Kitobni o'qish: «Административная ответственность в условиях цифровизации. Монография»

© Зайцев И. А., 2026

© ООО «Проспект», 2026

Предисловие

На протяжении последних десятилетий в связи со стремительным развитием цифровых технологий происходит изменение общественных отношений, в том числе регулируемых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), что с учетом проводимой реформы (модернизации) административно-деликтного законодательства и публичных обсуждений проектов кодексов материальной и процессуальной составляющей административной ответственности представляет повышенный научный и практический интерес.

Непосредственно влияние цифровизации на дальнейшее развитие института административной ответственности сведено к следующему.

Во-первых, за последнее десятилетие изменились базовые постулаты административной ответственности. Фактически прекратил действовать принцип презумпции невиновности (статья 1.5 КоАП РФ) в отношении лиц, совершивших административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, дорожного движения, благоустройства территории, совершенных с использованием транспортных средств или собственником (владельцем) земельного участка¹, предусмотренных федеральным или региональными административно-деликтными законами, когда для их квалификации используются исключительно специальные технические средства, работающие в автоматическом режиме, позволяющие устанавливать событие, место и время их совершения, переводя результаты фото-, видеофиксации в цифровой формат без участия человека (оператора), обеспечивая формирование и хранение необходимой и достаточной доказательной базы для вынесения постановлений по делам об административных правонарушениях².

Во-вторых, в условиях цифровизации произошли изменения в скорости и объеме передаваемой информации, в том числе при использовании сети Интернет для совершения противоправных деяний, что потребовало постоянного мониторинга ситуации и дополнения материально-правовой составляющей административной ответственности новыми видами административных деликтов, в которых в качестве дополнительного квалифицирующего признака, подчеркивающего особенность объективной стороны, выступает совершение административного правонарушения в указанной сети. В связи этими обстоятельствами существенно изменился порядок доказывания и собирания доказательств, предполагающий разрешение проблемных вопросов идентификации личности правонарушителя в информационном пространстве, проведения гласных оперативно-розыскных мероприятий, назначения лингвистических и иных видов экспертиз, позволяющих правильно квалифицировать административное правонарушение и доказать виновность лица, привлекаемого к административной ответственности.

В-третьих, принятие Федерального закона от 7 апреля 2025 г. № 59-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» позволило установить дистанционный способ возбуждения, рассмотрения и обжалования дел об административных правонарушениях, используя для этого системы видео-конференц-связи и (или) веб-конференции, передающие в режиме реального времени звук и изображение, заменяя участников производства по делам об административных правонарушениях их изображением на экране монитора. Составление протокола об административном правонарушении допустимо с использованием системы видео-конференц-связи и (или) веб-конференции при наличии технических возможностей и с учетом объективных причин, не позволяющих очно присутствовать физическому лицу, в отношении которого возбуждается дело о таком правонарушении (часть 1.1 статьи 28.2 КоАП РФ).

Наряду с этим на субъектов административной юрисдикции, к предметной компетенции которых отнесены полномочия по составлению протокола об административном правонарушении, возлагаются дополнительные процессуальные и организационные обязанности: информировать лиц, участвующих при составлении протокола, о дате, времени и месте организации системы видео-конференц-связи и (или) веб-конференции в строго установленный законом срок – «за десять дней», а также устанавливать дистанционную связь со структурным подразделением, использующим систему видео-конференц-связи. В свою очередь противоположная сторона обеспечивает явку и установление личности присутствующих (абзацы второй и третий части 1.1 и часть 1.2 статьи 28.2 КоАП РФ).

Подготовка и направление копии протокола для ознакомления с применением системы видео-конференц-связи достаточно подробно раскрыты в административно-деликтном законе и не вызывают беспокойства (часть 5.1 статьи 28.2 КоАП РФ). Несколько иная ситуация складывается при использовании системы веб-конференции, не предусматривающей направление копии протокола для ознакомления, а также с подтверждением личности физического лица, привлекаемого к административной ответственности. Для установления личности предлагается использовать федеральную государственную информационную систему «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» и (или) государственную информационную систему «Единая система идентификации и аутентификации физических лиц с использованием биометрических персональных данных» (часть 1.3 статьи 28.2 КоАП РФ). Воспользоваться такими информационными системами могут только зарегистрированные в них граждане, но нет никаких гарантий от технических сбоев и некорректной работы сетевого оборудования, когда участников веб-конференции «слышно, но не видно», что создает сомнения в правильности подтверждения личности физического лица, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении.

Кроме того, отсутствие обязанности направлять копию протокола при использовании веб-конференции для ознакомления позволяет предположить возможность избежать привлечения к административной ответственности, а учитывая парную конструкцию отдельных норм с административно-преюдиционным признаком (например, статья 7.27 КоАП РФ) – и к уголовной ответственности. Также при подключении веб-конференции используются открытые каналы сети Интернет, разрешающие в перспективе любому «заинтересованному» физическому лицу, перейдя по предложенной ссылке, подключится и стать ее участником, оказать давление на свидетелей, эксперта, используя полученную конфиденциальную информацию в своих противоправных целях.

В-четвертых, развиваются новые цифровые формы привлечения к административной ответственности, предоставляющие возможность не только дистанционного участия всем заинтересованным лицам в производстве по делу об административном правонарушении, но и направления любых процессуальных документов (заявление, ходатайство, жалоба, протест, документы, выступающие вещественными доказательствами) в электронном виде или в форме электронного документа в суд, орган и должностному лицу, одновременно наделив последних полномочиями по изготовлению, вручению и направлению электронных процессуальных документов (постановлений, решений, определений, протоколов и др.) при наличии технической возможности и согласия на направление электронных процессуальных документов (часть 1 статьи 24.8, часть 5 статьи 26.7, часть 1 статьи 29.4 КоАП РФ). Все направляемые электронные процессуальные документы и доказательства должны соответствовать специальным (техническим) требованиям: быть доступны для прочтения, не защищены от копирования и печати, не содержать интерактивные и мультимедийные элементы или внедренные сценарии, а также соответствовать определенному формату³.

В-пятых, формируются новые виды доказательств – электронные доказательства, имеющие первостепенное значение во всех процессуальных отраслях права, в том числе при доказывании виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, что предполагает необходимость их нормативного закрепления на федеральном уровне и разработки общих теоретических походов к их использованию, с перспективой подготовки «Методики сбора доказательств по делам об административных правонарушениях, совершенных с использованием (применением) сети Интернет, информационной инфраструктуры, компьютерной техники, программных средств, онлайн-сервисов, средств коммуникации (в том числе средств мобильной связи, сервисов обмена мгновенными сообщениями, IP-телефонии)», включающей в себя общие положения и виды электронных доказательств, действия по собиранию и их применению при установлении виновности (или невиновности) лица, привлекаемого к административной ответственности, упрощая процесс их получения при выявлении и рассмотрении дела об административном правонарушении.

Таким образом, именно сейчас происходят изменения материально-правовой и процессуально-правовой составляющих институт административной ответственности в условиях внедрения цифровых технологий, что требует дополнительной теоретической аргументации, предполагающей получение новых научных знаний о воздействии цифровизации на традиционный порядок реализации административной ответственности, о достаточности влияния материальных и процессуальных норм для обеспечения должного уровня безопасности граждан, общества и государства, а также о дальнейших перспективах развития. При данных обстоятельствах монографическая работа направлена на решение вопросов формирования новой целостной теоретически выстроенной модели функционирования института административной ответственности, адаптированной к современным условиям развития общества.

Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования административной ответственности в условиях цифровизации

§ 1.1. Сущность и предназначение административной ответственности⁴

В основе любого научного познания выступает раскрытие сущности исследуемого явления, поняв которое можно попытаться объяснить происходящие события и вызванные им изменения в различных сферах жизни общества с целью использования полученных результатов для решения теоретических и практических задач. При этом сущность явления, несмотря на его очевидность и ясность, находится где-то в глубине исследуемого предмета и не всегда открыто представлена для непосредственного восприятия⁵. Принимая во внимание, что общий процесс познания, по мнению Р. Лукича, включает в себя две составляющие – это описание познавательного предмета и его объяснение⁶, он может быть представлен как «движение от непосредственного созерцания конкретных правовых явлений и их анализа через образование абстракций, практическую проверку абстракций, их синтезирование и практическую проверку данного синтеза – к конкретной правовой жизни как к единству многообразного»⁷, тогда непосредственно процесс научного познания следует проводить по определенным правилам или закономерностям познания сущности явления, хаотичное познание исследуемой проблемы недопустимо и может представлять серьезную угрозу достоверности и объективности полученных выводов⁸.

Последовательность научного познания обеспечивает методология, которая в общефилософском понимании представляет собой, с одной стороны, учение о методе, науку о построении или познании человеческой деятельности⁹, а с другой – философскую теорию методов познания и преобразования действительности, возникшую и сформированную сторону философского осмысления, ставящую перед собой цель критически исследовать формы, законы и пути познания¹⁰. Такое понимание методологии находит свое отражение и развитие в научных публикациях современных исследователей, предлагающих к использованию государственно-правовых явлений находящиеся во взаимной связи и дополняющие друг друга четыре группы методов: философские, общенаучные, частнонаучные и собственно юридические¹¹.

При этом не всегда принимается во внимание, что универсальными методами познания выступают философские методы – диалектический метод познания и общий системный подход¹². Однако приведенные подходы имеют узкое смысловое значение, и предлагается исходить из позиции Д. А. Керимова, понимающего под методологией (в широком смысле) не только методы или учения о методах, но и мировоззренческую позицию исследователя, общетеоретические (фундаментальные) концепции, общие философские законы и категории, а также общие и частные научные методы¹³.

Аналогичной точки зрения придерживается А. Н. Аверьянов, представляющий вертикальную структуру методологии в виде четырех уровней: мировоззренческого, философского, общенаучного и конкретно-научного¹⁴. В свою очередь, горизонтальная структура методологии включает в себя как «понятийно оформленные объективные законы, тенденции развития материи, так и субъективные качества познающего и преобразующего человека», выступающие единым процессом познания во взаимосвязи, взаимодополнении, от взаимодействия которого «зависит общественная полезность конечных результатов деятельности личности»¹⁵.

Анализ этих положений позволяет утверждать, что методология исследования имеет многоступенчатую схему, включающую в себя систему теоретических взглядов, рассуждений, концептуальных положений, позволяющих всесторонне рассмотреть предназначение и особенности административной ответственности в регулировании общественных отношений с использованием инструментария философского, общенаучного и частнонаучных методов.

Для выделения границ познания, взяв за основу процесс диалектического взаимодействия и зависимости одного процесса от другого, необходимо установить предмет исследования, раскрыть его структуру и содержание, провести соотношение с иными видами юридической ответственности. Затем подвергнуть анализу внешние факторы, влияющие на него, попытаться объяснить наличие причинно-следственной связи и влияние научно-технологического прогресса на динамику и развитие составляющих элементов. Иными словами, необходимо понять проблемную ситуацию, или «круг проблемных вопросов», регулирование которых осуществляется с помощью норм административной ответственности в современных условиях, используя методы восхождения от абстрактного к конкретному.

Заметим, вопрос о предмете исследования, а точнее, что́ является предметом исследования как в философском и общенаучном планах, так и применительно к предмету какой-либо отрасли права, при всей кажущейся ясности вызывает в научной среде много вопросов. Здесь имеется в виду не формальное определение предмета, а исследование предмета с точки зрения авторитетных ученых, владеющих проблематикой, имеющих представление об истории вопроса, о методах исследования, высказавших свои замечания и уточнения, установивших место предмета административной ответственности в системе научных знаний, а также уточнивших и предложивших пути возможного развития¹⁶.

Исходя из фундаментальных положений общей теории права, под предметом права понимаются «основные закономерности правовой действительности как особой области социальной жизни»¹⁷, а также предмет права рассматривается как «система закономерностей возникновения, развития и функционирования»¹⁸. Данная система имеет свои особенности, позволяющие объяснить происходящие изменения в зависимости от стадии развития общества (закономерности возникновения) и ответить на вопрос, как и каким образом действуют входящие в структуру государственно-правового механизма элементы, понять процесс воздействия на социальные явления (закономерность функционирования) и, наконец, позволит спрогнозировать, как должны развиваться правовые институты, указав основные направления их движения (закономерности развития)¹⁹.

Исследование предмета административной ответственности находится в прямой зависимости от понимания содержания и структуры предмета административного права. Ведь традиционно, исходя из теоретических взглядов И. А. Галагана, административная ответственность в юридической науке рассматривалась как один из эффективных способов государственного регулирования общественных отношений, представляющий собой институт административного права и одновременно вид юридической ответственности²⁰, а также рассматривается как предмет административно-деликтного права²¹.

В свою очередь, О. М. Якуба административную ответственность определяла в качестве меры государственного принуждения, реализуемого в административном и судебном порядках²², а административные взыскания выражаются в виде санкций, применяемых, с точки зрения Е. В. Додина, к нарушителю за совершение правонарушения²³. При этом сущность данного принуждения, по мнению Л. Л. Попова и А. П. Шергина²⁴, заключается в оказании психологического или физического воздействия на сознание и поведение граждан, ограничивая их права, например применяя административные наказания в виде административного ареста или используя меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении (административное задержание или доставление), а также накладывая на виновное лицо административный штраф.

Предпримем попытку всесторонне рассмотреть данный вопрос.

В 1940 г. Г. И. Петровым в статье «Предмет советского административного права», опубликованной в журнале «Советское государство» № 7, в исследуемое понятие включил систему «правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, т. е. исполнительно-распорядительной деятельности социалистического государства»²⁵. В дальнейшем в качестве одного из видов административно-правовых отношений ученый выделяет отношения, возникающие или порождаемые из неправомерных юридических фактов между гражданином и компетентным органом государства, беря за основу точку зрения Н. Г. Александрова, называет их особыми (правоохранительными) правоотношениями с применением к нарушителю нормы санкции²⁶.

Спустя 27 лет Ю.М. Козлов представил научному сообществу монографию «Предмет советского административного права», в которой также предлагалось относить общественные отношения, складывающиеся «в процессе осуществления советского государственного управления или исполнительно-распорядительной деятельности» к управленческим, круг этих отношений «ограничен рамками одного из видов советской государственной деятельности, а именно – государственного управления», следовательно, под предметом административного права «понимаются общественные отношения управленческого характера». Они состоят из исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой органами государственного управления, и управленческой, осуществляемой другими государственными органами и общественными организациями²⁷.

В качестве одного из видов общественных отношений, составляющих предмет административного правового регулирования, выдающийся ученый выделял «отношения, связанные с осуществлением органами государственного управления деятельности по удовлетворению запросов и нужд граждан, охране их прав», представляющие собой процессуальную деятельность, имеющую юрисдикционный²⁸ характер и направленную на разрешение споров преимущественно во внесудебном порядке между сторонами управленческих отношений, суть которой заключается «в применении мер административного принуждения, а также в оценке действий конкретных лиц с точки зрения соответствия их требованиям <…> права»²⁹. Непосредственно рассматривая административную ответственность, Ю. М. Козлов акцентирует внимание на том, что она наступает за нарушение «предписаний, содержащихся в актах, устанавливающих общеобязательные правила поведения», а наказание (санкцию) за нарушение правовой нормы административного права выносит самостоятельно орган или должностное лицо, в компетенцию которого отнесено возбуждение и рассмотрение дела об административном правонарушении по существу³⁰.

Исследование предмета административного права предполагает научное погружение в исторические аспекты зарождения административной ответственности. Непосредственно институт административной ответственности активно начал развиваться в 1920-х гг. и изначально рассматривался как одна из форм административной деятельности, входящей в состав советского законодательства по государственному управлению. При этом отсутствовала какая-либо систематизация и основой регулирования общественных отношений выступали различные декреты и постановления Всероссийского центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров (далее – ВЦИК и СНК), а также циркуляры и инструкции Народного комиссариата внутренних дел (далее – НКВД), устанавливающие виды административных взысканий, размеры штрафов, а также порядок и сроки их исполнения³¹.

Учитывая, что отдельные исторические аспекты становления и развития административной ответственности уже подробно рассматривались в научной литературе, остановимся на раскрытии вопросов, касающихся порядка наложения административных наказаний, в том числе в упрощенном порядке, представляющих, безусловно, интерес для понимания исторической и современной действительности³².

Согласно Циркуляру НКВД от 9 февраля 1925 г. № 70 «Об урегулировании издания обязательных постановлений и наложения административных взысканий за их нарушение», установлен запрет использовать административные взыскания вне сферы регулирования публично-правовых отношений, в частности вторгаться во внутренний быт крестьянской семьи и в ведение домового хозяйства. Это выражалось в установлении на местах огромных для того времени размеров административных штрафов, отсутствии в обязательных постановлениях о наложении административных взысканий разъяснений по сроку их исполнения, а также в фактически недоведении информации о привлечении к административной ответственности до виновного лица: «…взыскания обрушиваются на крестьянство самым неожиданным образом, вызывая сильнейшее и совершенно справедливое недовольство»³³.

Анализируя данную ситуацию, приходим к выводу, что именно в тот исторический период стали формироваться предпосылки для создания своего рода дополнительного, ничем не установленного и не урегулированного налога, используемого для пополнения местного бюджета. Обозначенная ситуация подверглась критике как не соответствующая государственной политике, направленной на установление как можно меньших административных репрессий, в особенности когда затрагиваются интересы большинства населения³⁴.

Однако уже в наше время, в соответствии пунктом 3.2 статьи 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и направленным на его реализацию распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2021 г. № 2591-р³⁵, административные штрафы, установленные различными главами КоАП РФ, отнесены к перечню главных администраторов доходов федерального бюджета.

В качестве мер государственного регулирования и для снижения уровня недовольства среди крестьянского населения страны органам местного самоуправления рекомендовалось снизить размер административного штрафа в 100 раз – с 300 до 3 рублей, ограничить круг полномочий органов местного самоуправления по наложению взысканий в административном порядке. К ним относились: принятие санитарных мер, организация и проведение мер общественной борьбы со стихийными бедствиями, вопросы противопожарной работы, расквартирование проходящих войск, ветеринарная помощь населению, борьба с эпизоотиями и вредителями, потрав и порча лугов, зеленей и посевов.

Кроме того, постановление о наложении административного взыскания должно быть обязательно размещено «на видных местах» и доведено на сельских сходах, что являлось началом введения в действие обязательного постановления.

Вопросы пересмотра принимаемых решений регулировались Циркуляром НКВД от 14 мая 1925 г. № 260 «О пересмотре административными органами обязательных постановлений исполкомов», в котором предлагалось строго соблюдать сроки их предоставления вышестоящему руководству, как правило, с 1 по 15 число каждого месяца, а также предписывалось в целях наблюдения за законностью и целесообразностью издаваемых обязательных постановлений о наложении административных взысканий выделять отдельное должностное лицо, поскольку необходимо было отслеживать сроки поступления обязательных постановлений о наложении административных взысканий (не позднее двух недель со дня их поступления) для их пересмотра, а при принятии решения об отмене руководствоваться не только их соответствием действующим советским «законам, циркулярам, инструкциям и обязательным постановлениям вышестоящих исполкомов, но и их целесообразностью»³⁶.

Весьма интересен упрощенный порядок наложения административного штрафа и его взыскания на месте, применяемого за нарушения уличного движения (несоблюдение правил трамвайного, конного, самокатного и ломового движения), а также за курение и бросание окурков³⁷. Полномочиями по вынесению обязательного постановления и взысканию штрафа на месте наделялись постовые милиционеры и участковые надзиратели (современные должности: полицейские патрульно-постовой службы и участковые уполномоченные полиции). Сумма административного штрафа была строго зафиксирована (в областных и краевых центрах – 3 рубля, в остальных населенных пунктах – 1 рубль), изменение в сторону увеличения или уменьшения не допускалось. При выявлении нарушения выносилось обязательное постановление, в котором указывались вид нарушения, размер штрафа, порядок его взыскания и обжалования, данные должностного лица. Для приема денежных средств использовались квитанционные книжки с пронумерованными листами.

В дальнейшем в семидневный срок денежные средства передавались в финансовые подразделения административного отдела или уездного управления милиции с внесением записи о времени, месте, данных о виновном лице, обстоятельств правонарушения и сумме штрафа в кассовую книгу. В случае если виновное лицо отказывается уплатить штраф на месте, его сопровождали до ближайшего районного отделения милиции для составления протокола с указанием факта отказа от уплаты штрафа на месте выявленного правонарушения. Относительно похожий порядок привлечения к административной ответственности действует и сейчас. Назначать административное наказание в виде предупреждения или штрафа без составления протокола допустимо по основаниям, закрепленным в частях 1 и 2 статьи 28.6 КоАП РФ.

Отдельно обратим внимание на порядок принудительного взыскания штрафов, налагаемых в административном порядке. Непосредственно взысканием штрафов занималась милиция, которая могла наложить арест на имущество нарушителя, его заработную плату, на денежные суммы и имущество³⁸. Также на милицию возлагались функции по дальнейшей продаже арестованного имущества на публичных торгах. В публичных торгах не имели права участвовать лица, состоящие на службе в органах государственной власти различного уровня, участвовавшие в описи или производящих продажу имущества, а также члены их семей и непосредственно сам нарушитель.

Как видим, активное использование ресурса административных наказаний было привилегией управленческого аппарата и преимущественно относилось к компетенции милиции.

Возвращаясь к предмету административного права, необходимо отметить, что такое понимание было наиболее приемлемым и распространенным в 1950—1970-е гг.³⁹ и нашло свое отражение и дальнейшее развитие во многих научных трудах, теоретические взгляды которых используются и сейчас для выдвижения и аргументирования новых научных гипотез⁴⁰.

В качестве подтверждения своего тезиса отметим значительное сходство ставшей уже классической дефиниции Ю. М. Козлова с современным пониманием предмета административного права, рассматриваемого в виде «общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти, государственными органами и должностными лицами». В ней выделяются общественные отношения, возникающие в связи с применением мер административного принуждения за совершение правонарушений в различных областях управления, в частности при привлечении к административной ответственности физических и юридических лиц (Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов)⁴¹. А с другой стороны, предмет административного права включает в себя не только управленческую деятельность, реализующую административно-регулятивную функцию государства, но и деятельность, направленную на защиту личности, общества и государства от административных правонарушений, выполняющую охранительную функцию государства, обозначенную общим понятием «административно-публичная деятельность» (П. И. Кононов, И. Ш. Килясханов, О. Н. Ордина)⁴².