Kitobni o'qish: «Социология социальной защиты населения»
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
Рекомендовано
УМО вузов России по образованию в области социальной работы в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки 040400.62 – «Социальная работа» (бакалавр)
Учебное пособие «Социология социальной защиты населения» подготовлено и издано в рамках научной школы академика Российской академии наук, ректора-основателя Российского государственного социального университета В.И. Жукова
«РОССИЯ В ГЛОБАЛЬНОЙ СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНЫХ КООРДИНАТ: ИСТОРИКО-СОЦИОЛОГИЧЕСКАЯ КОМПАРАТИВИСТИКА»
Рекомендовано к изданию Редакционно-издательским советом Российского государственного социального университета
Рецензенты:
Г.И. Осадная – заведующая кафедрой социологии социальной работы Российского государственного социального университета, доктор социологических наук, профессор,
Е.И. Холостова – директор Института переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров и специалистов системы социальной защиты населения города Москвы, доктор исторических наук, профессор
Новикова К.Н.
Предисловие
Социальная защита населения до 90-х годов прошлого столетия толковалась как удовлетворение потребностей населения в услугах государственного здравоохранения, образования, культуры, торговли, транспорта, отдыха и оздоровления, т. е. как экономические, социальные, правовые гарантии соблюдения и реализации прав и свобод человека1. Принцип предоставления указанных услуг являлся патерналистским, многие их виды полностью субсидировались государством. Это соответствовало его идеалам и социально-экономическим возможностям. Соответствующие времени коррективы внесли 90-е годы прошлого столетия.
Начало постсоветского периода, определяемое многими учеными как период «хаоса», «стихийного рынка», «шоковых реформ», неолиберального подхода в социальной политике, характеризуется значительной дифференциацией доходов населения, снижением покупательной способности заработной платы и пенсии, массовой безработицей, ростом детской беспризорности и безнадзорности, инвалидизацией, дестабилизацией социального самочувствия в целом.
Значительно изменилась демографическая ситуация, сопровождаемая ежегодным ростом числа пожилых людей. Возросла нагрузка на бюджет в части содержания социальной сферы в связи с ее передачей с баланса предприятий в государственную собственность. Многие виды социальных услуг перестали быть бесплатными, а значит, доступными для всех.
Сложившаяся ситуация потребовала создания нового общественного института, первостепенными задачами которого стали социальная поддержка лиц, попавших в трудную жизненную ситуацию, предоставление социальных услуг пожилым людям, потерявшим способность к самообслуживанию, социальная поддержка детей и семей с детьми, оказание доступных социально-бытовых услуг людям с ограниченными возможностями и т. д.
Этот институт – отрасль социальной защиты населения. Важно только учитывать, что термин «защита населения» трактуется при этом в новом понимании как социальная поддержка людей, попавших в трудную или перешедших в особую жизненную ситуацию, и принятие профилактических мер по недопущению создания кризисных ситуаций либо их нейтрализации. Полная реализация принципа адресности (нуждаемости) становилась первостепенной. Переход от массовых подходов к индивидуальной работе потребовал поиска новых форм деятельности социальных служб. При недостатке финансовых и материальных ресурсов необходимо было развиваться количественно и качественно. Это потребовало перманентной трансформации социальной защиты населения, поиска новых ресурсов и резервов, оптимальных механизмов их использования для достижения максимальной результативности.
Благодаря ряду удачных управленческих действий на федеральном уровне были приняты законы, регламентирующие создание социальных механизмов формирования социальной службы, определяющие ее основные направления и уровень государственных гарантий.
Одновременно с этим продекларированные государственные преференции не имеют, к сожалению, финансового обеспечения, до сих пор отсутствует механизм реализации многих норм законов, что, несомненно, является препятствием для их осуществления. Формирование системы социальной защиты населения в регионах не всегда согласуется с социальной средой. Отставание нормативно-правового и недостаточность ресурсного обеспечения сдерживает инновационное развитие отрасли. На стыке тысячелетий отрасль социальной защиты населения вошла в новую социальную среду со слабо подготовленными к инновационной деятельности кадрами, с утратившими актуальность видами социальных услуг, функционированием сети государственных социальных учреждений в соответствии со сметным финансированием, а не с ориентацией на конечный социальный результат. В крайнее противоречие пришли подходы к предоставлению социальной помощи и поддержки исходя из нуждаемости и принадлежности к какой-либо определенной категории населения. Децентрализация управления службой, разделение полномочий между федеральными и региональными органами власти, а также между органами местного самоуправления не способствуют укреплению институционализации социальной защиты населения, размывают ответственность за управленческую деятельность.
Главной причиной этой проблемной ситуации является несоответствие сложившейся модели управления системой социальной защиты населения современному социально-экономическому контексту Практика социального управления как относительно молодая отрасль остро нуждается в научно обоснованных подходах по управлению социальной защитой населения, разработке и внедрении новых методов, моделей и социальных механизмов повышения эффективности управления в соответствии с инновационным социально-экономическим развитием общества.
Социология социальной защиты населения нацелена на раскрытие сущности социальной защиты, решение конкретных социальных проблем, применяет системный взгляд на формирование отрасли с использованием исторического подхода, создает теоретическую основу фундаментального исследования системы социальной защиты.
Социологическая теория социальной защиты населения обеспечивает комплексное изучение объекта и представляет собой знание со сложной внутренней структурой, дает представление о социальной защите населения как социологической категории, реальном объекте социологического анализа и социального управления, методах ее социологического исследования. Эта теория способствует преодолению недооценки роли социальной защиты в обеспечении социальной стабильности. Как специальная социологическая теория социология социальной защиты населения дает возможность более глубокого анализа эмпирически регистрируемых реалий, углубленной интерпретации наблюдаемых явлений и процессов. Она изучает специфические закономерности функционирования и развития системы социальной защиты населения, рассматривая ее как относительно самостоятельную систему с общими и специфическими связями, механизмами управления, и позволяет выделить основные ресурсы, необходимые для удовлетворения потребностей социума, оказания помощи нуждающимся слоям населения, конструирования новых социальных механизмов социальной защиты населения в целом, определения истинного места и роли социальной защиты как части социальной политики государства.
Раздел I
Теоретические основы социологического анализа социальной защиты населения
Глава 1
Социальная защита населения в социологических теориях и концепциях
После изучения главы 1 бакалавр должен:
– знать: сущность и содержание социальной защиты населения как категории и объекта социологического анализа;
– уметь: правильно определить место социологии социальной защиты населения в структуре социологического знания как специальной социологической теории;
– владеть: нормативно-правовым обеспечением системы социальной защиты населения.
Тема главы 1 предусматривает рассмотрение следующих вопросов:
– социальная защита населения как категория и объект социологического анализа;
– нормативно-правовое обеспечение социальной защиты населения.
1.1. Социальная защита населения как категория и объект социологического анализа
Социальная защита есть специфическое общественное явление, которое может быть охарактеризовано как:
1) вид социальной деятельности, направленной на гармонизацию личностных и общественных отношений через оказание помощи отдельным индивидам, группам людей и общностям, испытывающим затруднения в социальном функционировании, посредством социальной поддержки, социального обслуживания, коррекции и реабилитации, а также путем изменения или реформирования отдельных элементов социальной системы. В социальной защите используются принципы, методы и подходы ряда научных направлений к решению социальных и гуманитарных проблем;
2) теория, изучающая способы и методы содействия социальной адаптации и реализации субъектности индивида и группы в соответствии с социальными нормами и ценностями общества в разных пространственно-временных ситуациях;
3) учебная дисциплина многоуровневого характера; она преподается в высших, средних специальных учебных заведениях, а также в системе повышения квалификации работников социальной сферы. Ее цели и задачи заключаются в формировании личностно-профессиональных качеств будущего специалиста по социальной работе с устойчивой установкой на самообучение теоретическим знаниям системы существующих в социальной защите технологий, передаче необходимых навыков и умений.
Социальная защита – одна из разновидностей социального действия. Основные усилия целенаправленных манипуляций в профессиональной социальной защите ориентированы на создание условий, при которых объект воздействия (клиент) будет социально функционировать на принципах самодостаточности, а также на проведение коррекционной или реабилитационной работы с лицами асоциального или девиантного поведения. Границы социальной защиты как сферы социального действия могут быть определены лишь в конкретных пространственно-временных координатах, поскольку на профессиональном уровне социальная защита во многом ограничена рамками, предопределенными социальной политикой конкретного государства в конкретный временной отрезок своего исторического развития. Социальной защите свойственна преемственность, которая обусловлена тем, что социальные и гуманитарные проблемы в обществе, а также теоретические и практические подходы к их разрешению возникают параллельно с развитием как самого общества, так и отдельных личностей, его составляющих. Сфера социальной защиты расширяется одновременно и соответственно с расширением и усложнением характера и масштабов социальных связей в обществе.
Социальная защита населения как часть социальной сферы обладает чертами, отличающими ее от других схожих по характеру отраслей социальной направленности (здравоохранения, образования, культуры и др.). Одна из основных отличительных черт – сам характер процесса социального действия и интеракций между специалистом и клиентом. В отличие от ролевых субъект-объектных отношений, свойственных другим видам помогающих профессий, а также в связи с отличием акта принятия решений в процессе действия в ролевом поле социальной защиты доминируют субъект-субъектные отношения, носящие доверительный характер, при которых клиент сохраняет за собой право или преимущество при принятии решений.
Специфика клиентуры социальных учреждений состоит в том, что за помощью обращаются преимущественно представители материально необеспеченных, социально уязвимых или маргинальных слоев общества. Это означает, что отрасль социальной защиты населения не может обладать высокой степенью престижности и приносить большие доходы профессионалам – социальным работникам, тем более в условиях рыночной экономики и влияния в обществе как либеральной, так и консервативной идеологии. И это происходит, несмотря на то что профессиональные услуги специалиста по социальной работе, решающего личностные проблемы клиента на уровне консультанта-психолога или педагога, специалиста – менеджера по кадрам (персоналу) или занимающегося организацией социально-аналитической, исследовательской или прогностической деятельностью, требуют основательной теоретической и практической базовой подготовки.
Анализ связи социальной защиты населения с социальной теорией может пролить свет на природу «развитого» общества. И наоборот – характеристики современного общества способствуют лучшему пониманию природы этой своеобразной сферы и академической дисциплины, которая родилась недавно.
Система социальной защиты населения, являясь общественной исторической системой, относится к классу сложных открытых систем. Она тесно взаимодействует, обменивается информацией с другими системами (экономической, политической, культурной и т. д.), что проявляется в особенностях содержания, характера моделей социальной защиты населения. Динамическая характеристика системы социальной защиты связана с особенностями процесса развития в тех или иных культурно-исторических условиях, а статическая определяет ее структуру и уровни.
В системе социальной защиты есть следующие элементы:
1) объект и субъект социальной защиты, которые отвечают на следующие вопросы: кто действует в системе социальной защиты и на кого направлено действие;
2) институты социальной защиты, включающие в себя основные социальные службы и центры, с помощью которых осуществляется их ведущая деятельность;
3) методы социальной защиты – комплекс специфических технологий, приемов, способов достижения целей и задач социальной защиты.
Системообразующим, целевым компонентом системы социальной защиты населения является оказание помощи клиенту ерешении его жизненно важных проблем.
Система социальной защиты может иметь общественный характер (как это было в дореволюционной России или в современном опыте Скандинавских стран), а также государственный (как это было присуще советской модели социального обеспечения и развитым странам Западной Европы, таким как Германия, Дания, Италия). В современной ситуации растущее число частных и общественных инициатив в благотворительной сфере позволяет охарактеризовать систему социальной защиты в России как государственно-общественную.
Выделяют следующие условия эффективности существования системы социальной защиты:
• культурная и социальная целесообразность социальной защиты;
• адекватность системы социальной защиты социальным задачам и реальным возможностям общества;
• готовность общества к реализации предлагаемой системы социальной защиты населения.
Наиболее острые разногласия и широкий диапазон мнений связаны с пониманием социальной защиты населения как особого феномена жизнедеятельности общества. Полемика ведется главным образом о правомерности выделения социальной защиты населения в качестве самостоятельной отрасли социальной сферы, ее рядоположении с другими социальными отраслями. Так, Г.И. Осадчая в одной из своих работ отмечает, что к вычленению такого фундаментального понятия, как «социальная защита населения», привела потребность в дальнейшем развитии научного знания об обществе. Это понятие приобретает категориальный смысл, поскольку отражает наиболее существенные, закономерные связи и отношения реальной действительности и самого познавательного процесса в науке. Иными словами, за этой категорией стоит реальный опыт развития познания и социальной практики. Именно поэтому категория «социальная защита населения» утвердилась в научной литературе, правительственных документах, управленческой практике как инструмент воздействия на специфические социальные отношения и процессы в обществе.
По мнению автора, выделение социальной защиты населения как одной из самостоятельных социальных отраслей общественной жизни правомерно, поскольку это отвечает общепринятому критерию – определенному виду деятельности и специфике общественных отношений, складывающихся при осуществлении социальной защиты.
Субстанциональной основой социальной защиты населения является социальная деятельность по предупреждению социально-рисковых ситуаций либо ликвидации их последствий в жизни конкретного человека, попавшего в трудную жизненную ситуацию или перешедшего в особую ситуацию, и регулированию социальных отношений между субъектами данной деятельности.
Социальная защита населения, будучи чрезвычайно сложным и многообразным явлением общественной жизни, обладает относительной самостоятельностью, имеет специфические закономерности развития, функционирования и строения, что также позволяет выделить ее в качестве социологической категории и самостоятельного объекта изучения.
Исследование социальной защиты населения в широком общественном контексте позволяет глубже детализировать процесс изучения социальной области общественной жизни, шире понять значимость каждого ее элемента, раскрыть внутренние механизмы социальной жизни людей.
Введение категории «социальная защита населения» вызвано не только чисто академическим интересом, стремлением к дальнейшему обогащению уже устоявшихся, традиционных элементов понятийного аппарата социологии, но в первую очередь обусловлено необходимостью выработки более полного представления о масштабах, темпах, последовательности, глубине и ориентированности социальных преобразований нашего общества, особенно в кризисных условиях его развития. Это способствует формированию представлений об определенной совокупности условий социальной деятельности, ведущих к установлению и последующей оптимизации социальных взаимосвязей между субъектами, позволяет глубже понять механизмы и способы упорядочения разных сторон социальной действительности, регулирования социальных отношений и процессов, сосредоточить внимание на путях преобразования общества, в ходе которых общественная система обретает новое качество.
Содержание понятия «социальная защита населения», как и любой научной категории, многопланово. Однако в нем есть некоторое устойчивое ядро, выражающее сущность данного понятия, собственно категориальный смысл. В связи с этим есть настоятельная необходимость в его уточнении с учетом накопленного социологией теоретического и эмпирического материала, отражающего содержание и структуру социальной защиты населения.
Система социальной защиты в науке наиболее часто рассматривается как социальный институт (И.Н. Ефимова, В.Д. Роик, Л.П. Якушев и др.) и как одно из основных направлений социальной политики государства (Н.А. Волгин, В.И. Жуков). Так, Л.П. Якушев основную цель деятельности института социальной защиты, призванного решать социальные проблемы населения и их жизненно важные потребности, связывает с соблюдением правовых и законодательных норм граждан. Данный подход, по его мнению, опирается на позицию Международной организации труда, в основе которой лежит институциональное строение национальных систем социальной защиты как комбинации разных институтов социального страхования и социальной помощи2.
В.Д. Роик считает, что данный институт предназначен выполнять социальную функцию государства в соответствии с четко определенным юридическим статусом и экономическими возможностями (обязательное и добровольное социальное страхование, социальная помощь, государственное социальное обеспечение)3.
И.Н. Ефимова полагает, что данный институт является производным от социально-политических институтов, представляя совокупность правовых норм и ролей.
В работах А.М. Бабич и Е.Н. Жильцова 4, С.Ю. Яновой5 институт социальной защиты исследуется с позиции социального страхования как основной и перспективной, на их взгляд, формы социальной защиты населения в условиях развития рыночных отношений.
В.Н. Ковалев считает, что «социальную защиту населения» следует понимать как целостную систему охранительных мер, конкретных действий органов государственной власти и общественности, реально гарантирующих социальную безопасность населения во всей совокупности параметров6.
Уточнению понятий, систематизации знаний в области теории социальной защиты населения как научной дисциплины посвящены работы таких исследователей, как В.И. Жуков, Л.Е. Петрова, Н.Н. Покровская, В.И. Сергеев, Е.Р. Ярская-Смирнова и др. Исследователи понимают систему социальной защиты населения как совокупность правовых механизмов, гарантированных государством мер социальной поддержки, социального обслуживания и программ, направленных на обеспечение наиболее полной защиты прав и интересов человека, реализуемых государственными органами, учреждениями и организациями.
В основе изучения подсистем социальной защиты, особенностей ее социологического анализа, повышения эффективности управления системой социальной защиты населения, разрешения противоречий, сложившихся в ней, развития социального государства лежат труды таких отечественных ученых, как В.Г. Афанасьев, Э.Л. Воробьева, Д.М. Гвишиани, Т.И. Заславская, А.Г. Здравомыслов, Г.И. Осадчая, Г.Х. Попов, В.Ю. Своеволии, Д.К. Танатова, Ж.Т. Тощенко, О.А. Уржа, Т.Н. Юдина, В.Н. Якимова и др., по социологии социальной сферы. Они обосновывают, что система социальной защиты является частью социальной политики, системой приоритетов и механизмов по реализации законодательно закрепленных социальных, правовых и экономических гарантий граждан, а также системой социальных служб, призванных обеспечить определенный уровень социальной защищенности, помогающих достичь социально приемлемого уровня жизни населения в соответствии с конкретными условиями общественного развития.
В трудах таких ученых, как Л.В. Бадя, В.Г. Бочарова, Л.Г. Гуслякова, И.Г. Зайнышев, И.А. Зимняя, И.С. Карпикова, А.М. Панов, П.Д. Павленок, И.В. Родина, Б.Ф. Усманов, М.В. Фирсов, Б.Ю. Шапиро, по проблемам социальной защиты разных социально уязвимых категорий населения система социальной защиты рассматривается как комплекс государственных мер социально-экономического, правового характера по обеспечению гарантированного государством минимального уровня материальной поддержки социально уязвимых слоев населения в период экономических преобразований и связанного с ним снижения уровня жизни.
Е.И. Холостова утверждает, что категория «социальная защита населения» имеет различные значения. В новых экономических условиях она заменяет термин «социальное обеспечение». Социальная защита как социальный институт, представляющий собой совокупность правовых норм, призванных решать определенные социальные и экономические проблемы в международном контексте, обычно имеет дело с установленными законодательством категориями граждан, которые в силу утраты трудоспособности, отсутствия работы либо по другим причинам не имеют достаточных средств для удовлетворения своих жизненно важных потребностей и потребностей нетрудоспособных членов семьи7. Соответственно подразумевается, что роль социальной защиты состоит в снижении масштабов бедности через социальную помощь, что сужает направления и формы социальной защиты, существующие на практике.
Кроме того, Е.И. Холостова отмечает, что система социальной защиты осуществляет меры профилактического характера, направленные на предотвращение неблагоприятных событий. Одновременно она обращает внимание на то, что социальная защита имеет свои специфические особенности, связанные с технологиями оказываемых ею услуг. Указываются и основные формы социальной защиты:
✓ законодательно определенные социальные гарантии и их удовлетворение на основе базовых стандартов и программ;
✓ регулирование доходов и расходов населения;
✓ социальное страхование;
✓ социальное вспомоществование;
✓ социальные услуги;
✓ целевые социальные программы.
Таким образом, одни авторы при определении базовых элементов понятия «система социальной защиты населения» делают акцент на объекте системы социальной защиты, другие – на субъекте, третьи – на методах социальной защиты, четвертые – на уровнях социальной защиты, пятые – на целях социальной защиты и т. д.
Теория управления, основанная на системном подходе, рассматривает объект управления – систему социальной защиты населения – как множество связанных и определенным образом упорядоченных частей, которые обладают целостностью и образуют единство при взаимодействии с внешней средой, как организованную совокупность связей и социальных норм, которая объединяет значимые общественные ценности и процедуры, удовлетворяющие основным потребностям общества. В результате под системой социальной защиты в широком смысле исследователи понимают деятельность, направленную на обеспечение формирования и развития полноценной личности, создание условий для самоопределения и самореализации человека. В более узком понимании система социальной защиты представляет собой поддержку и оказание помощи человеку в случае возникновения трудной жизненной ситуации. В рамках этого подхода основными формами социальной защиты являются:
✓ социальная поддержка;
✓ социальная помощь;
✓ социальное обслуживание;
✓ социальное страхование.
В то же время в рамках широкого подхода система социальной защиты включает в себя все сферы системы жизнеобеспечения.
Критически анализируя многообразие подходов к определению категории «система социальной защиты населения», автор считает необходимым дать более четкое понимание данной категории в современном контексте как совокупности правовых и экономических принципов, методов, механизмов и ресурсов, направленных на предупреждение социально-рисковых ситуаций, смягчение и ликвидацию их последствий в жизни конкретного человека, попавшего в трудную или перешедшего в особую жизненную ситуацию, с помощью предоставления законодательно установленных, гарантированных мер социального обслуживания, социальной поддержки, помощи и социального страхования.
Для уточнения теоретико-методологического основания объекта исследования целесообразно сформулировать ряд положений методологического характера.
Во-первых, социальная защита населения является частью социальной политики по выполнению государственных функций, направленных на смягчение или недопущение негативных последствий социально-экономических реформ, и реализуется в рамках системы социальной защиты населения.
Во-вторых, система социальной защиты населения является совокупностью нормативно-методических, организационных и материальных ресурсов, которая реализуется в рамках деятельности специфической социальной отрасли – социальной службой, оказывающей государственные услуги населению на основе индивидуального «точечного» подхода, исходя из нуждаемости, фактической потребности, степени потери самообслуживания, самовспоможения, самообеспечения и т. д. Направления деятельности отрасли социальной защиты населения определяются спецификой государственной системы управления. В условиях регионализации управления системой социальной защиты населения в отношении регионов они имеют существенные различия.
В-третьих, деятельность социальной службы (органы управления, учреждения социального обслуживания) по выполнению задач, направлений и форм социальной защиты населения является социальной работой.
Исходя из современных задач система социальной защиты направлена прежде всего на защиту уязвимых социальных групп и отдельных индивидов от деструктивных социальных процессов и одновременно ориентирована на преодоление малообеспеченности через трудовую активность и социальную реабилитацию.
Имея ранее статус системы социального обеспечения, она включала в себя: пенсионные пособия, пособия по безработице, пособия многодетным семьям, пособия по уходу за ребенком; предоставление разных социальных услуг престарелым, инвалидам, лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации; разовую или кратковременную социальную помощь малообеспеченным и т. д.
В настоящее время основными направлениями государственной системы социальной защиты населения являются:
✓ социальное обслуживание в зависимости от степени потери самообслуживания;
✓ социальная поддержка и помощь в зависимости от нуждаемости и возможности выхода на самодостаточность;
✓ социальное страхование, обеспечивающее возмещение страховых взносов при наступлении страхового случая.
Каждое из направлений представляет собой подсистему, однако для достижения необходимого и конкретного социального результата они осуществляются во взаимодействии.
Несмотря на то что многие отечественные социологи рассматривают социальное страхование как основную форму социальной защиты населения России в условиях развития рыночных отношений (А.М. Бабич, Е.Н. Жильцов, В.И. Жуков, Е.И. Холостова, С.Ю. Янова), автор тем не менее считает необходимым отметить, что в них отсутствуют концептуальные подходы и механизмы совершенствования социального страхования в России как с точки зрения его расширения (страхование от всех видов рисков), так и с точки зрения персонификации страховых взносов, механизмов их возвратности и рационального инвестирования.
Сегодня социальное страхование в нашей стране регулируется рядом федеральных законов: от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (с изм. и доп.), от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (с изм. и доп.), от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (с изм. и доп.), от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» (с изм. и доп.), от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» и т. д. В то же время до сих пор отсутствует законодательство о статусе действующих фондов социального страхования. Персонификация взносов имеет место только в Пенсионном фонде РФ; средства всех фондов формируются и расходуются на основе консолидированной ответственности; отсутствует механизм накопления, инвестирования, наследования, заключения договора между страховщиком и застрахованным лицом. Участие государства в формировании фондов (бюджетные ассигнования) имеет место только в Пенсионном фонде. Взносы во все российские фонды социального страхования осуществляются из фонда оплаты труда предприятий, что размывает степень участия в них со стороны работодателей и самих граждан. В результате, несмотря на значительные отчисления (34 % от фонда оплаты труда в Пенсионный фонд РФ, в Фонд социального страхования РФ и Фонд обязательного медицинского страхования РФ), большинство граждан в нем не заинтересовано. По той же причине в России не развито негосударственное социальное страхование.
Изучение зарубежного опыта в этой области доказывает, что работающие там (Германия, Греция, США и др.) механизмы социального страхования продуктивно адаптировать в систему социальной защиты населения России.
Анализ социальной практики в регионах России показал, что, несмотря на различия, основными функциями службы социальной защиты населения являются:
• предоставление социальной помощи в установленном порядке;
• социальное обслуживание граждан в трудных жизненных ситуациях, в том числе детей, граждан пожилого возраста и инвалидов;
• профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
• обеспечение жизнедеятельности инвалидов;
• социальная поддержка отдельных категорий населения.
Как видим, социальное страхование не относится к функциям социальной службы. Региональные социальные службы и территориальные фонды социального страхования функционируют совместно на уровне соглашений (прежде всего в пределах обмена информацией по оказанию услуг). В отличие от социальной службы регионов и России в целом, не имеющей единой системы управления, фонды социального страхования имеют единую управленческую «вертикаль», что значительно повышает эффективность их деятельности.
Ряд авторов, полагая, что социальная защита населения занимает своего рода промежуточное положение между экономической и политической системами и выступает как бы передаточным звеном от экономики к политике, считают неоправданным выделение социальной защиты населения как некоторой относительно самостоятельной области общественных отношений. В то же время Г.М. Кац отмечает, что социальная защита населения как часть социальной сферы и ее элементы выступают субъектной формой наряду с индивидуальной и общественной по отношению к другим сферам: экономической, правовой, семейной, нравственной, культурной, которые отражают ее содержание. Таким образом, в данной концепции социальная защита населения определяется как координатор деятельности других социальных и несоциальных отраслей в целях достижения запланированного социального результата.
Такой подход подтверждается социальной практикой в регионах, где осуществляется инициатива, поскольку только социальная защита в отличие от других сфер и отраслей жизнедеятельности общества выполняет функцию предупреждения и ликвидации социально-рисковых ситуаций в жизни людей. В основе ее выделения – деятельность по социальной реабилитации и адаптации населения, отношения, складывающиеся в процессе этой деятельности, управление социально-экономическим развитием и укрепление стабильности социального самочувствия населения, имеющего, как правило, тенденцию к снижению в результате социально-экономических реформ.
С точки зрения автора, социальная защита населения представляет собой целостную, постоянно изменяющуюся подсистему общества, порожденную объективной потребностью в недопущении социально-рисковых ситуаций, ликвидации их последствий и восстановлении доверия населения к власти. Это устойчивая область деятельности людей по социальной защите разных категорий граждан от разных социально-рисковых ситуаций в разнообразных формах и объемах, необходимых для достижения конкретного социального результата, пространство реализации социальной функции общества. Именно в ней обретает смысл социальная политика государства, реализуются социальные и гражданские права человека.
Социальная защита населения представляет собой сложноорганизованное, упорядоченное целое, единое в своей сущности, в своем качестве, назначении и вместе с тем многофункциональное в силу сложности и многозначности потребностей дифференцированных социальных объектов. Процессы функционирования и развития отрасли социальной защиты населения обусловлены объективными закономерностями и основываются на определенных принципах социального управления.
1.2. Нормативно-правовое обеспечение социальной защиты населения
Социальная защита населения и механизмы ее реализации базируются на конституционно-правовых законодательных основах и международных пактах о правах и свободах человека. Всеобщая декларация прав человека, международные пакты о гражданских и политических, экономических, социальных и культурных правах провозглашают и признают права всех людей на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, достоинство, свободу убеждений, право на труд, отдых, образование, социальное обеспечение, защиту материальных и моральных интересов.
Общество, как известно, не может обойтись без установления прав, свобод и обязанностей своих граждан, но при этом они не могут устанавливаться произвольно, поскольку обусловлены достигнутым уровнем материальных, культурных и духовных возможностей. Основные права, свободы и обязанности граждан находят юридическое закрепление и гарантируются государством в главном его законе – Конституции. Конституция РФ провозглашает, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В Российской Федерации охраняются также труд и здоровье людей: устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Конституция возлагает на государство обязанность создавать все необходимые условия для осуществления этих прав. Она не только провозглашает право граждан на социальную защиту, но и четко определяет пути его реализации. Прежде всего это:
✓ обязательное пенсионное страхование работающих;
✓ создание других фондов, являющихся источниками финансирования социальной защиты населения;
✓ принятие федеральных законов, гарантирующих реализацию прав граждан.
На сегодняшний день базовыми социальными законами являются федеральные законы: от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (с изм. и доп.), регулирующий в комплексе круг вопросов, касающихся социального обслуживания двух наиболее слабо защищенных социальных групп населения – граждан пожилого возраста и инвалидов; от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (с изм. и доп.), закрепляющий основы правового регулирования в области социального обслуживания граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, при этом выделяются основные принципы социального обслуживания граждан: адресность, доступность, добровольность, гуманность, приоритетность, право выбора, конфиденциальность, профилактическая направленность; от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (с изм. и доп.), закрепляющий единую систему пособий, адресованных гражданам, имеющим детей: пособие по беременности и родам, единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, единовременное пособие в связи с рождением ребенка, полагающееся каждой семье, ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 года, ежемесячное пособие на каждого ребенка с момента его рождения и до достижения им возраста 16 (учащимся – 18) лет. (В последующие годы были изданы дополнения к данному Закону в части изменения размера выплат.)
Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» закрепил основные принципы осуществления обязательного социального страхования, виды социальных рисков, страховые случаи, виды страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию, права и обязанности трудоспособных граждан – субъектов обязательного социального страхования.
Социальными пособиями граждане обеспечиваются также в соответствии с федеральными законами от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (с изм. и доп.) и от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (с изм. и доп.).
Основополагающими нормативными правовыми актами по предоставлению государственных мер социальной поддержки стали федеральные законы: от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» (с изм. и доп.), от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (с изм. и доп.), от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (с изм. и доп.), от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (с изм. и доп.).
Ряд законов регулирует пенсионное обеспечение разных категорий граждан. Это федеральные законы от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (с изм. и доп.), от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ (ред. от 3 декабря 2011 г.) «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и т. д.
Социальная защита предполагает оказание помощи конкретным нуждающимся лицам с учетом их индивидуальных потребностей. В Российской Федерации изданы и действуют соответствующие нормативные правовые акты по регламентации оказания социальной поддержки той или иной категории нуждающихся. Большое практическое значение в осуществлении социальной защиты разных категорий населения имеет ряд социальных программ, преимуществом которых является специальное выделение «программных ресурсов» и их концентрация на достижении подцелей, задач и в конечном счете – целей программ.
В сегодняшних условиях все более значимой становится проблема повышения эффективности системы социальной защиты населения, призванной снижать социальные издержки переходного периода, создавать предпосылки для полноценной адаптации широких слоев населения к новым условиям. При всем многообразии форм и методов социальной защиты это предполагает необходимость индивидуального подхода. Актуализируется необходимость научно обоснованного государственного управления, направленного на развитие системы социальной защиты населения с применением информационных технологий. Все это является катализатором разработки множества новых законодательных и нормативных правовых актов, в которых закреплены приоритеты социальной политики государства, новые подходы не только в устранении причин, препятствующих достижению оптимального благосостояния граждан, но и в организации современной социальной защиты нуждающихся.
Один из них – переход на новый уровень социального обслуживания, уровень интенсивного развития качества обслуживания в сложившейся инфраструктуре, повышения качества и эффективности социальных услуг. Другой – развитие многопрофильной комплексной реабилитации, предназначенной для восстановления способностей инвалидов к разным видам деятельности, создание условий для интегрированного обучения инвалидов (обеспечение доступа и использование обучающих методик, адекватных особенностям инвалидов) в образовательных учреждениях общего типа, что является приоритетом в данном направлении, развитие дистанционной формы обучения инвалидов.
Основная задача социальной защиты населения XXI века, которая диктуется прежде всего демографической ситуацией, – усиление внимания к нуждам ветеранов и детей.
Выполняя обязательства, связанные со вступлением в Совет Европы, Российская Федерация в мае 2005 года присоединилась к Европейской социальной хартии, а в октябре 2009 года произошла ее ратификация, что предполагает в первую очередь анализ сопоставимости российского законодательства и правоприменительной практики в социальной сфере с нормами Европейской социальной хартии, сближение российского законодательства с европейскими стандартами и улучшение социальной защиты населения России.
Учитывая происходящие в обществе процессы, в том числе перераспределение собственности, развитие частной собственности, возникающую имущественную дифференциацию и существенные различия в уровне доходов граждан, целесообразно искать новые подходы к управлению системой социальной защиты населения, более четкому определению условий для реализации гарантированных прав граждан на социальную защиту, развитию разных ее форм с учетом специфики реального положения каждого. В связи с этим требуется корректировка принципа сочетания платности и бесплатности услуг, предоставляемых нетрудоспособным гражданам, в том числе в домах-интернатах для престарелых и инвалидов. Необходимы новые эффективные формы и виды социальных услуг и социальных технологий, имеющие высокий социальный результат по реабилитации и адаптации граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию, профилактике семейного неблагополучия.
Практика управления системой социальной защиты требует обновления нормативного поля отрасли, принятия новых законов «О негосударственном секторе социального обслуживания населения», «О социальном обслуживании населения в Российской Федерации», «О социальной защите населения в Российской Федерации» в части совершенствования понятийного аппарата, уточнения номенклатуры учреждений социального обслуживания населения, форм, методов и стандартов предоставления социальных услуг, что обеспечит транспарентность функционирования отрасли. Необходимо изменение принципов, методик и моделей управления системой социальной защиты населения.
На сегодняшний день в Российской Федерации действует более 60 социальных законов, определяющих меры социальной поддержки защищаемых государством категорий населения. Более 200 нормативных актов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации определяют механизм реализации социальных законов. Однако все они приняты в прошлом веке. Развитие страны как инновационного общества, желание высших органов власти и всего общества провести модернизацию – в кратчайшие сроки изменить структуру экономики и обеспечить повышение качества услуг – настойчиво диктуют необходимость реформирования социальной сферы.
Учитывая, что продекларированные социальные обязательства из-за отсутствия необходимого финансирования и перекрестного субсидирования выполнялись не в полном объеме как на федеральном уровне, так и в большинстве регионов, Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (с изм. и доп.), внесший изменения во многие социальные законы, можно считать революционным. Указанный Закон коренным образом поменял систему предоставления льгот и гарантий, заменив натуральные услуги на их денежный эквивалент, разделил на федеральный и региональный уровни ответственности предоставление мер социальной поддержки по всем категориям получателей, но, к сожалению, распределил функции предоставления мер социальной поддержки и социальной защиты в целом между несколькими ведомствами, тогда как раньше они выполнялись органами социальной защиты населения. Так, выплата ежемесячных денежных пособий «федеральным» льготникам (инвалиды и участники Великой Отечественной войны, семьи погибших и умерших участников Великой Отечественной войны, инвалиды по общему заболеванию, доноры) перешла в региональные отделения Пенсионного фонда РФ, а в органы труда и занятости – выплаты пострадавшим в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС; предоставление инвалидам средств реабилитации и путевок на санаторно-курортное лечение отошло в Фонд социального страхования РФ. Одновременно изменился статус Государственной службы медико-социальной экспертизы – она стала федеральной и вышла из подчинения региональных органов социальной защиты населения. Таким образом был нарушен принцип «одного окна» по предоставлению мер социальной поддержки населению. Исходя из региональных особенностей, одновременно произошло перераспределение полномочий по организации летнего отдыха детей, выплате субсидий на жилищно-коммунальные услуги, обеспечению преференций семьям с детьми и т. д.
Сетевой принцип детерминировал создание нормативной базы межведомственного взаимодействия в решении вопросов социальной защиты населения, разделения ответственности между региональными органами власти и органами местного самоуправления. В каждом регионе эта проблема нашла свое решение. Децентрализация управления социально-экономической жизнью страны привела к регионализации управления системой социальной защиты населения. И, как следствие, обеспечение обновления нормативной базы деятельности учреждений социального обслуживания и социальной службы в целом, разработка и утверждение государственных социальных стандартов, устанавливающих основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания разным категориям населения с федерального уровня было передано субъектам Федерации, что становится причиной интериоризации нерелевантных региональных систем социальной защиты населения.
Одновременно вопросы социальной защиты населения в соответствии с ч. 1 ст. 72 и ч. 1, 2 ст. 76 Конституции РФ отнесены к совместному ведению, поэтому перво степенность применения законов и нормативных актов Российской Федерации и их императивность обеспечивают проведение единой социальной политики на всей территории Российской Федерации. Нормативные акты субъекта Федерации издаются в развитие и дополнение нормативных актов Российской Федерации и не могут им противоречить. Однако каждый регион имеет свои особенности социально-экономического развития, этноконфессиональные, социокультурные и гендерные традиции, что непосредственно влияет на специфику социальной политики, направления и формы социальной защиты и законодательно закреплено в региональных нормативных актах.
Системный характер управления отраслью социальной защиты населения в регионе обеспечивается реализацией взаимосвязанных разноуровневых социальных целевых и комплексных программ (федерального, республиканского и местного уровня), таких как федеральные целевые программы «Дети России», «Формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности», региональные и территориальные программы социальной поддержки разных категорий населения, что дает основу для осуществления единой государственной социальной политики в целом по Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации, на уровне городов и районов. Соответственно управление системой социальной защиты населения строится на программно-целевом подходе.
Поэтапно, на программной основе, в деятельность органов социальной защиты регионов внедряются информационные технологии, создаются единые банки данных всего населения региона, которые являются основой для адресной социальной поддержки населения упреждающего характера через патронат всех социально уязвимых категорий населения, усиление контроля за расходованием средств на оказание социальной помощи. Благодаря этой инновации социальная защита населения в ряде регионов вошла в региональный макропроект «Электронное Правительство».
Стратегическому, комплексному развитию отрасли способствуют региональные программы обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры, государственной поддержки инвалидов, развития сети учреждений социального обслуживания, государственной службы реабилитации инвалидов и др.
Развитие новых форм и технологий системы социальной защиты населения обеспечили региональные концепции формирования и развития государственной системы социально-психологической помощи населению, государственной поддержки семьи и детей, развития Государственной службы реабилитации инвалидов (Республика Татарстан, Самарская область и др.), модернизации и развития системы социального обслуживания населения, совершенствования мер социальной поддержки населения (Республика Татарстан, Московская область и др.) и т. п.
Отставание федерального законодательства по регулированию деятельности отрасли стимулирует разработку и принятие региональных нормативных документов. Например, во многих регионах уже приняты законы об адресной социальной поддержке населения, о дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, о социальной поддержке многодетных семей, о социальном обслуживании населения и др., которые отвечают современным требованиям, предъявляемым к оказанию социальной помощи. Ежегодно правительствами регионов и местными органами власти принимаются нормативные правовые документы, направленные на совершенствование социальной защиты населения, дополнительные меры социальной поддержки пенсионеров, детей, одиноких граждан и инвалидов. За последние 10 лет наиболее значимыми такими документами являются нормативные правовые акты, определяющие минимальные стандарты обеспеченности учреждениями социального обслуживания, гарантии социальной поддержки, перечень учреждений социального обслуживания, гарантированный перечень реабилитационных услуг, предоставляемых инвалидам, и т. д.
В соответствии с законодательством решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания населения (всех категорий) отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 3 мая 2011 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 14–16 не относит вопросы социальной защиты и социального обслуживания к вопросам местного значения. Аналогичные нормы закреплены в региональных законах о местном самоуправлении. Таким образом, полномочия по реализации социальной защиты полностью остались на уровне субъекта.
В то же время в соответствии с и. 6 ч. 1 ст. 17 указанного Федерального закона к полномочиям органов местного самоуправления отнесены разработка и реализация планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Кроме этого, предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг как меры социальной помощи также входит в число полномочий органов местного самоуправления в соответствии с Жилищным кодексом РФ. Законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном указанным Федеральным законом, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в поди. 3, 5, 7-11, 14–21, 24, 26–31 и. 2 ст. 263 (касающихся выравнивания бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов. Руководствуясь этим, в отдельных регионах
России региональными законами о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями в области социальной поддержки населения и в области социального обслуживания населения органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями по предоставлению мер государственной адресной социальной поддержки отдельным категориям граждан, отдельными государственными полномочиями в области социального обслуживания населения. Опыт работы в новых условиях показал, что в целях сохранения целостности системы социальной защиты, обеспечения ее развития в соответствии с потребностями населения и уровнем государственных гарантий, а также четкого взаимодействия органов государственного управления с органами местного самоуправления в новых условиях необходима подготовка и принятие ряда нормативных документов. В частности, кроме региональных законов о передаче полномочий в рамках реализации норм законов необходимо принятие соглашений (положений о взаимодействии) между региональными и муниципальными органами управления, определяющих четкие полномочия сторон в части предоставления социальных услуг. Это, в свою очередь, требует разработки и принятия порядка взаимодействия региональных органов социальной защиты и их территориальных подразделений с органами местного самоуправления по вопросам социальной защиты населения в целом, новых положений об управлениях социальной защиты населения, а также новых положений и уставов учреждений социального обслуживания.
В результате административной реформы в деятельность службы социальной защиты населения внедрен новый детальный подход по оказанию услуг населению – административный регламент предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти. Регламент четко определяет перечень услуг, схему-порядок предоставления каждой услуги, стандарт услуги, административные процедуры исполнения, реквизиты исполнителей. Регламент предусматривает создание единого реестра государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъекта, устанавливает обязательные для исполнения правила, определяющие в интересах получателя государственной услуги требования к предоставлению государственной услуги, содержание и результат предоставления данной государственной услуги. Предусматривается, что получатели услуги в процессе ее предоставления взаимодействуют только с одним подразделением органа (в режиме «одного окна»).
Применение информационно-коммуникативных технологий реализации административных регламентов обеспечивает непосредственное взаимодействие участников административного регламента, мониторинг и контроль обязательного предоставления услуг и их качества. Введение системы административных регламентов предоставления государственных услуг для управленческого аппарата отрасли социальной защиты населения является, безусловно, ценным нормативным правовым фактором совершенствования самоуправления отраслью в целом, поскольку большинство функций и услуг, оказываемых ею, относятся к государственным.
Однако в очередной раз приходится констатировать, что не все мероприятия по проведению административной реформы в Российской Федерации выполняются. Только в мае 2010 года подготовлен и внесен в Государственную Думу, а 27 июля 2010 г. принят Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в то время как в ряде регионов во исполнение распоряжения Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р административные регламенты предоставления государственных услуг физическим и юридическим лицам, и прежде всего в системе социальной защиты населения, введены уже в 2006 году.
В рамках административной реформы основными стратегическими целями развития отрасли социальной защиты населения определены следующие.
1. Обеспечение социальной защищенности малоимущих и социально-уязвимых групп населения не ниже нормативного уровня прожиточного минимума путем повышения эффективности механизмов предоставления мер социальной поддержки и социальных услуг.
2. Обеспечение адаптации граждан к изменяющимся условиям социально-экономической среды через содействие самореализации личности.
Основной задачей по реализации обозначенных целей в настоящее время является совершенствование нормативной правовой базы отрасли.
Сегодня, как никогда ранее, необходимо проведение глубокого анализа нормативной обеспеченности в области социальной защиты населения, проведение фундаментальной работы по обновлению социального законодательства, заполнению правовых «ниш», разработке на федеральном уровне стандартов социального обслуживания, норм и нормативов обеспеченности учреждениями социального обслуживания, уточнение их номенклатуры, форм и видов социальных услуг; необходима разработка современных механизмов и инновационных технологий по удовлетворению социальных потребностей человека, разных социальных групп. Для повышения качества и эффективности деятельности государственной системы социальной защиты населения требуется пересмотр ее предметного поля в целом, подходов и механизмов повышения эффективности управления системой социальной защиты населения, повышение эффективности деятельности всех ее составляющих с ориентацией на конечный социальный результат.
Выводы
Социальная защита населения есть специальное общественное явление, которое характеризуется как вид социальной деятельности, направленной на гармонизацию личностных и общественных отношений через оказание помощи индивидам, группам людей и общностям, испытывающим затруднения в общественном функционировании.
Развитие общественной жизни, ее углубление и дифференциация, ведущие ко все большему усложнению социальных отношений, нашли отражение в научных концепциях классической и современной социологической науки. Многие российские специалисты наряду с другими отраслями социальной сферы, такими как здравоохранение, образование, культура, спорт, труд и занятость, выделяют социальную защиту населения как самостоятельную отрасль и деятельностную сферу. Такой подход соответствует специфике общественных отношений, складывающихся при ее осуществлении.
Законосообразность развития, функционирования и строения социальной защиты населения позволяют выделить ее в качестве социологической категории и самостоятельного объекта изучения. Отраслевой подход в анализе общества дает возможность глубже раскрыть его специфическую структуру, выражающую связи между разными сторонами социальной жизни, и интегрирует в систему отдельные структуры деятельности общественных отношений, позволяет анализировать все социальные процессы с позиций развития целостного понимания общества, фиксировать некую взаимодополняемость функций взаимодействующих отраслей, обеспечивающих достижение необходимого социального результата.
Выделение социальной защиты населения наряду с другими отраслями жизнедеятельности общества правомерно, так как это отвечает общепринятому критерию – определенному виду деятельности и специфике общественных отношений, складывающихся при ее осуществлении.
Исследование социальной защиты населения в широком общественном контексте позволяет также глубже детализировать процесс изучения социальной области общественной жизни, понять значимость каждого ее элемента, раскрыть внутренние механизмы социальной жизни социально уязвимых категорий населения в целом.
Под социальной защитой автор предлагает понимать целостную, непрерывно изменяющуюся подсистему общества, порожденную объективной его потребностью, представляющую собой совокупность правовых и экономических принципов, методов, механизмов и ресурсов, направленных на предупреждение социально-рисковых ситуаций, а также на ликвидацию их последствий в жизни конкретного человека с помощью законодательно установленных гарантированных мер социальной поддержки, помощи, социального обслуживания и социального страхования.
Социальная защита населения включает в себя комплекс специфических социальных связей и отношений, совокупность социальных институтов, социальной инфраструктуры, непосредственно обеспечивающих достижение необходимого социального результата в жизнедеятельности человека. Обособление социальной защиты населения наряду с другими отраслями жизнедеятельности общества ставит вопрос о сущности этой подсистемы, приводит к необходимости детализированного представления о ней, чтобы, опираясь на эти представления, получить полное знание о составляющих ее элементах, их роли в жизнедеятельности человека, интегрировать те новые грани социальной реальности, которые осмысливаются сегодня социологическим познанием. Это и обусловливает необходимость выделения в социологической науке частной теории социологии социальной защиты населения, объектом которой является социальная защита населения.
Важной составляющей теоретико-методологического основания социологии социальной сферы является нормативная правовая база деятельности отрасли. В условиях формирования новой социально-экономической среды современные требования по обеспечению гарантированных государством мер социальной поддержки и социального обслуживания вызывают необходимость обновления всего нормативного поля отрасли, изменения принципов, методик и моделей управления социальной защитой населения, что возможно только на основе глубокого анализа нормативной обеспеченности деятельности отрасли и определения научно обоснованных приоритетов и направлений ее развития.
Социология социальной сферы призвана теоретически гарантировать эмпирические исследования социальных отношений и процессов, выполнять методологическую функцию в информационно-аналитическом обеспечении управления системой социальной защиты населения и ее инфраструктурой, научно обоснованно решать конкретные социальные проблемы.
Темы для семинарских занятий
1. Теоретические основы социальной защиты населения.
2. Понятийный аппарат основных категорий социологического анализа социальной защиты населения.
3. Нормативно-правовое обеспечение социальной защиты населения.
Темы для написания докладов и рефератов
1. Социологическое воображение в повседневной социальной жизни и анализе социальных проблем.
2. Сценарии практической социальной защиты населения в контексте социологических теорий.
3. Социологические перспективы социальной защиты населения конкретных групп населения.
4. Социологическое понимание социальной защиты населения.
5. Специфические принципы социальной защиты населения.
6. Основные ресурсы и направления социальной защиты населения.
Вопросы для самоконтроля
1. Почему правомерно выделение такого фундаментального понятия, как «социальная защита населения»?
2. Каковы границы социальной защиты населения?
3. Какие подходы сложились в российской научной литературе в определении социальной защиты населения и кто из специалистов их отстаивает?
4. Какова дефиниция категории «социальная защита населения»?
5. Какова роль социологии социальной защиты населения в социологическом знании?
6. Чем определяется место социологии социальной защиты населения в структуре социологии?
7. В чем суть разногласий специалистов в определении категории «социальная защита населения»?
8. Как рассматривается категория «социальная защита населения» в данной работе?
9. Каковы основы федерального законодательства, определяющие деятельность отрасли социальной защиты населения?
10. Что представляет собой региональное и муниципальное законодательство, регулирующее деятельность по социальной защите населения?
11. Какие «пробелы» имеют место в нормативном поле социальной защиты населения?
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации. Гл. 2., 1993. С. 17–45.
2. Жильцов Е.Н., Бабич А.М. Теоретические основы социальной политики государства: содержание и пути реализации // Социальная политика и рынок труда: вопросы теории и практики. – М., 1996.
3. Ковалев В.Н. Социология управления социальной сферой: учеб, пособие. – М.: Академический проект, 2003.
4. Роик В.Д. Основы социального страхования: организация, экономика и право: учебник. – М.: РАГС, 2004.
5. Холостова Е.И. Социальная работа: учеб, пособие. – М.: Дашков и К°, 2004.
6. Якушев Л.П. Социальная защита: учеб, пособие/ Пенсия. 1998.
7. Янова С.Ю. Социальное страхование: организация и финансовый механизм. – СПб.: Изд-во СПб ГУЭФ, 2000.
Глава 2
Социология социальной защиты населения: предметная область
После изучения главы 2 бакалавр должен:
– знать: предмет и функции социологии социальной защиты населения;
– уметь: правильно выделить место предмета социологии социальной защиты населения в структуре социологического знания, уровни организации изучения ее объекта;
– владеть: понятийным аппаратом социологии социальной защиты населения.
Тема главы 2 предусматривает рассмотрение следующих вопросов:
– предмет социологии социальной защиты населения и его место в структуре социологического знания;
– функции социологии социальной защиты населения и уровни организации изучения ее объекта;
– понятийный аппарат социологии социальной защиты населения.
2.1. Предмет социологии социальной защиты населения и его место в структуре социологического знания
Потребности социальной практики в разработке теоретических основ социальной защиты населения, учитывающих зарубежный и российский опыт, анализ тенденций и проблем детерминации социальной защиты в новых социально-экономических условиях, необходимость разработки научно-обоснованных технологий и социальных механизмов, позволяющих на фоне социально-экономических реалий принимать адекватные решения по повышению социальной защищенности россиян, ставят перед учеными-социологами задачу создания специальной теории социальной защиты населения. Эта теория призвана раскрыть сущность данной специфической деятельности в теоретико-методологическом выражении, органической связи с общей теорией социологии и с ориентацией на решение конкретных социальных проблем. Необходимость этого состоит в том, чтобы иметь возможность реально оценивать конкретное состояние каждого социального объекта, искать ответы на вопросы о том, как лучше всего определить меры социальной защиты каждого для достижения социального результата, в чем суть главных перемен, каковы тенденции их развития и какие негативные последствия для жизни общества они могут иметь.
Основой любой научной дисциплины является определение ее объекта и предметной области, создание собственного категориального аппарата и проблематики исследования, при этом в данном случае необходимо конкретизировать предмет ее изучения в сравнении с предметом общей социологии, найти особенные грани социологического анализа, строго очерчивающие предметное поле частной теории. И если предметом изучения общей социологии является общество в целом, многообразие общественных явлений и процессов во всех сферах жизнедеятельности и развития общественной жизни, то социология социальной защиты населения как специальная социологическая теория, представляя разветвленную сеть в структуре социологического знания, отражает социальные отношения, процессы социального взаимодействия в целях решения проблем клиента, возникающих в результате влияния разных биологических и социальных факторов.
Отличительной чертой социальной защиты населения как теории является то, что она получила свое собственное развитие после признания социальной работы как профессии. Новая теория создавалась как результат настоятельной потребности общества в научно-теоретических исследованиях в области социального развития и взаимоотношений между личностью и обществом на новом социально-политическом и экономическом этапе развития общества, а также потребности в научно-практических и методологических рекомендациях по оказанию социальных услуг людям, оказавшимся в сложных жизненных ситуациях.
Цель социологии социальной защиты населения – понять реальные противоречия и структуру социальной защиты населения, спрогнозировать социальное развитие, определить наиболее эффективные способы регулирования социальных отношений и развития отрасли.
Социология социальной защиты населения как теория находится на стыке традиционных направлений социальных наук: философии, психологии, социологии, медицины, политологии, экономики, антропологии, этики и др. В число ее проблем входят специфические исследования, связанные с соотношением социальной защиты и социальной политики, с социальными процессами, а также с ответственностью общества за адекватное развитие личности. Таким образом, тематика исследований в области социальной защиты населения достаточно широка и определяется рамками сложной системы «социальная среда – человек». Социология социальной защиты населения призвана теоретически обеспечить эмпирические исследования социальных отношений и процессов, выполнять методологическую функцию в информационно-аналитическом обеспечении управления отраслью социальной защиты населения и ее инфраструктурой.
Методология социальной защиты населения подразумевает изучение предмета, объекта, в котором помимо клиента присутствует и социальный работник, а также социального контекста, в рамках которого происходит взаимодействие социального работника и клиента, структуры социальной защиты и принципов функционирования отрасли. Большое внимание в социологии социальной защиты населения уделяется изучению и разработке технологий, т. е. способов и методов конкретной практической социальной работы с разными группами и типами клиентов, нуждающихся в социальных услугах. Особое место занимает разработка превентивных и коррекционных технологий, направленных на предотвращение или исправление социальных болезней и девиаций. Для социологии социальной защиты населения как отрасли научного знания характерны две противоборствующие тенденции, связанные с ответом на вопрос: что первично для развития социальной защиты населения – научные знания, теория, с одной стороны, или практика, социальное действие – с другой? Еще одна спорная дилемма: что лежит в основе социальных проблем – общественные отношения, общество в целом, социальная среда или же человек, в котором заключены детерминированные природой основные причины всех его личных бед и несчастий?
В социологии социальной защиты населения, по мнению многих зарубежных авторов, научно-исследовательская деятельность и практическая деятельность развиваются в основном независимо друг от друга. Однако большинство исследователей считают, что на учреждение социальной защиты населения как социального института первостепенное влияние оказали мировоззренческие факторы, попытки научного осмысления социальной действительности и социальных противоречий. Основным генерирующим началом явилось теоретическое знание, которое и легло в основу социальной науки и социальной практики. Другое направление утверждает первоосновой социальную практику и социальное действие и соответственно – вторичность научного знания. По мнению ряда ученых, в противном случае теория будет отдаляться от практики и даже мешать практикующим социальным работникам оказывать эффективную помощь нуждающимся.
Если исходить из того, что первопричиной социальной дисгармонии является общество, его устройство, то социология социальной защиты населения должна быть ориентирована прежде всего на реформирование или радикальное изменение этого общества. Если же принять за первопричину социальных проблем самого человека, то для достижения гармонии необходимо изменять прежде всего человека, а не его окружение. В таком случае социальная политика должна опираться на развитие учреждений, занятых проблемами воспитания, социализации, коррекции и реабилитации, т. е. на развитие социально-психологической работы.
В настоящее время социология социальной защиты населения как наука представлена разнообразными общественными, социальными научными школами, в рамках которых и разворачиваются основные исследовательские традиции, предлагающие обществу и практической социальной работе различные научные и научно-практические парадигмы. Несмотря на многообразие теоретических построений, ее сущностно-функциональная характеристика может быть выражена в деятельности, направленной на изменение, которое в конечном счете ориентировано на содействие в гармонизации отношений между отдельными индивидами, индивидом и группой, индивидом и социумом, общественных отношений в целом, обеспечение социального благосостояния граждан, формирование чувства личной ответственности за коллективное благосостояние, со стратегической перспективой на устойчивость развития конкретной социальной системы. Все вышесказанное характеризует социологию социальной защиты населения как полипарадигмальную социологическую теорию.
В современной социологии социальной защиты населения как частной социологической теории существует множество моделей практики, основанных на тех или иных теоретических взглядах. Например, когда речь идет о традиционной социальной защите населения на индивидуально-личностном уровне, это прежде всего психолого-ориентированные модели.
Многозначность подходов к определению предметной области социологии социальной защиты населения объясняется становлением ее как самостоятельной науки, стремлением осмыслить особенности современного общественного развития, отказаться от догм и компромиссов, сопровождавших процесс ее развития, а также происходящими в последнее время сдвигами в границах между социологией и другими социальными науками, проникновением социологического мышления и видения в контекст социальных дисциплин.
Социология социальной защиты населения является средним уровнем общесоциологического знания (уровень специальных, частных социологических теорий)8 и рассматривается как относительно самостоятельное социологическое познание, изучающее социальные процессы и явления на уровне конкретных социологических институтов и систем, каковой и является система социальной защиты населения.
Эмпирическое знание социальных явлений и процессов, обеспечиваемое конкретными социологическими исследованиями, представляется органическим элементом данной общественной науки. Эмпирические факты нередко дают пищу для гипотез, обобщений, служат источником нового в теории. Вместе с тем любое эмпирическое исследование должно опираться на те или иные теоретические представления, доказывать или опровергать положения общего порядка, гипотезу, тезис. Средний уровень социологического знания, предполагающий изучение конкретных социальных проблем, выявление путей и средств их решения, очевидно, также непосредственно соединен с общей социологической теорией. Опосредуя и конкретизируя связи общей теории с живой, реальной действительностью, социология социальной защиты населения имеет главным своим предметом изучение закономерностей формирования социальной структуры общества, динамики социальных отношений, функционирования и развития социальных систем.
Социология социальной защиты населения – одно из отраслевых подразделений социологической науки – должна рассматриваться как относительно самостоятельная отрасль социологического знания, объектом которой является социальная защита населения, а предметное поле которой связано с основной многогранной ее функцией – предупреждением социально-рисковых ситуаций, ликвидацией их последствий в жизни общества и конкретного человека и стабилизацией социального самочувствия населения. Предупреждение социально-рисковых ситуаций в жизни общества осуществляется через социальную интеграцию и реабилитацию граждан с ограниченными возможностями, продление независимой старости граждан пожилого возраста, содействие самодостаточности трудоспособных граждан, профилактику семейного неблагополучия и правонарушений несовершеннолетних. Реализация внешней функции осуществляется совокупностью внутрисистемных функций – законодательно установленных гарантированных мер социальной поддержки, социальной помощи, социального обслуживания граждан, попавших в трудную или перешедших в особую жизненную ситуацию.
Главная функция социальной защиты обеспечивает социальные гарантии и права, социальную помощь и поддержку нетрудоспособным и депривированным слоям общества и выражается системой показателей, характеризующих степень социальной защищенности населения (стоимостная величина прожиточного минимума, численность населения, находящегося за чертой бедности, количество и качество гарантированных государством социальных услуг, обеспечивающих удовлетворение жизненно важных потребностей разных групп населения).
Под социально-рисковыми ситуациями в жизни общества подразумевается опасность того, что случайное событие может повлиять на возможность достижения желаемой цели или оно может иметь нежелательные последствия, привести к какому-либо ущербу или убытку В жизни конкретного человека социальнорисковая ситуация – это вероятность наступления материальной необеспеченности в результате утраты заработка, необходимость дополнительных расходов на лечение и социальные услуги, необеспеченность вследствие болезни, инвалидности, безработицы, старости, т. е. это факторы нарушения социального положения людей.
Поскольку социальные риски носят общественный характер, постольку механизм защиты от них должен быть надежным. Определение содержания (природы) риска и степени его вероятности позволяет разработать систему упреждающих профилактических мер по недопущению или минимализации риска, а также оценить требуемые виды и масштабы компенсационных мероприятий.
Специфика процесса предупреждения социально-рисковых ситуаций заключается в том, что система социальной защиты населения на современном этапе ориентирована преимущественно на развитие форм социальной защиты населения профилактического характера. Это касается прежде всего профилактики семейного неблагополучия через патронат таких семей; определение детей в детские приюты и социально-реабилитационные центры также является в большинстве случаев профилактической мерой. Профилактическую направленность имеют социально-реабилитационные отделения при центрах социального обслуживания, кризисные центры и т. д.
Однако более значимой задачей данной системы является принятие мер упреждающего характера по социальной защите не только социально уязвимых категорий, но и всего населения. Смысл упреждения заключается в том, что, отслеживая социальное самочувствие домохозяйств, социальные работники прогнозируют риск бедности (потеря работы трудоспособными членами домохозяйства, рождение детей, выход на пенсию, инвалидность и т. д.) и формируют программы сохранения или выхода домохозяйства на самодостаточность. Патронируя пожилых людей (состояние здоровья, среднедушевой доход, возраст, состояние жилья, состав семьи), социальные службы формируют программы развития сети учреждений социального обслуживания пожилых людей (надомное обслуживание – специальный жилой дом, дом-интернат, хоспис), оказывают необходимую помощь в случае смерти близкого родственника. Социальный патронат над семьями с детьми (правонарушения, девиантное поведение, формы семейного неблагополучия) помогает формированию профилактических мероприятий семейного неблагополучия.
Патронат реализуется через предметный мониторинг с использованием информационных технологий с новой идеологией, позволяющих создать актуальный банк данных домохозяйств, пожилых людей, семей с детьми, инвалидов и любых других социальных групп. Патронат способствует своевременному выявлению нуждающихся. Достаточность мер социальной поддержки оценивается достижением желаемого социального результата (реабилитация, адаптация, активная старость, самодостаточность и т. д.).
Таким образом, механизм упреждения включает в себя: патронат – мониторинг – выявление нуждающихся – оказание достаточной помощи – желаемый социальный результат. Этот механизм является основой эффективности социальной защиты населения, базой программно-целевого развития социального заказа на услуги. Кроме того, предложенный механизм является базой модернизации системы социальной защиты населения, значительного повышения эффективности бюджетных расходов, сохранения стабильным социального самочувствия населения.
Специфику процесса предупреждения социально-рисковых ситуаций характеризуют производные функции социальной защиты населения. Такими функциями являются: социорегулятивная, социоадаптивная, социоинтегративная, социореабилитационная, социопродуктивная, социокультурная, социодинамическая и др. Основанием для их выделения является обеспечение целостного и гармоничного проявления главной функции. При этом социорегулятивная функция регламентирует основные показатели социальной деятельности и отношений субъектов, направленных на повышение эффективности использования потенциала социальной защиты; ее дальнейшее развитие может быть представлено системой норм, нравственных ценностей, выступающих реальной основой макросоциального процесса смены модели поведения отдельного человека и целых групп, а также регулятором их социальной деятельности. Социоадаптивная и социоинтегративная функции способствуют достижению согласованности действий людей в обществе, стимулируют деятельность индивидов и социальных групп, направленную на наиболее эффективную реализацию потенциала каждого, и отражаются показателями, характеризующими стимулы к эффективной социальной деятельности человека и общественных образований.
Социореабилитационная и социопродуктивная функции дают возможность удовлетворить потребности людей, необходимые для их выхода из трудной жизненной ситуации.
Социокультурная функция регулирует процессы приобщения человека и разных социальных групп к освоению социально-нравственного потенциала общества, обеспечивает согласование ценностных ориентаций и интересов разных субъектов, социальную активность людей и может характеризоваться показателями успешности социализации индивида, востребованности конкретных социальных структур, степенью согласованности интересов разных групп населения и эффективности социальной политики, мерой включенности указанных групп в общественные преобразования.
Социодинамическая функция связана с повышением качества жизни населения, обеспечением созидательного, динамического характера практики на основе совершенствования самих объектов жизнедеятельности, расширения потенциала социальной защиты населения и характеризуется системой показателей социальной мобильности в обществе.
Не исключено выделение и других групп функций, выражающих многогранность и сложность самой системы социальной защиты населения. Основанием для выделения этих функций могут быть конкретные потребности объектов социальной жизни или конкретные функции каждого ее компонента, носящие целесообразный характер.
Область исследования социологии социальной защиты населения включает в себя изучение отношений между группами людей, занимающими неодинаковое положение в обществе, различающееся не только формами участия в экономической жизни, источниками дохода, но и структурой личного потребления, уровнем личностного развития, типом общественного сознания, образом жизни. В рамках предметного поля этой теории находятся процессы распределения и распределительные отношения, личное потребление и анализ потребностей деятельностного бытия человека, осознание и оценка людьми факторов и условий своей жизнедеятельности, возможностей и перспектив развития, реализации своих творческих потенций9.
Социология социальной защиты населения как частная социологическая теория ориентирована на решение конкретных социальных проблем, дает возможность более глубокого анализа эмпирически регистрируемых реалий, позволяет оторваться от непосредственно фактуальной основы, простейших эмпирических обобщений, углубить интерпретацию наблюдаемых явлений и процессов. Содержание и методический аппарат теории социальной защиты населения отвечают объективному общественному требованию всестороннего анализа субъектов общественных преобразований, изучения их интересов и потребностей, уровня социальной защищенности населения как интегрального показателя ее потенциала. Она изучает специфические закономерности функционирования и развития социальной защиты населения, рассматривая ее как относительно самостоятельную систему с общими и специфическими связями, условиями функционирования, механизмами управления.
Таким образом, основой предмета социологии социальной защиты населения является изучение:
• конкретных социальных проблем, позволяющих углубить интерпретацию наблюдаемых явлений и процессов;
• специфических принципов, направлений, форм и закономерностей функционирования и развития системы социальной защиты населения, общих и особенных характеристик социальных механизмов управления;
• интересов, ожиданий и предпочтений разных социальных групп, осознания и оценки людьми факторов и условий своей жизнедеятельности, возможностей и перспектив развития, реализации своих творческих потенций;
• уровня социальной защищенности населения как интегрального показателя эффективности социальной защиты населения;
• методов, механизмов и ресурсов повышения эффективности системы социальной защиты населения в соответствии с социальными потребностями социума;
• эффективности управления системой социальной защиты населения, специфики наиболее эффективных моделей управления отраслью в России и за рубежом;
• инновационных технологий социальной защиты населения, ориентированных на конечный результат и предоставление качественных социальных услуг.
Социология социальной защиты населения концентрирует свое профессиональное внимание на социальных институтах, процессах и отношениях, которые отвечают за социальное самочувствие и социальное благополучие населения, и призвана обеспечить теоретико-методологическую и информационную базу для своевременного, качественного и полного выполнения социозащитных функций государства.
2.2. Функции социологии социальной защиты населения и уровни организации изучения ее объекта
Социология социальной защиты населения как отрасль социологического знания реализует определенные функции, обеспечивающие глубокий анализ ее специфического предмета. В ряду этих функций есть общепринятые: теоретико-познавательная, описательно-диагностическая, прогностическая, инструментальная, социоинженерная10.
Теоретико-познавательная функция обеспечивает тезаурус нужной теоретической и эмпирической информацией, преобразование этой информации в знания, дополняющие имеющиеся сведения о социальной защите населения, содействует улучшению ее деятельности и развития, повышению эффективности управления ею, выработке социальной политики, отвечающей современным требованиям. При этом решаются теоретические, методологические и практические задачи.
Описательно-диагностическая функция состоит в систематизации, описании и накоплении исследовательского материала по проблемам социальной защиты населения, объяснении прошлого и настоящего отрасли, выявлении наиболее острых социальных проблем, позитивных и негативных тенденций ее развития. Реализация этой функции создает основу для практических выводов и принятия управленческих решений в области социальной политики и социальной защиты населения, наиболее соответствующих целям социального реформирования с учетом оптимального использования всех ресурсов, совершенствования организационных структур, обеспечивающих решение социальных проблем.
Прогностическая функция обеспечивает выявление и понимание тенденций, закономерностей функционирования и развития социальной защиты населения, разработку долгосрочных прогнозов ее «трансформации» в целях обеспечения системного формирования отрасли, отвечающего современным требованиям общественного развития и интересам конкретных групп людей.
Инструментальная функция связана с разработкой методов социологического анализа социальной защиты населения, методики и техники сбора, анализа социологической информации, с выработкой инновационных и информационных социальных технологий, методов и механизмов повышения эффективности социальной защиты населения.
Социоинженерная функция ориентирована на интеграцию тех специфических знаний, которые направляют, приводят в порядок и оптимизируют процесс создания, модернизации и воспроизведения новых социальных реальностей. Определенным образом она «достраивает» социологическую науку, завершает ее на фазе преобразования научных знаний о системе социальной защиты населения в новые модели, проекты и конструкции организационных изменений, определяющих логику и системность решения практических управленческих задач. Она связана с деятельностью по социологическому конструированию, планированию, необходимому методологическому сопровождению, реализации проектов совершенствования социальной защиты населения, подготовке и обеспечению процесса ее устойчивого развития как системы на всех этапах жизненного цикла.
Поскольку социология социальной защиты населения направлена на комплексное изучение объекта, имеющего сложную многоаспектную и многоуровневую внутреннюю структуру и множество факторов внешнего воздействия (угроз и возможностей), она представляет собой знание со сложной внутренней структурой, наличием разных уровней, направлений и тенденций в развитии ее предметного поля.
Традиционно в системе знаний выделяют три уровня организации изучения объекта: теоретический, эмпирический и социоинженерный.
Представляется, что социальную защиту населения как социально-философскую категорию нельзя изучить без общетеоретического анализа, опирающегося на фундаментальное философское и историческое знание, данные социальной антропологии. Теоретический уровень предполагает интерпретацию ключевых понятий и основной функции, выделение определенных составляющих и функций, анализ их связей с другими отраслями жизнедеятельности общества, нормативные правовые базы и т. д. Предмет исследования здесь рассматривается как составная часть, как компонент определенного социального целого.
Эмпирический уровень исследований связан с изучением реальных проблем функционирования и развития социальной защиты населения, ее региональных и местных особенностей. Он оснащен присущей ему методологией, процедурой, логикой разработки аналитических и позитивных программ, выработки рекомендаций по совершенствованию социальной политики, обеспечению адресности социальной защиты населения. Объектом исследования здесь может стать как вся система социальной защиты населения, так и любой из ее компонентов.
Социоинженерный уровень решает задачи изменения организационных структур, повышения компенсаторных возможностей социальной защиты населения, эффективности социальных механизмов и технологий социальной защищенности населения.
Каждый уровень анализа и любой из аспектов предполагает свою группу целей, задач, методов исследования.
В сложной, иерархизированной системе целеполагания принято выделять разные системные уровни социальной защиты населения.
1. Национальный уровень составляют учреждения, организации государства и общества, которые определяют и создают условия для решения жизненно важных проблем клиента в общенациональном масштабе. Этот уровень имеет предельно общие характеристики. В современной России он представлен подсистемами социальной защиты, дополнительного образования, органами управления на уровне государства.
2. Региональный уровень определяется спецификой региона, его природными, климатическими, экономическими, демографическими и другими показателями. Особенности регионального уровня выражены в приоритетах основных направлений социальной защиты населения.
3. Муниципальный уровень отражает прежде всего специфику разделения сфер управления в реализации целей и задач социальной защиты на городском (районном) уровне (например, взаимоотношения управления системой социальной защиты и отдела народного образования в решении проблем опеки и попечительства).
2.3. Понятийный аппарат социологии социальной защиты населения
Социология социальной защиты населения как специальная социологическая теория имеет особый категориальный аппарат, отражающий ее специфику, но при этом включающий в себя и общенаучные, общесоциологические категории. Из понятийного аппарата общей методологии в социологической теории социальной защиты населения используются такие понятия, как «система», «ресурс», «структура», «функции», «элемент», «взаимодействие», «развитие» и др. Они используются для характеристики социальной защиты населения, ее подсистем, социальных механизмов функционирования и развития. Из общей социологии заимствованы такие категории, как: «социальные отношения», «социальная справедливость», «социальная деятельность», «социальный статус», «социальная структура», «социальное партнерство», «социальная ситуация», «социальная норма», «социальный риск» и др. Из категорий теоретической экономики – понятия «распределение», «потребление», «нуждаемость», «среднедушевой доход», «дифференциация», «диверсификация». Из социальной психологии – понятия «поведение», «социальная напряженность», «социальная уязвимость», «социальная толерантность». Одновременно все они включают в себя характерный именно для социологии социальной защиты населения подход к анализу социального самочувствия населения и нуждаемости в мерах социальной защиты. Взаимодействие этих понятий образует особое пространство, где реализуется социальная функция общества через посредство социальных институтов и деятельность социальных субъектов. Целесообразно определить содержательное проявление основных категорий социологии социальной защиты населения.
Нуждаемость в нашей специальной социологической теории рассматривается с позиции реализации социальной подсистемой общества функции определения потребности конкретного индивида в мерах социальной поддержки, социальной помощи, социального обслуживания исходя из уровня доходов, степени потери самообслуживания ввиду болезни, старости или инвалидности, степени потери потенциала самообеспечения (старость, инвалидность I, II групп).
Нуждаемость представляет собой отличительную черту, характеризующую состояние недостатка в чем-либо, стимулирующую деятельность объекта по его восполнению. Это осознанные человеком, объективно обусловленные запросы и потребность в необходимых для его существования материальных, духовных, социальных благах, без получения которых невозможна полноценная материальная и духовная жизнь.
Нуждаемость, вызванная необходимостью поддержания жизни, связанная с природой человека, формируется общественной обстановкой, в которой он существует. Значение нуждаемости не одинаково для разных категорий населения и социально-демографических групп. Содержание, количественные и качественные параметры нуждаемости существенно меняются во времени. Как правило, нуждаемость эволюционирует в сторону возвышения, т. е. происходит диверсификация и усложнение потребностей в связи с возрастом, ухудшением здоровья. Однако аналогичный результат возможен и в случае неадекватности форм, методов и средств, направленных на достижение необходимого социального результата.
Нуждаемость каждого дифференцированного объекта непосредственно связана с его социальной деятельностью, которая проявляется как деятельность определенного содержания и качества.
Под социальной деятельностью в социологии социальной защиты населения подразумевается совокупность изменений и преобразований, которые осуществляет социальная общность (определенная группа людей) для своего воспроизводства при взаимодействии с другими социальными общностями или с природой. Социальную деятельность образуют не любые изменения, а лишь те, которые имеют направленный (управляемый) характер и связаны с сохранением определенной общностью самой себя, обеспечением наиболее благоприятных условий существования.
В процессе деятельности людей возникают социальные отношения, которые рассматриваются как связи и контакты между представителями социальных групп, принимающих неодинаковое участие в экономической, политической и духовной жизни общества, по поводу их образа, уровня, качества жизни, развития и в конечном счете социального самовоспроизводства.
Характеристиками объектов социальной защиты населения являются категории «социальный статус» и «социальная уязвимость». Понятие «социальный статус» отражает конкретное положение личности, занимаемое в обществе в соответствии с возрастом, полом, происхождением, профессией, семейным положением, имущественным состоянием и доходами. Социальный статус отличают от статуса личного, то есть положения, которое занимает человек в первичной группе в зависимости от того, как он оценивается в качестве носителя той или иной роли. Такая точка зрения представлена в работах Г.И. Осадчей11. Каждый человек обладает определенным социальным статусом и в то же время порой совмещает несколько статусов. Социальный статус означает выполнение индивидом определенной социальной функции, которая предполагает ожидаемую форму поведения в зависимости от занимаемого человеком положения в обществе, группе.
Социальная уязвимость характеризует категории граждан или конкретного индивида, не имеющих потенциала самодостаточности для решения своих социальных проблем и нуждающихся в связи с этим в государственной поддержке. Социальная уязвимость детерминируется возрастом, состоянием здоровья, малообеспеченностью, социальной дезадаптацией, сложной жизненной ситуацией и т. д.
Специфические категории социологии социальной защиты населения, такие как «социальная защита», «потенциал социальной защиты населения», «социальная помощь», «социальная поддержка», «социальное благополучие», «социальная инфраструктура», «социальная услуга», «уровень жизни», «среднедушевой доход», «социальная напряженность», «социальное самочувствие», «социальный результат» и т. д., характеризуют предметную сущность социологии социальной защиты как науки.
Раскроем понятийный аппарат наиболее важных сущностных категорий. Категория «социальная защита» описана подробно в параграфе 1.1. В своем действии социальная защита ориентирована на всех членов общества, однако ее функциональное проявление по отношению к тем или иным группам населения неодинаково. Трудоспособным и здоровым гражданам социальная защита призвана гарантировать предоставление равных возможностей жизнеобеспечения за счет личного трудового вклада, экономической самостоятельности и предпринимательства в условиях рыночных отношений. Всем нетрудоспособным и социально уязвимым слоям и группам населения она обеспечивает предоставление в установленном законом порядке преимуществ и льгот в пользовании общественными фондами потребления, прямую социальную поддержку. Социальная защищенность представляет собой меру выраженности социальной защиты населения.
Интегральным показателем социальной защиты населения, характеризующим ее способность выполнять поставленные задачи (самодостаточность отрасли) является потенциал социальной защиты населения. Он характеризует не только реальные возможности и ресурсы по удовлетворению социальных потребностей индивидов, семей, социальных групп, но и ресурсы для достижения более высокого уровня социальной защищенности населения. Это понятие включает в себя обработанность системы управления отраслью (наличие информационных технологий, системы подготовки кадров, достаточность нормативного и научного инструментария), наличие системы контроля качества оказываемых услуг, системы мониторинга и обратной связи, обеспеченность финансами и материально-технической базой.
Категория «социальная помощь» понимается как государственная социальная помощь по предоставлению малоимущим семьям, одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров. Критериями предоставления социальной помощи являются нуждаемость в связи с возрастом, состоянием здоровья, социальным положением, недостаточной обеспеченностью средствами существования и трудная жизненная ситуация. Социальная помощь предоставляется с учетом законодательно установленных гарантий по социальному обеспечению и оказывается за счет средств местных органов власти, предприятий, внебюджетных и бюджетных фондов.
Социальная помощь может быть разовой, длительной, периодичной в целях достижения запланированного социального результата.
Социальная поддержка – одноразовые или эпизодические мероприятия кратковременного характера при отсутствии признаков социальной недостаточности.
Социальное благополучие – это удовлетворенность личности своим социальным статусом и актуальным состоянием общества, а также удовлетворенность межличностными связями и статусом в микросоциальном окружении.
Социальная инфраструктура – это совокупность отраслей и видов деятельности, способствующих комплексному воспроизводству человека в процессе реализации его личных и общественных потребностей посредством предоставления разного рода услуг.
Под социальной услугой следует понимать предоставление социальной помощи детям, престарелым и специальным категориям лиц с ограниченными возможностями по уходу за собой, социальной адаптации и реабилитации (оформление документов, содействие занятости, обучению, вхождению в соответствующую социальную группу, обеспечение средствами реабилитации, консультации, социальный патронат и т. д.) в стационарных (приюты, дома-интернаты) и нестационарных условиях (на дому, в центрах социального обслуживания, социально-реабилитационных центрах).
Понятие «уровень жизни (уровень благосостояния)» означает уровень материального благополучия, характеризующийся объемом и качественным разнообразием услуг, предоставляемых государством на душу населения, и соответствующим объемом потребления.
Понятие «среднедушевой доход» означает средний номинальный доход (т. е. доход, выраженный в денежной форме без учета налогов), приходящийся на одного человека в исследуемой группе лиц (в стране, на предприятии, в семье и т. д.). Подсчитывается как частное от деления общей суммы годовых номинальных доходов на число людей в исследуемой группе.
Социальная напряженность – это особое состояние общественного сознания и поведения, специфическая ситуация восприятия и оценки действительности. Это состояние свойственно конфликту и сопровождает его. Масштабы социальной напряженности большей частью сопоставимы с масштабами конфликта и порождаются ими. Можно вести речь о напряженности межличностной, межгрупповой, межнациональной или о глобальной напряженности в обществе.
Социальное самочувствие является обобщенным индикатором реакции населения на социальные преобразования. Поскольку люди поддерживают те или иные изменения в обществе, надеясь улучшить свое собственное положение в нем, интегральная оценка восприятия ими собственного благополучия в основных сферах социальной жизнедеятельности является решающим критерием определения направленности (положительной или отрицательной) общественных изменений. При измерении социального самочувствия необходимо ориентироваться не на ситуативные эмоциональные состояния, вызванные всплесками и падениями общественных настроений, а на самооценку уровня благополучия в реализации основных социальных потребностей. Социальное самочувствие человека определяется степенью удовлетворения его социальных потребностей, которые, в свою очередь, являются производными от существующей в обществе системы социальных благ, их производства и распределения. Чем больше человек ощущает нехватку социальных благ, тем хуже его социальное самочувствие. Такой подход к измерению одного из важнейших показателей благополучия людей позволяет осуществлять разностороннюю оценку восприятия человеком своего положения в обществе и избежать опасности измерения ситуативных эмоциональных состояний.
При подготовке перечня эмпирических индикаторов социального самочувствия автором были установлены основные сферы социальной жизнедеятельности, степень оценки благополучия в которых (достаточность или нехватка соответствующих социальных благ) определяет общий уровень социального самочувствия индивида в целом. Конечно, классификация социальной жизнедеятельности по сферам в значительной степени условна, однако такой подход позволяет проконтролировать индикаторы под углом зрения максимально широкого охвата факторов, определяющих социальное самочувствие людей. Важнейшими среди них являются такие, как: удовлетворенность работой, уровнем и качеством жизни; удовлетворенность здравоохранением, собственными жилищными условиями, доступностью образования, информации и ценностей культуры, личной безопасностью, охраной окружающей среды; доверие к власти. Рассматриваемое понятие включает в себя четко и однозначно определенные минимально допустимые уровни гарантированного обеспечения и удовлетворенности объекта по перечисленным выше факторам.
Социальный результат автор рассматривает как достижение определенного (запланированного) социального статуса индивида или группы людей при обеспечении предоставления законодательно установленных гарантий и прав, охраняющих личность, ее экономические, политические и социальные потребности и интересы во всех сферах жизнедеятельности общества. Как правило, необходимый социальный результат достигается при условии предоставления мер социальной защиты в достаточных формах и объемах, определенных на программной основе.
Таковы наиболее важные сущностные категории понятийного аппарата социологии социальной защиты населения.
Выводы
Предметное поле социологии социальной защиты населения связано с основной ее функцией – предупреждением социально-рисковых ситуаций в жизни конкретного человека, оказанием содействия в ликвидации их последствий гражданам, оказавшимся в трудной ситуации или перешедшим в особую жизненную ситуацию, и производными функциями: социоадаптивной, социореабилитационной, социопродуктивной, социодинамической, социозащитной, социорегулятивной и др. Обеспечивая адаптацию к новой социально-экономической среде, восстановление и развитие человеческого потенциала, реабилитацию при выходе из трудной жизненной ситуации, интеграцию в иную, отличную от прежней социальную сферу, система социальной защиты населения в итоге способствует сохранению стабильного социального самочувствия населения.
В рамках предметного поля этой теории находятся процессы распределения и распределительные отношения, анализ эффективности управления системой социальной защиты населения, уровня социальной защищенности населения как интегрального показателя ее развитости, осознания и оценки людьми факторов и условий своей жизнедеятельности, возможностей и перспектив развития.
Теория социальной защиты населения дает возможность более глубокого анализа эмпирически регистрируемых реалий, углубление интерпретации наблюдаемых явлений и процессов. Содержание и методический аппарат теории социальной защиты населения отвечают объективному общественному требованию всестороннего анализа объектов и субъектов общественных преобразований, изучения их интересов и потребностей.
Несмотря на то что социология социальной защиты населения является отраслью социологического знания, она выполняет общепринятые функции: теоретико-познавательную, описательно-диагностическую, прогностическую, инструментальную и социоинженерную. Исходя из специфики объекта исследования, она представляет собой знание со сложной внутренней структурой, наличием разных уровней, направлений и тенденций в развитии ее предмета. В системе знаний следует выделить три уровня организации ее изучения: теоретический, эмпирический и социоинженерный. Каждый уровень анализа предполагает свою группу целей, задач и методов исследования, направленных на выработку эффективной социальной политики и системы социальной защиты населения.
Категориальный аппарат социологии социальной защиты населения представлен системой общенаучных понятий, понятий общей социологии, смежных наук, занимающихся изучением социальной сферы, а также специфическими категориями: «социальная защита», «потенциал социальной защиты», «субъекты и объекты социальной защиты», «социальная политика», «социальное самочувствие», «социальная инфраструктура» и т. п. При этом общенаучные понятия и понятия общей социологии проявляются в социальной защите населения своеобразно, исходя из специфического подхода к анализу общественной жизни.
Темы для семинарских занятий
1. Предмет социологии социальной защиты населения.
2. Место социологии социальной защиты населения в структуре социологического знания.
3. Функции социологии социальной защиты населения.
4. Уровни организации изучения объекта социологии социальной защиты населения.
5. Понятийный аппарат социологии социальной защиты населения.
Темы для написания докладов и рефератов
1. Социология социальной защиты населения: предметная область.
2. Место предмета социологии социальной защиты населения в структуре социологического знания.
3. Социология социальной защиты населения: функции и уровни изучения объекта.
4. Проблематика исследований социальной защиты населения в период кризиса и социально-экономических реформ в России.
Вопросы для самоконтроля
1. Каков предмет социологии социальной защиты населения?
2. Как предмет социологии социальной защиты населения соотносится с предметной областью других специальных социологических теорий и социологии в целом?
3. Какова структура предмета социологии социальной защиты населения?
4. Какие функции характеризуют социологию социальной защиты населения?
5. На решение каких задач ориентирована каждая из функций социальной защиты населения?
6. Какие уровни организации знания присутствуют в специальной социологической теории социальной защиты населения?
7. Какие научные задачи решаются каждым уровнем социологического знания о социальной защите населения?
8. Чем определяется проблематика исследований социальной защиты населения в период кризиса и социально-экономических реформ в России?
9. Как формируется понятийный аппарат социологии социальной защиты населения?
10. В чем проявляется характерный именно для социологии социальной защиты населения подход к анализу общественной жизни, категорий, составляющих понятийный аппарат социальной защиты населения?
11. Какие категории общей социологии обозначают особое пространство – социальную защиту населения? В чем их суть?
12. Какое понятие является интегральным показателем функционирования социальной защиты населения?
13. Что понимается под категориями «социальное благополучие», «социальная поддержка», «социальная защита», «социальная защищенность», «уровень жизни»?
Список литературы
1. Ковалев В.Н. Социология управления социальной сферой: учеб, пособие. – М.: Академический проект, 2003.
2. Лебедев О.Т., Язвенко С.А. Социальная защита населения. – СПб, 1999.
3. Осадная Г.И. Социальное и социологическое знание: взаимовлияние и развитие // Экономический вестник. 2000. № 3.
4. Осадная Г.И. Социология социальной сферы: учеб, пособие. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Академический проект, 2003.
5. Шарын В.И. Социальная защита населения: теоретические основы // Социальное обеспечение. 2005. № 14.
Раздел II
Методологические основы социологического анализа социальной защиты населения
Глава 1
Генезис социальной защиты населения
После изучения главы 1 бакалавр должен:
– знать: методологические основы социологического анализа социальной защиты населения в России и за рубежом, этапы институционализации социальной защиты населения в России;
– уметь: правильно выделить проблемы и перспективы развития системы социальной защиты населения;
– владеть: методикой социального проектирования оптимальной модели социальной защиты населения в соответствии с потребностями социума.
Тема главы 1 предусматривает рассмотрение следующих вопросов:
– институционализация социальной защиты населения в России;
– социальная защита населения за рубежом;
– оптимальная модель социальной защиты населения в современном обществе.
1.1. Институционализация социальной защиты населения в России
Социальные институты (от лат. institution – установление, учреждение) – это исторически сложившиеся устойчивые формы совместной деятельности людей. Термин «социальный институт» употребляется в самых разнообразных значениях. Говорят об институте семьи, институте образования, институте государства и т. д.
Чаще всего этот термин употребляют в связи с характеристикой всякого рода упорядочения, формализации и стандартизации. Процесс упорядочения, формализации и стандартизации общественных связей и отношений называется институционализацией.
Процесс институционализации включает в себя ряд этапов.
Первым необходимым этапом институционализации является возникновение определенных общественных потребностей, а также условий для их удовлетворения. Социальная потребность является необходимым условием появления социальных институтов, которые призваны организовывать совместную деятельность людей в целях удовлетворения тех или иных социальных потребностей.
На втором этапе на основе социальных связей, взаимодействия и отношений конкретных индивидов, социальных групп и иных общностей образуется социальный институт. Социальные институты носят надындивидуальный характер, обладают своим собственным системным качеством, представляют собой самостоятельные общественные образования, которые имеют свою логику развития. Социальные институты могут рассматриваться как организованные социальные системы, характеризующиеся устойчивостью структуры, интегрированностью их элементов и определенной изменчивостью их функций. Прежде всего речь идет о системе ценностей, норм, идеалов, а также образцов деятельности и поведения людей и других элементов социокультурного процесса. Эта система устанавливает способы удовлетворения потребностей людей, разрешает конфликты, возникающие в процессе повседневной жизни, обеспечивает состояние равновесия и стабильности в рамках той или иной социальной общности и общества в целом.
Третьим важнейшим этапом институционализации является организационное оформление социального института. Внешне социальный институт представляет собой совокупность лиц, учреждений, снабженных определенными материальными средствами и выполняющих определенную социальную функцию. Так, институт социальной защиты населения состоит из совокупности специалистов по социальной работе, социальных работников, руководителей учреждений, которые действуют в рамках учреждений социального обслуживания, специалистов по социальной работе и чиновников министерства и его подразделений в городах и районах региона, которые для своей деятельности располагают определенными материальными ценностями (зданиями, финансами и т. д.).
Каждый социальный институт характеризуется наличием цели своей деятельности, конкретными функциями, обеспечивающими достижение этой цели, набором социальных позиций и ролей, типичных для данного института.
Исходя из этого можно дать следующее определение институционализации. Институционализация – это организованное объединение людей, осуществляющих определенные социально значимые функции, обеспечивающие совместное достижение целей на основе выполнения членами этого объединения своих социальных ролей, задаваемых социальными ценностями, нормами и образцами поведения.
Многие ученые полагают, что институционализация системы социальной защиты в России началась более тысячи лет назад. Начало процессу ее формирования положил договор князя Олега с греками 911 года, в котором перечислены формы и виды социальной защиты граждан. В этом документе впервые провозглашены принципы заботы государства о нуждающихся в социальной поддержке гражданах12.
Институциональную модель, которая действовала в России начиная с XVI века (правление Ивана Грозного) и до 1917 года, можно назвать моделью института социальной защиты дореволюционного периода. Начало процессу становления института социальной защиты дореволюционного периода положило появление общественной потребности в социальной помощи, необходимых учреждениях и связанных с ними норм и регуляторов поведения. Общественная потребность в социальной защите выражалась в проявлении заботы о нетрудоспособных гражданах (больных, инвалидах, престарелых), в оказании помощи в экстраординарных случаях (пожар, наводнение, голод, эпидемия и т. д.) со стороны отдельных лиц, общественных структур и первых государственных учреждений.
Существенные институциональные изменения в области формирования государственной социальной защиты населения произошли в период правления Ивана Грозного. В институциональном аспекте представляют интерес решения Стоглавого Собора (1551 г.), в которых проблемы нуждающегося населения признаются делом всего общества13. Возлагая попечение о бедных на общество, Собор посчитал важным регулировать данный процесс и государственными мерами. Для большинства нуждающихся в помощи людей рекомендовалось общественное вспомоществование в богадельнях. Позднее были созданы специальные государственные структуры, которые взяли на себя решение данной проблемы. Сначала делами этого рода ведали Патриарший Приказ, затем Монастырский, позже для этой цели был учрежден Аптекарский Приказ, а в 1670 году – особый Приказ строения богаделен. Формировалось социальное законодательство. Характерен в этом отношении указ 1662 года, в котором говорилось о поддержке нуждающихся людей в неурожайное время и определены государственные меры по недопущению голода. В указе 1663 года боярам также предписывалось обязательное кормление голодающих в период массового голода. К сожалению, эти и другие законодательные меры имели единичный характер и не могли оказать существенного влияния на удовлетворение потребностей нуждающихся.
Объективными причинами новых организационно-институциональных изменений, характерных для процесса институционализации сферы социальной защиты, начавшихся со второй половины XVII века, явились не только потребности общества, но и усиливающиеся тенденции государственного участия, проведение разнообразных реформ, направленных на адаптацию европейского развития к условиям России. При этом каждая последующая реформа, отталкиваясь от достигнутых результатов, ставила своей целью более глубокую трансформацию общественной системы, чем предшествующая. Движение по этой линии вело Россию в перспективе к обществу с самоподдерживающейся рыночной экономикой, конституционным строем и гражданским обществом.
В период правления Петра I произошла постепенная деперсонализация и определился институциональный статус сферы социальной защиты, легитимизация деятельности, что и послужило основой становления института социальной защиты. Именно приказная реформа положила начало формированию профессиональной государственной деятельности в сфере социального вспомоществования в России. Назначение в приказы проводилось еще по личному указу государя, однако подбор кадров проводился уже по профессиональным качествам. Оформилась цель функционирования института социальной защиты как оказание помощи государю в обеспечении стабильности и спокойствия, порядка в обществе. Как следует из указов Петра I, для данного этапа особенно характерен государственный территориальный подход к организации социальной защиты нуждающихся. В связи с этим происходило формирование некоторых институциональных стандартов обслуживания, которые сводились к наличию обязательного минимума социальных учреждений14. Организационные структуры социальной защиты представляли собой совокупность территориальных моделей с включением в них приказов общественного призрения и социальных учреждений (работные дома, смирительные дома, прядильные дома, го-шпитали, сиротские дома).
Во второй половине XVIII – первой четверти XIX века предпринимались попытки расширить жесткие рамки петровских преобразований, дать больше свободы обществу и его структурам. На специфику процесса институционализации в данный период оказал большое влияние указ Екатерины II от 7 ноября 1775 г. «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», в котором была заложена идея создания централизованной государственной системы социальной защиты на бюрократической основе через приказы общественного призрения.
Таким образом, несмотря на цикличный ход государственных реформ, этот институциональный период закончился для сферы социальной защиты укреплением ее позиций, нормативным оформлением многих институциональных изменений, в том числе в кадровых вопросах, решающих эту проблему на профессиональной бюрократической основе.
В связи с появлением организационных структур и связанных с ними социальных норм деперсонификация сферы социальной защиты стала более выраженной. Вместе с тем отсутствие четких организационных и функциональных подходов в деятельности приказов общественного призрения, бесконечные попытки их реформирования, недостаточность средств, излишняя регламентированность со стороны государства не способствовали их преобразованию в самостоятельно функционирующий общественный институт. По своему функциональному назначению они больше соответствовали роли вспомогательного административного института служения государю и отечеству.
Новые обстоятельства, обусловленные общественной потребностью, обозначили организационные и структурные изменения институциональной сферы социальной защиты. Было создано специальное ведомство – Министерство государственного призрения, которое одновременно ведало как вопросами частной благотворительности, так и системой государственной социальной помощи. В этот период происходила реорганизация деятельности учреждений, занимающихся вопросами социальной защиты в центральной части России.
Последующие внешние и внутренние институциональные изменения в сфере социальной защиты произошли в результате проведения земской реформы 1864 года, которая значительно расширила права местного самоуправления в решении социально-экономических проблем общества и стала важным фактором многих преобразований в этом направлении. Подписанное Александром II «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года, которое послужило правовым основанием для новых структурно-функциональных преобразований земских учреждений, внесло новые изменения в процесс легитимизации и нормализации деятельности в области социальной защиты.
С точки зрения институциональных характеристик существенными для рассматриваемого периода стали следующие функции социальной помощи населению: организация социального патронажа грудных детей, школьников; воспитание взрослых «заброшенных и преступных» детей; материальная и натуральная помощь нуждающемуся населению (выдача пособий через специальные фонды); профилактика нищенства и других социальных девиаций15.
Таким образом, ведущей тенденцией процесса институционализации системы социальной защиты в России в дореволюционный период стало формирование государственного административного института социальной защиты, целью которого являлось оказание своевременной социальной помощи нуждающимся, прежде всего для поддержания спокойствия и порядка в обществе, служения государю и отечеству.
Период с 1917 до начала 90-х годов XX века являлся этапом формирования и развития модели института социальной защиты советского периода. Общественная потребность в социальной защите диктовалась коренными изменениями социально-экономической системы. С введением новой государственной политики в области социальной защиты начал действовать классовый подход в предоставлении разных видов помощи. Важной вехой в организации социального обеспечения стало принятие Советом Народных Комиссаров 31 октября 1918 г. «Положения о социальном обеспечении трудящихся». Согласно этому Положению право на получение помощи со стороны государства имели лица, «источниками существования которых является собственный труд, без эксплуатации чужого»16. Структурно-функциональный и законодательно-нормативный аспекты формирования новой системы выражены в рамках поэтапного формирования основных механизмов ее функционирования и направлений деятельности. Постепенно оформлялись и иные институциональные основы системы социального обеспечения. Определилась и организационная структура центральных, губернских и уездных органов управления социальным обеспечением.
В 1918 году Народный комиссариат социального обеспечения активно развивал свою деятельность в таких направлениях, как охрана материнства и младенчества, работа в детских домах, обеспечение несовершеннолетних, обвиняемых в противоправных действиях, выдача продовольственных пайков, обеспечение увечных воинов, оказание медицинской помощи17.
В 1937 году вышло новое Положение о Народном комиссариате социального обеспечения РСФСР, согласно которому круг его основных задач расширился и стал охватывать разные сферы жизнедеятельности населения18.
После Великой Отечественной войны, восстановления народного хозяйства административная система управления социальным обеспечением вновь преобразовалась – в 1949 году образовано Министерство социального обеспечения.
Новой вехой в процессе институционализации системы социальной защиты можно считать конец 50-х годов прошлого века – Верховный Совет СССР принял Закон СССР от 14 июля 1956 г. «О государственных пенсиях», по которому не только расширился круг лиц, которым предоставляются пенсии, но и в самостоятельную отрасль выделилось законодательство о социальном обеспечении. Практически было положено начало всеобщему государственному пенсионному обеспечению трудящихся 19.
Вкладом в процесс институционализации системы социальной защиты в этот период стало принятие 30 января 1961 г. постановления Совета Министров РСФСР № 132 «Об утверждении Положения о Министерстве социального обеспечения РСФСР». Согласно новому Положению функции Министерства по сравнению с 1949 годом значительно расширились (выплата пенсий, организация врачебно-трудовой экспертизы, трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов, материально-бытовое обслуживание пенсионеров, многодетных и одиноких матерей, предоставление протезно-ортопедической помощи)20. Однако переход к всеобщей пенсионной реформе в 60-е годы прошлого века, оформление всеобщего социального обслуживания, развитие разных типов пособий для инвалидов и малообеспеченных семей вынудили государство подключить к данной деятельности предприятия, которые взяли на себя проблемы обеспечения жильем, охраны здоровья, содержание социальной инфраструктуры. Важной институциональной вехой явилось принятие Закона СССР от 15 июля 1964 г. «О пенсиях и пособиях членам колхозов», который ввел социальное обеспечение колхозников и признал всеобщее государственное пенсионное обеспечение.
Таким образом, важнейшей составляющей институциональной системы социального обеспечения в советский период являлось материальное обеспечение населения, которое сложилось по трем основным направлениям: государственное социальное обеспечение, государственное социальное страхование, социальное обеспечение колхозников.
В 80-х годах прошлого века произошло переосмысление функций и задач институциональной сферы социального обеспечения. Причиной явились новые социально-экономические условия и реформы. В результате произошло сужение возможностей помощи, многих видов социального патронажа, оформившихся в общественной практике эволюционным путем.
Таким образом, в первые годы советской власти был заложен новый институциональный механизм системы социального обеспечения, просуществовавшей с некоторыми изменениями в соответствии с требованиями времени до начала 90-х годов XX века. Среди основных факторов становления института социальной защиты советского периода следует отметить в первую очередь наличие общественной потребности в новом виде социальной деятельности, соответствующие им социальные, политические и экономические условия, развитие необходимых организационных структур и связанных с ними социальных норм. К позитивным достижениям института социальной защиты следует отнести: высокий приоритет государственной социальной защиты личности в системе общественных ценностей; доступность и гарантированность форм социальной защиты всем категориям, группам и слоям населения; разнообразие услуг. И несмотря на то что они были основаны на уравнительных принципах распределения материальных благ через систему общественных фондов потребления, в которой все виды государственной поддержки гражданам распределялись по разнарядке, тем не менее они обеспечивали более или менее стабильный, хотя и довольно скромный, уровень жизни основной массы населения. Общественные фонды потребления составляли часть необходимого общественного продукта, которые позволяли вместе с заработной платой обеспечивать самое главное – гарантированный уровень жизни каждому члену общества.
Обоснованием подобной стратегии служил принцип, при котором материальные потребности работников должны удовлетворяться прежде всего за счет их заработной платы, а все социальные потребности (в медицинской помощи, образовании, культуре, отдыхе, жилищно-коммунальном обслуживании и т. д.), включая потребности нетрудоспособных граждан, – за счет средств общественного фонда потребления. Несмотря на признанные достижения советской институциональной системы социальной защиты с точки зрения адекватности запросам общества в целом, профессиональных групп и личности в частности, формирование системы социальной защиты в самостоятельный социальный институт сдерживалось достаточно консервативной государственной политикой в данной области. Во многом по этой причине к середине 80-х годов прошлого века система социального обеспечения вступила в полосу глубокого системного кризиса.
Противоречия государственной политики в области социальной защиты населения в советский период наиболее отчетливо проявились в следующем.
Во-первых, эта деятельность в основе своей имела общий подход и строго распределительный характер, что не всегда соответствовало индивидуальным потребностям и предпочтениям нуждающегося населения в формах помощи и услугах со стороны государства.
Во-вторых, эта деятельность в большей степени была ориентирована на пассивную социальную помощь населению в виде денежных выплат, организации питания, содержания в стационарных учреждениях. Виды социальной помощи на основе учета собственных возможностей индивида, семьи развивались не системно, что сказывалось на эффективности процессов институционализации системы социальной защиты.
В-третьих, данная деятельность жестко регламентировалась государством, инновационные подходы не поддерживались. Руководство считало, что процесс оказания социальной помощи людям не нуждается в качественных преобразованиях.
В постсоветский период стремление государственных структур отыскать быстрое комплексное решение социальной защиты населения в рыночных условиях показало слабость концептуальной базы ее организации, недостаточную проработанность методологических вопросов институционализации системы социальной защиты в новых социально-экономических условиях, вызванную, возможно, тем, что сам термин «социальная защита» и соответствующая проблематика в российской научной мысли и общественно-политической литературе появились только с началом рыночных реформ, когда стало ясно, что государственное социальное обеспечение не соответствует рыночным отношениям и возможностям. В.Д. Роик отмечает многообразие сложившихся подходов к определению данного понятия (политэкономический, методологический и инструменталистский), использование данного понятия в разных нормативных документах как в узком (социальное страхование и социальная помощь), так и в широком (вся сфера жизнедеятельности человека в процессе труда) смысле21. Сопоставление подходов позволяет сделать вывод о том, что узкометодологический подход к пониманию социальной защиты как совокупности разных институтов социального страхования и социальной помощи, как и инструментальный подход, делающий акцент на социальную помощь в трудных жизненных ситуациях при наступлении социальных рисков, не решает проблемы формирования системы социальной защиты в переходном обществе. Вместе с тем и неправомерное расширение трактовки социальной защиты не позволяет осуществлять эффективную практическую деятельность.
Е.Ш. Гонтмахер и В.В. Трубин осуществили попытку концептуализации понятий сферы социальной защиты и предложили вариант систематизации базовых понятий 22. Ту же работу проделала Г.П. Кулешова23. Данные исследования показали, что трудности концептуализации системы социальной защиты связаны прежде всего с отсутствием четких представлений о направленности и стратегии социальных преобразований в обществе. Соответственно, эффективная институционализация системы социальной защиты требует решения вопроса о перспективах социальных преобразований российского общества, т. е. напрямую связана с борьбой двух концепций социальной политики в России – субсидиарного и социального государства.
В соответствии с первой концепцией государство снимает с себя максимально возможное количество социальных обязательств, оставляя только адресную поддержку слабых социальных групп и оказание социальной помощи при наступлении ограниченного числа событий, ведущих к утрате средств к существованию. Т.М. Говоренкова, А.Д. Жуков, Д.А. Савин, А.В. Чуев24, С.В. Кадомцева 25 и другие авторы утверждают, что единственно возможный в демократическом государстве вариант социальной политики – это индивидуальная, адресная помощь и поддержка нуждающихся.
Несмотря на попытки концептуализации и широкое освещение отдельных аспектов социальной защиты, в отечественной научной литературе по-прежнему крайне мало комплексных системных исследований второй концепции – проблемы формирования и реализации социальной защиты в условиях становления социального государства. Данная ситуация усиливает необходимость разработки конструктивных направлений и построения развернутой теории социальной защиты. Накопленный за последние годы в отечественной науке эмпирический и теоретический материал позволят начать исследовательский процесс на качественно новом уровне методологической рефлексии и теоретико-методологического обоснования концептуальных основ социальной защиты. Исходя из неделимости социальных, экономических, политических и культурных прав, система социальной защиты призвана стать элементом комплексной системы социальных гарантий и должна строиться на основе приоритетности социальных прав. Этот подход позволяет определить и дифференцировать разные компоненты социальной защиты, снять методологические ошибки отождествления системы социальной защиты с одним из ее компонентов и представить систему социальной защиты как многофункциональную и многоуровневую систему, включающую в себя как элементы социальной поддержки и помощи отдельным людям, оказавшимся в сложных ситуациях, так и механизмы поддержания целостности и эффективности функционирования социума за счет эффективного перераспределения ресурсов, поддержания на достаточном уровне социальной субъектности членов общества и условий реализации для всех людей их экономических, политических и социальных потребностей. В отличие от традиционной помощи неимущим государственная система социальной защиты формируется как социальная система с функционально определенными структурными компонентами, такими как субъект, объект, функции, содержание, цели, средства и управление системой. Особенностью государства как субъекта системы становится способность аккумулировать значительные ресурсы, использовать результаты научных исследований, научно-методических разработок для создания сбалансированной и эффективной системы социальной защиты населения.
Кроме государства, основного субъекта в системе социальной защиты, в обществе сформировались многочисленные фонды, осуществляющие социальную помощь, действуют социальные учреждения и организации. Объектами социальной помощи стали более широкие слои населения, чем ранее, поскольку речь идет о социальной защите не только очень бедных слоев населения, но и о преодолении чрезмерного и несправедливого социального неравенства, предоставлении государственных гарантий лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Новые меры направлены на улучшение качества жизни не только отдельных граждан, нуждающихся в посторонней помощи, но и целых групп, лишенных важных социальных ресурсов, среди которых пожилые люди, пенсионеры, инвалиды, дети-сироты, дети, растущие в малообеспеченных и неполных семьях, лица, освободившиеся из заключения, беженцы и др.
Целями социальной защиты стали как материальная поддержка беднейших слоев населения, так и содействие реализации важнейших социальных прав и ресурсного потенциала человека.
Опыт развитых стран показывает, что формирование государственной системы социальной защиты населения от экономических и социальных рисков – доминирующая тенденция современности. В российской истории эта тенденция проявляется весьма специфично, поскольку роль государства в российском обществе традиционно велика. Конституция новой России провозгласила ее социальным государством. Новое законодательство обеспечивало российских граждан по ряду направлений большими правами, чем европейское. Введенная в России система поддержки безработных благоприятствовала их защищенности в большей степени, чем законодательство европейских соседей. Еще одна особенность – высокая нормативная защищенность работников на предприятиях народного хозяйства. К высокому качеству социальной защиты можно отнести и развернутую систему предоставления льгот российским гражданам в постсоветский период. Однако высокая нормативная защищенность, разнообразие льгот и многочисленность льготных категорий граждан не стали элементами конституирования «социального государства», поскольку реальная социальная практика противоречила нормативной модели.
В то же время, несмотря на общую неэффективность, система социальной защиты в России позволила в некоторой степени снизить социальную напряженность и адаптировать население к новым социально-экономическим условиям, однако она не была способна решать задачи нового периода социально-экономического развития в силу собственных противоречий (широчайшее распространение неправовых практик снижало эффективность нормативной защищенности граждан; наделение льготами в соответствии с системой категорий снижало эффективность помощи действительно малоимущим и социально уязвимым слоям населения; рост числа льготных категорий вступал в противоречие с возможностями государства, что порождало увеличение числа льгот, не обеспеченных материально, и т. д.). Анализ противоречий свидетельствует о том, что разрыв между реальным состоянием институциональной сферы социальной защиты и потребностями индивидов и общества в социальной защите привел к необходимости ее трансформации на современном этапе развития.
Трансформацию системы социальной защиты населения инициирует административная реформа, которая способствовала разделению полномочий между разными уровнями власти в регионах, что повлекло изменение формы собственности учреждений социального обслуживания, их переподчинение, изменение организационной структуры управления системой социальной защиты населения и системы взаимодействия с органами местного самоуправления для сохранения целостности и развития социальной службы.
В настоящее время на деятельность и развитие отрасли социальной защиты населения в России в целом существенное влияние оказывает дефицит финансовых средств, необходимых как на развитие новых направлений деятельности, так и на укрепление существующей материально-технической базы отрасли.
Таким образом, дальнейшая стратегия развития системы социальной защиты населения обусловлена необходимостью, с одной стороны, обеспечения гарантированных прав граждан, а с другой – повышения эффективности бюджетных расходов на отрасль в условиях ограниченности финансовых ресурсов и нацеленности прежде всего на улучшение качества, результативности и достижения поставленных задач. Поэтому отрасль нуждается в новых механизмах инновационной управленческой деятельности и социальных технологиях по ресурсосбережению, диверсификации социального обслуживания, внедрении государственного заказа на основе нормативно-подушевого финансирования, внедрении технологий повышения эффективности мер социальной поддержки.
1.2. Социальная защита населения за рубежом
Институционализация социальной защиты населения за рубежом происходила значительно раньше, чем в России, что связано с особенностями социально-экономического развития и потребностями жителей каждой страны, нормами и принципами законодательства. Различные экономические и социальные обстоятельства привели к широкому диапазону специфических мер социальной политики, технологий и методик для поддержания жизнедеятельности социально уязвимых групп населения, обеспечения социального развития общества в разных странах мира.
Шуламиту Рамону, доктору философии, профессору кафедры междисциплинарных социальных исследований в здравоохранении кембриджского Anglia Politechnic University, принадлежит подробный анализ сходства и специфики моделей социальной защиты на Востоке и Западе26. Ш. Рамон считал, что изменения в Западной Европе шли по следующим направлениям: проникновения идей рыночной экономики в сферу социальных служб; развития добровольческого (негосударственного) сектора; внедрения хозрасчетных принципов в систему оказания социальных услуг; разукрупнения учреждений социальной сферы и приближения их к потребителям услуг; акцента на удовлетворение разнообразных индивидуальных потребностей; изучения мнений самих потребителей услуг и их близких; формирования через Европейское Сообщество единой социальной политики и т. д.
В отношении аналогичных процессов в Восточной Европе также происходил сдвиг в сторону рыночной экономики и развития добровольческого сектора. Одновременно отмечались следующие тенденции: внедрение новых или обновленных профессий и отраслей в социальную сферу осуществлялось при отсутствии квалифицированных преподавательских кадров; новые отрасли часто вбирали в себя людей, потерявших работу в результате политических, экономических и социальных изменений, которые происходили в Восточной Европе в 90-х годах прошлого века; поощрялось развитие негосударственного сектора в его коммерческом и некоммерческом вариантах; резкое сокращение ассигнований без планомерной переориентации социальных служб на другие источники финансирования пагубно сказалось на состоянии существующей системы социальных услуг.
Экономическое развитие современного мира ставит перед службами социальной защиты новые задачи и проблемы. Поэтому развитые страны вынуждены менять свою социальную политику и приспосабливать ее к быстро меняющимся реалиям современного мира. Естественно, меняются и системы управления социальной защиты. В то же время традиции социальной политики, обеспечивающей существование «государства благосостояния», в целом сохраняются, реализуясь в каждой стране в своей форме.
Государство благосостояния, или «государство всеобщего благоденствия» (социальное государство), – совокупность социальных институтов в западных странах, призванных обеспечить всех членов общества социальными правами путем перераспределения доходов; это своего рода теоретическая и практическая модель социального порядка, в котором осуществляется широкий комплекс программ социальной помощи непривилегированным слоям населения.
С. Лейбфрейд и В. Лоренц выделяют в Европе четыре модели государств благосостояния27. В основу деления положены задачи социальной политики того или иного государства. В современной Европе они определяют скандинавскую модель, модель Бисмарка, англосаксонскую и латиноримскую модели государств благополучия.
Скандинавская модель определяется ими как современная. Ее характеризуют осуществляемая государством политика полной рабочей занятости, предоставление каждому возможности обеспечивать свое существование и существование своих близких. Социальная стабильность достигается также за счет социального страхования граждан (пенсия, медицинское обслуживание, пособия) и перераспределения доходов в пользу наименее обеспеченных групп населения, при котором основную часть налогового бремени несут лица с высокими доходами. Государство проводит активную социальную политику, формируя широкую сеть учреждений, предоставляющих свои услуги разным слоям населения. Роль частного сектора в социальной помощи при этом незначительна.
Главная особенность модели Бисмарка – преобладание частной практики социальной работы, которая оценивается как наиболее эффективная. Значительная часть учреждений, оказывающих различные виды социальной помощи, является негосударственной. Граждане этих стран имеют право на социальное обеспечение.
Англосаксонская модель строится по принципу оказания помощи по месту жительства. Социальные учреждения создаются органами местной власти или частными лицами. Существует также система социальной поддержки (бесплатное образование, медицинская помощь в государственных учреждениях здравоохранения, пенсионное обеспечение и проч.).
Латиноримская модель определена авторами как рудиментарная. Внедрение принципов государства благосостояния в ней носит декларативный характер. Несмотря на то что права на работу и социальное обеспечение провозглашены, они внедрены лишь частично.
Каждая из рассмотренных моделей государства благосостояния предполагает соответствующую модель социальной защиты.
Для скандинавской системы характерна следующая модель: строго регламентированное делегирование полномочий от центра к муниципальным органам; центр осуществляет управление системой социальной защиты в основном за счет программ обеспечения занятости и за счет управления финансовыми средствами; используются в основном экономические и правовые рычаги управления муниципальным уровнем социальной защиты; потенциал развития данной модели лежит в основном в децентрализации, совершенствовании механизмов делегирования полномочий и развитии информационного обеспечения; информатизация признается как средство увеличения эффективности управления социальной помощью по данной модели в современных условиях.
Модели Бисмарка соответствует модель социальной защиты, где центральная власть частично делегирует полномочия частным организациям. Управление системой социальной защиты осуществляется главным образом через специализированные программы социальной помощи. Для такой модели управления характерно наличие развитых и хорошо структурированных негосударственных организаций, занимающихся социальной помощью. Потенциал развития такой модели лежит в основном в совершенствовании взаимодействия государственных и негосударственных структур социальной защиты. Данная модель управления предполагает наличие развитой системы негосударственных организаций, занимающихся социальной защитой.
Для англосаксонской модели характерна модель социальной защиты, осуществляемая на местном, муниципальном уровне. Государственное управление осуществляется за счет социальных программ, в основном вне рынка труда. Данные социальные программы направлены главным образом на наиболее уязвимые слои населения: людей пожилого возраста, детей, молодежь, безработных и т. д. Функционирование данной модели требует наличия развитой и самодостаточной муниципальной системы самоуправления.
Перечисленные модели социальной защиты отражены на рисунке 1.
Рис. 1. Модели государства благосостояния и соответствующие модели социальной защиты
Систематизируя практику социальной защиты населения в странах Европы (Австрия, Германия, Греция, Дания, Испания, Нидерланды, Северная Ирландия, Франция) и США, автор считает необходимым выделить три наиболее эффективные модели социальной защиты населения за рубежом: скандинавская (Германия, Дания, Северная Ирландия), модель Бисмарка (Испания, Франция) и англосаксонская (Греция, Нидерланды, США). В основе их различия – особенности социально-экономической системы страны, задачи социальной политики, преобладание роли государственного или частного сектора социальных услуг, бюджетных затрат либо средств социального страхования на меры социальной поддержки, специфика децентрализации управления. Однако, несмотря на эти различия, роль государства в управлении системой социальной защиты населения в этих странах остается доминирующей. Государство выступает как основной субъект регулирования, финансирования, нормативно-правового обеспечения, стратегического планирования, анализа и контроля.
Рассматривая систему социальной защиты населения США, отметим, что для нее характерна так называемая партисипаторная модель социального развития. Она отличается низким уровнем участия государства в решении социальных проблем, относительно небольшими расходами на социальное обслуживание, основная тяжесть которого ложится на семью и частных благотворителей. Социальные программы по поддержанию дохода большей частью направлены на самых бедных. Социальная политика строится на базе неоконсервативных теорий28.
Для социальной политики в США характерна значительная децентрализация. Федеральный центр и правительства штатов осуществляют социальную политику в основном за счет крупных социальных проектов помощи конкретным категориям населения, управляют системой социальной защиты через разработку таких проектов и выработку необходимой законодательной базы для осуществления социальной работы. На местном уровне социальная защита осуществляется органами управления малых территориально-административных единиц (коммуны, общины, муниципалитета).
В США значительная часть усилий по социальной защите населения лежит на негосударственных благотворительных организациях, фондах частных компаний, профсоюзах и подобных им организациях, что в свое время было характерно и для России, а сегодня является огромным потенциалом управления системой социальной защиты населения в нашей стране. Часть из этих организаций имеет международный статус, например Армия Спасения и Международный Комитет Красного Креста. Некоторые из них ориентированы на защиту конкретных категорий населения. Другая часть негосударственных организаций действует по национальному или религиозному признаку, обеспечивая социальную защиту представителей определенных национальностей или конфессий. Им подведомственны разные учреждения социальной защиты: приюты, дома престарелых, больницы, школы и т. д. Фактически такие организации создают на национальном уровне свою параллельную систему социальной защиты, с собственным управлением и собственной социальной политикой.
Обобщенная модель социальной защиты в США представлена на рисунке 2. По большинству признаков эту модель можно отнести к англосаксонской.
Рис. 2. Модель социальной защиты в США29
Система социальной защиты в Нидерландах в последние годы подверглась глубокому реформированию и развивается по принципам системы социальной защиты в США. Осуществляется переход к новой социальной политике – политике стимулирования трудовой активности населения. Средства, расходуемые на социальную помощь, выделяются в основном правительством Министерству социальных дел и занятости, которое занимается занятостью населения, отношениями между работодателями и работинками, системой социального обеспечения, а также пенсиями. Посредством данного Министерства средства на социальную помощь поступают на муниципальный уровень в виде так называемых федеральных трансфертов. За счет федеральных трансфертов формируются два бюджета социальной помощи муниципалитетам: бюджет социальных пособий и бюджет реинтеграции. Первый расходуется на выплату пособий по нуждаемости, второй бюджет расходуется на содействие в поиске работы гражданам, обратившимся за социальной помощью.
В целом на современном этапе социальная защита в Нидерландах подчинена принципу децентрализации. Муниципалитеты получают возможность выбора механизмов и методов социальной работы применительно к конкретной ситуации на территории. Вместе с передачей властных полномочий новый закон усиливает ответственность местной власти, которая отныне сама разрабатывает социальную политику в обмен на сокращение прямых контрольных функций центральной власти. На федеральном уровне устанавливаются только минимальные социальные нормативы, социальный бюджет и размеры пособий. Социальная помощь в Нидерландах основана на строгой проверке нуждаемости граждан. Ключевая роль в данном процессе отводится работе с индивидуальной социальной информацией. Поэтому информационное обеспечение системы социальной защиты играет в Нидерландах очень значительную роль. Вся ответственность по содержанию и достоверности информации данных лежит на клиенте, со слов которого она вводится на местах. Каждый клиент имеет доступ к своей персональной информации и несет обязательства по ее своевременному обновлению.
С управленческой точки зрения внедрение такой системы требует значительных дополнительных расходов на информационное обеспечение. Однако именно адресность предоставления социальной помощи позволяет преодолеть иждивенческие тенденции в обществе и обеспечить на данном этапе стабильное социальное развитие.
Подобный механизм оказания мер социальной поддержки и построения системы социальной защиты населения в целом может значительно усилить эффективность управления системой социальной защиты населения в России при условии, так же как и в Нидерландах, повсеместного его применения.
Обобщенная модель социальной защиты населения в Нидерландах представлена на рисунке 3. По большинству признаков эта модель также относится к англосаксонской.
Рис. 3. Модель социальной защиты населения в Нидерландах30
Главными составляющими датской модели социальной защиты населения являются следующие.
1. Государственная система, обеспечивающая высокий уровень экономической защиты даже для самых неблагополучных слоев, а также очень высокий уровень обслуживания.
2. Перераспределение, выравнивание доходов через социальные (трансфертные) выплаты.
3. Децентрализация и контроль, осуществляемые в рамках законодательства.
Структура и задачи социального сектора Дании включают в себя:
1) предоставление всевозможных услуг по уходу за престарелыми, разработку политики в отношении семьи, превентивные социальные меры;
2) работу с определенными группами населения, людьми с умственными и физическими недостатками, социально неблагополучными, частичную помощь людям с психическими заболеваниями;
3) большой объем трансфертных выплат, пенсии по старости, пособия по болезни, а также серию особых выплат.
Социальные услуги предоставляются в соответствии с Актом о социальной помощи от 1976 года, который аккумулировал в себе основные элементы социального законодательства Дании. В первую очередь в нем законодательно закреплено бесплатное предоставление социальных услуг, финансируемых за счет налогообложения центральным и местными правительствами.
Решение вопросов социальной защиты в Дании четко разграничено между уровнями власти: власти графств и власти на местах. Местные власти отвечают главным образом за предоставление социальных услуг в рамках существующего социального законодательства. А такие выплаты, как социальная пенсия, пособие по болезни, выплаты семьям и т. д., производятся централизованным порядком в соответствии с общими правилами.
Министерство социальных дел является высшим органом власти в социальной сфере и отвечает за общий контроль развития ключевых областей социальной сферы; оно устанавливает широкие законодательные и финансовые рамки для проведения социальной политики.
В децентрализованной системе особенно важен высокий уровень информированности как в центре, так и на местах. Поэтому так велика потребность в разных информационных системах, позволяющих установить плодотворный диалог между центром, местными властями и обществом. Традиционно в Дании и представители социальных служб, и те, кому предоставляются услуги, активно участвуют в проведении социальной политики для достижения конкретных целей. Министерство социальных дел все чаще сотрудничает и финансирует добровольные социальные агентства, которые дополняют деятельность профессиональных социальных работников и достигают положительных результатов в работе с наименее защищенными группами общества, поддерживает контакты с организациями, работающими в социальной сфере, в частности с Национальной ассоциацией местных властей Дании и Ассоциацией советов графств Дании. Кроме того, много групп потребителей и добровольных агентств тесно взаимосвязаны с правительством в таких сферах, как разработка социальной политики, нового законодательства и т. д.
Меры, предпринимаемые в области социальной поддержки людей с низким достатком, основываются на принципе солидарности, предполагающем, что общество признает ответственность за индивида и предоставляет ему необходимую безопасность и услуги.
Дания во многих отношениях занимает особое положение в вопросах социальной защиты и обслуживания. Интерес международной общественности к тому, что называется датской моделью, свидетельствует о том, что ее опыт может помочь другим странам, в том числе и России.
Модель социальной защиты Дании представлена на рисунке 4. Эту модель социальной защиты населения, несомненно, следует отнести к скандинавской модели.
Рис. 4. Модель социальной защиты в Дании
В Германии, как в Нидерландах и Дании, в системе социальной защиты государство играет ведущую роль. С точки зрения политико-территориального устройства Германия представляет собой федерацию, состоящую из отдельных земель. Земли имеют весьма широкое самоуправление, и их политическая и социальная жизнь отличается значительной степенью самобытности.
В то же время для Германии характерно развитое местное самоуправление.
На федеральном уровне вопросами социальной защиты населения занимаются федеральные министерства: Федеральное министерство труда и социальных дел; Федеральное министерство по делам семьи, пожилых граждан, женщин и молодежи. Роль федеральных министерств заключается прежде всего в разработке социальной политики и законодательной базы социальной защиты. Федеральные министерства также занимаются разработкой и осуществлением общефедеральных программ социальной защиты.
На уровне отдельных земель вопросами социальной защиты населения также занимаются министерства. В разных землях они имеют разные названия, например в Баден-Вюртемберге – Министерство труда и социальной защиты, семьи, женщин и пожилых, в Баварии – Баварское государственное министерство труда и социального порядка, семьи и женщин. Однако, несмотря на разные названия, смысл деятельности этих министерств отдельных земель Германии остается примерно одинаковым, и социальная защита населения является одной из их задач.
На местном уровне социальной защитой населения занимаются управления социального обеспечения (социаламт) и управления по трудоустройству (арбайтсамт). Государственные организации (социаламт и арбайтсамт) оказывают помощь только тем, кто зарегистрирован по месту жительства. Если у человека нет регистрации по месту жительства, он может рассчитывать только на помощь частной или общественной благотворительной организации.
Социальная защита населения Германии имеет на современном этапе очень гибкую систему, которая опирается на исторически сложившиеся традиции. Основой является развитая система социального страхования от разных видов рисков, таких как: временная потеря трудоспособности, инвалидность, безработица, восстановление здоровья (реабилитация), помощь по бедности, рождение ребенка, смерть и т. д. Государство является равноправным партнером социального страхования совместно с работодателем и застрахованным31. Оплата пребывания клиента в реабилитационном центре (для пожилых, нетрудоспособных) производится соответствующим фондом социального страхования: индивидуально, в зависимости от состояния здоровья при поступлении, требуемого периода релаксации, программы реабилитации. Оплата услуг в детских учреждениях производится в том же порядке фондом социального страхования родителей.
Механизмы системы социального страхования в Германии могут быть успешно адаптированы в России и стать важной составляющей системы социальной защиты всех граждан, в том числе и нетрудоспособных.
Главная функция Федерального министерства здравоохранения и социального обеспечения и Федерального министерства по делам семьи, пожилых граждан, женщин и молодежи Германии – контроль за целевым расходованием государственных средств, являющихся долевыми в разных фондах социального страхования. По основным признакам германская модель управления системой социальной защиты населения относится к скандинавской модели с тенденцией сближения ее с моделью Бисмарка.
Французская система социальной защиты населения представляет собой один из вариантов модели социального страхования Бисмарка, доминирующей на Европейском континенте, которая предусматривает перераспределение текущих доходов бюджета социальной защиты, формируемого за счет взносов работников и предпринимателей, в пользу пенсионеров и нуждающихся. Система социальной защиты ее граждан сформировалась в первые три послевоенных десятилетия при непосредственном участии государства. Управление этой системой и ее финансирование осуществлялись на паритетных началах представителями профессиональных объединений и ассоциациями предпринимателей при участии администрации. Успешное развитие экономики вплоть до середины 70-х годов прошлого века создавало материальную базу для функционирования системы социального страхования и способствовало сохранению стабильности в обществе. Энергетический кризис 70-х годов и проходившая в 80-х годах XX века структурная перестройка экономики выявили слабые стороны сложившейся системы социального обеспечения, прежде всего ее дорогостоящий характер. Ускорился рост дефицита бюджета социального обеспечения, стимулируемый увеличением числа лиц, охваченных разными социальными пособиями, а также воздействием демографических факторов: сокращением суммарной рождаемости, увеличением средней продолжительности жизни населения. При этом процесс старения населения сопровождался не только увеличением доли пожилых людей, но и сокращением доли молодежи.
Выявилась настоятельная необходимость реформирования системы социальной защиты, которая стала непосильным бременем для государственного бюджета. С 1993 года французское правительство приступило к осуществлению реформ. В 1997 году оно было вынуждено сократить расходы на социальное обеспечение, которые тем не менее составили более % ВВП.
В целом во Франции реформирование социальных структур защиты населения сопровождалось усилением влияния государственной власти в управлении всей системой социальной защиты, что резко выделяло ее среди ведущих стран Европы, поскольку в этот период в европейской общественной мысли крепла идея сокращения чрезмерной регулирующей роли государства, и все большее число французских ученых и общественных деятелей поддерживали ее.
Управление системой социальной защиты в Греции имеет некоторые особенности, связанные со спецификой системы социального страхования, а также с национальными традициями. Полномочия по социальной поддержке и социальному обслуживанию населения переданы в Греции органам местного самоуправления. Работа с социально незащищенными категориями населения (пожилые люди, инвалиды) строится через районные центры социального обслуживания «Капи», которые предоставляют следующие услуги: уход на дому, организация досуга, развитие клубов по интересам, организация социального туризма, оказание медико-социальных и оздоровительных услуг. Единое информационное пространство и автоматизированный банк данных населения, в том числе социально незащищенных групп, нуждающихся в социальной поддержке, в стране отсутствуют. Услуги оказываются по обращаемости на платной основе.
В стране функционирует сбалансированная система социального страхования, являющаяся основой социальной защиты как трудоспособного, так и нетрудоспособного населения. Основными функциями Министерства труда и социального обеспечения являются следующие: контроль за целевым расходованием государственных инвестиций, организационно-методическая помощь и координация деятельности центров социального обслуживания. По основным признакам модель управления системой социальной защиты населения Греции можно отнести к англосаксонской, однако ярко выражены тенденции сближения ее с латиноримской моделью.
В Испании в рамках системы социальной поддержки эффективно функционирует механизм информирования граждан о принадлежащих им правах в данной области, а также оказания необходимых юридических услуг, и в частности помощи при оформлении требуемой документации для представления в соответствующие инстанции. Финансирование программ социальной помощи осуществляется из госбюджета – из той его части, которая формируется за счет сбора подоходного налога с физических лиц. Выделенные средства поступают в распоряжение Министерства труда и социального обеспечения. Около 70 % налоговых средств расходуется на социальную политику. Их распределение происходит по двум основным каналам: через испанский Красный Крест и другие неправительственные организации, а также через реализацию ежегодных программ взаимодействия центра, автономий и муниципалитетов в сфере социальной поддержки нуждающихся слоев и групп населения.
В первом случае финансовые средства выделяются неправительственным организациям под конкретные гуманитарные проекты, которые предварительно должны получить одобрение соответствующей комиссии при Министерстве труда и социального обеспечения. За расходованием средств установлен контроль со стороны Госфининспекции и Министерства труда и социального обеспечения. Выделению ассигнований предшествует подписание специального соглашения между государством и неправительственной организацией.
Во втором случае бюджетные средства, выделение которых должно быть одобрено Советом министров Испании, распределяются непосредственно среди автономных сообществ. Реализацией ежегодных программ занимаются непосредственно муниципалитеты, на территории которых расположены центры оказания социальной помощи: приюты, общежития, дома престарелых, общественные столовые и т. д. Программы помощи распространяются на следующие категории населения: малоимущие семьи, престарелых людей, женщин, инвалидов, заключенных и бывших заключенных, наркоманов, нищих и бездомных, беженцев и других нуждающихся лиц. Основными функциями социальной службы являются следующие: создание надежной системы социальной помощи; обеспечение предоставления гарантий; сбор информации о людях, нуждающихся в помощи; обеспечение информирования населения по вопросам предоставления льгот и социального обеспечения; сбор информации о потребности населения в помощи и др.
Учреждения, оказывающие социальную помощь в Испании, разнообразны: это дома престарелых, центры дневной занятости, социальные приюты, службы помощи наркоманам, охраны женщин. Кроме того, нуждающимся оказываются различные виды помощи на дому: постоянная и персональная помощь, ежедневная, почасовая и круглосуточная помощь.
Для определения необходимого вида социальной помощи и определения заявителя в «список ожидания» пожилые люди проходят тестирование по основным критериям способности к самообслуживанию по четырехбалльной системе по четырем типам самостоятельной активности: активные движения в кровати, передвижения, пользование туалетом, самостоятельное принятие пищи.
Любая социальная работа строится в рамках целевых социальных программ, в частности для пенсионеров это такие, как «Активная жизнь» (программа для людей, вышедших на пенсию), «Заботиться о тех, кто заботится» (программа, призванная помочь трудоспособным гражданам грамотно заботиться о пожилых людях), «Будущий пенсионер», «Ассоциация добровольцев» (программа развития самопомощи и взаимопомощи), «Путешествие пожилых» и др.
Проводится активная работа по созданию университета третьего возраста.
Конкурсы социальных проектов являются традиционной формой реализации государственного заказа на социальные услуги.
Основу управления системой социальной защиты населения в Северной Ирландии составляют социальные стандарты, утверждаемые законами страны. Модель социальной защиты строится в соответствии с этим главным принципом (рис. 5).
Главными задачами Министерства здравоохранения и социальной защиты являются: оценка потребности населения в социальных услугах и социальной помощи, регистрация учреждений социального обслуживания независимо от форм собственности, стандартизация качества социальных услуг, ревизирование деятельности учреждений независимо от форм собственности.
Основными направлениями деятельности являются:
1) управление качеством социальных услуг в соответствии с принятыми стандартами;
2) разработка программ развития учреждений социального обслуживания (повышения качества, квалификации);
3) обеспечение деятельности системы разделения ответственности, прозрачности контроля и ответственности.
Рис. 5. Модель социальной защиты населения в Северной Ирландии
Регулирование деятельности социальных служб осуществляют четыре региональных департамента Министерства здравоохранения и социальной защиты. Девятнадцать филиалов департаментов отвечают за качество и эффективность работы учреждений, предоставляющих медицинские и социальные услуги.
Bepul matn qismi tugad.
