Комитету экспертов и Комитету Конференции) для контроля за урегулированием нерешенных вопросов.

Стоит отметить, что в последнее время в МОТ процедура представлений используется все более активно. Кроме того, широко применяется и альтернативный вариант: представление профессиональными организациями своих замечаний в Комитет экспертов. Хотя средства расследования ситуаций, затронутых в представлениях, несколько ограничены, эта процедура позволяет изучить их гораздо подробнее, чем это возможно в рамках деятельности Комитета экспертов: последний на каждой своей сессии вынужден рассматривать сотни дел, связанных с соблюдением ратифицированных конвенций. Заметное увеличение в последние годы числа случаев, когда используются и формальная процедура представлений, и возможность представить свои замечания, по-видимому, отражает усугубление трудностей с обеспечением соблюдения ратифицированных конвенций во многих странах. Некоторые представления, рассмотренные в последние 10 лет, касались таких важных вопросов, как пренебрежение предусмотренными в конвенциях МОТ правами при высылке иностранных рабочих из Ливии и Ирака, дискриминация работников по расовому признаку в Мавритании и их высылка из этой страны, распространенная практика невыплаты зарплаты в Португалии, принудительный труд в Мьянме и др.

Согласно Регламенту, рассматривая представление, Административный совет может в любое время возбудить более действенную процедуру рассмотрения жалоб, как это предусмотрено в статье 26 Устава МОТ.

Однако несмотря на вышесказанное, Устав МОТ не дает твердой правовой базы для привлечения к ответственности государств – членов МОТ, которые не выполняют свои обязательства по ратифицированным конвенциям. МОТ не может принудительно обязать государство изменить свое национальное законодательство, с тем чтобы оно не противоречило ратифицированной конвенции. Ответственность государств, не исполняющих своих обязательств, носит исключительно моральный характер.

Рассматривая эффективность применения международных контрольных механизмов, многие авторы полагают, что цели института контроля за соблюдением норм международного права не аналогичны целям института международно-правовой ответственности. В частности, Р. М. Валеев полагает, что «применение против нарушителя международных обязательств мер принуждения не является целью международно-правового контроля, а его правовым последствием, понуждающим нарушителя и других субъектов международного права в своем будущем поведении добросовестно выполнять принятые обязательства»¹¹⁶. В свою очередь В. А. Карташкин отмечает, что «цель контрольного механизма, создание которого предусмотрено рядом международных соглашений, состоит не в принуждении или применении санкции к государствам за невыполнение взятых на себя обязательств, а лишь в контроле за претворением в жизнь положений конвенции»¹¹⁷.

В отечественной и зарубежной литературе широко обсуждается вопрос об ответственности государств за нарушение своих обязательств, принятых ими при ратификации конвенций МОТ, и об эффективности существующей в МОТ системы контроля. В частности, ставится вопрос о применении санкций в отношении государства-нарушителя. В этой связи, например, С. А. Иванов полагает, что разработка системы санкций в рамках МОТ необходима, так как контроль не должен заканчиваться только моральными санкциями; отсутствие принуждения никогда не позволит достичь подлинной эффективности деятельности МОТ¹¹⁸. При этом С. А. Иванов отмечает, что можно установить санкции хотя бы за систематическое несоблюдение основополагающих и приоритетных конвенций МОТ.

По мнению О. В. Гликман, отсутствие санкций в Уставе МОТ за нарушение принятых государствами обязательств является свидетельством того, что механизм контроля МОТ направлен скорее на содействие, чем на порицание¹¹⁹.

Как пишет К. Самсон, «выясняя, в какой мере МОТ смогла добиться позитивного отклика на свои надзорные процедуры, следует иметь в виду, что хотя эти процедуры обладают некоторыми квазисудебными характеристиками, они не ведут к вынесению юридически обязательных решений. Поскольку пока обращений в Международный суд не было, приходится опираться на добровольное сотрудничество правительств, стимулируемое взвешенной дозой морального давления»¹²⁰.

В то же время есть и противоположные мнения. В частности, Э. Лэнди, проведя исследование деятельности контрольных механизмов МОТ в период с 1927 по 1964 г., пришел к выводу, что контроль за применением конвенций оказался достаточно эффективным. Было проанализировано 3422 ратификации конвенций. Из них 2465 случаев не вызвали каких-либо замечаний комитета экспертов и комитета по применению конвенций и рекомендаций. В отношении оставшихся 957 случаев комитетами были сделаны замечания о необходимости соответствующих изменений в национальном праве. Результаты были следующими: в 566 случаях государства полностью или частично учли замечания комитетов, в 22 случаях замечания привели к денонсации государствами ранее ратифицированных конвенций и в 369 случаях никаких действий со стороны государств не последовало¹²¹. Таким образом, по словам Э. Лэнди, за период с 1927 по 1964 годы контроль за применением конвенций МОТ оказался эффективен почти на 90 %.