Kitobni o'qish: «Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (постатейный)»

Введение

Законопроект, принятый в качестве Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – комментируемый Закон), разрабатывался в соответствии с поручениями Президента РФ от 21 марта 2003 г. № Пр-482 и от 3 сентября 2004 г. № К 1875 и Правительства РФ от 26 марта 2003 г. № МК-П4-03365, предусматривающими создание правовых и организационных основ безопасности на транспорте в целях обеспечения защиты от актов незаконного вмешательства.

В качестве актуальности указанного законопроекта в пояснительной записке к нему отмечалось следующее:

необходимость Закона обусловлена рядом факторов. Основным из них является фактор террористической угрозы, опасность которого для объектов транспортного комплекса резко возросла. Так, в 2004 г. совершен целый ряд террористических актов на различных объектах транспорта и транспортных средствах, в том числе в гражданской авиации, на железнодорожном транспорте, метрополитене, еще несколько десятков попыток таких актов предотвращено. В целом эти события показали недостаточность существующей системы мер обеспечения транспортной безопасности;

другим важным фактором социально-экономического характера является необходимость реализации международных требований в области обеспечения транспортной безопасности как обязательного условия безопасного и конкурентоспособного присутствия российских перевозчиков на мировом рынке перевозок пассажиров и грузов;

серьезные меры правового регулирования по усовершенствованию норм обеспечения транспортной безопасности были предприняты во многих государствах после событий 11 сентября 2001 г. в США. Учитывая особую уязвимость транспортного комплекса к терактам, руководители восьми ведущих государств мира в Кананаскисе, Эвиане и Саванне подписали ряд совместных документов, предусматривающих повышенные обязательства сторон по мерам противодействия терроризму, что накладывает на Россию дополнительные обязательства в этой сфере;

в настоящее время отдельные вопросы в области обеспечения транспортной безопасности нашли свое отражение в ряде законодательных актов, таких как: ВзК РФ, КТМ РФ, КВВТ РФ и некоторых других. В то же время единая государственная система обеспечения транспортной безопасности в российском законодательстве отсутствует, а вышеперечисленные действующие отдельные правовые нормы не соответствуют имеющемуся характеру и уровню угроз;

так, в нормативном правовом и организационно-управленческом плане до настоящего времени в недостаточной мере решены вопросы: реализации системы государственного управления в области обеспечения транспортной безопасности; упорядочения отношений между государственными органами и субъектами транспортной инфраструктуры в области транспортной безопасности (которые в результате экономических реформ все более становятся негосударственными предприятиями); ресурсного обеспечения транспортной безопасности, в том числе финансирования, подготовки квалифицированных кадров, внедрения научно-технических разработок, особенно в условиях государственно-частного партнерства; информационного обеспечения в области транспортной безопасности, включая порядок получения от субъектов транспортной инфраструктуры и предоставления уполномоченным федеральным органам исполнительной власти персональных сведений о пассажирах; гармонизации российского законодательства и правовой практики с международными нормами и стандартами, которые Россия должна соблюдать в силу взятых на себя обязательств.

Соответственно, авторами законопроекта подчеркнуто, что перечисленные и ряд других пробелов правового регулирования в области транспортной безопасности в России призван восполнить Федеральный закон «О транспортной безопасности», который должен стать основным нормативным правовым актом в области обеспечения транспортной безопасности, определить единый порядок построения системы обеспечения транспортной безопасности для всех видов транспорта.

К этом следует добавить, что в условиях работы над законопроектом действовал Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности»¹, который согласно его преамбуле закреплял правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности (на смену названному закону принят Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»²).

Кроме того, стоит упомянуть о Федеральном законе от 21 марта 2005 г. № 20-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер авиационной безопасности на воздушном транспорте»³, которым внесен ряд изменений в ВзК РФ. Ряд этих нововведений воспроизведен в комментируемом Законе. Основанием разработки законопроекта, принятого в качестве Федерального закона от 21 марта 2005 г. № 20-ФЗ, явилось поручение Президента РФ от 27 августа 2004 г. № Пр-1449. Основной целью законопроекта декларировалось создание правовых и организационных основ для осуществления взаимодействия органов внутренних дел РФ и служб авиационной безопасности по обеспечению авиационной безопасности в аэропортах России.

В отношении же концепции законопроекта, принятого в качестве комментируемого Закона, в пояснительной записке к нему отмечалось следующее:

предметом нормативного регулирования в настоящем законопроекте являются правовые, организационные, экономические и иные отношения в сфере транспорта, направленные на обеспечение защиты транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства. Действие законопроекта распространяется на объекты и субъекты транспортной инфраструктуры, транспортные средства;

целями настоящего законопроекта являются: создание условий для устойчивого и безопасного функционирования транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в транспортном комплексе, объектов и субъектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств от актов незаконного вмешательства, обеспечивающих национальную безопасность и экономическое развитие страны; создание эффективной системы государственного управления в области транспортной безопасности; содействие внедрению современных технологий и стандартов в области обеспечения транспортной безопасности; гармонизация российского законодательства с международными нормативными правовыми актами;

основные положения законопроекта «О транспортной безопасности» призваны объединить правовые нормы, регулирующие вопросы обеспечения транспортной безопасности для различных видов транспорта, в единый институт законодательства, устранить пробелы и противоречия в действующем законодательстве, конкретизировать нормы законодательства по противодействию терроризму применительно к транспортному комплексу с учетом его специфики;

в число основных положений законопроекта входят: введение в российское законодательство правовой категории «транспортная безопасность»; формулирование целей, задач и принципов регулирования в области обеспечения транспортной безопасности; создание системы обеспечения транспортной безопасности; упорядочение механизмов создания, исполнения и надзора за исполнением правовых норм в области обеспечения транспортной безопасности; гармонизация национальных процедур в области обеспечения транспортной безопасности с международными стандартами и требованиями;

реализация принятого законопроекта предусматривает создание системы дополнительных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы обеспечения транспортной безопасности применительно к различным видам транспорта с учетом их особенностей и специфики деятельности субъектов транспортной инфраструктуры;

социально-экономическими последствиями принятия законопроекта являются: повышение защищенности жизни, здоровья, имущественных интересов субъектов транспортной инфраструктуры; создание условий для увеличения грузо- и пассажироперевозок российскими транспортными компаниями, а также перевозок, выполняемых международными транспортными операторами на российских участках международных транспортных коридоров;

принятие законопроекта обеспечит укрепление внешнеполитического престижа России, сохранение за Россией одного из ведущих мест на международном рынке транспортных услуг, повышение конкурентоспособности российских транспортных компаний на международном рынке транспортных услуг.

Необходимо также упомянуть, что в период работы в Государственной Думе над проектом комментируемого Закона завершился законодательный процесс для другого законопроекта, который вступил в силу как Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»⁴. Названный Закон согласно его преамбуле устанавливает основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил РФ в борьбе с терроризмом.

Статья 1. Основные понятия

В целях настоящего Федерального закона используются следующие понятия:

1) акт незаконного вмешательства – противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий;

2) категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств – отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий;

3) компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности – федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством Российской Федерации осуществлять функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности;

4) обеспечение транспортной безопасности – реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства;

5) объекты транспортной инфраструктуры – технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование;

6) оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств – определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угроз совершения актов незаконного вмешательства;

7) перевозчик – юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, принявшие на себя по договору перевозки транспортом общего пользования обязанность доставить пассажира, вверенный им отправителем груз, багаж, грузобагаж из пункта отправления в пункт назначения, а также выдать груз, багаж, грузобагаж управомоченному на его получение лицу (получателю);

8) специализированные организации в области обеспечения транспортной безопасности – юридические лица, аккредитованные компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

9) субъекты транспортной инфраструктуры – юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании;

10) транспортная безопасность – состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства;

11) транспортные средства – воздушные суда, суда, используемые в целях торгового мореплавания или судоходства, железнодорожный подвижной состав, подвижной состав автомобильного и электрического городского наземного пассажирского транспорта в значениях, устанавливаемых транспортными кодексами и уставами;

12) транспортный комплекс – объекты и субъекты транспортной инфраструктуры, транспортные средства;

13) уровень безопасности – степень защищенности транспортного комплекса, соответствующая степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства.

В комментируемой статье определен понятийный аппарат, который используется в Законе. По общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.

Акт незаконного вмешательства (п. 1).

Данное понятие определено как противоправное действие (бездействие), угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий. При этом непосредственно указано, что к таким противоправным действием является в том числе и террористический акт. Понятие «террористический акт» определено в п. 3 ст. 3 Федерального закона «О противодействии терроризму» (в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 153-ФЗ⁵) – это совершение взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, в целях воздействия на принятие решения органами власти или международными организациями, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях.

Категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (п. 2).

Эта процедура определена как отнесение объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий. Основными задачами категорирования является отнесение компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности каждого объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства к одной из категорий. Устанавливаются не более четырех категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного, воздушного, городского наземного электрического, железнодорожного, морского и речного транспорта, метрополитена и объектов транспортной инфраструктуры дорожного хозяйства в порядке убывания их значимости – первая, вторая, третья, четвертая (см. комментарий к ст. 6 Закона).

Компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности (п. 3).

В качестве таких органов определены федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ осуществлять функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности. Такими федеральными органами исполнительной власти являются:

Росавиация – в соответствии с п. 1 Постановления Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 172 «Вопросы Федерального агентства воздушного транспорта»⁶ и п. 1 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 396⁷;

Росавтодор – в соответствии с п. 1 Постановления Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 173 «Вопросы Федерального дорожного агентства»⁸ и п. 1 Положения о Федеральном дорожном агентстве, утв. Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 374⁹;

Росжелдор – в соответствии с п. 1 Постановления Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 174 «Вопросы Федерального агентства железнодорожного транспорта»¹⁰ и п. 1 Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 397¹¹;

Росморречфлот – в соответствии с п. 1 Постановления Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 175 «Вопросы Федерального агентства морского и речного транспорта»¹² и п. 1 Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 371¹³.

Соответствующие дополнения, наделяющие такие органы функциями по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности, в названные акты внесены Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2009 г. № 354 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации по вопросам транспортной безопасности»¹⁴, изданным в целях реализации требований комментируемого Закона.

Обеспечение транспортной безопасности (п. 4).

Данное понятие определено как реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства. В соответствии с этим положением в целях создания комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте, прежде всего на метрополитене и других видах общественного транспорта, предотвращения чрезвычайных ситуаций и террористических актов на транспорте, а также обеспечения защиты населения издан Указ Президента РФ от 31 марта 2010 г. № 403 «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте»¹⁵, которым среди прочего:

Правительству РФ поручалось утвердить комплексную программу обеспечения безопасности населения на транспорте, прежде всего на метрополитене и других видах общественного транспорта, предусматривающую объединение сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по обеспечению безопасности на транспорте;

Минтранс России определено в качестве федерального органа исполнительной власти, ответственного за создание комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте, прежде всего на метрополитене и других видах общественного транспорта, предотвращения чрезвычайных ситуаций и террористических актов на транспорте, а также обеспечения защиты населения;

органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления и организациям независимо от организационно-правовой формы и формы собственности рекомендовано предоставлять места для размещения специализированных технических средств оповещения и информирования населения на транспорте, прежде всего на метрополитене и других видах общественного транспорта, а также имеющиеся технические устройства и каналы связи – для сбора и распространения информации о возникновении (угрозе возникновения) чрезвычайных ситуаций и совершении (угрозе совершения) террористических актов.

Во исполнение названного Указа распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2010 г. № 1285-р утверждена Комплексная программа обеспечения безопасности населения на транспорте¹⁶, в которой, прежде всего, отмечено, что создание комплексной системы будет осуществляться путем реализации взаимосвязанных мероприятий в сфере транспортного комплекса, адекватных угрозам совершения актов незаконного вмешательства, в том числе террористической направленности, а также путем решения задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспорте в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с названной Программой издано распоряжение Минтранса России от 21 декабря 2010 г. № ИЛ-110-р «Об осуществлении Министерством транспорта Российской Федерации функций координации и контроля реализации Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте»¹⁷, которым наряду с прочим утвержден План реализации общепрограммных мероприятий в области обеспечения безопасности населения на транспорте Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте.

Объекты транспортной инфраструктуры (п. 5).

В качестве таких объектов назван технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.

В этом отношении следует отметить, что в некоторых транспортных кодексах и уставах содержатся определения понятий инфраструктуры соответствующих видов транспорта. В частности:

в статье 3 КВВТ РФ (в ред. Федерального закона от 5 апреля 2011 г. № 47-ФЗ¹⁸) определено, что инфраструктура внутренних водных путей – это совокупность объектов, обеспечивающих судоходство по внутренним водным путям и включающих в себя судоходные гидротехнические сооружения, маяки, рейды, пункты отстоя, места убежища, средства навигационного оборудования, объекты электроэнергетики, сети связи и сооружения связи, системы сигнализации, информационные комплексы и системы управления движением судов, суда технического флота (суда, предназначенные для выполнения путевых, навигационно-гидрографических, вспомогательных работ и других связанных с содержанием внутренних водных путей работ), и иных обеспечивающих их функционирование объектов;

согласно статье 2 УЖДТ РФ инфраструктура железнодорожного транспорта общего пользования – это технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции, устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы и систему управления движением и иные обеспечивающие функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование;

в соответствии с п. 10 ст. 2 УАТ РФ объекты транспортной инфраструктуры – это сооружения, производственно-технологические комплексы, предназначенные для обслуживания пассажиров, фрахтователей, грузоотправителей, грузополучателей, перевозчиков и фрахтовщиков, а также для обеспечения работы транспортных средств.

Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (п. 6).

Эта процедура определена как определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угроз совершения актов незаконного вмешательства. Оценка уязвимости объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства проводится в целях определения степени защищенности объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства от потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Оценка уязвимости проводится с учетом перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства и с применением модели нарушителя (см. комментарий к указанной статье).

Перевозчик (п. 7).

Данное понятие определено как юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, принявшие на себя по договору перевозки транспортом общего пользования обязанность доставить пассажира, вверенный им отправителем груз, багаж, грузобагаж из пункта отправления в пункт назначения, а также выдать груз, багаж, грузобагаж управомоченному на его получение лицу (получателю). Это положение следует из нормы п. 1 ст. 785 части второй гл. 40 «Перевозка» ГК РФ, определяющей понятие договора перевозки груза: по договору перевозки груза перевозчик обязуется доставить вверенный ему отправителем груз в пункт назначения и выдать его управомоченному на получение груза лицу (получателю), а отправитель обязуется уплатить за перевозку груза установленную плату. Кроме того, положение рассматриваемого пункта согласуется с положениями ст. 100 ВзК РФ, п. 2 и 3 ст. 115 КТМ РФ, ст. 3 КВВТ РФ, ст. 2 Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации», п. 13 ст. 2 Федерального закона «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», в которых определены понятия перевозчиков применительно к перевозкам грузов, пассажиров и багажа отдельными видами транспорта.

Специализированные организации в области обеспечения транспортной безопасности (п. 8).

В качестве таких организаций определены юридические лица, аккредитованные компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. На основании рассматриваемого пункта издано Постановление Правительства РФ от 31 марта 2009 г. № 289, которым утверждены Правила аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств¹⁹. В соответствии с указанным Постановлением Приказом Минтранса России от 5 февраля 2010 г. № 27 утвержден Порядок ведения Реестра аккредитованных организаций на проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств²⁰.

Согласно части 2 ст. 5 комментируемого Закона оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности России, т. е. ФСБ России и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, т. е. МВД России (см. комментарий к указанной статье).

Субъекты транспортной инфраструктуры (п. 9).

Это понятие определено как юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании. Рассматриваемое положение закреплено подобно определению понятия «владелец инфраструктуры», данному в ст. 2 УЖДТ РФ. Как определено в указанной статье (в ред. Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 258-ФЗ²¹) владелец инфраструктуры – это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие инфраструктуру на праве собственности или на ином праве и оказывающие услуги по ее использованию на основании соответствующего договора.

Транспортная безопасность (п. 10).

Данное понятие определено как состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства. Это определение изложено подобно тому, как в ст. 1 ранее действовавшего Закона РФ «О безопасности» (см. введение) было определено общее понятие «безопасность» – состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Там же определялось, что жизненно важные интересы – это совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

Транспортные средства (п. 11).

В качестве таковых названы воздушные суда, суда, используемые в целях торгового мореплавания или судоходства, железнодорожный подвижной состав, подвижной состав автомобильного и электрического городского наземного пассажирского транспорта. При этом указано, что перечисленные понятия используются в значениях, устанавливаемых транспортными кодексами и уставами. В этой связи следует упомянуть о следующих определениях:

воздушное судно – это летательный аппарат, поддерживаемый в атмосфере за счет взаимодействия с воздухом, отличного от взаимодействия с воздухом, отраженным от поверхности земли или воды (п. 1 ст. 32 ВзК РФ);

под судном в КТМ РФ понимается самоходное или несамоходное плавучее сооружение, используемое в целях торгового мореплавания. Под судами рыбопромыслового флота в данном Кодексе понимаются обслуживающие рыбопромысловый комплекс суда, используемые для рыболовства, а также приемотранспортные, вспомогательные суда и суда специального назначения (ст. 7 КТМ РФ в ред. Федерального закона от 6 декабря 2007 г. № 333-ФЗ²²);

в КВВТ РФ судно – это самоходное или несамоходное плавучее сооружение, используемое в целях судоходства, в том числе судно смешанного (река – море) плавания, паром, дноуглубительный и дноочистительный снаряды, плавучий кран и другие технические сооружения подобного рода. Самоходное транспортное судно – это самоходное судно, осуществляющее перевозки грузов, пассажиров и их багажа, почтовых отправлений, буксировку судов и иных плавучих объектов. Судно смешанного (река – море) плавания – это судно, которое по своим техническим характеристикам пригодно и в установленном порядке допущено к эксплуатации в целях судоходства по морским и внутренним водным путям (ст. 3 данного Кодекса).

Транспортный комплекс (п. 12).

В рамках наполнения содержания этого понятия перечислены объекты и субъекты транспортной инфраструктуры, транспортные средства. Данное понятие является специфическим, используемым в основном для целей комментируемого Закона, а также принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актов. В свою очередь, в комментируемой статье даны определения понятий и объектов транспортной инфраструктуры, и субъектов транспортной инфраструктуры, и транспортных средств (см. выше).

Уровень безопасности (п. 13).

Данное понятие определено как степень защищенности транспортного комплекса, соответствующая степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства. В целях принятия мер по обеспечению транспортной безопасности предусматривается установление различных уровней безопасности в транспортном комплексе. С учетом этих уровней безопасности устанавливаются требования по обеспечению транспортной безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Эти требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры (см. комментарий к ст. 7 и 8 Закона).

Статья 2. Цели и задачи обеспечения транспортной безопасности

1. Целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

2. Основными задачами обеспечения транспортной безопасности являются:

1) нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности;

2) определение угроз совершения актов незаконного вмешательства;

3) оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

4) категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

5) разработка и реализация требований по обеспечению транспортной безопасности;

6) разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности;

7) подготовка специалистов в области обеспечения транспортной безопасности;

8) осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности;

9) информационное, материально-техническое и научно-техническое обеспечение транспортной безопасности.

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет цели обеспечения транспортной безопасности. В качестве таковых названы, во-первых, устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, и, во-вторых, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства. В этой связи следует отметить, что целью Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте, утв. распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2010 г. № 1285-р (о названном документе см. комментарий к ст. 1 Закона), в ее разд. IV названа защита жизни и здоровья населения на транспорте от актов незаконного вмешательства, в том числе террористической направленности, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

2. В части 2 комментируемой статьи определен перечень основных задач обеспечения транспортной безопасности. В отношении этих задач необходимо отметить следующее.

Нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности (п. 1).

Как видно, в комментируемом Законе правовая основа обеспечения транспортной безопасности не определена. В то же время не видится препятствии к тому, чтобы при ее определении использовать более общую норму ст. 5 Федерального закона «О безопасности», предусматривающую, что правовую основу обеспечения безопасности составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, федеральные конституционные законы, названный Закон, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции в области безопасности.

Определение угроз совершения актов незаконного вмешательства (п. 2).

В рамках решения данной задачи Приказом Минтранса России, ФСБ России и МВД России от 5 марта 2010 г. № 52/112/134 утвержден Перечень потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств²³, который включает в себя следующее:

1) угроза захвата – возможность захвата объектов транспортной инфраструктуры (далее по тексту документа обозначаются сокращением «ОТИ») и/или транспортных средств (далее по тексту документа обозначаются сокращением «ТС»), установления над ними контроля силой или угрозой применения силы, или путем любой другой формы запугивания;

2) угроза взрыва – возможность разрушения ОТИ и/или ТС или нанесения им и/или их грузу, здоровью персонала, пассажирам и другим лицам повреждений путем взрыва (обстрела);

3) угроза размещения или попытки размещения на ОТИ и/или ТС взрывных устройств (взрывчатых веществ) – возможность размещения или совершения действий в целях размещения каким бы то ни было способом на ОТИ и/или ТС взрывных устройств (взрывчатых веществ), которые могут разрушить ОТИ и/или ТС, нанести им и/или их грузу повреждения;

4) угроза поражения опасными веществами – возможность загрязнения ОТИ и/или ТС или их критических элементов опасными химическими, радиоактивными или биологическими агентами, угрожающими жизни или здоровью персонала, пассажиров и других лиц (как определено в сноске к данному пункту, критический элемент ОТИ и/или ТС – это строения, помещения, конструктивные, технологические и технические элементы ОТИ или ТС, акт незаконного вмешательства в отношении которых приведет к полному или частичному прекращению их функционирования и/или возникновению чрезвычайных ситуаций);

5) угроза захвата критического элемента ОТИ и/или ТС – возможность захвата критического элемента ОТИ и/или ТС, установления над ним контроля силой или угрозой применения силы, или путем любой другой формы запугивания;

6) угроза взрыва критического элемента ОТИ и/или ТС – возможность разрушения критического элемента ОТИ и/или ТС или нанесения ему повреждения путем взрыва (обстрела), создающего угрозу функционированию ОТИ и/или ТС, жизни или здоровью персонала, пассажиров и других лиц;

7) угроза размещения или попытки размещения на критическом элементе ОТИ и/или ТС взрывных устройств (взрывчатых веществ) – возможность размещения или совершения действий в целях размещения каким бы то ни было способом на критическом элементе ОТИ и/или ТС взрывных устройств (взрывчатых веществ), которые могут разрушить критический элемент ОТИ и/или ТС или нанести ему повреждения, угрожающие безопасному функционированию ОТИ и/или ТС, жизни или здоровью персонала, пассажиров и других лиц;

8) угроза блокирования – возможность создания препятствия, делающего невозможным движение ТС или ограничивающего функционирование ОТИ, угрожающего жизни или здоровью персонала, пассажиров и других лиц;

9) угроза хищения – возможность совершения хищения элементов ОТИ и/или ТС, которое может привести их в негодное для эксплуатации состояние, угрожающее жизни или здоровью персонала, пассажиров и других лиц.

Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (п. 3).

Оценка уязвимости объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства проводится в целях определения степени защищенности объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства от потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Оценка уязвимости проводится с учетом названного выше Перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства и с применением модели нарушителя. Проведение оценки уязвимости регламентировано положениями ст. 5 комментируемого Закона (см. комментариий к указанной статье).

Категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (п. 4).

Основными задачами категорирования является отнесение компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности каждого объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства к одной из категорий. Устанавливаются не более четырех категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного, воздушного, городского наземного электрического, железнодорожного, морского и речного транспорта, метрополитена и объектов транспортной инфраструктуры дорожного хозяйства в порядке убывания их значимости – первая, вторая, третья, четвертая. Проведение категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, в том числе установление количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств регламентировано статьей 6 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Разработка и реализация требований по обеспечению транспортной безопасности (п. 5).

Статья 7 комментируемого Закона предусматривает установление в целях принятия мер по обеспечению транспортной безопасности различных уровней безопасности в транспортном комплексе. Перечень уровней безопасности устанавливается Правительством РФ. С учетом этих уровней безопасности устанавливаются требования по обеспечению транспортной безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Эти требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры. Осуществление разработки и реализации требований по обеспечению транспортной безопасности регламентировано положениями ст. 8 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности (п. 6).

Речь идет о разработке и реализации планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанные планы разрабатываются субъектами транспортной инфраструктуры на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Реализация указанных планов осуществляется субъектами транспортной инфраструктуры, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, субъектами транспортной инфраструктуры совместно с органами государственной власти или органами местного самоуправления либо исключительно органами государственной власти. Осуществление планирования и реализации мер по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств регламентировано статьей 9 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Подготовка специалистов в области обеспечения транспортной безопасности (п. 7).

Комментируемый Закон не содержит регламентации, направленной на разрешение данной задачи обеспечения транспортной безопасности. Лишь в статье 10 данного Закона установлены ограничения при приеме на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности, а именно определены категории лиц, которые не могут быть приняты на такую работу (см. комментарий к указанной статье).

Осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности (п. 8).

До внесения Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ²⁴ изменения данная задача обеспечения транспортной безопасности формулировалась как осуществление контроля и надзора в этой области. Этим же Законом, основной целью принятия которого декларировалось реализация положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»²⁵, одновременно в комментируемый Закон включены статьи 5¹ и 11¹, регламентирующие соответственно осуществление государственного контроля (надзора) за применением регулируемых государством цен (тарифов) на услуги по оценке уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также федерального государственного контроля (надзора) в области транспортной безопасности (см. комментарий к указанным статьям).

Информационное, материально-техническое и научно-техническое обеспечение транспортной безопасности (п. 9).

Непосредственно в комментируемом Законе регламентировано лишь информационное обеспечение в области транспортной безопасности. В статье 11 данного Закона предусмотрено, что в целях осуществления мер по обеспечению транспортной безопасности создается единая государственная информационная система обеспечения транспортной безопасности, являющаяся собственностью России. Указанная информационная система состоит в том числе из автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах (см. комментарий к указанной статье).

Следует также отметить, что в разд. IV Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте, утв. распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2010 г. № 1285-р (о названном документе см. комментарий к ст. 1 Закона), обозначены приоритетные направления и задачи названной Программы. В частности, в данной Программе (в ред. распоряжения Правительства РФ от 20 декабря 2010 г. № 2341-р²⁶) определено, что приоритетными направлениями являются:

1) повышение защищенности пассажиров и персонала на транспорте от актов незаконного вмешательства, в том числе террористической направленности, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В качестве задач повышения защищенности пассажиров и персонала на транспорте от актов незаконного вмешательства, в том числе террористической направленности, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера указаны:

формирование и реализация комплекса организационных и технических мероприятий, направленных на повышение защищенности населения на транспорте от актов незаконного вмешательства, в том числе террористической направленности, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

оснащение объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств инженерно-техническими средствами и системами обеспечения транспортной безопасности с учетом возможности их расширения и создания централизованных распределенных систем;

2) совершенствование законодательства РФ в области обеспечения транспортной безопасности, а также создания и функционирования комплексной системы.

В качестве задачи совершенствования законодательства РФ в области обеспечения транспортной безопасности, а также создания и функционирования комплексной системы указано установление единообразного порядка нормативно-правового регулирования в области обеспечения транспортной безопасности;

3) формирование индивидуального и общественного сознания, активной жизненной позиции и повышение грамотности населения в области обеспечения безопасности населения на транспорте.

В качестве задач формирования индивидуального и общественного сознания, активной жизненной позиции и повышения грамотности населения в области обеспечения транспортной безопасности указаны:

разработка и реализация комплекса мероприятий по информированию населения в вопросах обеспечения транспортной безопасности;

формирование и реализация мероприятий, направленных на повышение уровня грамотности населения в области обеспечения транспортной безопасности;

реализация комплекса мероприятий, направленных на повышение эффективности и качества информационного влияния на население;

4) создание системы профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности, в том числе в части предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспорте.

В качестве задач создания системы профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности, в том числе в части предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспорте, указаны:

разработка методики и программ профессиональной подготовки и обучения, определение требований, порядка, способов и методов аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

создание сети учебных центров профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

обучение, подготовка и аттестация специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

обучение должностных лиц и специалистов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспорте;

5) создание системы информационного обеспечения безопасности населения на транспорте, интегрирующей информационные ресурсы органов исполнительной власти всех уровней в области обеспечения транспортной безопасности в единое защищенное закрытое информационное пространство.

В качестве задач создания системы информационного обеспечения безопасности населения на транспорте, интегрирующей информационные ресурсы органов исполнительной власти всех уровней в области обеспечения транспортной безопасности в единое защищенное закрытое информационное пространство, указаны:

разработка и внедрение единой государственной информационной системы обеспечения транспортной безопасности, в том числе ее базовой информационно-телекоммуникационной инфраструктуры и автоматизированных централизованных баз данных, в том числе персональных данных о пассажирах;

разработка и внедрение комплексной системы государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности;

создание и внедрение комплексной системы информирования и оповещения населения на транспорте;

интеграция существующих и создаваемых информационных систем, решающих задачи в области обеспечения безопасности населения на транспорте, информирования и оповещения населения, в единое защищенное закрытое информационное пространство.

Статья 3. Принципы обеспечения транспортной безопасности

Основными принципами обеспечения транспортной безопасности являются:

1) законность;

2) соблюдение баланса интересов личности, общества и государства;

3) взаимная ответственность личности, общества и государства в области обеспечения транспортной безопасности;

4) непрерывность;

5) интеграция в международные системы безопасности;

6) взаимодействие субъектов транспортной инфраструктуры, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В комментируемой статье определены основные принципы обеспечения транспортной безопасности, т. е. основные исходные начала регулирования отношении в сфере транспортной безопасности. В отношении этих принципов необходимо отметить следующее.

Законность (п. 1).

Данный принцип является фундаментальным общеправовым. Применительно к сфере обеспечения транспортной безопасности рассматриваемый принцип означает точное соблюдение закона органами государственной власти, органами местного самоуправления, субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками при осуществлении видов деятельности, регламентированных комментируемым Законом. Этот принцип также означает, что ограничение прав, свобод и законных интересов граждан, а также законных интересов организаций допустимо только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом.

Соблюдение баланса интересов личности, общества и государства (п. 2).

Соответственно, в силу этого принципа регулирование в сфере обеспечения транспортной безопасности должно исходить не только из публичных интересов государства, связанных с его безопасностью, но и из частных интересов физических и юридических лиц как субъектов гражданских правоотношений, чтобы соблюдалась соразмерность между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав личности и обеспечивался баланс конституционно защищаемых ценностей.

Взаимная ответственность личности, общества и государства в области обеспечения транспортной безопасности (п. 3).

Содержанием данного принципа является, с одной стороны, наличие норм об уголовной и административной ответственности, прежде всего, субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности (см. комментарий к ст. 12 Закона), и, с другой стороны, наличие порядка судебного и административного обжалования решений, действий (бездействия) органов государственной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере обеспечения транспортной безопасности, а также их должностных лиц.

Непрерывность (п. 4).

Этот принцип означает, что деятельность по обеспечению транспортной безопасности должна осуществляться постоянно, без каких-либо перерывов и изъятий. В силу этого принципа в системе обеспечения транспортной безопасности не должно быть «слабых звеньев».

Интеграция в международные системы безопасности (п. 5).

Международное сотрудничество России в области борьбы с терроризмом регламентировано статьей 4 Федерального закона «О противодействии терроризму», согласно ч. 1 которой Россия в соответствии с международными договорами РФ сотрудничает в области противодействия терроризму с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями. Как предусмотрено в ч. 2 указанной статьи, Россия, руководствуясь интересами обеспечения безопасности личности, общества и государства, преследует на своей территории лиц, обвиняемых (подозреваемых) в причастности к терроризму, в соответствии с законодательством РФ.

Взаимодействие субъектов транспортной инфраструктуры, органов государственной власти и органов местного самоуправления (п. 6).

Данный принцип наполняют содержанием положения ст. 12 комментируемого Закона, предусматривающие права и устанавливающие обязанности субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков в области обеспечения транспортной безопасности (см. комментарий к указанной статье).

Следует также отметить, что в разд. V Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте, утв. распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2010 г. № 1285-р (о названном документе см. комментарий к ст. 1 Закона), определены следующие основные принципы формирования названной Программы:

защита жизни и здоровья населения на транспорте;

объединение сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, субъектов транспортной инфраструктуры и организаций, обеспечивающих безопасность населения на транспорте;

взаимная ответственность граждан, общества и государства по обеспечению безопасности населения на транспорте;

интеграция в международные системы обеспечения безопасности населения на транспорте;

выполнение мероприятий, направленных на предупреждение актов незаконного вмешательства в целях обеспечения безопасности населения на транспорте;

непрерывность обеспечения безопасности населения на транспорте;

максимальное использование возможностей государственно-частного партнерства;

интеграция с комплексной системой обеспечения безопасности жизнедеятельности населения и единым банком данных по проблемам борьбы с терроризмом.