Kitobni o'qish: «Антикоррупционное законодательство и политика»

Покупающие власть за деньги привыкают извлекать из нее прибыль.

Аристотель

© Городилов А. А., текст, 2021

© Издательство «Директ-Медиа», оформление, 2021

Введение

Дисциплина «Антикоррупционное законодательство и политика» относится к основным учебным дисциплинам, изучаемым по экономико-правовой специальности «Экономическая безопасность». Это предмет преподавания в высшей школе. В ходе ее изучения постигается понятие «коррупции», истоки и условия возникновения этого социально-экономического и политико-правового явления в человеческом обществе.

Все изложенное находит свое выражение в регулятивном механизме борьбы с этим негативным явлением, отраженном в законодательстве и политике, проводимой государством. Поэтому антикоррупционное законодательство России является основой ее антикоррупционной политики, а результаты анализа причин и условий проведения такой политики в российском обществе, в организациях, учреждениях, на предприятиях страны сами становятся основанием для совершенствования российского антикоррупционного законодательства. Это взаимосвязанный и непрекращающийся процесс.

В вопросе коррупции важна не столько его формальная, статистическая, сколько смысловая, содержательная сторона. Нельзя забывать, что все население России вынуждено нести издержки, связанные со взятками, «откатами» и прочими злоупотреблениями на федеральном и региональном уровнях. Так, траты на общественные проекты (ремонт и строительство дорог, зданий, трубопроводов) в России значительно выше, чем в развитых странах, а теневой сектор препятствует налоговым поступлениям в государственный бюджет, отпугивает частных инвесторов, тем самым сокращая возможности для инновационного развития и модернизации, и разгоняет инфляцию, так как заставляет производителей включать расходы на взятки и иные проявления коррупции в конечную цену изделия¹.

В политической сфере главным следствием коррупции является разложение государства вследствие его захвата, фактической приватизации частными корпоративными структурами. В результате государство становится защитником интересов коррупционеров, а не всего общества. Кроме того, подрывается доверие населения к власти и создается нежелательный имидж страны и ее руководства за рубежом. Подрывается принцип законности и правосудия.

В социальной сфере усиливается напряженность, так как из-за коррупции растут масштабы социальной несправедливости. Коррупция явно подрывает и экономическую безопасность, так как вследствие ее распространения создаются условия для совершения многих экономических преступлений. Появился и увеличивается «разрыв» между государством и его гражданами.

В духовно-идеологической сфере из-за отсутствия критической направленности средств массовой информации к коррупции и социальному расслоению в обществе, ею порождаемому, усиливается терпимость к ней, которая все больше воспринимается общественным мнением как «норма жизни». Соответственно в народе растет и правовой нигилизм.

Дисциплина «Антикоррупционное законодательство и политика» является базовой дисциплиной, формирующей у обучающихся готовность разрабатывать и применять мероприятия антикоррупционной направленности в организациях и предприятиях различных форм собственности. Целью освоения дисциплины является изучение и освоение теоретических основ и практических навыков по вопросам предупреждения (профилактики) коррупции и противодействию коррупционным правонарушениям.

Задачи изучения дисциплины:

– освоение основных элементов антикоррупционной политики в международном и российском законодательстве;

– формирование навыков анализа нормативных актов и их проектов на предмет наличия коррупционной составляющей;

– получения представления о различных подходах к понятию коррупции, о практическом содержании и формах проявления коррупционных явлений, об основах антикоррупционного законодательства;

– приобретение знаний о причинах и факторах возникновения и развития коррупции и разработка путей и методов противодействия этой общественно значимой проблеме.

Раздел первый. Экономические и социальные истоки коррупции

Глава 1. Понятие коррупции, ее социальная и экономическая сущность

1.1. Общественное благо и коррупция

Благо – все то, что способно удовлетворять потребности людей, приносить пользу, доставлять им удовольствие. Способность блага удовлетворять потребности конкретных людей и всего общества называется полезностью.

Общественное благо (англ. public good) – благо, которое потребляется коллективно всеми гражданами государства независимо от того, платят они за него или нет. Общество часто объясняет существование государства необходимостью справедливо, в интересах всех членов общества распределять это благо, то есть создание общественного блага и его справедливое распределение является общепонятной целью существования государства.

История человечества насчитывает несколько десятков тысяч лет, но только пять последних тысячелетий оно прожило, объединившись в государства. Тем не менее, даже столь короткого исторического промежутка времени стало достаточно, чтобы убедиться в преимуществах развития общества под управлением государства перед иными сообществами людей, живущими общинным или племенным строем. Основное назначение государства на внешнеполитической арене – защита от внешней угрозы и обеспечение независимости страны, а внутри – обеспечение на своей территории стабильного развития экономики и социальной сферы, которые являются источниками общественного блага.

Давая характеристику общественного блага нам становится очевидна целесообразность участия государства в удовлетворении потребностей в чистых общественных благах вследствие их неисключаемости и неконкурентности. В целом об общественном благе можно сказать, что это товары и услуги, предоставляемые государством на нерыночной основе.

Они обладают рядом характерных для них свойств:

– их невозможно исключить из потребления без высоких издержек (например, отсутствие адекватной системы обороны приводит к угрозе поражения в ходе военных действий или террористических актов);

– отсутствует конкуренция в их потреблении по критерию Парето. Согласно критерию Парето (критерию роста общественного благосостояния) движение в сторону оптимума возможно лишь при таком распределении ресурсов, которое увеличивает благосостояние по крайней мере одного человека, не нанося ущерба никому другому;

– участие государства в производстве этих благ (например, охрана окружающей природной среды, правотворчество и правоприменение).

Невозможность распределения общественных благ через рынки, которая определяет необходимость участия государства в их распределении, связана с тем, что при отсутствии принудительной оплаты за эти блага производители не могут получить оплату от потребителей своих продуктов. Эти блага оплачиваются через налоговую систему, так как только государство имеет право взимать налоги, пошлины и сборы.

Возвращаясь к истокам коррупции как социально-экономического явления, сущность которого – распределение благ среди членов общества, можно отметить, что среди теорий регулирования в человеческом обществе наиболее востребованной является теория общественных интересов (public-interest theory), то есть теория регулирования, которая предполагает, что органы надзора применяют политику, максимизирующую экономическое благосостояние общества в целом. На основе этой теории в идеале и должно распределяться общественное благо, именно оно направлено на достижение наибольшей пользы для подавляющей части общества. Основным принципом этой теории можно считать назначение распределителей этих благ – чиновников, пользующихся доверием народа, так как они легитимно и всенародно назначены или избраны законодателями, и принятие регулирующими органами решений на благо всего общества, руководствуясь его интересами.

Для определения способов обеспечения граждан общественными благами разделим блага по наиболее характерным для них двум критериям:

1) тип присвоения, регулирующий доступность блага в потреблении;

2) характер распределения полезности блага среди потребителей в процессе его потребления.

Тип присвоения позволяет нам выделить два признака блага: исключаемость и неисключаемость его в потреблении.

Исключаемость в потреблении означает, что обладание благом одним субъектом исключает доступность этого блага для других субъектов. В этом случае присвоение (потребление) блага возможно только на основе эквивалентного (рыночного) обмена, то есть купли-продажи блага конкретному лицу.

Неисключаемость в потреблении означает невозможность воспрепятствования кому-либо участвовать в потреблении блага. В соответствии с таким принципом даже лица, которые не заплатили за благо, не могут быть исключены из числа его потребителей.

Далее, в соответствии с характером распределения полезности благ выделяются такие признаки, как избирательность и неизбирательность (или конкурентность и неконкурентность).

Избирательность в потреблении означает, что получение определенных выгод от потребления блага одним субъектом делает невозможным то же самое для другого субъекта, поэтому потребители вынуждены конкурировать за право потребления блага.

Неизбирательность в потреблении означает, что получение выгод от потребления блага одним субъектом не ограничивает возможности получения тех же выгод для других субъектов. Такое благо является неконкурентным, и его потребление кем-либо в любом количестве не ограничивает объем его потребления для других.

Определив эти признаки благ, можно далее их подразделить на «чистые», то есть идеальные частные и общественные блага.

Чистое частное благо – благо, которое обладает признаками избирательности и исключаемости, то есть благо может приносить полезность только его владельцу. Такие блага могут быть оценены и проданы поштучно, в этом смысле они наиболее отвечают требованиям рыночного обмена.

Чистое общественное благо – благо, которое обладает признаками неизбирательности и неисключаемости. Никто не может быть исключен из числа потребителей такого блага, а потребление его одним субъектом не ограничивает его полезности для других. Одновременно никто не может быть исключен из числа потребителей этого блага. Именно такое благо, прежде всего, и является предметом распределения государством.

Чистым общественным благам присущи и специфические характеристики:

1) абсолютная неизбирательность – означает, что:

– любое потребление его кем-либо не влияет на предоставление его количества другим;

– включение в потребление блага дополнительных потребителей не уменьшает выгод, извлекаемых от потребления блага существующими потребителями;

– предельные издержки предоставления блага дополнительному потребителю ничтожны;

2) полная неисключаемость – указывает на то, что:

– данные блага неделимы, то есть не могут быть раздроблены на единицы индивидуального потребления;

– потребляются сообща.

Выше было уже сказано, что в силу указанных характеристик чистые общественные блага не могут производиться посредством рынка, а, следовательно, невозможно дозировать их потребление при помощи механизма цен. Общественным благом является и законотворческая деятельность государства.

Далее, следует сознаться, что искусственное разделение благ, произведенное нами выше, часто не имеет места в реальной жизни, поскольку:

– во-первых, используемые для классификации благ признаки имеют разную степень проявления в отношении каждого отдельного блага. Так, оба блага могут обладать этим признаком, но у одного из них оно будет проявляться в большей степени, а у другого – в меньшей;

– во-вторых, характеризующие блага признаки могут сочетаться в разных комбинациях: избирательность-неисключаемость, исключаемость-неизбирательность.

В связи с этим следует выделить блага, которые одновременно обладают признаками и частного, и общественного блага.

Блага совместного потребления (общие блага) – это блага, характеризующиеся высокой степенью избирательности и низкой степенью исключаемости. Например, места парковки автомобилей на общественной стоянке доступны всем. В этом смысле парковка – неисключаемое благо. Однако использование парковочного места одним лицом делает невозможным то же самое для других, что придает благу признак избирательности.

Специфика общих благ состоит также в том, что, несмотря на высокую степень конкурентности в потреблении, ограничение доступа к благу связано с высокими издержками. Чаще всего это блага, предоставляемые муниципалитетами, – общественные парки, пляжи, другие места общественного пользования, отчего их называют еще коммунальными. Совместный характер потребления таких благ обусловливает высокую степень конкуренции в отношении их использования, которое осуществляется по принципу «кто первый пришел – тот первый воспользовался».

Коллективные блага (исключаемые общественные блага) – это блага, обладающие высокой степенью исключаемости и низкой степенью избирательности. Прием телевизионного сигнала по кабельному телевидению одним субъектом не уменьшает возможности того же для других пользователей, притом с нулевыми предельными издержками. Поэтому конкурентность в потреблении этого блага является низкой. Однако данному благу можно без труда придать признак исключаемости, введя плату за подключение к сети кабельного телевидения. То же относится к такому благу, как образование. Специфика данного типа благ заключается в том, что доступ к их потреблению может быть ограничен с незначительными издержками.

В некоторых случаях степень неизбирательности блага снижается по мере роста числа его потребителей, и с определенного момента («точка перегрузки») предоставление такого блага дополнительному потребителю связано с ростом предельных издержек предоставления, то есть со снижением полезности для существующих потребителей. Такого рода общественные блага называют перегружаемыми. Типичными их примерами являются объекты транспортной инфраструктуры (дороги, мосты, паромные переправы) и культурного назначения (библиотеки, музеи и т. п.). Суть здесь в том, что дополнительные пользователи не уменьшают доступность блага для других только до определенного момента. Так, по мере увеличения числа пользователей загруженность проезжей части дороги растет и скорость движения (полезность) вынужденно снижается.

Формирование индивидуального спроса на чистое общественное благо подчиняется тем же принципам, что и формирование индивидуального спроса на чистое частное благо. Это, прежде всего, касается действия принципа убывающей предельной полезности. Если предельная выгода от потребления дополнительной единицы общественного блага является убывающей, то кривая индивидуального спроса на чистое общественное благо, как и в случае с чистым частным благом, – убывающая.

Все вышеприведенное наглядно демонстрирует экономическую сущность распределения блага, прежде всего, его тесную связь с распределением прав на собственность между различными субъектами экономического процесса.

Такое распределение стало предметом изучения одной из ведущих экономических теорий – неоинституционализма (Р. Коуз², А. Алчиан³, Д. Норт⁴ и др.). Эта теория с точки зрения распределения экономического блага представляет интерес потому, что ее авторы оперируют термином «права собственности», считая, что собственностью является не экономический ресурс, а доля прав по его использованию. «Права собственности» понимается ими как санкционированные государством поведенческие отношения между людьми, которые приобретают формы и силы юридических законов. Эти отношения возникают в силу существования и использования экономических благ, то есть это права контролировать использование определенных ресурсов и распределять затраты и выгоды, которые возникают при этом.

Вышеизложенное тем более важно, что феномен собственности связан с фундаментальным положением теории об ограниченности экономических ресурсов для нужд общества. Как писал один из классиков теории маржинализма⁵ К. Менгер⁶ «основой собственности стало существование благ, количество которых меньше по сравнению с потребностями в них». Поэтому институт собственности является единственно возможным институтом разрешения проблем «несоответствия между потребностью и доступным распоряжению количеством благ».⁷

Движение личности в общественном развитии происходит в ходе возникновения и разрешения противоречий в границах присвоения-отчуждения. Субъекты в процессе обмена присваивают объект через отчуждение. В процессе обмена возникают и развиваются группы субъектов, присваивающие объекты собственности, и те субъекты, у которых эти объекты отчуждаются. Собственность превращается из объекта, принадлежащего одному субъекту, в объект внешнего присвоения. Возникают отношения субъектов, при которых отношения собственности зависят не от воли личности, а от сформировавшейся в процессе развития всеобщей воли групп субъектов собственности. Возникает противоречие единичной воли и всеобщей воли, что находит отражение в формировании прав собственности как субъективной воли и обязанностей субъектов, как всеобщей воли, то есть возникает ее правовая форма, которая часто связана с поиском универсальных норм осуществления социальной справедливости.

Осуществление социальной справедливости⁸ часто трактуется различными учеными с разных позиций. Так, представители меркантилизма⁹ считают, что принцип собственного интереса – это единственный мотив, которым государственный деятель должен пользоваться, чтобы привлечь свободных людей к планам, которые он разрабатывает для своего правительства. При этом общественный интерес настолько же излишен для управляемых, насколько он обязан быть всесильным для управляющего.

Таким образом, уже экономисты меркантилистского толка акцентировали внимание на различии частного и общественного интересов.

Принцип собственного интереса можно найти и в трудах физиократов¹⁰. Они также обратились к изучению роли и влияния личного интереса на поступки человека. Прежде всего, в свете рассматриваемого вопроса, такой интерес присущ распределителю благ – чиновнику. Вместе с тем, принципы социальной справедливости диктуют нам необходимость определяющего влияния общественного интереса на деятельность управляющего и подчинение этой деятельности интересам и полезности для управляемых. Видимо представляется очевидным, что для демократического государства именно такой подход к деятельности управляющих – чиновников и является наиболее естественным.

Проанализировав сущность общественного блага можно сделать и следующий вывод – экономической сутью коррупции является частное присвоение общественного блага. Это стало особенно возможным при возникновении государства, которое насильственно присвоило себе эту функцию и осуществляет ее с помощью своих чиновников.

В основе термина «коррупция» лежит латинское слово «corruptio», означающее в буквальном переводе «порчу, подкуп» (такой же корень имеет и слово «коррозия»). В целом этот перевод дает общее представление о сущности коррупции – порче или коррозии власти путем ее подкупа – с точки зрения рассмотрения ее в качестве социального и экономического явления. Это «подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще»¹¹. Справочный документ Организации Объединенных Наций о международной борьбе с коррупцией определяет ее как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях»¹².

Поэтому, представляется, что коррупция представляет собой, прежде всего, торговлю властью в государственном и негосударственном секторах. Иными словами, это коммерциализация власти, превращение в товар ресурса, который по определению должен быть исключен из товарно-денежных отношений¹³.

Если взглянуть на коррупцию глубже, то ее сущность заключается в перерождении государства из организации по защите общих интересов в корпоративную структуру, обслуживающую частные интересы и обеспечивавшую их защиту от интересов всего народа. Другими словами, сущность ее состоит в предательстве чиновниками государства и граждан. Тотально коррумпированное государство выглядит предателем собственного народа.

В широком смысле коррупция возникает в процессе распределения, материальных благ или социально значимых преимуществ и заключается в присвоении их части без личного участия в создании этих материальных благ или вклада в создание общественных благ. Можно сказать, что коррупция – это разновидность социального паразитизма, хотя не всякий социальный паразитизм это коррупция. Отличительной чертой коррупции является наличие процесса ненасильственного распределения. В узком смысле коррупция рассматривается как взяточничество, осуществляемое государственными и муниципальными чиновниками всех уровней за оказанные ими услуги самым разным организациям бизнеса и криминала.

Любое общество существует в ситуации ограниченного количества благ, потребность в которых всегда больше, чем их предложение. Можно сказать, что коррупция появилась в тот момент, когда определенные лица, наделенные властными полномочиями, занялись распределением благ, которые им не принадлежали. Конечно, изначально речь идет, прежде всего, об общественном благе.

Таким образом, можно сказать, что коррупция – это противоправная, осуществляемая вопреки интересам государства и общества, виновная деятельность, носящая характер подкупа-продажности, совершаемая лично или через посредников путем незаконного испрашивания, получения либо предоставления имущества, благ, услуг, а равно путем использования служебного положения, имеющегося статуса, возможностей и направленная на достижение указанными лицами своих личных, групповых или корпоративных целей.

Такое понимание коррупции позволяет включать в число коррупционных правонарушений получение выгоды в связи с занимаемой должностью не только в результате получения взяток, но и хищения с использованием служебного положения, незаконного участия в предпринимательской деятельности, от занятия контрабандой с использованием служебного положения и иных злоупотреблений служебными полномочиями.

Контрольные вопросы

1. Что такое общественное благо и его характеристики?

2. Какова сущность теории общественных интересов?

3. Каковы критерии, по которым можно разделить общественные блага?

4. Каковы признаки общественного блага в зависимости от типа его присвоения?

5. Какие основные теории определяют экономическую сущность распределения прав на собственность?

6. Какова экономическая сущность коррупции?

7. Каково правовое понимание коррупции?

1.2. Причины и условия экономической деструктивности коррупции

Для более глубокого понимания экономической сущности коррупции вернемся к новой институциональной теории.

Можно сказать, что новая институциональная теория – проявление тенденции проникновения методов микроэкономического анализа в смежные социальные дисциплины. Если представители традиционной институциональной экономики стремились применить достижения других гуманитарных дисциплин для решения проблем экономической теории, то представители новой институциональной теории, наоборот, стремятся применить методы неоклассической экономической теории для решения проблем других гуманитарных дисциплин. Новый институционализм исходит из двух общих установок. Во-первых, что социальные институты имеют значение (англ. institutions matter) и, во-вторых, что они поддаются анализу с помощью стандартных инструментов экономической теории.

Основные отличия неоинституционализма от старого институционализма следующие:

1. Методология анализа. Традиционные институционалисты используют методы смежных общественных наук (прежде всего социологии, права и политики) к анализу экономических процессов. Неоинституционализм использует модернизированные методы неоклассической теории к анализу проблем общественных наук (демографии, политологии, права и др.).

2. Метод анализа. Традиционные институционалисты использовали метод индукции, стремясь идти от анализа частных случаев к обобщениям, однако им не удалось создать общей теории институтов. Неоинституционалисты используя метод дедукции, предпринимают попытку анализа институтов на основе единой теории.

3. Объектом анализа старого институционализма были коллективные образования и их действия по защите интересов индивида. Неоинституционалисты исходят из принципа методологического индивидуализма.

4. Подход к институтам. Понимаются под институтами не столько культурные и психологические феномены, сколько набор правовых норм и неформальных правил, формирующихся в результате взаимодействия индивидов в процессе обмена.

5. Рыночная организация считается наилучшей, многие современные проблемы порождаются не «провалами» рынка, а скорее недостаточным использованием его богатых потенциальных возможностей.

6. Связь с магистральным направлением исследований.

Представляется несомненным, что экономической базой коррупции являются недостаток общественных благ, который возникает из-за несовершенства рынка. Это, с одной стороны, порождает возможности для извлечения дополнительной экономической прибыли для производителя, а с другой, – обусловливает необходимость субъективного вмешательства в действие рыночного механизма. В этом смысле коррупция может рассматриваться как форма замещения ценового механизма регулирования персональной системой, которая основывается на личных связях и создании привилегий для отдельных экономических субъектов. Проще говоря, предоставление исключительных прав позволяет получателю извлекать монопольную прибыль, которая, в свою очередь, становится экономическим источником поддержания особых личных связей.

Таким образом, следствием коррупции обязательно становится рост общественных издержек, которые выгодны только отдельным лицам. Следовательно, коррупция – это явление, в принципе абсолютно невыгодное большинству граждан страны.

Согласно новой институциональной теории, экономическая деятельность общества регулируется правовыми институтами, с одной стороны; с другой стороны, – неформальными нормами, ограничивающими и прямо или косвенно влияющими на экономическую деятельность. В интересах общества эти нормы и правила дополнить соответствующими механизмами проверки их соблюдения и обеспечения выполнения, что экономит время и усилия на принятие выгодных для общества решений. Но при этом существует правило в принятии таких решений: то, что было бы максимально эффективным, но не соответствует нормам и правилам, – не выбирается. Поэтому для неоинституциональной теории характерен не столько интерес к результатам, сколько к процессу принятия решений, его условиям и предпосылкам.

Здесь необходимо отметить, что в отличие от неоклассической теории¹⁴, в которой ограничителем поведения людей являются доход и цены, в неоинституциональной теории набор ограничителей расширяется. В ход вступают как экономические, так и этические, правовые ограничители.

В системе правил выделяют так называемые формальные правила, которые зафиксированы в виде законов, нормативных актов и обеспечены защитой со стороны государства, и неформальные правила, которые нигде не зафиксированы, но защищены другими, негосударственными механизмами, в частности нормами морали, этики и т. п. Наряду с институтами существуют и санкции, которые применяются к нарушителям этих правил (неодобрение, порицание, наказание и т. д.). Следовательно, в обществе должен существовать и контроль, то есть механизм выявления нарушений.

Неоинституциональная теория опирается на теорию прав собственности и теорию трансакционных издержек, создателем которых является Р. Коуз. В основе всех его работ лежит мысль о том, что, так как любая форма социальной организации – рынок, организация, предприятие, государство – требует определенных издержек для своего создания и поддержания, то различные социальные институты могут значительно различаться по уровню и структуре этих издержек. Наиболее эффективными оказываются институты, обходящиеся обществу дешевле, а смысл экономической политики состоит в отборе наименее дорогостоящих для человеческого общества способов координации экономической деятельности.

Теория прав собственности. Под правами собственности понимается совокупность властных прав, санкционированных поведенческих отношений, складывающихся между людьми по поводу использования ими экономических благ («пучок» правомочий, по Р. Коузу). Например, в римском праве ведущую роль играли право владения, пользования, распоряжения (управления) и перехода вещи по наследству (либо по завещанию). С приходом капиталистических (рыночных) отношений и их развитием к этим правам прибавляется право на «капитальную стоимость», то есть право на доход. Как только объективно появляется право на доход, естественно, встает вопрос о праве на безопасность собственности (защите от экспроприации).

В соответствии с этой теорией элементами права собственности являются:

– право владения, то есть право исключительного физического контроля над благами;

– право пользования, то есть право использования полезных свойств благ для себя;

– право управления, то есть право решать, кто и как будет обеспечивать использование благ;

– право на доход, то есть право обладать результатами от использования благ;

– право суверена, то есть право на отчуждение, потребление, изменение или уничтожение блага;

– право на безопасность, то есть право на защиту от экспроприации благ и от вреда со стороны внешней среды;

– право на передачу благ в наследство;

– право на бессрочность обладания благом;

– запрет на использование способом, наносящим вред внешней среде;

– право на ответственность в виде взыскания, то есть возможность взыскания блага в уплату долга;

– право на остаточный характер, то есть право на существование процедур и институтов, обеспечивающих восстановление нарушенных полномочий.

Таким образом, право собственности не является раз и навсегда данным, застывшим; оно является постоянно изменяющейся категорией. Следует добавить, что в реальной действительности возможны различные комбинации и сочетания прав собственности.

Чтобы укрепить право собственности, необходимо добавить к нему новые правомочия, которые называются спецификацией прав собственности. Она предполагает определение субъекта и объекта собственности, а также определение правомочий собственника. При этом может происходить так называемое «расщепление» «пучка» правомочий, в результате чего экономический агент получает только часть права собственности (например, только право пользования или только право распоряжения, либо какие-нибудь другие комбинации).

Процесс спецификации, то есть размывания прав собственности, напрямую связан с трансакционными издержками, под которыми Р. Коуз понимает все издержки, возникающие при совершении сделки. Так, под трансакционными издержками или «издержками использования рыночного механизма» понимаются издержки, связанные с обменом и защитой правомочий собственности. При этом сюда включаются:

– обмен товарами;

– обмен юридическими обязательствами;

– сделки краткосрочного и долгосрочного характера;

– сделки, требующие детального документального оформления и сделки по унифицированной форме контракта.

Выделяют пять основных групп трансакционных издержек:

1) издержки поиска информации;

2) издержки ведения переговоров об условиях обмена и издержки на заключение и оформление контрактов;

3) издержки измерения, то есть издержки на установление количественных характеристик информации, потери от ошибок и неточностей;

4) издержки спецификации и защиты прав собственности – расходы на содержание судов, арбитража, органов государственного управления, затраты времени и ресурсов, необходимые для восстановления нарушенных прав;

5) издержки оппортунистического поведения, то есть уклонение от условий контракта, возникающее вследствие асимметричности (несовершенства, неодинаковости) информации у экономических агентов. Оппортунистическим называется поведение индивида, уклоняющегося от условий соблюдения контракта с целью получения прибыли за счет партнеров; оно может принимать формы шантажа, вымогательства и т. д.

Таким образом, трансакционные издержки возникают до процесса обмена, в процессе обмена и после процесса обмена, и выражают ту цену, которую платит любая экономическая система за несовершенство своих рынков.

Очень важно отметить, что теория прав собственности и экономика трансакционных издержек в первую очередь обосновывает необходимость правовых норм и их соблюдения всеми экономическими субъектами рынка для рационального и эффективного функционирования экономики. Соблюдение правовых норм и законов для того и должны существовать, чтобы не нарушать права собственников, сокращать трансакционные издержки, увеличивать количество производимой продукции и, в конечном счете, увеличивать благосостояние всего общества в целом.

В этом и состоит основная роль государства, которое призвано не только принимать законы, касающиеся всех граждан, вне зависимости от их социального статуса, но и само тщательно соблюдать их. Более того, государство должно гарантировать соблюдение законов всеми субъектами экономических отношений, так как именно оно обеспечено силой принуждения для этого. Поэтому экономическая политика любого государства должна состоять в выборе таких юридических правил, процедур и административных структур, которые максимизировали бы полезную для общества отдачу от существующих рыночных институтов.

Рассматривая вопрос глубже, видим, что экономические агенты демонстрируют два основных типа экономического поведения – ориентированное на получение прибыли (характерное для частного предпринимателя), и, ориентированное на поиск и получение ренты (характерное для монополиста). Что касается последнего, то речь, прежде всего, пойдет о монопольном праве государства (как правило, в лице государственных чиновников) на распределение и перераспределение общественных ресурсов.

И тут возникает особенность использования монопольного права чиновниками, которая является одной из самых распространенных форм использования ими своего служебного положения. Суть его заключается в поиске и получении ренты (добавочного дохода), а именно – коррупции, экономической сущностью которой является коммерциализация власти. Более емкое определение основных причин коррупции можно выразить следующей формулой: коррупция = монополия + произвол – ответственность.

В современной экономической науке принято отмечать множественность причин коррупции, выделяя экономические, институциональные и социально-культурные факторы.

Экономические причины коррупции – это, прежде всего, низкие заработные платы государственных служащих, побуждающие их искать дополнительные источники обогащения, а также наличие у них высоких полномочий влиять на деятельность фирм и граждан, которые создают такие возможности.

Институциональными причинами коррупции считаются высокий уровень закрытости в работе государственных ведомств, громоздкая система их отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая и неэффективная кадровая политика государства, допускающая распространение синекур (хорошо оплачиваемые должности, не требующие больших трудовых затрат) и возможности продвижения по службе лично преданных и послушных руководителям, вне зависимости от действительных общественно полезных результатов работы, служащих.

Социально-культурными причинами коррупции являются деморализация общества, противостояние власти народу, недостаточная информированность и организованность граждан, общественная пассивность в отношении своеволия «власть имущих», то есть чиновников.

Следует отметить, что в тех странах, где действуют все три группы факторов (это, прежде всего, развивающиеся и постсоциалистические страны), коррупция наиболее высока. Напротив, в странах западноевропейской цивилизации эти факторы выражены гораздо слабее, поэтому и коррупция там более умеренная.

Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений экономисты обычно используют модель: поручитель (принципал) – исполнитель (агент) – опекаемый (клиент). В этой модели центральное правительство действует как принципал: оно устанавливает правила и назначает агентам (чиновники среднего и низшего звена), конкретные задачи. Чиновники выступают при этом как посредники между центральным правительством и клиентами (отдельными гражданами или организациями и предприятиями).

В обмен на оплату налогов и сборов агент от имени принципала предоставляет клиентам различные услуги (лицензирует деятельность фирм, выдает гражданам социальные пособия, осуществляет найм работников на государственную службу и т. д.). Например, в рамках налоговой службы принципалом выступает государство в лице руководителя налоговой службы, агенты – это сборщики налогов, а в качестве клиентов выступают все налогоплательщики. В обмен на выплату налогов налогоплательщики получают возможность легально функционировать, в противном случае их ожидают штрафы и другие наказания.

Качество системы регулирования зависит от того, возникают ли в этой системе конфликты интересов между принципалом и агентом. Правительство с очевидностью не имеет ни времени, ни возможностей лично обслуживать каждого клиента, поэтому оно делегирует полномочия на их обслуживание своим представителям – чиновникам, предписав им определенные правила.

Поскольку честность агента (чиновника) не может быть полностью контролируема, то он сам решает, быть ли ему честным. Решение чиновника в определяющей степени зависит от ожидаемых вознаграждений за добросовестную работу и ожидаемых наказаний за злоупотребления служебным положением. Например, в российской налоговой системе оплата налогового служащего почти не зависит от количества вносимых в бюджет средств за счет выявленных им укрываемых налогов. Это приводит к тому, что зачастую сборщик налога оказывается сильнее заинтересован в получении взяток, за сокрытие налогов, чем в честной службе и их выявлению.

Нелегальное вознаграждение чиновнику – агенту от его клиентов может даваться по разным мотивам. Гражданин или организация могут дать взятку, чтобы чиновник оказал им положенные услуги более быстро, «вне очереди» (ускоряющая взятка). Чаще, однако, чиновников подкупают, чтобы они предоставляли своим клиентам предлагаемых государством услуг больше, а забирали налогов меньше, чем положено по закону (тормозящая взятка). Бывает и так, что чиновник имеет широкие возможности для придирок по надуманным предлогам; тогда взятки дают, чтобы чиновник не воспользовался своими возможностями проявить «самодурство» (взятка «за доброе отношение»).

В исследованиях коррупции методами экономического анализа встречается точка зрения, согласно которой взятка – это аналог обычного трансфертного платежа (за услугу), который не влечет каких-либо серьезных последствий для общественного благосостояния. Более того, существует такой подход, в рамках которого доказывается, что коррупция увеличивает общественное благосостояние, поскольку позволяет избежать чрезмерного регулирования и построить систему адекватного вознаграждения труда недостаточно оплачиваемых государственных служащих. Некоторые ученые находят правдоподобной прямую взаимосвязь коррупции и экономического роста, объясняя это тем, что в условиях несовершенства законодательства коррупция способствует экономическому развитию и заключению большего количества сделок в более короткие сроки за счет минимизации транзакционных издержек. Существует также мнение, согласно которому коррупционное поведение позволяет избежать «обременительных и избыточных действий правительства».

Оппоненты подобной точки зрения обосновывают негативное воздействие коррупции на общественное благосостояние. Государственные служащие часто заинтересованы в искусственном создании бюрократических барьеров, порождающих дополнительный спрос на взятки, что приводит к ограничению в достижении эффективности общественно полезной деятельности. При этом любая взятка создает отрицательные экстерналии¹⁵ и негативно воздействует на экономическое развитие в целом.

Важнейшую роль в анализе причин коррупции играют методы математического моделирования, особенно в этом плане важно рассмотреть проблему взаимосвязи коррупции и конкуренции. Вместе с тем, однозначно данную взаимосвязь определить нельзя. С одной стороны, имеются исследования, результаты которых показывают, что уровень конкуренции в экономике вырос при снижении коррупции. С другой стороны, можно утверждать, что важным фактором распространения коррупции является отсутствие конкуренции.

Существенным, учитывая возможность продажности государственных чиновников, является и анализ влияния их заработной платы и ужесточения их ответственности на размер коррупции. Так, часто для предотвращения коррупции наиболее ответственным служащим стараются назначать очень высокое жалование и одновременно ужесточают меры наказания за нарушение ими служебного долга. Однако, многие исследователи отмечают, что часто государственное жалование не может конкурировать с финансовыми возможностями потенциальных взяткодателей (если ими являются крупные легальные бизнесмены или боссы мафии).

Поэтому, очевидно, что достойная (высокая) заработная плата агента является необходимым, но недостаточным условием для предотвращения коррупции. В результате государство-принципал дополняет (или даже заменяет) высокие поощрения на «воззвания к честному поведению». Это значит, что правительство пытается создать психологические барьеры против своекорыстия агентов, например, повышая моральный уровень граждан через механизм обучения и идеологической пропаганды. Кроме того, правительство-принципал поощряет прямые связи с клиентами (прием жалоб от населения), которые служат дополнительным и очень важным инструментом контроля над действиями чиновников-агентов государства.

Представляется, что именно ограничения, которые накладываются на чиновника, и являются наиболее действенным инструментом, предохраняющим его от коррупции.

От зарплаты агентов и от широты их полномочий зависят взаимоотношения «агент-клиент», то есть диапазон услуг, которые агент способен оказать клиенту за взятку, а от степени контроля принципала над агентами и влияния клиентов на принципала – взаимоотношения «принципал- агент», то есть моральная «устойчивость» агента. Моральные нормы влияют в этой системе на все виды отношений, определяя меру допустимости отступлений от требований закона. Это значит, что возможности коррупции прямо зависят от монополии государства на выполнение некоторых видов деятельности (например, производить закупки оружия и т. д.) и от бесконтрольности деятельности чиновников, но имеют и обратную зависимость от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления.

Таким образом, экономическая деструктивность (разрушительность) коррупции находит выражение в том, что в пространстве экономических отношений она разрушает конкуренцию, вытесняет общепринятые правила рыночной экономики, повышает издержки товаропроизводителей, перекладывая их оплату путем завышения цен и тарифов на плечи потребителей, ведет к дисфункциям системы государственного управления и дерационализации процедур расходования бюджетных средств, сокращению инвестиций и собираемости налогов, усилению имущественной дифференциации населения и снижению респонсивности общества (степени удовлетворенности потребностей общества со стороны государства). Все это превращает коррупцию в своеобразного могильщика большинства прогрессивных программ реформирования социальных и экономических систем.

Контрольные вопросы

1. Каково содержание новой институциональной теории и ее объяснение коррупции?

2. Какова сущность теорий прав собственности и трансакционных издержек?

3. Каковы основные положения теории прав собственности?

4. Какова экономическая сущность взятки как наиболее распространенной формы коррупции?

Литература

1. Автономов В. С. История экономических учений: Учебное пособие. – М.: Инфра-М, 2002.

2. Алчиан А. Право собственности // Экономическая теория / под ред. Дж. Итуэлла. – М.: Инфра-М, 2004.

3. Блауг М. Экономическая теория благосостояния Парето // Экономическая мысль в ретроспективе = Economic Theory in Retrospect. – М.: Дело, 1994.

4. Лунеев В. В. Коррупция, учетная и фактическая // Государство и право, 1996. – № 8.

5. Менгер К. Основания политической экономии // Австрийская школа в политической экономии / К. Менгер, Е. Бем-Баверк, Ф. Визер. – М.: Экономика, 1992.

6. Номоконов В. А. Коррупция в России: социальные последствия и особенности причин. В журнале «Актуальные проблемы экономики и права», 2013. – № 4.

7. Норт Д. К. Понимание процесса экономических изменений = Understanding the Process of Economic Change (2005) / пер. с англ.: К. К. Мартынов, Н. В. Эдельман; науч. ред.: А. В. Смирнов. – М.: издательский дом ГУ-ВШЭ, 2010.

8. Coase Ronald. The Institutional Structure of Production // The American Economic Review, vol. 82, № 4, pp. 713–719, 1992. (Nobel Prize lecture).

Глава 2. Коррупция в экономике

2.1. Роль государства в экономической деятельности общества

Государство контролирует происходящие политические процессы, для соблюдения своих интересов, и обеспечивает общественный порядок. Вместе с тем общественная жизнь невозможна без экономики, то есть хозяйственной деятельности общества, а также совокупности отношений, складывающихся в системе производства, распределения, обмена и потребления. Нельзя проводить какую-либо политику, не затрагивая экономику.

Экономическая политика государства – это процесс реализации экономических функций государства: обеспечения экономического роста и стабильности экономики, сдерживания инфляции, обеспечения полной занятости населения, обеспечения экономической безопасности, ограничения монополизации (поддержания экономической свободы), регулирования отношений в сфере труда (отношений работников и работодателей), производства общественных благ и трансфертов, то есть предоставления товаров, услуг или активов другой стороне, не получая от нее возмещения взамен.

Понимание природы общественных благ и перераспределительных процессов позволяет уяснить роль государства в экономической деятельности современного общества. Однако идеальный вариант функционирования общественного сектора часто не совпадает с реалиями. В действительности этот сектор является заложником государства, которое принимает политические решения, отвечающие интересам тех социальных групп и классов, которые находятся у власти. Более того, принимаемые государством политические решения часто очень далеки от следования принципам экономической эффективности и социальной справедливости в обществе.

Таким образом, мы вынуждены очень глубоко и повсеместно учитывать влияние политических процессов на перераспределение и аллокацию¹⁶ ресурсов общественного сектора экономики. Часто именно эти процессы являются причиной отсутствия реализации возможностей роста и развития экономики в стране, даже если они существуют.

Поскольку государство в силу наличия у него властных возможностей берет на себя аллокацию ресурсов общественного сектора, следует выявить недостатки государства, с точки зрения общества, которые в силу необходимости эффективной деятельности по созданию общественного продукта должны корреспондироваться с изъянами рынка. Очевидно, что если такие изъяны определяются объективными условиями заключения сделок, что является необходимой характеристикой рынка, то изъяны государства коренятся в особенностях нерыночных процессов выявления и согласования предпочтений с помощью политического механизма.

Изучение таких процессов составляет предмет теории общественного выбора. До возникновения этой теории в 60-х годах прошлого века, считалось главным найти государственную политику, которая была бы оптимальной в конкретных экономических условиях. Например, искали пути снижения безработицы, сдерживания инфляции, развития национальной обороны при минимальных затратах, занимались оптимизацией дорожного строительства. Делалось это без учета того, является ли правительство страны автократическим или демократическим, так как действовало обязательное допущение о непременной благожелательности государства, то есть рассматривалось государство принимающим лучшую политику из всех возможных и честно ее реализующим в интересах своих граждан. Как оказалось впоследствии это явилось очень глубоким заблуждением.

Суть теории общественного выбора заключается в том, что любые экономически значимые решения, в конечном счете, принимаются конкретными людьми, стремящимися усилить собственную значимость, использовать государственные учреждения в своих собственных интересах. Часто это становится главной причиной, когда позиции представительных (законодательных) органов государственной власти в точности не отражают регулятивные предпочтения большинства избирателей, а действия исполнительных органов государства не сводятся к буквальному осуществлению принятых парламентами законов¹⁷.

Исследованию этих процессов помогает то обстоятельство, что одни и те же люди и организации все же достаточно однообразно действуют в, казалось бы, различных ситуациях, похоже реагируют на объективно складывающиеся ограничения и стимулы. Именно изучение этих реакций лежит в основе выявления доминирующих тенденций экономического поведения.

Теория общественного выбора опирается на три основные предпосылки:

– индивидуализм: люди действуют в политической сфере, преследуя свои личные интересы и нет грани между бизнесом и политикой;

– концепция «экономического человека». Рациональность индивида имеет универсальное значение. Это означает, что все – от избирателей до президента – руководствуются в своей деятельности экономическим принципом: сравнивают предельные выгоды и предельные издержки, как правило, стремясь к предельной выгоде при минимальных издержках;

– трактовка политики как процесса обмена. При осуществлении государственной политики люди платят налоги в обмен на общественные блага. Вместе с тем, такой обмен бывает нерационален, так как часто в результате социального и иного регулирования налогоплательщики одни, а блага за счет налогов получают другие. А это естественным образом дискредитирует государство и его органы власти в глазах большинства народа.

Сторонники этой теории рассматривают политический рынок по аналогии с товарным рынком. В их представлении государство – это сфера конкуренции людей за влияние на принятие управленческих решений, за доступ к распределению материальных и иных ресурсов, за места на иерархической лестнице государства и общества.

Но государство – это рынок особого рода. Его участники имеют необычные «права собственности»: избиратели могут выбирать представителей в высшие органы государства, депутаты – принимать законы, чиновники – следить за их исполнением. Избиратели и политики трактуются как индивиды, обменивающиеся голосами и предвыборными обещаниями.

Вместе с тем, согласно этой теории, в условиях рынка государство не в состоянии обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов. Причинами этого являются:

– государственное вмешательство в ценообразование может привести к возникновению дефицита или излишков (они не могут полностью учитываться в силу неравновесного развития экономики);

– несовершенство политического процесса (существуют практики лоббизма, логроллинга¹⁸, поиск политической ренты¹⁹ и т. д.);

– правительство может принять ошибочные решения в силу невозможности искусственного полноценного регулирования рынка;

– государственное вмешательство, нарушающее рыночное равновесие и эффект рыночных отношений, может привести к подрыву рыночных стимулов;

– государственное вмешательство влечет потерю свободы выбора субъектов экономики в принятии решений;

– присутствие временных интервалов в политических процессах, связанных с перевыборами и переназначением органов государственной власти.

Поэтому, сторонники общественного выбора исходят из того, что государственные методы регулирования экономики не должны ущемлять рыночные механизмы, должны быть строго обоснованы полезностью для экономики и находиться в строго ограниченных пределах, а также направлены, прежде всего, только на корректировку провалов рынка.

Очевидно, что рыночный механизм приводится в действие, изначально, несовпадающими интересами продавцов и покупателей. Для продавца непосредственной целью является получение наибольшего дохода, а ограничения задаются тем набором товаров и услуг, который он способен предложить потребителям. Цель покупателя – получение наиболее устраивающего его набора благ, а ограничение – наличие средств или денежная сумма, которой он может распорядиться.

Вместе с тем, как мы выяснили выше, распределение ресурсов общественного сектора происходит не на рынке, а в сфере государственной власти. Поэтому определяющим здесь является положение человека в системе политических институтов, которое определяет способы и степень влияния на позицию государственных органов в процессе распределения общественных благ.

Начало данного процесса, непосредственно связанного с жизнедеятельностью всего общества, следует искать в изучении участия граждан в формировании органов политической власти. В демократических государствах, преобладающих сегодня в мире, позиция избирателей является решающей, подобно тому, как рыночная система в принципе обеспечивает приоритет запросам потребителей. Поэтому, именно народ является источником государственной власти. Избиратель с помощью голосования определяет свои предпочтения, то есть его ресурсом является его собственное право голоса, а также возможности, связанные с участием в различных политических организациях, проведении и финансировании избирательных кампаний.

Наиболее наглядно, по нашему мнению, это видно в англосаксонских странах (США, Великобритания и другие), где развита «компромиссная демократия», при которой государство – продавец как бы предлагает свои услуги, а избиратель-покупатель соглашается с предлагаемой ценой или не соглашается с помощью своего голосования. Более того, находящиеся в распоряжении избирателя ресурсы – это не только его собственное право голоса, но также возможности, связанные с участием в различных организациях, проведении и финансировании политических кампаний. «В этих условиях демократия действует как механизм достижения соглашений, компромиссов между различными интегрированными группами общества с целью стабилизации существующих порядков и предотвращения каких-либо возмущений»²⁰. Эти возможности, в свою очередь, обусловлены распределением доходов, свободного времени и других ресурсов, а их использование – степенью заинтересованности индивида в принятии того или иного решения. В отношении общественных благ каждый избиратель (потребитель) заинтересован, чтобы его предпочтения в максимальной степени разделялись другими, поэтому он готов использовать политические институты для широкой поддержки своей позиции²¹.

Вместе с тем, следует помнить, что на практике если покупатель частного блага стремится получить наиболее полную информацию о потребительских свойствах покупаемого блага и альтернативных возможностях его приобретения по более низкой цене, то тот же гражданин в качестве избирателя уже практически не имеет возможности детально оценить, какие именно общественные блага, в каком количестве и при каких издержках он получит, проголосовав за того или иного кандидата.

Далее, следует отметить, что при определенных условиях избиратель способен не только демонстрировать рациональное неведение, но и сознательно скрывать свои предпочтения. Так, если сделана попытка достичь «равновесия Линдаля»²², непосредственно увязав налогообложение каждого из граждан с мерой его индивидуальной заинтересованности в получении конкретных общественных благ, тогда тот, для кого благо представляет большую полезность, очевидно должен, при прочих равных условиях, платить более высокий налог. Естественно, что в таких условиях многие пытаются воздерживаться от проявления заинтересованности в общественных благах, перекладывая свои налоговые обязательства на других налогоплательщиков, пытаясь воспользоваться этими благами за их счет полностью или частично.

Следует заметить, что непосредственное участие рядовых налогоплательщиков в повседневном решении конкретных проблем общественной жизни характерно, как правило, лишь для сравнительно небольших локальных сообществ, где ощутимо влияние каждого отдельного избирателя. Так обстояло дело, например, в античных полисах.

Часто не имея достаточно досуга и знаний для участия в общественно-политической жизни общества и государства люди уполномочивают парламентариев, членов муниципалитетов и других официальных лиц принимать за них решения, касающиеся общественных благ и общественного сектора. В результате политики от лица своих избирателей, которые делегируют им свои полномочия, участвуют в распределении «частных благ». Естественно, что политики обязаны делать это в интересах своих избирателей. Они также вынуждены ориентироваться на конъюнктуру рынка общественных благ. Более того, если рациональное поведение предпринимателя-торговца предполагает максимизацию прибыли, то рациональное поведение политика – стремление получить как можно больше голосов избирателей, то есть получить наибольшее одобрение общества для сохранения или увеличения своего политического авторитета и влияния на власть.

Следует отметить, что это все, как правило, должно находить одобрение людей. Однако очевидным является и то обстоятельство, что разнообразие характеров, физических и умственных характеристик людей предполагает, что их интересы не могут реализовываться в одинаковой степени.

Это обстоятельство может, каким-то образом, сглаживаться только усиленным вниманием политиков к потребностям избирателей. Значение имеют, например, частота и способы проведения выборов, процедуры определения победителей и т. п. Так, если выборы проводятся достаточно часто, например, ежегодно, маловероятно принятие непопулярных мер, сокращающих текущее потребление, но способствующих стабильному экономическому росту и развитию общественного сектора в будущем. Если интервал между выборами очень велик, избиратели во многом утрачивают влияние на общественный сектор и распределение благ. Оптимальным интервалом во всем мире между выборами в государстве считается интервал не более, чем в четыре года.

Но в этом случае следует понимать, что деятельность политика еще не является полной гарантией удовлетворения интересов избирателей, так как неизбежно в деятельности государства появляется такое важное и часто значительное явление как коррупция. Это очевидно, так как реализация политических решений и фактическая поставка потребителям общественных благ зависят от работы государственного аппарата (чиновников), сотрудники которого являются работниками общественного сектора.

Как всем хорошо известно, на практике существенным обстоятельством, определяющим качество работы государственных служащих является их заинтересованность в размере и повышении заработной платы. Это объясняет и то обстоятельство, что каждое звено государственного аппарата, точнее, его работники – чиновники, заинтересованы иметь в своем распоряжении как можно больше разнообразных ресурсов для решения задач, которые ставят перед ними политики, и вместе с тем свободу в произвольном истолковании этих задач для возможности более полного учета при их реализации собственных, личных интересов.

Изъян государства – это его неспособность обеспечить аллокационную эффективность²³ и несоответствие государственной политики распределения принятым в обществе представлениям о справедливости.

Концепция изъянов государства менее развита, чем теория изъянов рынка. Однако имеющиеся разработки позволяют выделить четыре группы факторов, негативно сказывающихся на выработке и реализации решений, основанных на общественном выборе.

К первой относится ограниченность доступной информации. Здесь имеется прямая аналогия с информационными проблемами, возникающими в условиях рынка. Само по себе участие государства далеко не всегда позволяет решить эти проблемы. Поэтому очевидно, что там, где не хватает объективных данных, позволяющих с достаточной достоверностью прогнозировать результаты, следует всегда воздерживаться от чрезмерного расширения зоны ответственности государства.

Вторая группа факторов – это неспособность государства полностью контролировать реакцию контрагентов на его действия. Только помня, что государство в рыночной экономике заведомо не является всесильным, удается избежать распространенной иллюзии, будто для любого изъяна рынка существует такая форма государственного вмешательства, которая позволяет его полностью преодолеть, не вызвав побочных негативных последствий для всего общества.

Третья группа связана с несовершенствами политического процесса. Под воздействием таких негативных обстоятельств, как рациональное неведение избирателей, принятие произвольных и манипулируемых решений, влияние групп специальных интересов и погоня за рентой, политика государства далеко не всегда обеспечивает даже ту ожидаемую меру эффективности и справедливости в глазах общества, которая в принципе ею должна быть достижима на основе доступной информации и фактического влияния на рыночные процессы.

Четвертая группа факторов касается объективной ограниченности контроля общества и государства над государственным аппаратом, то есть чиновниками. Особенности положения и эгоистического поведения бюрократии, стремящейся получить свою ренту, приводят к усилению неэффективности функционирования общественного сектора, в частности, ведут к его чрезмерному разрастанию и неоправданному увеличению затрат.

В мире давно общепризнанно, что критерием справедливости и эффективности политической системы должно послужить распространение правил экономической игры на политический процесс. Приемники теории общественного выбора не отрицают роли государства. По их мнению, оно должно выполнять защитительные функции, но не брать на себя функции участия в производственной деятельности. То есть, выдвигается принцип защиты порядка без вмешательства в экономику. При этом блага общественного пользования предлагается максимально преобразовать в товары и услуги, продаваемые на рынке. Люди и фирмы заключают сделки, осуществляют контракты с взаимной выгодой и с учетом собственных интересов без регламентации со стороны государства.

Равновесные цены на общественное благо, соответствующие значениям предельной индивидуальной готовности граждан и организаций платить за него, называются ценами Линдаля²⁴. Равновесие, достигаемое при этих ценах, называется равновесием Линдаля.

В силу изъянов государства на практике никогда не удается обеспечивать «равновесия Линдаля», а значит, при производстве общественных благ возникают потери эффективности, что, естественно, не может быть оправданно в глазах граждан. Граждане обоснованно считают, что если государство взяло на себя функцию распределения общественного блага, то оно отвечает и за потери эффективности при этом распределении. Поэтому, именно государство отвечает за коррупцию своих представителей-чиновников перед обществом. Более того, для реальной экономики, не укладывающейся в рамки элементарных моделей, стремящихся к идеальным, характерны ситуации, когда одновременно дают о себе знать и изъяны рынка, и изъяны государства, причем ослабить влияние одних зачастую удается, лишь усиливая влияние других.

Итак, если предметом общественного выбора становится решение, не сводящееся к «Парето-улучшениям» (предполагающее широко понимаемое перераспределение), не всегда существует возможность сделать этот выбор одновременно рациональным и «недиктаторским».

Вместе с тем, результаты эмпирических исследований, проведенных с целью опровергнуть теорию общественного интереса²⁵, выявили закономерность, в соответствии с которой регулирование может защищать интересы производителя и увеличивать прибыли промышленности. Эти наблюдения привели к созданию теории захвата.

В отличие от теории общественных интересов, эта теория утверждает, что всякое регулирование либо согласуется с предпочтениями регулируемой отрасли промышленности (законы принимаются с учетом интересов такой промышленности), либо с течением времени регулирующий орган (например, парламент) переходит под контроль этой промышленности (регулирующие структуры «захвачены» промышленностью). В соответствии с этой теорией, регулирующие структуры начинают подчиняться тем экономическим интересам, на реализацию которых они воздействуют. В результате, можно с очевидностью сказать, что теория захвата больше отвечает реалиям политической жизни, чем теория общественного интереса.

Далее, следует особо отметить, как мы указали выше, что обеспечение потребителей общественными благами посредством государства обладает той особенностью, что, по сути, осуществляется не на основе индивидуальных предпочтений граждан, а опосредованно – путем принятия политических решений, которые якобы согласуются с этими предпочтениями. Что, кстати, в жизни совсем не обязательно. В связи с этим возникает особый круг постоянных проблем, касающихся определения структуры и объемов производства общественных благ, выбора способов его финансирования и принципов налогообложения.

Сопоставляя приведенные выше доводы, можно сделать вывод, что требованиям современности и интересам большинства народа более отвечает теория общественного выбора, выдвинутая Д. М. Бьюкененом²⁶, которая нацелена на исследование закономерностей и способов осуществления выбора в условиях демократического управления.

Она, как мы определили выше, опирается на две посылки:

1) действуют политические институты (свод правил и процедур принятия решений), как механизм достижения соглашения в условиях коллективного выбора;

2) доминирование индивидуальных интересов (интересов граждан) при принятии политических решений якобы изначально предопределено рациональностью поведения экономических субъектов.

Важен и механизм голосования при принятии решений, как избирателями, так и членами представительных органов. Главная его задача – отразить истинный результат борьбы интересов. Поэтому происходит подача голосов за различные варианты решения. Весомость каждого голоса, порядок его подачи и способ подведения итогов могут влиять на исход голосования не меньше, чем разброс мнений среди его участников.

Решения, как правило, принимаются большинством голосов. При этом иногда может быть достаточно «относительного большинства» или требоваться только «абсолютное большинство», а для утверждения некоторых проектов необходимо «квалифицированное большинство»; имеются примеры решений, для принятия которых требуется общее согласие (отсутствие голосов «против») и т. д. При этом, обычно при голосовании действует принцип: один человек – один голос.

Принятие решений на основе общего согласия соответствует «принципу Парето». Это эмпирическое правило, в наиболее общем виде формулируется как «20 % усилий дают 80 % результата, а остальные 80 % усилий – лишь 20 % результата». Оно может использоваться как базовая установка в анализе факторов эффективности какой-либо деятельности и оптимизации ее результатов: правильно выбрав минимум самых важных действий, можно быстро получить значительную часть от планируемого результата, при этом дальнейшие улучшения неэффективны и могут быть не оправданны.

Итак, на общественный выбор влияет не только распределение предпочтений между голосующими, но и процедура принятия решений.

Как известно, принцип принятия решения путем голосования имеет две разновидности:

1) принцип единогласия;

2) принцип большинства голосов, предполагающий, что решения принимаются на основе предпочтений большинства голосующих.

Применение второго принципа с практической точки зрения является более предпочтительным для реальных условий коллективного выбора, хотя его применение сопряжено с неравенством и возможной неэффективностью, в этом случае остается определенное количество участников голосования, которые не согласны с большинством. Но все это компенсируется положительным мнением, которое выражают большинство членов общества.

Таким образом, представительская демократия, когда решения принимаются не самими потребителями, а избранными ими представителями, несомненно, способствует усилению элемента их собственной рациональности в поведении. В идеале влияние предпочтений избравших их групп потребителей должно вынуждать избранных представителей при принятии решений руководствоваться не результатами взвешивания собственных издержек и выгод, а в решающей степени возможной реакцией на принятое решение своих избирателей, что, естественно, должно исключить и коррупцию. Такое положение должно быть отражено и в национальном законодательстве страны. Главным становится одобрение или неодобрение их решения избравшими их людьми, которые могут выявить свою волю путем отзыва своего представителя по причине недоверия его деятельности или путем его последующего неизбрания.

Контрольные вопросы

1. Какого влияние политических процессов на перераспределение и аллокацию ресурсов общественного сектора экономики?

2. Какова суть теории общественного выбора?

3. Как реализуется общественный выбор в англосаксонских странах и в России?

4. В чем суть концепции изъянов государства?

5. Какова сущность «теории захвата»?

6. В чем суть теории «общественного выбора»?

2.2. Политическая рента как источник коррупции

Группы интересов различных сообществ часто концентрируют свои усилия на формировании нужной им позиции не столько большинства самих избирателей, сколько органов власти, точнее – социальных групп и классов, формирующих органы власти. Это достигается за счет лоббирования (лоббизм от англ. Lobbi – кулуары). Его смысл состоит в том, чтобы в целях поддержки своей позиции и увеличения числа ее сторонников достаточно убедительно, а желательно безальтернативно, разъяснять соответствующую позицию и приводить аргументы в ее защиту. Эти группы вполне обоснованно считают, что право принятия основополагающих решений, возникает не у большинства избирателей, а у политических деятелей и государственных служащих. При этом различия в активности и сплоченности групп специальных интересов, а главное, в их ресурсных возможностях способны порождать заметные смещения позиций и мнения органов власти²⁷.

Таким образом, лоббирование представляет собой метод обеспечения принятия решения в интересах узкой группы лиц путем взаимосогласованного поведения за счет большой группы лиц, не имеющих ярко выраженного собственного мнения.

Лоббирование может быть реализовано:

1) путем взаимной поддержки (логроллинг), когда поддержка выгодного для одной группы лоббистов решения обусловлена поддержкой решения, выгодного для другой группы лоббистов;

2) путем глобализации проблемы, когда проекты, не имеющие широкой поддержки среди голосующих, так как отражают локальные интересы, объединяются в один проект, который отражает более широкий спектр таких интересов;

3) путем покупки голосов.

При этом очевидно, что лоббисты желают получить политическую ренту.

Политическая рента (рента – нетрудовой доход) – это экономическая рента (или материальные выгоды), полученные с помощью политического процесса за счет как общества в целом, так и отдельных лиц, добивающихся принятия определенных решений.

Таким образом, политическая рента является некоторым частным случаем более общей категории – экономической ренты.

Так, в жизни группы давления получают политическую ренту, когда законодатели принимают правительственное решение, например, о введении импортных пошлин (выигрывают отечественные производители аналогичного товара), выделении средств на гарантированную закупку военной продукции (выигрывают представители военно-промышленного комплекса) и т. д. Возникающий спрос на предоставление преимуществ порождает соответствующее предложение, что приводит к возникновению коррупции в среде государственного управления.

Расходование ресурсов с целью получить от государства исключительные права и преимущества, приносящие их обладателям выгоды за счет других членов общества, принято называть погоней за рентой²⁸. Если, например, государство наделяет только одно предприятие привилегией производить какой-либо товар, поставлять свою продукцию государственным структурам или осуществлять импорт этой продукции, то такое предприятие становится монополистом с помощью и при поддержке государства и, следовательно, начинает получать монопольный сверхдоход. Такое положение предприятия не может не вызывать у других предприятий стремления «оказаться на его месте». А это, в свою очередь, порождает борьбу за влияние на государственные органы, от которых зависит занятие такого положения.

Более того, борьба за влияние на государственные органы порождает не только затраты на, рекламу, участие в политических кампаниях и т. п., но и коррупцию. Ну, а в результате, как мы видим, на практике, эффект монополии как таковой и издержки борьбы между потенциальными монополистами перекладываются на потребителей товаров и услуг с помощью ценообразования, то есть на покупателей – простых граждан государства.

Таким образом, рентоориентированное поведение в теории общественного выбора и экономической теории – деятельность отдельных лиц, организаций или фирм, направленная на получение выгод путем манипулирования законодательными или экономическими условиями, а не путем развития экономики, производства и продажи более выгодных для потребителя товаров или услуг.

Кроме вышеизложенного, следует отметить, что рентоориентированное поведение может приводить к возникновению значительного риска недобросовестного поведения (moral hazard). Так, если «покупка» благоприятного экономического окружения оказывается дешевле, нежели создание более эффективного производства, агенты будут выбирать первую возможность, получая доходы, не связанные с их вкладом в общественное благосостояние.

Это приводит к неоптимальному распределению ресурсов, – затратам средств на лоббирование и контрлоббирование, вместо вложений в исследования и разработки, улучшение бизнес-процессов, профессиональное развитие или дополнительные капитальные блага, что, в конечном счете, тормозит экономический рост и снижает возможности роста благополучия граждан. Рентоориентированное поведение коррумпированных государственных чиновников, предоставляющих отдельным лицам или фирмам особые экономические привилегии, может открывать этим лицам или фирмам возможность эксплуатации других агентов. В частности, очевидно, что рентоориентированное поведение государственных чиновников может приводить к подъему цен на общественные блага, которые производятся этими лицами или фирмами.

В современной экономической литературе выделяют следующие модели рентоориентированного поведения:

1. Модель конкурентного поиска ренты (модель Р. Познера²⁹). Она предполагает наличие следующих условий, при которых монополистическая рента полностью теряется (с точки зрения общества):

– процесс достижения монопольной власти является конкурентной деятельностью. Максимальные затраты на приобретение монопольной власти у всех конкурентов равны ожидаемой монопольной сверхприбыли. Таким образом, монополии, ожидающие монопольные сверхприбыли, которые превышают стоимость затраченных на получение монопольной власти ресурсов, не участвуют в этой борьбе;

– предложение ресурсов, используемых для достижения монопольной власти, является абсолютно эластичным в долгосрочном периоде. Как следствие, цены на их предложения исключают рентную составляющую;

– процесс использования ресурсов для достижения монопольной власти не имеет общественно полезных побочных эффектов;

– монопольная власть предоставляется только на один период, искатели ренты нейтральны к риску.

Используя условный пример, Р. Познер доказал, что конкурентный поиск ренты ведет к ее полной растрате, то есть к потере для общества. Его исследования позволили сформулировать два принципиально важных вывода:

1) потери общества от монополии существенно недооценивались;

2) потери от монопольной власти, возникающей вследствие государственного регулирования, превышают потери от монополии в условиях отсутствия государственного вмешательства³⁰.

2. Модель неконкурентного поиска ренты (модель лотереи), предложенная Г. Таллоком³¹ в 1980 году. В соответствии с этой моделью рентоориентированное поведение (поиск ренты) рассматривается как игра (лотерея), участники которой могут оказывать влияние на свои возможности на получение ренты посредством сопоставления предельных инвестиций в процессе получения ренты с ожидаемым предельным выигрышем.

Такая «лотерея» может приводить к равновесию двух типов:

а) когда рентные доходы превышают затраты реальных ресурсов на рентоориентированное поведение со стороны игроков, рента недорастрачивается;

б) когда затраты реальных ресурсов на рентоориентированное поведение со стороны игроков превышают рентные доходы, рента перерастрачивается.

Оба этих случая определяются как неконкурентный поиск ренты. При этом потери для благосостояния общества оказываются либо меньше, либо больше величины рентных доходов.

Модель лотереи рассматривалась в связи с анализом проблемы отдачи от масштаба рентоориентированного поведения. Идея лотереи дает возможность выделить наиболее существенную характеристику такого поведения: потенциальные бенефицианты (интересанты) затрачивают ресурсы в обмен на шанс присвоения рентных доходов, причем приобретение «лотерейных билетов» позволяет игрокам повысить шансы на выигрыш путем наращивания инвестиций в лоббирование. Исчезающие из игры средства определяют потери ресурсов в процессе рентоориентированного поведения.

Анализ рентоориентированного поведения предполагает дифференциацию «эффективных» и «неэффективных» рент.

«Эффективные» ренты являются продуктивными, предопределяющими увеличение общественного продукта, создающими дополнительную общую стоимость в экономике. Они порождают стимулы к такому поведению, которое способствует росту общей Парето – эффективности экономики.

«Неэффективные» ренты являются контрпродуктивными, предопределяющими уменьшение общественного продукта. Они способствуют снижению общей Парето – эффективности экономики. Умение дифференцировать «эффективные» и «неэффективные» ренты является необходимым условием разработки адекватной экономической политики государственных структур.

В рамках общей теории рентных отношений в настоящее время активно разрабатывается концепция статусно-административной и политической квазиренты. Природа этих разновидностей квазиренты связана с существованием и использованием политическими акторами³², а также государственными и муниципальными служащими особого вида ресурса – возможности использования функций чиновников и политиков для извлечения дополнительного дохода.

Этот ресурс характеризуется следующим:

– он неразрывно связан со статусом агента и исчезает при потере этого статуса;

– он является результатом монополизации властных полномочий;

– его возникновение возможно при условии неопределенности законодательных норм и возможности их различных интерпретаций и толкований³³.

По мнению представителей неоинституционального направления, важнейшим средством, ограничивающим недобросовестность государства, является развитие объективной конкуренции, так как в ее условиях стимулы экономических агентов к рентоориентированному поведению размываются, и величина платежа от каждого субъекта за выгодное ему решение спора также снижается. Для них центральный вопрос состоит не в том, какого размера должно быть государство, а в том, какие виды деятельности и как будут осуществляться, каким образом будут стимулироваться государственные чиновники. Кстати, это очень актуально для субъектов Российской Федерации – государственных образований.

Было разработано такое направление теории общественного выбора, как теория поиска ренты или рентоориентированного поведения.

Объект его изучения – непроизводительная деятельность лиц, направленная на извлечение прибыли путем создания и «захвата» привилегированных позиций. При этом последние трактуются как искатели ренты, то есть лица, стремящиеся к получению личных выгод за счет политического или общественного процесса. Как известно, в экономической теории под рентой часто понимается доход, являющийся следствием превышения цены услуг фактора производства над его конкурентным уровнем, то есть тем уровнем оплаты, который бы складывался в условиях совершенной конкуренции. Иначе говоря, рента определяется как часть платы владельцу ресурсов сверх той части, которую эти ресурсы могли бы принести при их альтернативном использовании. Теория поиска ренты утверждает, что издержки государственного вмешательства обязательно связаны с отвлечением ресурсов на непроизводительную деятельность частных агентов, направленную на то, чтобы получить ренту, которая порождена этим вмешательством.

Таким образом, существование ренты связывается с искусственным вмешательством (прежде всего государства) в действие механизмов конкуренции. Причем в данном случае конкуренция не исчезает, а лишь переносится из рыночной сферы в сферу воздействия на государство. Соответственно затраты на совершенствование продукта и иные инновации не увеличиваются, а к ним добавляются затраты на финансирование политических партий, лоббирование, взятки и т. д. Поэтому конкуренция в сфере поиска ренты представляет собой прямое расточительство с точки зрения общественного благосостояния.

В рамках исследуемых процессов, при их более глубоком анализе, выделяется бюрократическая и политическая ренты.

Бюрократическая рента определяется как доход, незаконно полученный государственным или муниципальным чиновником, который использует в корыстных целях свое должностное положение (взятки, подарки и т. д.). Используя данные ему государством или муниципалитетом привилегии решения тех или иных вопросов, бюрократ получает доход, который можно трактовать как «захват искусственно созданного трансферта», что в значительной степени является следствием существования так называемых административных барьеров, сопровождающих государственное регулирование экономики.

Политическая рента – определяется также как доход, легально полученный в результате особых правительственных льгот, субсидий и иных привилегий относительно немногочисленными группами в результате лоббизма.

Следует особо отметить, что и политическая, и бюрократическая ренты существуют как следствие ряда условий.

Во-первых, должна существовать возможность влияния на государство со стороны частных агентов. Получение такой ренты невозможно, если государство недоступно для внешнего влияния.

Во-вторых, необходимы агенты, которые включаются в деятельность по поиску ренты.

В-третьих, в процессе, поиска ренты должна существовать конкуренция, так как в случае ее отсутствия нет нужды тратить ресурсы на получение рентных доходов.

Итак, в соответствии с неоинституциональным подходом государство можно рассматривать не только как институт, но и как организацию. Как институт государство представляет собой механизм формирования и соблюдения системы формальных правил на базе социального контракта. Являясь системой институтов власти и управления, государство поддерживает стабильность общества и в таком качестве осуществляет функции, характерные для институтов.

В то же время государство можно рассматривать и как организацию, имея в виду структуру государственного аппарата управления, состоящую, прежде всего, из чиновников, которые наделяются государством теми или иными властными возможностями, которые они могут использовать и используют в собственных корыстных интересах. Естественно, что такая организация может противопоставлять собственные интересы интересам всего общества.

Контрольные вопросы

1. Что такое «лоббизм», «лоббирование» и «логроллинг»?

2. Как осуществляется «погоня за рентой»?

3. Каковы модели «рентоориентированного поведения»?

4. Чем отличаются бюрократическая и политическая ренты?

Литература

1. Автономов В. С. История экономических учений: учебное пособие. – М.: Инфра-М, 2002.

2. Городилов А. А. Конституционное право зарубежных стран: учебник / А. А. Городилов, А. В. Куликов – М.; Берлин: Директ-Медиа, 2018.

3. Латков А. В. Формы рентоориентированного поведения в современных социально-экономических системах / А. В. Латков // Психология и экономика, 2014. – № 1–2.

4. Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. Монография. – М.: Аспект Пресс, 1996.

Глава 3. Исторические и социальные аспекты коррупции

3.1. Исторические аспекты коррупции в России

Своими корнями коррупция уходит в глубокое прошлое, она такое же древнее явление, как и само государство, то есть возникает одновременно с появлением государства. С возникновением первых государств одновременно появляются и способы хищения государственных средств, проявляются злоупотребления чиновников государственной властью, которой они наделены, возникают попытки подкупа должностных лиц, то есть проявляется все то, что сейчас принято называть коррупцией.

Еще в древнем Египте, в Римской империи, в Древнем Китае, в античной Греции коррупция проявлялась в форме казнокрадства и мздоимства (взяточничества). Наказание за принятие взятки было предусмотрено еще в Моисеевом законодательстве³⁴. Само наказание за подобные преступления в древности общество через свои государственные институты определяло очень строгое, вплоть до лишения жизни виновного или применения к нему жестоких пыток.

Мыслители прошлого всегда пытались найти причины коррупции и способы ее ограничения. Великий китайский философ и реформатор Ван Аньши (Ван Цзефу, Ван Баньшань) в своих трудах о причинах коррупции отмечал два ее источника: «плохие законы и плохие люди». Его программа борьбы с коррупцией включала в себя концепцию легизма: опору на законы и применение жестких мер к нарушителям («суровые наказания за малые проступки»)³⁵.

В России же господствовало свое понимание взятки, граница между взяткой и платой за труд всегда была довольно условной. Здесь еще в IX–X веках широко распространялся коррупционный институт «кормления», когда князь посылал своих представителей (воевод, наместников) в провинцию осуществлять его политику без денежного вознаграждения, при этом, не запрещая им самим обогащаться за счет злоупотребления должностными полномочиями. В дальнейшем эта порочная практика привела к широкому распространению среди русского чиновничества мздоимства (взяточничества).

О мздоимстве в Древней Руси упоминается уже в летописях XIII–XIV веков, где говорится о коррупции в форме «посула», то есть незаконного вознаграждения. Первым письменным упоминанием о посулах, как незаконном вознаграждении княжеским наместникам можно считать Псковскую судную грамоту 1397 года³⁶. При Иване IV Грозном³⁷, вследствие осуществляемой им тирании и произвола в отношении поданных, мздоимство бояр и чиновников приобрело повсеместный характер. Чиновничество получив огромную и абсолютную власть над населением от московского самодержца, активно применяла свои властные полномочия для собственного обогащения.

В качестве уголовного преступления мздоимство было окончательно признано в период царствования Ивана IV по Судебнику 1550 года и Судной грамоте 1561 года. В качестве мер ответственности предусматривалось наказание в виде временного и бессрочного тюремного заключения, а также смертной казни за получение взятки судебными чиновниками местного земского управления.

В уголовном законодательстве Российской империи выделяли два вида взяточничества: мздоимство и лихоимство. Мздоимство означало взятку должностному лицу за совершение действия, которое входило в его круг обязанностей. Если же взятка давалась за совершение служебного проступка или преступления в сфере служебной деятельности – это уже квалифицировалась как лихоимство.

Вопросы уголовной ответственности за взяточничество нашли отражение и в принятом в 1649 году «Соборном уложении»³⁸, которое предусматривало уголовную ответственность за получение взятки судебными чиновниками.

Таким образом, система управления, в которой карьера зависит от личных профессиональных качеств, возникла еще в допетровской России. Когда в XIV веке в Московском государстве начали возникать функционально-специализированные органы государственного управления, «приказы», то работающие в них незнатные дьяки (первые чиновники) постепенно стали играть не менее важную роль, чем родовитые бояре.

Новый импульс развитию бюрократии в России был дан реформами Петра I³⁹, который стремился, ориентируясь на опыт стран Западной Европы, заменить потомственных бояр профессиональными чиновниками, которые зависели только от воли самодержца. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший на смену боярской Думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал в 1720 году Генеральный регламент коллегий. Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах, который с 1722 года устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 году повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников.

Император Петр I принимал жесткие меры по искоренению казнокрадства, взяточничества, особенно в аппаратах приказов и губерний, которые стали формироваться в России с 1709 года. Он разрешал всем людям независимо от чина доносить лично ему о лихоимстве, а за справедливый донос определялась награда – имущество преступника, движимое и недвижимое передавалось доносчику.

Положения Указа Петра І «О воспрещении взяток и посулов» были позднее развиты в законодательных актах Елизаветы I, Екатерины ІІ, Александра І, Александра ІІІ и других российских императоров. Так, 27 августа 1760 года Елизавета I издала указ, запрещающий государственным служащим брать взятки, а император Александр I в 1801 году подписал Указ «Об изыскании причин и искоренении лихоимства и лиходательства».

Александр II, известный как крупный реформатор, осуществивший отмену крепостного права, проведший реформу городского управления, был вынужден в 1868 году инициировать через Комитет министров принятие решения, по которому «лицам, имеющим по служебному положению прямое влияние на государственную администрацию» (управляющие департаментами, начальники канцелярий и т. п.), а также членам коллегиальных собраний запретить участвовать в учреждении товариществ железных дорог. Александр III запретил высшим чиновникам участвовать в правлении акционерных предприятий. Комитетом министров было принято решение «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых промышленных товариществах, а равно в общественных и частных установлениях».

В начале XX века, особенно в годы реформаторской деятельности премьер-министра графа С. Ю. Витте⁴⁰, была снова активизирована борьба с коррупцией в среде чиновничества. Он добился изменений в Уставе о службе гражданской с 1894 года, чтобы вместо старой бюрократии из числа дворян смогли поступить в Министерство финансов новые образованные и деловые люди из числа недворян.

В результате предпринимаемых усилий, хотя Россия всегда считалась страной бюрократов, их доля в общей численности населения была невелика – ниже, чем в развитых странах Западной Европы. Но по своим характеристикам бюрократия Российской империи тяготела к «восточному варианту»: была подконтрольна вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и невысокой эффективностью своей деятельности. Кроме того, в российской бюрократии, как и во многих азиатских странах, неформальные отношения между людьми часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения чиновника по службе от его служебной компетентности и легитимного профессионализма.

Управленческий аппарат Союза Советских Социалистических Республик (СССР) унаследовал основные «восточные» особенности бюрократии дореволюционной России. Советская администрация не превратилась в европейскую бюрократию, заимствовав многие черты бюрократии Российской империи. Более того, дворянство было заменено на многом ей подобную социальную прослойку – номенклатуру, которая сформировалась уже в 1920–1930-е годы. Карьера члена номенклатуры, как и дворянина при царизме, зависела не столько от его деловых качеств, сколько от политической лояльности к власти и от личных связей. В результате резко выросла численность самого штата управленцев, что, однако, не способствовало росту качества управления.

Вместе с тем, сталинский период СССР характеризуется относительно низким уровнем уголовных преступлений коррупционной направленности, так как отсутствовала рыночная система в экономике, повсеместно существовала плановая система. Такая система была и в сфере учета преступлений, она породила практику «приписок», статистику, характеризующую коррупционные преступления. Данные такой статистики, как правило, отличались недостоверностью.

Кроме того, действовавшая с 1926 по 1960 годы норма в Уголовном кодексе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) за должностные (служебные) преступления, в том числе и за взяточничество, устанавливала уголовную ответственность лиц, занимавших должности в государственных органах, учреждениях, на предприятиях, в организациях. Жесткий и тотальный контроль спецслужб Комитета государственной безопасности⁴¹ и Министерства внутренних дел за поведением и деятельностью не только служащих, но и рядовых граждан создавал атмосферу, мало совместимую с коррупцией.

Кроме того, низкому уровню коррупции способствовала абсолютная экономическая зависимость должностных лиц от государства и жесткий централизм власти. Частной собственности не существовало, доходы чиновников зависели только от величины их жалования по службе. Контроль осуществлялся за всеми без исключения доходами чиновников.

Этому способствовала и всеобщая секретность, всеобщее доносительство и массовое преследование за несогласие с политикой существующего политического режима.

В послесталинский период с ослаблением тотального контроля за деятельностью должностных лиц коррупция в стране стала эволюционировать, и ко времени распада СССР увеличилась по абсолютным показателям в шесть раз. Это способствовало активному процессу социального и имущественного расслоения советского общества. Утверждалась государственная, партийная, хозяйственная элита как особая социальная группа с внутренними горизонтальными связями, корпоративными интересами и ценностями.

Был снижен контроль правоохранительных органов, что позволило фактически открыть для всех неограниченный доступ не только к управлению, но и к распоряжению государственной собственностью. Утвердилось правило, согласно которому для привлечения должностных лиц к уголовной ответственности требовалось согласие той же номенклатуры, которая всегда обеспечивала «своим» необходимую защиту. Считалось, что член КПСС не может сидеть на скамье подсудимых, так как это дискредитирует правящую Коммунистическую партию Советского Союза (КПСС) (других политических партий в СССР просто не было). Поэтому, если партийные органы допускали разбирательство в суде, то подсудимый предварительно исключался из членов КПСС.

Однако отдельные факты казнокрадства, мздоимства со стороны министров, секретарей обкомов КПСС, других высокопоставленных должностных лиц существовали и становились достоянием гласности. Более того, в этот период уже зарождалась психология оправданного разворовывания государственной собственности, которая в полной мере реализовалась в последующем. Хотя само слово «коррупция» в советское время не употреблялось, оно вошло в употребление только в конце 1980-х годов, но использовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положением», «попустительство» и т. п.

Таким образом, в СССР отрицалось не только само понятие, но и явление, что способствовало расширению спектра коррупционных проявлений и уклонению от заслуженного наказания. Основными факторами коррупционной деятельности, наносящей ущерб советскому обществу и государству, являлись незаконный отпуск дефицитной продукции, выделение оборудования и материалов, сокрытие махинаций, изменение плановых заданий, назначение на должности в партийных и советских органах. Показательными в этом плане являются уголовные дела в отношении партийного руководителя Краснодарского края Медунова⁴², министра МВД СССР Щелокова⁴³, секретаря Центрального комитета компартии Узбекистана Рашидова⁴⁴ и другие.

Следует отметить, что отношение к человеку, как «винтику» государственной машины, плановость, строгий подбор в номенклатуру, где фактически не учитывались профессиональные и нравственные качества кандидата, круговая порука между должностными лицами создавали условия для развития коррупции.

В перестроечный период (1985–1991 годы) в стране разрушались остатки государственного контроля, снизилась ответственность и, как следствие, активизировалась деятельность по расхищению государственной собственности, что усиливало коррумпированность старой и новой номенклатуры. В этот период определенная часть партийной, государственной и хозяйственной элиты переходила в новые властные и коммерческие структуры, усложняя схемы развития коррупции. Государственные деньги и другие ресурсы перекачивались в акционерную, частную собственность. Деньги этой «элиты» составили значительную часть начавшегося нелегального оттока валютных средств из России. В этот период в стране легализовалась и теневая экономика.

История борьбы советской власти с коррупцией закончилась вместе с самой советской властью.

Экономические реформы при М. Горбачеве и Б. Ельцине проводились под лозунгом борьбы с бюрократией, которая стремилась олицетворять собой государство. Опора в 1990-е годы была сделана на мелкого частного предпринимателя, так как считалось, что он будет управлять предприятием эффективнее государственного бюрократа. Но уход от плановой экономики предопределил необходимость создания «капитанов промышленности», то есть создания «сверху» крупных частных предприятий, возглавляющих целые отрасли народного хозяйства, что породило в России «олигархат».

Для противопоставления олигархату была выбрана модель государственного управления, названная «вертикаль власти», что во многом усилило роль государства и чиновничества. Поэтому даже в настоящее время власть бюрократии в России остается сильной – государственные чиновники сохранили возможность контроля над всеми основными сферами жизни общества, а число их возросло даже по сравнению с советским периодом, рационализация управленческого аппарата осталась важнейшей нерешенной задачей.

Современный период характеризуется еще большим усилением коррупционной деятельности в России. Показательным в этом плане является увеличившийся отток капиталов за границу. В 1995 году в Государственной Думе Федерального Собрания даже рассматривался проект закона об амнистии лиц, совершивших противоправные деяния, связанные с криминальным размещением активов за рубежом. В 1990-е годы в орбиту криминальной деятельности в финансовой сфере вовлекались федеральные и региональные чиновники и появилось понятие «организованная преступность». Ряд российских аппаратных чиновников пришли во власть сугубо в целях обогащения. Происходило их сращивание с представителями криминала.

Таким образом, коррупция представляет собой сложное, неоднозначно воспринимаемое разными людьми понятие, которое носит исторический характер и во многом зависит от социальных условий и традиций той или иной страны. Наиболее адекватное ее понимание возможно лишь с учетом социальных отношений, представлений и стереотипов сознания населения конкретной страны или региона, а также с учетом ее эмоционального восприятия.

В советское время синонимом коррупции являлось взяточничество, что вполне объяснимо, так как для большинства граждан в тех условиях именно взяточничество являлось единственной формой коррупции, в которую они или их близкие, знакомые или коллеги были вовлечены.

Однако, с переходом бывших советских республик к рыночным отношениям, с предоставлением гражданам возможности владеть любой собственностью, с развитием денежного обращения и рынка ценных бумаг, наибольшие потери для общества и государства стали приносить коррупционные сделки, связанные с нецелевым использованием бюджетных средств и их перераспределением, недоплатой налогов и т. д. Взятки сохранились во взаимоотношениях граждан и бизнесменов с чиновниками; что же касается государственных деятелей высокого ранга, то у них появилось больше возможностей, не прибегая к взяткам, получать многомиллионные нелегальные доходы без кажущегося нарушения закона. Например, на формально законных основаниях предоставлять тендер на выгодную поставку оборудования фирме, принадлежащей супруге или другому родственнику чиновника.

Как уже отмечалось, понимание коррупции в значительной степени определяется национальными, этническими, религиозными и правовыми традициями, которые позволяют относить или не относить к коррупции те или иные действия. Например, в некоторых странах преподнесение подарка начальнику по случаю дня его рождения считается нормальным, тогда как в других странах этот факт воспринимается как грубое нарушение этических норм.

В заключение следует сказать, что с одной стороны, коррупция проявляется в нарушении общественных норм, этических отклонениях в поведении, а, с другой стороны, она проявляется в использовании должностными лицами своего статуса для получения незаконной выгоды, либо в предоставлении такой выгоды другим должностным лицам или гражданам, не занимающим чиновничьих должностей. Она может проявляться и в прямом воровстве государственных или общественных ценностей (денег, материальных ресурсов и т. д.).

Контрольные вопросы

1. Как развивалась коррупция в древности?

2. Каково было отношение к коррупции в дореволюционной России?

3. Каковы были особенности советской коррупции?

4. Что такое «номенклатура»?

5. Как изменилась советская коррупция в перестроечный период (1985–1991 годы)?

6. Каковы отличительные черты коррупции в России в настоящее время?

3.2. Социальные и иные аспекты коррупции

Причины, обусловливающие коррупцию в обществе, крайне разнообразны по своей природе, формам проявлений, направленности воздействия. Попытка систематизации аспектов коррупции по степени устойчивости и стабильности во времени приводит к следующей причинной иерархии, которая изложена ниже.

Так, наиболее статичными являются природные (природно-ресурсные) и социокультурные факторы, которые определяют общую предрасположенность общества к проявлениям коррупции. В свою очередь, экономические факторы обусловливают «коррупционный облик» страны в долго и среднесрочные периоды. Постоянно и динамично изменяющиеся политические и правовые факторы определяют коррупцию в непродолжительные (краткосрочные) промежутки времени.

Для Российской Федерации, имеющей огромные пространственные размеры, богатые природные ресурсы и полезные ископаемые, особую значимость имеют именно природно-ресурсные факторы. С одной стороны они являются базой для экономического развития страны, что, в свою очередь, может способствовать снижению коррупции, если используются для обеспечения всенародного благосостояния и находятся под тщательным общественным и государственным надзором. Но с другой стороны природные богатства являются мощным стимулом, своего рода «провокационным» фактором для «рентоориентированного» поведения людей, так как в обществе, изначально обладающем природным естественным богатством, складывается особый «потребительский» тип взаимоотношений, что является благоприятной средой для развития коррупции. В такой, казалось бы, благоприятной и часто избыточной для развития хозяйствования среде общественные блага часто недостаточно контролируются обществом и их значительная доля присваивается наиболее «активными» и менее законопослушными его членами. Это и происходит в сегодняшней России.

Непосредственно находящиеся в геополитической связи с местонахождением этноса социокультурные факторы могут выступать как производные природно-ресурсных факторов, так как основаны на восприятии обществом своего (благоприятного или неблагоприятного) природного положения. Оценка воздействия на коррупцию социокультурных факторов является наиболее сложной задачей ввиду «нематериальности» этой сферы. Однако в итоге именно культурную предрасположенность социума к коррупции следует часто рассматривать как ее основную причину, так как она часто объясняется нормами поведения, обусловленными обычаем.

Социальные аспекты, то есть аспекты, имеющие отношение к общественным отношениям и социальной политике России, по отношению к коррупции, достаточно полно отражены в Национальной стратегии противодействия коррупции⁴⁵. Там также сказано, что коррупция серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований, вызывает в обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж государства на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности страны, в том числе и экономической безопасности.

Более того, рассматривая как пример Россию, можно сказать, что фундаментальные основы коррупции здесь коренятся в общественном (массовом) сознании граждан. Массовое сознание – особый тип общественного сознания, отличающийся от таких его форм, как сословное, классовое, этническое, религиозное сознание, присущих более или менее устойчивым группам населения, образующим основные структурные элементы социума. Так, если общественное сознание обусловлено развитием общества, так как оно отражает особенности этого развития на тех или иных его этапах, то феномен массового сознания связан с распространением новейших средств массовой коммуникации и информации, массовых потребительских стандартов, всеобщего избирательного права, массовой культуры, то есть с массовизацией условий и форм жизнедеятельности социума.

В соответствии со статьей 13 Конституции Российской Федерации «никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». Это означает, что в общественное сознание государством, да и иными субъектами не должны насильно внедряться какие-либо догмы, принятые в качестве «единственно верных и правильных» на все времена, как это делалось в советский период существования российского государства. Исторически это вполне обоснованно, так как приводит к стагнации экономики и общественного мышления, обуславливает однобокость развития общественных отношений и науки.

Вместе с тем, в настоящее время в России мы наблюдаем две взаимосвязанные социальные установки. Одна из них – это коррупционная зависимость, при которой коррупция воспринимается как неотъемлемый атрибут образа жизни в России. Такое восприятие и соответствующий образ жизни нередко неправильно называют «социальной нормой». Полагаем, что «массовое» или «массовидное» не есть синоним «нормальности». В противном случае мы придем к парадоксальному выводу о том, что в России закон борется или пытается бороться с нормальным поведением, не причиняющим вреда личности, обществу или государству.

Вторую установку можно охарактеризовать как коррупционную готовность. Последняя означает психологическую установку на решение различных проблем с помощью подкупа. Восприятие коррупции как «социальной нормы» (что не равнозначно признанию ее в таком качестве, просто «все так делают»), в свою очередь, формирует психологическую готовность давать взятки и «откаты» и брать их.

В конечном счете, за названными деформациями общественного сознания скрыта еще более глубокая деформация. В основе ее – признание денег, капитала, собственности главной ценностью. Библейские десять заповедей⁴⁶ уже прочно забыты российским обществом. А это, в свою очередь, ведет к отчуждению личности от общества и государства и к превращению всего и вся в товар и «разменную монету».

Поэтому, можно утверждать, что любые попытки борьбы с коррупцией, которые не окажут влияния на ее причины, будут лишь имитацией этой борьбы.

Как известно, «гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека и гражданина»⁴⁷. При этом следует особо отметить, что именно устойчивая политикоправовая связь между человеком и государством, определяющая их взаимные права и обязанности, основанная на принципах социальной справедливости, и является непременным условием гражданства. Если нет такой связи, нет и гражданства в правовом его аспекте.

Так, взаимодействие власти с гражданином в обычной жизни происходит, чаще всего, в двух случаях:

а) когда власть должна предоставить гражданину некоторые услуги (дать разрешение, выдать справку, предоставить льготу и т. п.);

б) когда власть, выполняя свою ограничительную и регулирующую функцию, обязывает гражданина поделиться своими ресурсами с государством, взыскивая платежи или налагая штрафы за нарушение действующих норм.

В первом случае возникновению коррупционных отношений способствуют:

– сохранение широкой сферы государственных услуг, охваченных разрешительным принципом;

– незнание гражданами своих прав на получение услуг и обязанностей чиновников на их предоставление;

– сокрытие чиновниками информации о своих обязанностях и правах граждан непосредственно от обратившихся к ним граждан;

– усложненность, часто искусственная, бюрократических процедур;

– безальтернативность, то есть монополия ведомств на предоставление услуг;

– структурные особенности органов власти, при которых только одно ведомство обладает полномочиями принимать властные решения, и оказывать услуги.

Второй случай возникновения отношений между государством и гражданином имеет место тогда, когда власть, выполняя свою ограничивающую и регулирующую функцию, под угрозой насилия обязывает гражданина поделиться своими ресурсами и возможностями с государством, взыскивая обязательные платежи или налагая штрафы за нарушение действующих норм. При этом, чем выше вынужденная интенсивность контактов граждан с государством и его институтами, тем, часто, больше вовлеченность их в коррупцию, что, в свою очередь, приводит к болезненному осознанию людьми негативной сущности коррупции и катастрофическому уменьшению их доверия к власти. Часто негативная коррупционная практика усиливает неприятие населением деятельности власти и вырабатывает в нем антикоррупционную установку.

С точки зрения социально-экономической модели отношений деформацию взаимоотношений человека с властью можно представить в виде двусторонней сделки между чиновником и гражданином, в ходе которой чиновник-коррупционер нелегально продает свои служебные полномочия или услуги, а покупатель получает возможность использовать государственную или иную структуру власти в своих личных целях (для обогащения, получения и закрепления каких-либо привилегий, ухода от налогов, иного контроля или юридической ответственности и т. п.).

Следовательно, в социальном плане коррупция характеризуется гораздо шире, чем набор коррупционных деяний. Это укоренившаяся система, которая базируется на постоянных связях, контактах группы людей для достижения частных целей. Она проявляется в совершении различных коррупционных деяний, подчас даже не осуждаемых частью общества и не всегда очевидных, носящих латентный характер.

Обобщая вышесказанное, можно выделить три основные позиции относительно места и роли коррупции в обществе:

– первая связана с девиантным поведением⁴⁸ субъектов экономического взаимодействия, принимая в пределе форму преступного деяния в виде злоупотребления должностными государственными или корпоративными обязанностями в корыстных личных или групповых целях;

– вторая позиция определяет коррупцию как социальный феномен, в основе функционирования которого лежит вышедшая за границы производственного цикла капитализация, то есть преобразование средств в добавочный капитал;

– в третьем случае коррупция позиционируется как снижение планки духовных общественно значимых ценностей и их замена на систему искусственных, внеценностных моделей владения и потребления вещных благ, способных не удовлетворять возрастающие по мере прогрессивного производственного развития материальные и духовные потребности общества и составляющих его личностей, а сохранять консервируемый уровень престижного потребления наличных благ ограниченным кругом отдельных лиц, принадлежащих к элитам.

Далее следует выделить социально-экономические факторы. Основной закономерностью пространственных особенностей коррупции для разных регионов страны является зависимость степени их коррумпированности от уровня их экономического развития. Кроме того, специфика экономического фактора коррупции состоит в том, что он предопределяет рост объемов коррупции вне зависимости от своей направленности, так как и слишком быстрый экономический рост, и слишком быстрое падение экономики с одинаковой вероятностью могут провоцировать рост объема коррупционной преступности. Например, в России каждая новая вспышка экономического кризиса неизменно активизировала коррупционные механизмы перераспределения общественного блага в пользу тех, кто лучше других умел пользоваться этим механизмом. В итоге господствующее положение в российской экономике заняли не те, кто исповедовал идеологию честного и ответственного бизнеса, а те, кто научился взаимодействовать с коррумпированным чиновничеством.

Возвращаясь к экономическим аспектам, следует сказать, что в настоящее время основным экономическим источником коррупции, позволяющим иметь средства для подкупа чиновников, являются процессы, происходящее в области теневой экономики. Причина в том, что неучтенными (и не учитываемыми) денежными средствами очень просто распоряжаться. Можно с уверенностью утверждать, что доля теневой экономики в экономической сфере государства прямо определяет и уровень коррупции. Сегодня специалисты говорят о появлении в стране феномена, именуемого не иначе как «коррупционная экономика»⁴⁹.

Экономической основой сложившегося в стране уровня коррупции является, помимо прочего, также и сырьевой перекос российской экономики. Ориентация экономики на природные ресурсы приводит к низкой зарплате (интеллектуальный вклад человека в экономику в этом случае оценивается очень низко, считается, что за него все делает природа) и служит питательной средой для коррупции. Дисбаланс не изменится до тех пор, пока Россия не научится производить продукцию, стоимость которой формируется человеком, а не природой. Эмпирически выявлена следующая закономерность – чем выше в экономике сырьевая доля, тем выше в стране и коррупция и наоборот. Так, интегральный экономический потенциал в развитых странах на 64 % формируется человеческим капиталом и на 20 % – сырьевым. А в России – все наоборот: 72 % – сырьевой фактор и лишь 14 % – человеческий капитал. В результате – ориентация экономики на сырьевые природные ресурсы приводит к низкой заработной плате работающих, бедности населения и, соответственно, к росту коррупции.

Поэтому можно констатировать, что социальной базой коррупции в России служит наличие явно выраженного имущественного расслоения граждан, особенно на фоне общей бедности населения или слабости государства⁵⁰.

Организованная преступность вносит весомый вклад в стимулирование коррупции. Именно она сегодня стала основным и самым опасным корруптером⁵¹. Известно, что наиболее применяемым инструментом, который чаще всего используют организованные преступные группировки, является подкуп чиновников и сотрудников правоохранительных органов.

Организованная преступность участвует в переделе собственности. Его опасность заключается в отличиях, которые часто присущи российской рыночной экономике. Так одним из таких способов является рейдерство⁵², представляющее собой серьезную угрозу экономической безопасности государства. Обе эти проблемы: и рейдерство, и коррупция тесно взаимосвязаны. Часто рейдерство инициируется и поддерживается чиновниками. Отметим, что коррупционная составляющая присутствует при всех рейдерских захватах.

В результате к числу наиболее значимых экономических факторов коррупции можно отнести следующие явления:

– критически высокий уровень поляризации населения по уровню дохода и всеобщая бедность;

– высокий удельный вес теневой экономики, которая уже конкурирует с легальной;

– широкое включение в экономический оборот практики «отмывания» доходов, полученных незаконным путем;

– чрезмерно высокие налоги для коммерческих организаций;

– экономический кризис, неустойчивость экономической ситуации;

– разрешительный принцип, охватывающий практически все сферы экономической активности и ставящий непреодолимые преграды для законопослушных предпринимателей.

Так, не подлежит сомнению утверждение, что низкая заработная плата чиновников является мощным стимулом для коррупции, так как в этом случае возникает необходимость создания дополнительных источников доходов, каковым становится, например, взяточничество. И, напротив, высокие официальные доходы чиновников повышают ценность занимаемых должностей и таким образом увеличивают риск понести значительные потери при совершении коррупционных действий.

Среди наименее подверженных изменениям во времени политических факторов следует выделить особенности государственного строя. Политика как практика управления государством и коррупция всегда были тесно связаны. Более того, коррупция зачастую становится либо «спусковым крючком» глубоких политических изменений, либо главной пружиной таких изменений.

Таким образом, можно утверждать, что коррупция возможна в социальных системах, имеющих свой аппарат управления, и именно на него она негативным образом воздействует. Любое социальное управление базируется на определенной соподчиненности воли людей – участников управленческих отношений. Следовательно, субъект управления формирует и реализует «господствующую волю», в том числе и с учетом своих корыстных интересов, а объект управления подчиняется ей. Существующая коррупция в структурах власти неизбежно приводит к паразитированию незначительной части общества на проблемах и тяготах большинства. Здесь уместно вспомнить цитату К. Маркса: «Чиновник рассматривает политическую власть как свою частную собственность»⁵³. То есть, в сознании чиновника закреплена не только собственная принадлежность его к государству, но первично обладание им определенной частью государственной власти.

Это подтверждается и в российской действительности. Президент Российской Федерации В. Путин констатировал, что «нынешняя организация работы госаппарата способствует коррупции. Коррупция – это не результат отсутствия репрессий, а прямое следствие ограничения экономических свобод. Любые административные барьеры преодолеваются взятками. Чем выше барьер – тем больше взяток и чиновников их берущих. И мы не должны дожидаться, пока достигнутая стабильность превратится в административные застои»⁵⁴.

В отношении политической причины коррупции можно сказать, что здесь обязательно присутствуют безответственность, фактическая неподотчетность, неподконтольность исполнительной ветви власти ветви власти законодательной, неподотчетность и неподконтрольность вообще власти, правоохранительных органов контролю со стороны гражданского общества.

Следует обратить внимание на такую сторону коррупции, как ее предательский характер. Так, чиновник предательски использует предоставленные ему государством полномочия, злоупотребляет оказанным доверием, в личных интересах и вопреки интересам службы (то есть общественным и государственным интересам). Хотя в отличие от государственной измены, тут измена носит частный характер – лицо не участвует во враждебной деятельности иностранного государства, а предает вверенный его попечению интерес исключительно в личных (обычно корыстных) целях. То есть, коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Этого условия достаточно, чтобы охарактеризовать такое явление, как злоупотребление служебным положением.

Многие коррупционные действия осуществляются в рамках предоставленных должностным лицам полномочий, и не всегда можно юридически доказать их личную выгоду, связанную с этими действиями, то есть формально они производятся без нарушения законодательства. Причина – несовершенство нормативно-правовых актов, то есть правовые аспекты коррупции. Другими словами, современные определения коррупции не связывают ее непосредственно только с уголовными преступлениями, однако и не исключают таких возможностей.

Все равны перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации). Но доступ к правосудию – это довольно широкое понятие. Такой доступ часто ограничивается множеством факторов: размер судебных издержек; правила, ограничивающие юрисдикцию судов; сложность нормативных актов; неэффективность механизмов исполнения судебных решений и, часто обуславливающая все эти препятствия, коррупция. Именно коррупция, то есть продажность судей, является главным ограничителем независимости судебной власти⁵⁵.

Таким образом, типичными для современной России политическими факторами коррупции являются:

– не урегулированное политическими правилами переплетение власти и бизнеса;

– неразвитость института легального лоббирования экономических интересов;

– слабость гражданского общества и осуществляемого им контроля за деятельностью органов государственной власти;

– отсутствие ясной, последовательной и эффективной антикоррупционной политики;

– неготовность политических партий к отказу от использования коррупции как инструмента политической борьбы;

– неразвитость института коллективной и индивидуальной политической ответственности за последствия коррупционного поведения высших чиновников.

Правовой фактор, с одной стороны, отражает то, что главная проблема в сфере правового обеспечения противодействия коррупции – это отсутствие целенаправленного антикоррупционного законодательства, которое полностью определило бы порядок взаимодействий представителей власти и носителей экономических интересов, власти и гражданского общества, власти и отдельных граждан. С другой стороны, органы законодательной власти также являются объектами коррупционных интересов, а часть представляющих их законодателей различного уровня – активными участниками коррупционных действий.

Такое положение тормозит развитие правового обеспечения противодействия распространению коррупции, создает условия для ее расширенного воспроизводства. Коррупциогенность правового комплекса охватывает значительное число взаимосвязанных явлений законотворчества, правоприменения, правовых учреждений, правового сознания, правового воспитания и правового поведения. Часто сущность правовой нормы как общего правила поведения предполагает необходимость наделения правоприменителя определенной свободой усмотрения ее применения. Чем больше этой свободы, тем шире объективные возможности для злоупотребления ею правоприменителями-чиновниками.

Наличие в законах и подзаконных нормативных правовых актах недостатков и пробелов, создающих предпосылки для различных коррупционных злоупотреблений, является одним из условий сохранения и дальнейшего распространения коррупции. Именно отсутствие в законодательных актах регулирований прямого действия позволяет чиновникам трактовать закон в свою пользу на основании внутриведомственных распорядительных актов или принимать произвольные решения без ссылки на соответствующий нормативный правовой акт.

Все сказанное тем более важно, что в целом, коррупция в России в настоящее время стала уже не столько криминальной проблемой, сколько общегосударственным негативным фактором, не только подрывающим авторитет власти, но и разрушающим государственность и способствующим все более глубокому подрыву экономической безопасности. Государственные институты, созданные для регулирования взаимоотношений между гражданином и государством, используются для личного обогащения государственных служащих и предоставления определенных преимуществ коррумпированным хозяйствующим субъектам.

Контрольные вопросы

1. Каковы основные социальные аспекты коррупции?

2. На чем основана деформация взаимоотношений человека с властью?

3. Как влияет коррупция на экономическую безопасность государства?

4. Какие основные факторы способствуют развитию коррупции в сегодняшней России?