Kitobni o'qish: «Комментарий к Федеральному закону «О навигационной деятельности» (постатейный)»

Принятые сокращения

РФ – Российская Федерация

Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

ФС РФ – Федеральное Собрание Российской Федерации

Закон – Федеральный закон от 14 февраля 2009 г. № 22-ФЗ «О навигационной деятельности»

БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 9 февраля 2009 г.)

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации.

Федеральный закон «Об информации» – Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»

Федеральный закон «О порядке опубликования» – Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (ред. от 22 октября 1999 г.)

ФЦП – Федеральная целевая программа

ЕГРЮЛ – Единый государственный реестр юридических лиц

СНС ГЛОНАСС – Спутниковая навигационная система «Глобальная навигационная спутниковая система»

НД – навигационная деятельность

ЮЛ – юридическое лицо

ФЛ – физическое лицо

ст. – статья

ч. – часть(и)

п. – пункт(ы)

утв. – утвержденный

изм. – изменения

вх. – входящий

Введение

Развитие технического прогресса во всем мире привело к появлению множества наземных, водных, воздушных, космических объектов, которые перемещаются тем или иным способом (самостоятельно или с помощью соответствующих устройств). Возросшее количество (за последний век – полтора) самостоятельно перемещающихся по воде, воздуху, земле и в космосе объектов приводит к необходимости контроля за этими объектами, в том числе с целью предотвращения столкновений, предупреждения террористических актов и т. д. Именно поэтому все больше и больше становится актуальным создание в мире в целом и в каждой стране в частности соответствующей системы (систем), которые будут осуществлять соответствующие функции. В общепризнанной терминологии, юридической и технической литературе под подобной системой понимается навигация. В российском (и советском) законодательстве отдельные элементы регулирования навигационной деятельности встречаются в различных нормативных документах. В комментируемом Законе была сделана попытка обобщить общие положения регулирования навигационной деятельности. Отметим, что данный закон в большей степени носит «рамочный» характер, т. е. дает только основы регулирования навигационной деятельности, не рассматривает детально все необходимые термины, принципы и возможные ситуации в навигационной деятельности. Тем не менее развитие законодательства в навигационной деятельности позволит со временем упорядочить и усовершенствовать многие аспекты в этой области.

На наш взгляд, читателю будет интересна история утверждения и принятия Закона.

В соответствии с паспортом к проекту комментируемого Закона № 141725-5 этот проект был внесен на рассмотрение в Государственную Думу 18 декабря 2008 г. (Вх. № 1.1-15154) в соответствии с распоряжением Правительства РФ № 1875-р от 16 декабря 2008 г. и письмом Правительства РФ № 5659п-П7 от 17 декабря 2008 г.

23 декабря 2008 г. на заседании Совета Государственной Думы Федерального Собрания РФ было принято решение направить указанный проект федерального закона Президенту Российской Федерации, в комитеты, комиссию Государственной Думы, фракции Государственной Думы, Совет Федерации Федерального Собрания

Российской Федерации, Правительство Российской Федерации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также на заключение в Правовое управление Аппарата Государственной Думы. Ответственным по работе над проектом Закона был назначен Комитет Государственной Думы по обороне, которому было вменено в обязанность до 24 декабря 2008 г. принимать все отзывы, предложения и замечания по проекту Закона и с учетом поступивших отзывов, предложений и замечаний подготовить указанный проект Закона к рассмотрению Государственной Думой в период осенней сессии 2008 г. (декабрь).

В соответствии с Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ пятого созыва № 1552-5 ГД проект Закона был принят в первом чтении. Комитету Государственной Думы по обороне было указано доработать законопроект с учетом поступивших поправок (которые можно было направлять до 11 января 2009 г.) и внести его на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении. 30 января 2009 г. Закон был принят во втором (Постановление № 1669-5 ГД) и третьем окончательном чтении (Постановление № 1670-5 ГД).

4 февраля 2009 г. этот Закон был одобрен Советом Федерации и 14 февраля 2009 г. подписан Президентом России Медведевым Д. А., 18 февраля 2009 г. Закон был официально опубликован в Российской газете № 27. С этого момента данный Закон, за исключением ч. 1 ст. 4, вступил в силу в соответствии с его ст. 12. Часть 1 ст. 4 Закона вступает в силу с 1 января 2011 г. Более подробно вопрос вступления в силу Закона рассмотрен в комментарии к ст. 12 данного издания.

Комментарий к Федеральному закону от 14 февраля 2009 г. № 22-ФЗ «О НАВИГАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ»

Принят Государственной Думой 30 января 2009 года Одобрен Советом Федерации 4 февраля 2009 года

Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы осуществления навигационной деятельности и направлен на создание условий для удовлетворения потребностей в средствах навигации и услугах в сфере навигационной деятельности.

2. Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, возникающие в связи с осуществлением навигационной деятельности и оказанием услуг в сфере навигационной деятельности, в том числе в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации.

1. Заметим, что в комментируемой статье не дается понятие «навигационной деятельности» – этому посвящена следующая статья Закона. Здесь же рассматривается вопрос статуса данного Закона, его направленность и сфера действия.

Согласно комментируемой статье, данный Закон устанавливает правовые основы осуществления навигационной деятельности или, согласно определению ст. 2 Закона, правовые основы деятельности, связанной с определением и использованием координатновременных параметров объектов, как главные, исходные положения, принципы, элементы с точки зрения права.

Иными словами навигационная деятельность может регулироваться и другими нормативными актами помимо комментируемого Закона. Но здесь следует заметить следующее:

1) все иные нормативные акты, так или иначе регламентирующие навигационную деятельность, не должны противоречить комментируемому Закону как устанавливающему правовые основы осуществления навигационной деятельности;

2) если какой-либо иной нормативный акт будет вступать в противоречие с комментируемым Законом относительно навигационной деятельности, то приоритетными будут считаться положения комментируемого Закона.

Перечислим вкратце некоторые из ныне действующих нормативных правовых актов, которые касаются вопроса о навигационной деятельности и применение которых может быть ограничено, если в них окажутся нормы, которые будут вступать в противоречие с комментируемым Законом:

Воздушный кодекс РФ;

Водный кодекс РФ;

Кодекс внутреннего водного транспорта РФ;

Земельный кодекс РФ;

Кодекс торгового мореплавания РФ;

Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 209-ФЗ «О геодезии и картографии» (ред. от 30 декабря 2008 г.);

Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» (ред. от 29 апреля 2008 г.);

Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (ред. от 3 декабря 2008 г.);

Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (ред. от 23 июля 2008 г.);

Закон РФ от 20 августа 1993 г. № 5663-1 «О космической деятельности» (ред. от 30 декабря 2008 г.);

Положение об охране судоходных гидротехнических сооружений и средств навигационного оборудования (утв. постановлением Правительства РФ 21 ноября 2005 г. № 690).

Согласно комментируемой статье, Закон направлен на создание условий для удовлетворения потребностей в средствах навигации и услугах в сфере навигационной деятельности. Или, согласно определениям ст. 2 Закона, он направлен на создание условий для удовлетворения потребностей в:

а) технических средствах, устройствах и системах, предназначенных для формирования навигационных сигналов, передачи, приема, обработки, хранения и визуализации навигационной информации;

б) деятельности, направленной на удовлетворение потребностей в средствах навигации и их эксплуатации, а также в навигационной информации.

Тавтология здесь указывает на недостаточную проработанность законодателем понятийного аппарата.

Заметим, что целью Закона не является удовлетворение потребностей в средствах навигации и услугах в сфере навигационной деятельности. Данный Закон направлен на создание условий для удовлетворения указанных потребностей. Иными словами, цель Закона такова, чтобы существовали такие условия, при которых удовлетворение потребностей в средствах навигации и услугах в сфере навигационной деятельности было бы наиболее удобным.

2. Часть 2 комментируемой статьи указывает на сферу действия Закона: действие этого Закона распространяется на отношения, возникающие в связи с осуществлением навигационной деятельности и оказанием услуг в сфере навигационной деятельности, в том числе в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации. Размытую формулировку можно было бы конкретизировать, сказав, что фраза «в том числе в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации» относится как к отношениям, возникающим в связи с осуществлением навигационной деятельности, так и к отношениям, возникающим в связи с оказанием услуг в сфере навигационной деятельности.

Настоящий Закон имеет прямое отношение к навигационной деятельности и услугам в этой деятельности, которые осуществляются в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации. И все другие нормативные правовые акты, которые будут иметь то или иное отношение к навигационной деятельности и услугам в этой деятельности и которые принимаются в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, не должны противоречить комментируемому Закону, который устанавливает правовые основы навигационной деятельности.

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) навигационная деятельность – деятельность, связанная с определением и использованием координатно-временных параметров объектов;

2) средства навигации – технические средства, устройства и системы, предназначенные для формирования навигационных сигналов, передачи, приема, обработки, хранения и визуализации навигационной информации;

3) объекты навигационной деятельности – объекты, оснащенные средствами навигации и (или) использующие средства навигации в целях навигационной деятельности, а также объекты, обеспечивающие функционирование средств навигации;

4) услуги в сфере навигационной деятельности – деятельность, направленная на удовлетворение потребностей в средствах навигации и их эксплуатации, а также в навигационной информации;

5) навигационные сигналы с открытым доступом – сигналы, предназначенные для решения задач координатно-временного и навигационного обеспечения без ограничений, связанных с режимом санкционированного доступа.

1. В комментируемой статье раскрываются основные понятия, используемые в Законе.

Что же такое навигация? Само понятие навигации нигде в российском законодательстве не дается. Но оно имеется в различных словарях и энциклопедиях.

Сравнивая определения слова «навигация», имеющиеся в разных источниках, можно прийти к выводу, что в комментируемом Законе рассматривается понятие «навигация» в узком смысле этого слова, а именно в смысле определения и использования местонахождения какого-либо объекта в пространстве и во времени, о чем и говорит наше первое определение в комментируемой статье. Итак,

Навигационная деятельность—деятельность, связанная с определением и использованием координатно-временных параметров объектов.

Таким образом, дается определение не столько понятия «навигационная деятельность», сколько понятия «навигация». Хотя здесь и говорится о деятельности, но понятие деятельности как таковой в определении отсутствует. Под деятельностью в праве понимается как действие, так и бездействие, влекущее за собой какие-либо правовые последствия. Навигационная деятельность включает в себя следующие обязательные аспекты:

она должна быть связана как с определением, так и с использованием,

либо только с определением, но не использованием, либо только с использованием уже известных координатновременных параметров объектов,

либо с отказом в определении и использовании координатновременных параметров объектов, когда этого требует Закон;

эта деятельность касается объектов, каких именно, Закон не уточняет. Именно здесь может возникнуть неразбериха. Например, под объектами гражданских прав понимаются не только вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, но и имущественные права, работы и услуги, информацию, результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них, нематериальные блага. Здравая логика подсказывает, что определить координатно-временные параметры по всем только что перечисленным объектам невозможно. Но там, где закон понимание какого-либо вопроса отдает на откуп здравой логике, там как раз и начинаются споры и загружаются судебные инстанции выработкой новой судебной практики, которая была бы не нужна, будь законодатель более четким в своих формулировках. Например, могут возникнуть споры по поводу навигационной деятельности относительно местонахождения той или иной информации или места и времени выполнения каких-либо работ или услуг. Как бы это ни казалось абсурдным, но Закон не исключает наличие подобных ситуаций;

эта деятельность должна касаться не любых вопросов работы с объектами, а только определения и использования координатновременных параметров, т. е. местонахождения объекта как в пространстве, так и во времени и никак иначе.

2. Следующее понятие – «средства навигации». Комментируемый Закон рассматривает средства навигации как технические средства, устройства и системы, предназначенные для формирования навигационных сигналов, передачи, приема, обработки, хранения и визуализации навигационной информации.

Понятие «средства» в данном определении включает в себя как широкое, так и узкое значение этого слова. Широкое значение заключается в том, что под средствами понимаются не только средства, но также устройства и системы с разделительным союзом «и».

Причем расширение толкования слова средства в данном случае совершенно необоснованно, так как все средства, обладающие такими свойствами, как формирование сигналов, передача, прием, обработка, хранение и визуализация информации, являются устройствами и системами. А сужается понятие навигационные средства следующими рамками:

под средствами понимаются только технические средства, устройства и системы, а не какие-либо другие; например, средства могут быть химические, экономические и т. п.; однако данное сужение тоже не является обоснованным, так как в навигации возможно использование не только технических средств, но, например, и биологических; таким образом, данный Закон ограничивает нас в понятии «навигационные средства» только техническими устройствами и системами;

эти технические средства, устройства и системы должны иметь строго определенное в Законе предназначение, характеризуемое шестью основными аспектами, объединенными союзом «и», а именно, использоваться для формирования навигационных сигналов, передачи, приема, обработки, хранения и визуализации навигационной информации. Если какие-либо технические средства, устройства и системы не удовлетворяют хотя бы одному из указанных аспектов или свойств, то они по определению не могут являться средствами навигации; например, если техническое средство формирует навигационные сигналы, передает, принимает, обрабатывает, хранит, но не визуализирует навигационную информацию, то это уже не будет являться навигационной системой в определении комментируемой статьи.

Раскрывая понятие «средства навигации», законодатель допускает ошибку в том, что ставит союз «и». Дело в том, что союз «и» в русском языке в разных случаях может выражать разный смысл и использоваться как в разделительном значении («или»), так и в объединяющем значении («как…. так и»). Причем, как мы уже заметили, по смыслу в первой части определения стоит разделительный «и», а во второй части – объединительный «и».

Следуя данным умозаключениям, было бы правильнее представить рассматриваемое определение следующим образом:

«средства навигации – технические устройства и (или) системы, предназначенные одновременно как для формирования навигационных сигналов, так и для передачи, приема, обработки, хранения, визуализации навигационной информации».