Kitobni o'qish: «Государственно-частное партнерство в жилищной сфере»

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

Введение

На современном этапе развития экономики в условиях недостатка ресурсов у государства и регионов решение многих социальных и экономических вопросов требует новых подходов и форм организации реализации проектов. Одним из механизмов реализации проектов, имеющих важное государственное и региональное значение, может стать государственно-частное партнерство (ГЧП), позволяющее объединить средства и профессионализм государства и бизнеса. В зарубежных странах практика ГЧП при решении важнейших социально-экономических задач показала свою эффективность.

В нашей стране механизмы ГЧП пока используются только в ограниченных масштабах. Поэтому изучение успешного зарубежного опыта, особенностей разных видов ГЧП, анализ возможности использования ГЧП в российской практике имеют важное значение.

В брошюре содержится обзор зарубежного опыта использования ГЧП: анализ моделей ГЧП, применяемых в зарубежных странах, оценка положительных практик и проблем, рассмотрены возможности адаптации зарубежного опыта ГЧП к условиям российской экономики.

Авторы провели анализ возможных сфер применения ГЧП в российских условиях и институциональных преобразований, необходимых для создания условий развития ГЧП в России.

В брошюре представлены рекомендации для регионов по развитию механизмов ГЧП в сфере строительства доступного жилья, создания коммунальной инфраструктуры. Использованы материалы научно-исследовательской работы «Анализ современных тенденций и подходы к регулированию рынка недвижимости в Российской Федерации», выполненной авторами в соответствии с государственным заданием РАНХиГС при Президенте Российской Федерации на 2014 г.

1. Зарубежный опыт использования модели государственно-частного партнерства при разработке и реализации проектов, нацеленных на повышение доступности жилья и улучшение городской инфраструктуры

1.1. Понятие ГЧП

ГЧП¹ в жилищной сфере нацелено на обеспечение жильем разных категорий граждан путем взаимодействия государства и частного сектора. ГЧП предполагает:

совместное решение жилищных проблем населения государства и бизнеса путем объединения финансовых, организационных, интеллектуальных ресурсов;

создание экономических условий для бизнеса, обеспечивающих его заинтересованность участвовать в проектах создания доступного жилья;

создание условий для реализации готового жилья на рынке путем внедрения института государственных гарантий сбыта построенного доступного жилья (установленной доли или всего);

государственную поддержку спроса на жилье как механизма повышения доступности жилья, расширения спектра потенциальных потребителей жилья и обеспечения заинтересованности частных компаний в участии в государственных жилищных программах.

ГЧП является механизмом, позволяющим обеспечить странам устойчивое развитие жилищного рынка и городской среды обитания². Применительно к этому ГЧП обычно охватывает такие сферы, как строительство доступного жилья, объектов социальной инфраструктуры (школ, поликлиник, больниц и др.), а также создание объектов инженерной инфраструктуры (водоснабжения и водоотведения, канализационной системы, транспортной системы). Финансовая модель ГЧП основывается на сотрудничестве государственного, частного и иногда некоммерческого секторов. ГЧП имеет разные формы организации и модели, о которых будет сказано далее, но в общем виде представляет собой долгосрочное соглашение между различными сторонами, в соответствии с которым каждый участник вносит определенный вклад и принимает на себя часть рисков.

В общем виде типичное ГЧП предполагает создание частного консорциума, охватывающего несколько стадий жизненного цикла проекта и принимающего на себя финансовый риск. Партнерство может охватывать стадии создания проекта и строительства, а также стадию последующей эксплуатации и оперативного управления объектами, принадлежащими государству, на условиях долгосрочной аренды. Это отличается от традиционной роли частного сектора в развитии городской инфраструктуры, которая обычно предполагает ограниченное включение в проект путем предоставления квалифицированных специалистов по краткосрочным контрактам, оказывающих услуги исключительно органам государственной и местной власти. Важно также не смешивать ГЧП с приватизацией, при которой функции по предоставлению коммунальных услуг полностью переходят на частные компании практически без контроля со стороны правительства.

Почти все зарубежные страны в той или иной форме реализуют механизмы ГЧП для инвестирования в жилищное строительство и создание городской инфраструктуры с начала 1990-х гг. Особенно значительный вклад в формирование рынка доступного жилья и повышение эффективности проектов развития городской инфраструктуры (объектов водоснабжения и водоотведения, дорог и объектов здравоохранения) ГЧП внесло в Канаде, Нидерландах и Великобритании.

Рассмотрим преимущества и недостатки ГЧП. Как показал опыт зарубежных стран, к числу преимуществ ГЧП можно отнести:

сокращение затрат на проект;

объединение нескольких стадий или всего жизненного цикла проекта;

ориентацию контракта на четкие конечные результаты;

разделение рисков между участниками ГЧП;

соблюдение графика реализации проекта и сроков его завершения;

снижение нагрузки на органы власти в части выполнения функций по управлению и эксплуатации объектов инфраструктуры;

повышение качества предоставляемых услуг;

повышение доступности ресурсов для инфраструктурных проектов.

Сокращение затрат на проект обеспечивается главным образом благодаря участию частного сектора в совместном финансировании проекта. Частные партнеры нацелены на получение дохода и прибыли, поэтому стараются сократить общие затраты на реализацию проекта.

Партнерство обычно объединяет две и более стадий жизненного цикла проекта, осуществляемых в течение длительного срока. Это создает для частного сектора мотивацию организовать деятельность таким образом, чтобы обеспечить эффективность и максимальную прибыльность инвестиций.

ГЧП предполагает ориентацию контракта на четкие конечные результаты, и с этим связана оплата работы по проекту. Причем во главу угла поставлены качественные результаты проекта, а не просто требование оказания определенных услуг. Необходимость достижения установленных контрактом результатов проекта стимулирует частных партнеров применять новые методы и подходы для реализации проекта, что приводит к снижению затрат. Разделение рисков между государственными и частными участниками ГЧП позволяет более эффективно управлять рисками. В числе основных рисков можно назвать риски³:

материально-технического обеспечения;

проектные;

строительные;

операционные;

связанные с получением разрешений и согласований;

политические;

ввода в эксплуатацию;

технические;

нормативно-правовые;

финансовые;

эксплуатационные и управленческие;

валютные.

Поскольку финансовый риск ложится на частных участников партнерства, то любые нарушения графика реализации проекта могут привести к дополнительным затратам и увеличению общей суммы задолженности в течение всего длительного срока реализации проекта. Поэтому частный сектор непосредственно финансово заинтересован в соблюдении графика реализации проекта и сроков его завершения. Нередко проекты завершаются даже за более короткие сроки по сравнению с контрактными.

Участие частного партнера в оперативном управлении реализацией проекта на всех стадиях позволяет снизить нагрузку на органы власти в части выполнения функций по управлению и эксплуатации объектов инфраструктуры. Это позволяет сконцентрировать усилия органов государственной власти на других важных вопросах регулирования, планирования и мониторинга городского развития.

Повышение качества предоставляемых населению услуг обеспечивается благодаря тому, что совместные усилия государственных и муниципальных властей позволяют вовлечь в проект разные финансовые инструменты и ресурсы, технологии, идеи и профессиональный опыт.

ГЧП проекты формируют ресурсную базу двумя способами: во-первых, за счет общего сокращения затрат благодаря механизму ГЧП; во-вторых, путем привлечения частного финансирования, которое дополняет государственные средства в течение длительного периода времени. Частные партнеры обычно берут на себя финансовые риски проекта, поэтому государственные и муниципальные органы не должны обеспечивать авансовое финансирование проекта, не несут дополнительных бюджетных обязательств и смогут привлекать заемные средства для реализации других важных инфраструктурных проектов. Таким образом, ГЧП позволяет повысить доступность ресурсов для инфраструктурных проектов.

Несмотря на несомненные преимущества ГЧП, существует ряд проблемных моментов, которые необходимо учитывать при использовании механизма ГЧП. К числу недостатков ГЧП относят:

дополнительные затраты;

снижение контроля за государственными активами;

трудности учета;

более сложное управление рисками;

инерционность долгосрочного контракта.

С одной стороны, как было сказано ранее, ГЧП позволяет оптимизировать и снизить общие затраты на реализацию проекта. Однако если сравнивать с обычным контрактом, то процедуры формирования ГЧП требуют дополнительных затрат, которые могут снизить потенциальные выгоды такой модели. Дополнительные затраты связаны с необходимостью организовать тендеры для конкурентного отбора участников ГЧП. Участники тендера в заявке указывают оценочные затраты на реализацию проекта, требуемую профессиональную квалификацию и др. В зависимости от количества заявок в процессе тендера стоимость может увеличиться за счет более высоких оценок, содержащихся в заявках. Долгосрочная и уникальная природа ГЧП контракта требует, чтобы каждый партнер потратил значительное время и средства на внешних экспертов для помощи в выявлении и оценке возможных рисков и событий, которые могут негативно сказаться на результатах реализации проекта. Это может оказаться очень затратной частью обоснования проекта, особенно для государственных структур, не имеющих опыта работы с частным сектором. Для них необходимы дополнительная помощь и профессиональные консультации в целях защиты государственных интересов.

И, наконец, поскольку частное финансирование является наиболее значимым элементом ГЧП, цена финансирования может быть выше на 1–3 %⁴. Стоимость ресурсов повышается также за счет привлечения кредитов. В результате проект, реализуемый в рамках ГЧП, может не принести экономии затрат.

Так как на частный сектор в проекте ГЧП приходится значительная доля рисков, важнейшие решения принимаются частными партнерами. В результате может быть утерян или снижен государственный контроль за принятием серьезных решений, оказывающих влияние на ситуацию с жилищным строительством, очисткой поставляемой воды, ценами на предоставляемые услуги, оплатой труда, безопасностью проекта.

Проект ГЧП обычно является комплексным проектом, включающим и жилищное строительство, и создание инфраструктурных объектов, реализуется несколькими участниками-партнерами. Поэтому важно четко определить функции и ответственность каждого партнера, его финансовую роль и результативность, иначе могут возникнуть трудности учета, в том числе и для целей налогообложения.

Чем сложнее проект развития города, чем больше организаций и людей вовлечено в проект, тем выше и разнообразнее риски, связанные с реализацией проекта. Несмотря на тщательное управление рисками в проектах ГЧП в рамках четко определенных контрактных соглашений, некоторые риски оказываются непредсказуемыми и трудно управляемыми. В случае таких непредвиденных рисков (или неудачи проекта) нередко органы власти отказываются платить за неудачу и компенсировать возникшие затраты.

Инерционность долгосрочного контракта приводит к тому, что органы власти ограничены в возможностях вносить изменения в контракт в ситуации непредвиденных экономических изменений или при возникновении других непредвиденных проблем. Чрезвычайно трудно изменить проект, например, при понимании необходимости модификации инфраструктурных характеристик проекта либо предлагаемых в рамках проекта услуг.

Основные цели и задачи ГЧП типичны для большинства зарубежных стран, но для конкретных проектов могут быть свои особенности, обусловливающие некоторые типичные проблемы, с которыми сталкиваются органы государственной власти. Существуют некие противоречия между частным бизнесом и государством, поскольку их цели противоположны: частный бизнес нацелен на получение прибыли, а государственный – на защиту государственных интересов путем регулирования и минимизации риска. Это может привести к разногласиям и недоверию между партнерами. Особенную сложность представляют ГЧП, ориентированные на проекты по предоставлению услуг беднейшему населению страны. Такие проекты предусматривают государственные субсидии как часть финансового обеспечения проекта. В этом случае от частного бизнеса требуется согласие на разумную прибыльность, которую трудно реально оценить, что осложняет переговоры по формированию партнерства и согласованию целей участников.

Со стороны частного сектора может быть выражено нежелание работать в сфере городского развития, особенно в тех секторах, которые традиционно относятся к сфере деятельности государственных и муниципальных органов, таких как строительство доступного жилья, управление водоснабжением и канализацией, очистными работами и т. п. Некоторые из этих секторов обеспечивают общечеловеческие потребности, поэтому не могут допускать высокую прибыльность деятельности и требуют быстрого реагирования на возникающие проблемы. В результате государство может оказывать повышенное давление на частный сектор, что делает неинтересным его участие в проекте. В таких проектах необходима большая работа государственных структур по информированию частных предпринимателей об особенностях проекта, его сложных моментах и ограничениях, о положительных сторонах для частного бизнеса.

Сложность реализуемых в рамках ГЧП проектов, трудности согласования интересов участников ГЧП, разработки финансовой схемы и целевых показателей требуют высококвалифицированных кадров, способных проводить работы, связанные с формированием ГЧП. На местном уровне не всегда есть специалисты, способные организовать и провести весь комплекс работ по созданию ГЧП.

В настоящее время общепризнанным фактом является то, что обеспечение жизнеспособности и безопасности окружающей среды является важным фактором при рассмотрении политики жилищного строительства и городского развития. Этим объясняется важность и актуальность ГЧП, т. е. сотрудничества государства и бизнеса в формировании нормальной среды обитания человека. Однако до сих пор в большинстве стран структуры, которые занимаются вопросами внедрения модели ГЧП в городской сектор, не владеют инструментарием планирования и реализации проектов ГЧП.

Финансовый кризис выявил еще один проблемный аспект ГЧП. Рост рыночной цены ресурсов, трудности заимствования, проблемы ресурсной базы государственного и муниципальных бюджетов затруднили реализацию проектов ГЧП. Это дополнительные риски, которые необходимо учитывать при проработке проекта и модели его реализации.

1.2. Взаимоотношения участников ГЧП и кредиторов

ГЧП включает не только взаимоотношения между партнерами, но и отношения партнерства с третьими заинтересованными лицами, в частности кредиторами, акционерами, инвесторами, неприбыльными компаниями и др., роль которых в успешном достижении цели проекта может быть высока.

Наиболее важную роль играют взаимоотношения с кредиторами. Для реализации проекта необходимы долгосрочные кредиты. Кредитные средства могут составлять до 80 % от стоимости проекта. Решение кредиторов по предоставлению кредита зависит от финансовой устойчивости проекта и оценочной стоимости активов. Однако многие банки не хотят кредитовать городские проекты из-за трудностей в оценке рисков проектов и неопределенности их конечных целей.

Банки, участвующие в кредитовании ГЧП проектов, играют значительную роль в процессе подготовки проекта, могут предоставлять техническую, юридическую и другую консультативную помощь. Все это нацелено на снижение рисков проекта и, следовательно, кредитного финансирования. В наиболее рискованных проектах заключается дополнительный контракт между кредитором и органами публичной власти, предоставляющий дополнительные гарантии кредитору. Контрактом допускается непосредственный мониторинг выполнения графика строительных работ и условий финансирования. Если частная компания не выполняет обязательства, предусмотренные контрактом, то кредитор вправе потребовать замены частного партнера. В конечном итоге это оказывает влияние на успешность реализации проекта.

ГЧП также должно выстраивать хорошие рабочие взаимоотношения с инвесторами, которые обеспечивают дополнительное финансирование проекта. Инвестиции обычно предоставляются частными компаниями, участниками ГЧП. Помимо партнеров, к финансированию проекта могут быть привлечены и другие организации, не являющиеся членами ГЧП. Поскольку инвесторы получают доход на вложенный капитал только после погашения ГЧП всех долговых обязательств, такое финансирование является высоко рискованным для инвесторов и поэтому наиболее дорогим способом финансирования проекта. Несмотря на это, инвестиционное финансирование играет определенную роль наряду с кредитованием, и нередко наличие инвестиционных контрактов повышает уверенность кредиторов в надежности проекта и желание его кредитовать.

Для проектов по строительству доступного жилья и развития городской инфраструктуры обычно привлекаются заинтересованные неприбыльные организации, которые также проводят оценку стоимости проекта для публичных органов. В отличие от участников партнерства взаимоотношения между этими сторонами юридически не регулируются, ограничения со стороны публичных органов на партнерство с неприбыльными организациями в городской сфере могут снизить его успех. Для успеха проекта и привлечения сторонних организаций необходимы обеспечение прозрачных и ответственных взаимоотношений с заинтересованными организациями и включение их в процесс принятия решений. Заинтересованные публичные группы должны осуществлять общественный контроль за деятельностью частных партнеров в целях недопущения чрезмерных затрат либо, наоборот, экономии затрат за счет нарушения требований безопасности и качества результатов проекта, а также ориентации кредиторов главным образом на показатели прибыльности, а не на результаты проекта. В противном случае партнерство на законном основании может быть прекращено с выплатой государству компенсации.

1.3. Основные принципы, инструменты и методы формирования ГЧП

Анализ лучших практик ГЧП в зарубежных странах позволил экспертам выявить ключевые принципы, инструменты и методы, определяющие успех реализации проектов в рамках ГЧП. Были выделены восемь основных принципов.

1. Преобладание интересов государства.

2. Меры по обеспечению контроля и прозрачности процедур и затрат должны охватывать все жизненные стадии проекта.

3. Проект ГПЧ должен быть тщательно спланирован, содержать хорошо проработанные виды и объемы работ, а также четко сформулированные цели.

4. Целесообразность проекта должна быть обоснована, соответствовать критериям и целям, установленным инициатором проекта.

5. Выбранная модель ГЧП должна обеспечивать экономию затрат и времени, распределение рисков.

6. Тендерные процедуры при формировании ГЧП должны основываться на принципах конкуренции, справедливости и предварительного анализа участников партнерства.

7. Городской (публичный) сектор ГЧП должен отражать интересы местного сообщества и интегрировать в проект ключевые заинтересованные организации.

8. Проект должен регулироваться детально проработанным контрактом.

По мнению экспертов, изучивших опыт ГЧП в разных странах⁵, важно понимать, что не все проекты развития городов необходимо реализовывать, создавая партнерство. Существует большое разнообразие городских проектов с уникальными характеристиками и требованиями к механизмам управления и реализации, схемам финансирования и контроля. Степень участия частного бизнеса в проекте должна быть тщательно обоснована, оценена с точки зрения соответствия требованиям целей государства.

После того, как цели проекта детально увязаны с государственными интересами, следует стадия проработки финансовых инструментов, оценки альтернативных схем. Одним из лучших способов оценки проекта считается проведение анализа соотношения цены и качества⁶. Этот наиболее распространенный метод фокусируется на показателях, в соответствии с которыми определяются риск и способы его локализации, а также затраты государства на это с помощью специального теста – the Public Sector Comparator (PSC). Данный тест позволяет оценить необходимые затраты, экономию от ГЧП при наиболее эффективном достижении публичных целей контракта. Проведение анализа и выбор инструментов реализации проекта должен проводиться независимыми институтами.

Проекты ГПЧ требуют реализации комплексного подхода, заключающегося в рассмотрении всех аспектов реализации проекта (затраты, структурные проблемы и др.) в долгосрочной перспективе. К примеру, могут быть допущены менее жесткие требования к стоимости материалов, используемых для создания объектов инфраструктуры, учитывая тот факт, что более дорогие материалы окажутся надежнее на протяжении длительного срока. На стадии согласования проекта необходимо понимать, что успех ГЧП для публичного сектора возможен при рассмотрении всего комплекса долгосрочных эффектов проекта и связи результатов проекта с другими секторами городской экономики, такими как транспортная инфраструктура, сфера медицинского обслуживания и др., а также с политической и институциональной средой.

1.4. Модели ГЧП

Модели ГЧП могут иметь разные формы. Выбор модели зависит от различных факторов, связанных с особенностями рыночного сектора и типа реализуемого проекта. Модель выбирается с точки зрения обеспечения эффективного, качественного оказания услуг и оптимизации затрат. Основными факторами, различающими модели ГЧП, являются степень включения частного сектора в партнерство и уровень риска, который приходится на частный сектор.

В общем виде наиболее «правильной» моделью ГЧП является совместная модель, согласно которой частный и публичный секторы договариваются о разделении между собой рисков и доходов конкретного проекта. Но на практике применяются разные модели, отличающиеся набором функций частного сектора в партнерстве, сферами принятия решений. Партнерство с частным сектором может быть сведено к предоставлению консультативных услуг государственным и муниципальным органам. Это так называемая консультативная модель. Другой моделью является модель долевого участия, при которой публичный сектор предоставляет средства частному партнеру при условии, что последний берет на себя реализацию и управление проектом. Модель местного развития предполагает, что частный и публичный секторы направляют совместные усилия на достижение общей цели на определенной территории.

В последнее время развитие получили модели, комбинирующие особенности и отдельные черты вышеназванных подходов в целях решения новых уникальных задач, с которыми сталкиваются местные правительства. К примеру, объединение нескольких небольших проектов в одном контракте с одним частным партнером в целях повышения конкурентной привлекательности проекта для частного сектора и сокращения транзакционных издержек. Другой вариант состоит в том, что учреждается совместная компания с публичным сектором, которая на конкурсной основе включается в реализацию проекта на начальной стадии работы. Последующие стадии проекта управляются публичным сектором, но осуществляются стратегическим партнером, участие которого на первой стадии позволяет адекватно оценить будущие издержки. Пошаговое партнерство также позволяет публичному сектору продолжать или прекратить сотрудничество с различными партнерами в зависимости от качества их работы.

Публичный и частный секторы могут также сформировать модель альянса, при которой оба сектора договариваются о совместных строительстве, проектировании, финансировании, управлении и содержании объекта.

Эксперты выделяют восемь основных моделей ГЧП⁷.

1. Проектирование – строительство (Design-Build).

Частный сектор проводит проектные работы и строит инфраструктуру, соответствующую требованиям публичного сектора. Зачастую устанавливается фиксированная цена, поэтому риск удорожания проекта перекладывается на частный сектор. Многие эксперты не относят эту модель к модели ГЧП.

2. Финансирование (участие в финансировании) (Finance Only).

Частные организации, обычно финансирующие сферу услуг, непосредственно финансируют проект либо применяют различные механизмы, такие как долгосрочный лизинг или эмиссия облигаций.

3. Эксплуатация – обслуживание (Operation and Maintenance Contract).

Частный партнер в соответствии с контрактом и в течение установленного срока эксплуатирует и поддерживает активы, принадлежащие государству (муниципалитету). Собственность на активы остается у публичного партнера.

4. Строительство – финансирование (Build-Finance).

Частный сектор строит объект и финансирует капитальные затраты только в течение периода строительства.

5. Проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация (Design-Build-Finance-Operate).

Частный сектор проектирует, строит и финансирует объект с последующей полной эксплуатацией или предоставлением сервиса по обслуживанию объекта в соответствии с долгосрочным соглашением.

6. Проектирование – строительство – финансирование – обслуживание – эксплуатация (Design-Build-Finance-Maintain-Operate).

Частный сектор проектирует, строит и финансирует объект, предоставляет полное или частичное поддержание объекта и обеспечивает эксплуатацию объекта в соответствии с долгосрочным соглашением.

7. Строительство – владение – эксплуатация (Build-Own-Operate).

Частный сектор финансирует, строит объект, владеет им и эксплуатирует его или предоставляет услуги в течение неограниченного срока. В контракте содержатся установленные государством ограничения, за выполнением которых следят контролирующие органы.

8. Концессия (Concession).

Частный сектор выступает в роли концессионера, берет на себя инвестирование и эксплуатацию объекта на фиксированный период времени, по окончании которого собственность возвращается публичному сектору.

Другие названия этой модели: «строительство – эксплуатация – переход собственности» (ВОТ: Build-Operate-Transfer), «строительство – владение – эксплуатация – переход собственности» (BOOT: Build-Own-Operate-Transfer). Это форма финансирования проектов и ведения бизнеса, при которой частные фирмы осуществляют возведение и эксплуатацию объектов, которые традиционно строились правительством. Участие частного сектора в проекте завершается при возвращении правительству собственности на объект по истечении определенного периода концессии, как правило, от 25 до 40 лет.

1.5. Нормативно-правовая база ГЧП

Значительная роль в успешном развитии ГЧП в сфере развития городов принадлежит законодательной, регулирующей и финансовой инфраструктуре. От этого зависит привлекательность сферы жилищного строительства городской инфраструктуры для частных инвестиций. В то время как развитым странам необходимы некоторые изменения в законодательстве, только несколько развивающихся стран имеют хорошую нормативно-правовую и финансовую структуру.

Обобщая успешный опыт ряда зарубежных стран, эксперты выделяют основные положительные элементы законодательства, регулирования и финансовой системы, определяющие успешность внедрения механизма ГЧП в сферу городского развития⁸.

Законодательная структура

Важными требованиями к законодательству являются минимизация коррупционных лазеек и обеспечение прозрачных процедур включения частного сектора и инвестиций в публичные проекты. Частный сектор должен быть уверен, что законодательство и контракты стабильны, имеют правовую защиту и в случае необходимости могут быть рассмотрены в судебном или в арбитражном порядке. Если законодательная и юридическая среда четко не определены, то инвесторы и частные компании оценивают проект как непредсказуемый, с высоким уровнем рисков.

Все законодательство, регулирующее ГЧП в сфере жилищного строительства и городского развития, должно соответствовать принципам прозрачности и справедливости, обеспечивать долгосрочную устойчивость проекта.

Что касается концессуального законодательства, то его задачами являются формирование понятных процедур заключения контракта на концессию, определение видов секторов и типов инфраструктурных проектов, на которые такие контракты можно заключать, а также четкая формулировка условий создания и последующего функционирования ГЧП.

Законодательство должно устанавливать правила приема и рассмотрения заявок, одинаковые для всех квалифицированных заявителей. Этими правилами предусматриваются равные возможности для всех компаний, относящихся к одной сфере деятельности, заключение контрактов на прозрачной и недискриминационной основе.

Требование к налоговому законодательству состоит в создании условий, благоприятных для развития ГЧП, а именно в освобождении от муниципальных и других налогов деятельности, связанной с строительством и содержанием объектов городской инфраструктуры, в целях снижения затрат для частного сектора.

Законом следует предусмотреть четкое определение функций и ответственности различных публичных агентств: кто обеспечивает финансовую или экономическую поддержку при реализации проектов, финансируемых частным сектором; какой тип поддержки предоставляется в начале проекта.

Важную роль в развитии ГЧП играет инвестиционное законодательство, в соответствии с которым не должно быть преимуществ у местных инвесторов и кредиторов по сравнению с зарубежными организациями, а также предусмотрен равный доступ к капиталу, материалам, трудовым ресурсам, получению разрешений и лицензий.

Условия развития ГЧП определяются также системой регулирования, включающей надзор, мониторинг, требования к аудиту и др. Для проектов жилищного строительства и развития городов целесообразным считается передача регулирующих функций независимой организации, которая:

гарантирует, что решения принимаются без политического и внешнего влияния;

использует четкие процедуры раскрытия и объяснения всех решений;

гарантирует, что конкурсные процедуры соблюдены при разработке проекта.

Финансовая структура

Структура финансирования ГЧП может быть сложной, но обычно проекты ГЧП финансируются путем сочетания двух основных схем: частное долговое финансирование и инвестиционное (проектное) финансирование. Оптимальным считается больший удельный вес долгового финансирования. При такой структуре финансирования частный партнер берет на себя финансовый риск. Это важно, поскольку долговое финансирование стимулирует частный сектор оптимизировать затраты на реализацию и управление проектом. Правительство при такой схеме не должно осуществлять ежегодные платежи частному консорциуму. При долговой схеме появляются дополнительная оценка надежности проекта и заемщиков со стороны кредиторов, а также мониторинг проекта на всех стадиях жизненного цикла.

Поскольку частное финансирование является ключевым преимуществом модели ГЧП, важно понимать, что это и более дорогое финансирование по сравнению с традиционным государственным финансированием проектов по развитию городов. Поэтому более высокие затраты частного сектора компенсируются тем, что на него перекладываются риски проекта. Последствия финансового кризиса проявляются в еще большем росте стоимости долговых ресурсов, усложнении процедур получения кредитов. Как результат этой тенденции наблюдается рост традиционного государственного финансирования, особенно на начальной стадии проекта. На государственные органы переходят функции по контролю за своевременностью достижения целей проекта, применению штрафных санкций при нарушении условий контракта. Однако это приводит к возрастанию административных затрат. Поэтому частное финансирование проектов ГЧП остается важным механизмом сокращения затрат на реализацию проекта.

В большинстве случаев основным методом финансирования ГЧП является проектное финансирование. Основной идеей проектного финансирования является идея финансирования инвестиционных проектов под будущие доходы от реализации проекта. При проектном финансировании гарантией выступает экономический эффект от реализации проекта, т. е. проект рассматривается основным обеспечением при таком финансировании. Активы также могут обеспечивать поддержку, хотя зачастую их размер несопоставим со стоимостью проекта. Проектное финансирование позволяет использовать различные сочетания стандартных банковских инструментов и услуг при предоставлении целевых кредитов на реализацию инвестиционных проектов.

Особое значение при проектном финансировании имеет распределение рисков между участниками проекта. В мировой практике различаются три вида проектного финансирования с точки зрения способа распределения рисков⁹:

1. Кредитование с правом полного регресса, при котором кредитор сохраняет за собой право полной компенсации относительно всех обязательств заемщика;

2. Кредитование с правом частичного регресса, при котором кредиторы имеют ограниченное право перевода на заемщика ответственности за погашение кредита;

3. Кредитование без права регресса, при котором кредиторы берут на себя большинство рисков.

Первый вид проектного финансирования по сути аналогичен обычному обеспеченному кредиту, так как не происходит типичного для проектного финансирования разделения рисков. Наиболее распространен второй вид проектного финансирования. К примеру, организация – инициатор проекта может взять на себя риск своевременного завершения строительства жилого дома, а банк берет на себя риски, связанные с реализацией построенного жилья.

Специфическими особенностями проектного финансирования являются:

создание специальной компании для реализации проекта (специальной проектной компании SPV (Special Purpose Vehicle), которая аккумулирует средства и организует финансирование проекта);

возможность распределения рисков реализации проекта между несколькими участниками;

наличие возможности использования нескольких источников финансирования проекта;