Kitobni o'qish: «Водное право России и зарубежных государств»

Введение

Из всего планетарного водного ресурса пресная питьевая вода составляет 3 %, при этом ежегодно в водоемы сбрасывают 25 млн тонн загрязняющих веществ. За последнее столетие численность человечества увеличилась в три раза и достигла к XXI веку приблизительно 6 млрд. Тем временем общемировой объем изъятия водных ресурсов возрос в шесть раз, большая его часть использовалась в сельском хозяйстве. При этом прогрессирующие проблемы отрицательно влияют на экосистемы, общественное здоровье и продовольственное обеспечение.

По данным Всемирной организации здравоохранения, 2 млрд человек (из 6 млрд) так или иначе страдает от нехватки питьевой воды¹. В мире 70 % сточных вод не очищается вообще, ощущается глобальная нехватка централизованных систем водоснабжения и канализации. Более 50 % мировых больничных мест заняты пациентами, страдающими болезнями, вызванными употреблением некачественной питьевой воды. При этом демографические и экономические перспективы развития человечества обещают нарастающее загрязнение водных объектов, их деградацию и еще больший «водный голод», влекущий за собой повышение социальной конфликтности.

Мировое водное хозяйство сталкивается с экологическим кризисом. Экологический кризис заключается в обострении до предела противоречий между неосмотрительной деятельностью общества по освоению природных богатств и деградацией окружающей среды, которую вызывает эта деятельность. Принято выделять две стороны экологического кризиса: естественную и социальную. Естественная проявляется в деградации окружающей среды, а социальная – в неспособности государства или общества остановить этот процесс и оздоровить окружающую среду.

Приведенные «двоякие» негативные явления касаются в той или иной мере и водных богатств, в том числе запасов пресных вод. Именно поэтому есть все основания говорить о компоненте экологического кризиса – о водном кризисе. В свою очередь, для преодоления водного и вообще экологического кризиса необходим поэтапный переход на современные ресурсосберегающие технологии, в том числе введение в водное хозяйство схем замкнутого цикла водоснабжения.

До сих пор, как отмечает Президент Торгово-промышленной палаты России Е.М. Примаков, наша страна сбрасывает загрязненные сточные воды в самых больших количествах и несет самые большие потери в водопроводных сетях². Чтобы исправить это положение, необходимо инновационное развитие водохозяйственного комплекса.

Как общественный институт право позволяет добиться общеобязательности в деле охраны природы и охраны вод. Побороть водный кризис без права нельзя.

Нужно признать, что водный кризис распространяется на весь водный фонд России, т. е. на всю совокупность его водных объектов. В начале XXI в. в России очищалось (по нормативам) лишь 18 % сточных вод, поэтому состояние основных российских вод является неудовлетворительным. Это можно сказать про такие реки, как Волга, Дон, Обь, Енисей, Лена, Кубань, Печора, Нева. Особенно плачевна ситуация в низовьях, устьях, губах этих рек, колоссально загрязнение в Невской губе, омывающей Санкт-Петербург.

В настоящей работе автор пытается рассмотреть правовое регулирование водных отношений в России и в ряде зарубежных государств в свете преодоления водного кризиса. В планетарном масштабе водный кризис углубляется, но в ряде передовых государств удалось добиться некоторых успехов в деле его преодоления.

Поэтому опыт других государств будет поучительным для российской практики водопользования: он заслуживает популяризации и изучения.

Глава I
ОСНОВЫ ВОДНОГО ПРАВА

§ 1. Понятие и краткая история развития водного права

Водное право – это система правовых норм, регулирующих общественные отношения по использованию, охране и восстановлению водных объектов.

Правовому регулированию подлежат различные виды использования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, судоходство, орошение и т. д.) как естественных (реки, озера, моря), так и искусственных водных объектов (каналы, водохранилища, пруды).

Нормы водного права содержатся в международных договорах, законах, подзаконных актах, в судебных прецедентах, в обычаях – таковы источники водного права.

Водное право следует такому же методу регулирования, как административное, гражданское и некоторые другие отрасли права. Оно регулирует соответствующие общественные отношения, как путем властных предписаний, так и путем предоставления субъектам этих отношений права самим определять свои права и обязанности путем заключения договоров. Первый способ применяется, например, при определении общего пользования водоемом или водотоком, второй – при заключении договоров водопользования. Поэтому водное право имеет черты как публичного, так и частного права.

В юридической литературе звучат разные оценки водного права как правового массива (отрасль, подотрасль, институт права). В настоящее время в России водное право обладает признаками подотрасли экологического права, если, конечно, признать последнее отраслью (а не суперотраслью). Если же не признавать экологическое право как отрасль права (такая точка зрения тоже есть), то водное право можно будет назвать самостоятельной отраслью.

В условиях правовой системы России можно с уверенностью считать водное законодательство отраслью, созданной как на федеральном, так и на региональном уровнях. «Сердцевиной» этой отрасли является Водный кодекс Российской Федерации.

Правовое регулирование водных отношений имеет долгую историю. В разные исторические периоды применялись и даже господствовали то один, то второй способ регулирования.

В государствах с искусственным орошением писаное и даже обычное водное право уже в древности получало достаточно разработанные формы (Двуречье, Египет). Кодекс Юстиниана знал классификацию водотоков. Согласно этому кодексу существовал порядок использования рек на основе исключительного права береговых владельцев; в то же время кодекс допускал водные сервитуты. В Древнем Риме права земельных собственников распространялись на подземные воды и несудоходные водотоки, но судоходные реки были изъяты из гражданского оборота. В римском праве в качестве земельных и водных сервитутов предусматривались право забора воды с соседнего участка, право прогонять скот к водопою, добывать песок и глину на чужом участке, в том числе на прибрежном³.

Регулирование водопользования в средневековой Европе прослеживается по актам королевской власти и сводам законов (например, в «Саксонском Зерцале»). Существовали особые водные права и привилегии территориальных сеньоров, а также исключительные права влиятельных городов на судоходство по определенным рекам. В отношении крупных рек и озер предусматривались королевские регалии. В Европе уже в средние века заключались договоры о свободном плавании по рекам, тем не менее взимание пошлин с проплывающих торговых судов было общим правилом. В пользу короля и сеньоров взимались пошлины за судоходство, за переправу на паромах, рыбную ловлю, проезд на заставах. Было распространено «береговое право» сеньора обращать в свою собственность имущество, выброшенное на берег при кораблекрушении.

Во Франции предусматривалось разделение вод между королевским доменом и владениями крупных сеньоров. Согласно Муленскому эдикту 1669 г. все реки и водотоки, судоходные в своем естественном состоянии, оказались под властью короны. Тем самым возобновилось разделение водных объектов на публичные и частные, известное по римскому праву.

На средневековом Востоке правовое регулирование водных отношений имело свою специфику. Религиозный писаный закон (шариат) предоставлял правителям исключительное право на водотоки и водоемы, включая их содержимое. Поэтому они могли отказать простолюдинам в их просьбе оросить земельные участки. Нормы неписаного обычного права (адата) в противоположность шариату утверждали патриархальную по своему характеру общинную собственность на водные объекты и общий доступ к водам в целях орошения. Однако путаность, противоречивость, разнотрактуемость данных правовых систем играла на руку привилегированным слоям населения. Последние, как правители или же как патриархальные главы кланов, общин, племен, имели преимущества перед зависящими от них простолюдинами⁴.

Например, по законам шариата ханы из рода Чингизидов считались верховными обладателями природных богатств, перепоручая часть из них своим вассалам. Знать стремилась присвоить себе земли у водотоков и водоемов, орошаемые угодья. Приводные пастбища, сенокосы, пашни и сады были «лакомым куском» также для духовенства. До нас дошел ярлык знаменитого эмира Тамерлана, данный мечети на орошаемые земли вместе с арыками и садами. Однако дарованные права на орошаемую землю далеко не всегда письменно оформлялись.

В Европе в мануфактурный период ее развития тогдашняя «образцовая страна» Европы Голландия отвоевывала сушу у моря. При этом польдерное хозяйство регламентировалось жестким «дамбовым» правом и обслуживалось дамбовым налогообложением. Даже непреднамеренное повреждение водозащитных сооружений могло повлечь смертный приговор⁵.

С конца XVIII – начала XIX в. на европейском континенте начинается промышленный переворот и интенсивная урбанизация. В обществе, основанном на вольном найме, ключевую роль играла уже не земельная собственность, а капитал, собственность на предприятия⁶. Но это не означало принижения ценности природных ресурсов. С утверждением частной собственности на землю европейское законодательство при всех своих различиях пришло к четкому разграничению водных объектов на частные и публичные как по форме собственности, так и по характеру использования. Французский Гражданский кодекс начала XIX в. закреплял в собственности государства все судоходные и сплавные реки вместе с землею под ними. Итальянский Гражданский кодекс 1865 г. признавал государственными все реки (частными оставались искусственные каналы). По испанскому законодательству (с 1876 г.) речные воды принадлежали государству; родники, пруды и дождевые воды – частному собственнику, а месторождения подземных вод – лицам, их выявившим. В Австро-Венгрии речные акватории признавались государственными только в судоходном и сплавном их течении⁷.

Тогда же, в XIX в., по мере формирования общеевропейского рынка утверждается свобода судоходства по ряду речных и озерных систем, охватывающих несколько государств. Прежние, средневековые препоны при регулировании судоходства во многом были преодолены.

Законодательство о землях и других природных ресурсах вначале отличалось безграничностью формул о частной собственности (Гражданский кодекс Наполеона 1804 г.). Частная собственность на землю распространялась на почвы, лес, недра, воды, воздушный столб. Такая концепция очень скоро стала противоречить интересам государства и набирающей силу промышленности. Это повлекло за собой некоторое ограничение в праве природопользования собственника. Германское Гражданское уложение 1896 г. и особенно Швейцарский Гражданский кодекс 1907 г. ограничили права собственника рамками его интересов. Швейцарский собственник, в частности, должен был разрешать прокладку водопровода на своей земле. При всем преклонении перед священным принципом частной собственности государство закрепляло за собой обширные земельные площади. В общественных интересах земли морского побережья, путей сообщения, навигационных сооружений (маяков, причалов), «публичных» гаваней и каналов закреплялись за государством. В частности, такая ситуация сложилась в Канаде согласно Акту о Британской Северной Америке 1867 г.⁸.

В XIX в. водные отношения регулировались в основном в рамках гражданского законодательства, предусматривавшего широкие права прибрежных землевладельцев на воды прилегающих водных объектов. Однако это мешало экономическому развитию, поэтому в ряде европейских государств уже в XIX в. были приняты специальные водные законы, в том числе ограничивающие абсолютные права прибрежных собственников. Развивалось также экологическое право. В Великобритании в 1876 г. был принят Закон о предотвращении загрязнения рек. Однако этот запрет оказался неэффективным; реки Королевства оставались в викторианскую эпоху зловонными. С середины XIX в. во Франции и Испании также стали приниматься специальные законы в области использования и охраны вод.

В XX в. технический прогресс заставил наращивать массив правовых норм, регулирующих водное хозяйство. В течение XX в. в государствах Европы и Северной Америки принимаются и действуют комплексные и специальные законы по отдельным видам водных ресурсов и объектов, основным видам водопользования (водоснабжение, транспорт), масштабным гидроэнергетическим и мелиоративным работам, по борьбе с различными видами загрязнений водных объектов, по охране береговых зон. Интенсивно и успешно развиваются бассейновые принципы и подходы к управлению водным хозяйством; действует общеевропейский принцип «Вода платит за воду». Названный принцип заключается в том, что денежные поступления от платы за воду идут на финансирование водохозяйственных мероприятий.

С конца XX – начала XXI веков наблюдаются сокращение гидротехнического строительства и попытки ограничения хозяйственного использования рек и озер в целях поддержания естественного состояния водоемов и водотоков. В конце XX в. становление европейского экологического права позволило развивать водное право посредством директив и рекомендаций ЕС.

В XX в. в странах социалистической системы (СССР и др.) также развивалось водное законодательство. В законодательстве закреплялась исключительно государственная форма собственности на водные объекты. Провозглашались такие принципы, как планирование водного хозяйства, преимущественно бесплатное и бессрочное (либо длительное по срокам) водопользование. В некоторых странах (Венгрия, Польша, Чехословакия) предусматривались случаи взимания платы за забор воды. Для нужд планового хозяйства в СССР, странах Восточной Европы разрабатывались меры по ведению государственного водного кадастра, составлялись водные балансы и схемы охраны и комплексного использования вод по бассейнам рек⁹. В СССР в отдельные периоды водное регулирование было подчинено масштабной мелиорации сельскохозяйственных земель, созданию единой глубоководной транспортной системы, основы которой были заложены еще в XVIII столетии.

Принимались амбициозные программы проведения каналов, создания водохранилищ, устройства ГЭС. Однако масштабные гидроэнергетические и мелиоративные работы были не всегда продуманы с точки зрения охраны природы; нередко они вызывали непредусмотренные отрицательные последствия.

§ 2. Опыт правового регулирования водных отношений в Российской империи, СССР, Российской Федерации

Первоначально Российское государство ограничивалось регулированием доступа к воде тех, кто желал воспользоваться ее полезными свойствами: отловить рыбу, сплавиться на судне и т. п. Издавна устраивались переправы (паромы), владельцы которых откупали у государства право монопольного обслуживания проезжающих; за это паромщики вносили в казну определенный платеж. Проводились работы, способствовавшие водопользованию. Так, в зимнее время на реках устраивались и поддерживались проруби; за право забирать воду из проруби и поить лошадей взимался определенный платеж; в Московском государстве он назывался «прорубным». Зимой же по рекам расчищались и обустраивались ледовые дороги (эта традиция распространена во многих регионах Сибири и в наше время).

Большое внимание государство уделяло промысловому рыболовству и постройке водяных мельниц. И то и другое в основном выполнялось в порядке частных предприятий. Государственное же участие выражалось в распределении по претендентам богатых рыбных угодий и в обложении езов (перегораживающих сооружений, с помощью которых осуществлялся лов рыбы), а равно водяных мельниц. В XVII в. появились законы, запрещавшие при устройстве мельничных плотин затоплять чужие луга и (в какой-то мере) броды, располагавшиеся выше по течению. Со времен Петра I известны указы, запрещавшие использовать реки как свалки, вывозить на речной лед мусор и падаль.

С этого же времени государство приступает к активной политике по налаживанию судоходных путей; в частности, строилась система каналов, соединявших Петербург с бассейном Волги; были попытки соединения Волги с Доном, а также Оки с Доном. Создание и поддержание судоходных путей считается заботой государства и в наши дни.

В последней четверти XVIII в. для снабжения Москвы питьевой водой были предприняты государственные работы по сооружению водопровода, базировавшегося на Мытищинских источниках; этот водопровод исправно обслуживал Москву вплоть до XX в. На государственный же счет были предприняты работы по сооружению в черте Москвы Водоотводного канала; этот канал разгрузил русло Москвы-реки от паводковых вод и ослабил силу наводнений, от которых страдало Замоскворечье.

С развитием мануфактур, а затем заводов и фабрик сила падающей воды использовалась для приведения в движение машин, обслуживавших производство. Для этого на реках устраивались запруды и создавались заводские пруды. В этих работах принимали участие государственные инженеры, но со временем инженерным делом овладели и частные заводчики.

В то же время в Российской империи правовое регулирование водных отношений оставалось разобщенным и неполным. Согласно разъяснениям Правительствующего Сената, естественные водные объекты (реки и озера) не считались предметом права частной собственности. По общему правилу государству принадлежали как судоходные, так и несудоходные реки.

Как видно из правил Порядка генерального межевания Законов межевых (Свод Законов Российской империи. – Т. 10. – Ч. II. – СПб., 1893. – С. 59), предусматривалось межевание рек и озер, которые никому постороннему не отданы, за владельцами близлежащих дач. Межевание имело значение для вновь образующихся (намытых) участков суши. В случае проведения межи по рекам и озерам лежащие и вновь открывающиеся на них острова предписывалось разделять пополам. Каждому береговому владельцу из общей дачи отводили земли к воде, выделяя береговое пространство соразмерно с числом десятин в его участке. Если положение мест этого не позволяло, то требовалось назначить к рекам дороги.

Законодательство защищало интересы прибрежных землевладельцев, от которых зависело проведение каналов, строительство гидротехнических сооружений и проведение мелиоративных работ. Чересполосица, узкоземелье, дальноземелье, мучившие крестьянскую общину, имели значение и для водопользования. После 1861 г. оттесненным на «песочек» крестьянам не хватало водопоев, сочных заливных лугов, пастбищ – иными словами, приводных участков. Их приходилось брать у помещиков в пользование на тяжелых условиях.

Уже в конце XIX в. научная общественность России забила тревогу о судьбе поверхностных водных объектов¹⁰. В 1894 г. была предпринята экспедиция по главным рекам европейской части России, признавшая «оскуднение» отечественных водных богатств. Была поставлена непростая задача разработать водное законодательство, требования которого распространялись и на истоки рек, их несудоходные акватории. Предлагалось «выстроить» правовую систему охраны вод, в чьем бы ведении они ни состояли. К этим правилам предлагали отнести охрану берегов рек, озер, источников, прудов и других «водовместилищ» от порчи, размывов, затаптывания. Предлагали защитить пойму и другие элементы речной долины – запретить распашку земли, рубку и корчевку леса, пастьбу скота на склонах рек (источников, балок и оврагов). Высказывалась идея установления минимального расстояния, необходимого для ограждения берегов водоемов и водотоков от порчи. Данное представление, выработанное на основе научной экспедиции, – зачаток правовой конструкции водоохранных зон. Кроме того, выдвигалось прорывное по тем временам требование: строительство ГТС вопреки возражениям землевладельца, хотя царская Россия оказалась неспособна решить эту задачу.

20 мая 1902 г. были приняты готовившиеся с 1857 г. Правила об устройстве каналов и других водопроводных сооружений на чужих землях для осушительных, оросительных и обводнительных целей¹¹. Правила вошли отдельным законом в Устав сельского хозяйства. Однако они быстро обнаружили свое несовершенство. Корректировка данного Закона, как и дискуссии о нем, продлились до 1917 г. Как отмечали некоторые земства, их основным недостатком была зависимость мелиоративных работ от частных землевладельцев. Закон не отвечал в полной мере на вопрос, как быть в случае несогласия хозяина ключевого для проводки канала участка. Правда, предусматривалось создание особых смешанных губернских и уездных комиссий, на которые возлагалось обсуждение инициатив по мелиорации и условия принудительного отвода чужих земель и угодий. Однако отчуждение имущества у строптивого владельца удорожало работы, поэтому их организаторы предпочитали воздерживаться от применения этого правила.

Не предусматривалось законом и создание товариществ землевладельцев для совместного производства гидротехнических (мелиоративных) работ. На добровольных же основаниях такие товарищества удавались далеко не всегда. Любой владелец земли мог требовать плату за проведение через его участок полезного (даже для него) канала. Кроме того, его трудно было заставить вносить долевой платеж за работы, от которых он получал выигрыш.

Первая русская революция 1905–1907 гг. заставила изменить аграрную политику. В ходе знаменитой Столыпинской реформы образуются хутора и отруба, а общинную земельную собственность вытесняет личная собственность домохозяев. Крестьянам нарезались отруба и хутора, которые по закону не должны были пересекаться оврагами, реками, канавами¹². Водное устройство хуторов было немалой заботой при расселении крестьян-собственников, ибо далеко не все нарезанные хуторские и отрубные участки имели источники водоснабжения. Другой сложностью была мелиоративная неустроенность (заболоченность) многих вновь образованных частных владений.

Частная собственность крестьян также создавала препятствия для рационализации водного хозяйства. Так, если крестьянский хутор занимал землю, необходимую для спрямления реки, то возражение хуторянина оказывалось серьезным затруднением. Еще одной проблемой для предреволюционной мелиорации являлось наличие в ряде мест мельниц и мельничных прудов. Они повышали уровень грунтовых вод, демонтировать же подпорные сооружения было практически невозможно.

Некоторый интерес представляет правовое регулирование водноземельных отношений на национальных окраинах Российской империи. Покорение Туркестана царской Россией потребовало издания особого законодательства для него. Оно отвечало интересам расширения туркестанской хлопковой базы для российской текстильной промышленности. Самодержавие попыталось взять под прямое управление водное хозяйство края. Временные правила по ирригации от 19 июня 1877 г. установили принадлежность казне вод арыков, каналов и рек. Наблюдая за водопользованием, колониальная администрация могла распределять оросительную воду по своему усмотрению. Этот порядок сохранился и после отмены указанных правил и введения Положения управлением Туркестанским краем от 12 июня 1886 г., хотя согласно ст. 256 названного Положения «воды в главных арыках, реках, ручьях, озерах предоставляются населению в пользование по обычаю».

Вместо выборных мирабов на арыках появились назначенные и подчиненные властям лица. Генерал-губернатор Туркестана определял особой инструкцией статус всех ирригационных чиновников и фактически создал колониальную водную службу Туркестана. Таким образом, Российская империя взяла значительную часть ирригационного, земельного и водного фондов под прямой государственный контроль¹³.

Во многом сходно развивалось право соседнего Степного края (теперешний Казахстан). До присоединения к России в нем действовали целых три правовые системы: шариат, адат (на юге) и обычное право кочевников, названное уже пришедшими русскими Степным Кодексом (на севере). После включения Казахстана в состав Российской империи имперские правила и положения перерабатывали старинные нормы. Отчасти сохранялось действие прежних правовых положений.

До вхождения в состав России в разделенном на жузы Казахстане не было единой ирригационной системы. Ситуация стала меняться с русской колонизацией, которая, поощряя ирригацию, вытесняла кочевников на худшие земли. В государственную собственность попали озера и оросительные системы. На казенных сооружениях запрещали самовольное устройство коренным населением каналов, прудов, шлюзов, чигирей и мельниц. Воспрещались также неразрешенные водопои и скотопрогоны¹⁴.

В Закавказье при разработке «земельной части» крестьянской реформы землеустройство зависело от наличия орошения. Земли Тифлисской губернии были разделены на поливные и неполивные, причем норма крестьянских наделов была вдвое больше на неполивных территориях. При дележе дворянской и крестьянской собственности производились отрезки земли у крестьян в пользу дворян. Орошаемые площади, включая пашни и виноградники, были основным объектом перераспределения земельных ресурсов¹⁵.

Весьма скромную лепту в развитие правоотношений по охране и использованию природных ресурсов внесло Временное правительство. В марте 1917 г. вышло постановление о передаче кабинетной (императорской) собственности (земли, леса, площади рек и озер, рудники) в распоряжение соответствующих министерств. Подобного рода огосударствление природных богатств касалось как земельных, так и водных объектов.

Советское водное право предусматривало исключительно государственную форму собственности на водные объекты, планирование водного хозяйства, преимущественно бесплатное и бессрочное (либо длительное по срокам) право водопользования. Первые попытки кодификации советского водного права были предприняты в 20-е гг. XX в. Были приняты Водно-мелиоративный кодекс БССР 1928 г. и Земельно-водные кодексы Туркменской ССР и Узбекской ССР 1929 г.

В 1970 г. были приняты Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик. В отдельных союзных республиках действовали Водные кодексы (ВК), а в некоторых из них с развитым орошением – законы о сельскохозяйственном водопользовании. В РСФСР был принят Водный кодекс 1972 г. Заслуживает внимания то, что водное право не было всецело подчинено задачам мелиорации и ирригации (как на этом настаивал ряд специалистов из южных союзных республик с развитым орошением). Оно должно было принимать во внимание потребность в воде всех отраслей народного хозяйства, а равным образом населения. Тем не менее это законодательство слабо обеспечивало требование о комплексности (т. е. о многостороннем использовании) водохозяйственных объектов. В частности, такое требование не предъявлялось к водохозяйственным проектам. Что касается природоохранных требований, то они не были детальными и даже при закреплении в законе далеко не всегда выполнялись.

В период индустриализации руководство СССР стремилось вовлечь в этот процесс все природные богатства страны, не останавливаясь перед угрозой их деградации или истощения. Эта «чрезвычайная» политика в области природопользования делала акцент на рукотворных объектах. В частности, она привела к резкому усилению (начавшегося еще в дореволюционное время) загрязнения рек и озер. Этот последний процесс в какой-то мере был взят под контроль в 1960-х гг., когда вместо не оправдавшего себя расчета на самоочищение рек стали строить очистные сооружения для городских и промышленных стоков; была создана специальная водная инспекция, а впоследствии – органы охраны природы. Последние вместе с Рыбнадзором и Санитарной инспекцией следили как за должной очисткой промышленных и городских (в меньшей степени – животноводческих) стоков, так и за состоянием водной среды.

Водные правоотношения в советской Средней Азии заслуживают особого внимания. В 1920-х гг., как и до этого, в районах искусственного орошения ирригационные системы эксплуатировались методом юридически не оформленной кооперации. Дехкане (крестьяне), чьи земли поливались из общественного арыка, обязаны были принимать трудовое участие в очистке каналов от наносов и в других работах. Распределяли эти работы выборные мирабы.

Со второй половины 1920-х гг. на крупных арыках появляется государственная администрация; этому способствовало оснащение ирригационных систем машинной техникой. Администрация крупных межселенных арычных систем получила наименование управления оросительных систем (УОС). По мере огосударствления ирригационных систем принимались законы, упорядочивавшие права на воду сельскохозяйственных и иных предприятий, а также порядок эксплуатации ирригационных и мелиоративных (дренажных) сооружений, без которых невозможно культурное орошение земель. Например, этим вопросам было посвящено специальное Положение о сельскохозяйственном водопользовании, охране и развитии ирригационно-мелиоративного фонда по Киргизской ССР 1942 г.

Согласно ст. 12 Закона Таджикской ССР «О сельскохозяйственном водопользовании» 1944 г. в этот фонд входили: «Все плотины, каналы, другие искусственные сооружения и устройства для удержания, подъема, забора из источников орошения, транспортировки и распределения воды при передаче ее на орошаемые поля, а также для сброса отработанных и отвода избыточных вод, для предохранения земельного фонда от заболачивания и засорения, для предохранения берегов естественных и искусственных водотоков от размыва, разрушения и затопления, со всеми находящимися на береговых охранных полосах зданиями, вспомогательными сооружениями и устройствами, обслуживающими ирригационные системы». Таким образом, в одной фразе были объединены гидротехнические сооружения самого разного рода – от ирригационных и мелиоративных до защитных (предохраняющих земли, посевы и сооружения от вредного воздействия вод). Практическая цель такого объединения – указать на все те ГТС, которые состояли на балансах государственных ирригационных систем, повысить ответственность УОС за надлежащее состояние, охрану и правильную эксплуатацию принадлежащих им сооружений.

В условиях колхозного строя вопрос о принадлежности ирригационно-мелиоративных сооружений поднимался как в юридической, так и в экономической литературе. Он был вызван тем обстоятельством, что немало ГТС в районах орошаемого земледелия было создано трудом колхозников и на средства колхозов; это касалось главным образом ГТС внутрихозяйственного назначения. Указанный вопрос не получил своего разрешения, и такой результат не был случайным. Дело в том, что юридическая принадлежность ГТС никак не влияла на объемы обязательств колхозов перед государством. Будь спорные ГТС признаны колхозной или государственной собственностью, это никак не отразилось бы ни на объемах плановых заготовок сельскохозяйственной продукции, ни на ценах, которые государство платило колхозам за сдаваемую колхозами продукцию. Таким образом, спор о принадлежности ГТС был скорее академическим; для государственных органов он как бы не существовал.