Kitobni o'qish: «Комментарий к Федеральному Закону от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» (постатейный)»

A.N. BORISOV

COMMENTARY TO FEDERAL LAW OF 3 JULY 2016 No. 237-FZ «ON STATE CADASTRAL VALUATION» (Itemized)

Moscow

YUSTITSINFORM

2017

Borisov A.N.

Commentary to Federal Law of 3 July 2016 No. 237-FZ «On state cadastral valuation» (Itemized) / A.N. Borisov. – M.: Yustitsinform, 2017. – 216 p.

978-5-7205-1403-7

In this book the procedures for preparing for the conduct of the state cadastral valuation are discussed in detail, among them the formation of a list of real estate objects subject to state cadastral valuation and procedures that include directly the state cadastral valuation: the decision to conduct a state cadastral valuation; determination of cadastral value and preparation of a report on results of the state cadastral valuation; approval of results of the cadastral value determining. A comparative analysis with the norms of the «predecessor» – Federal Law of 29 July 1998 No. 135-Fz «On Valuation Activities in the Russian Federation» (Chapter III.1 «State Cadastral Valuation») – was performed.

The book is intended primarily for law enforcement as the users of cadastral value information, officials of the registration authority of rights, officials of authorized bodies of the subjects of the Russian Federation, making decisions on conducting state cadastral assessments, employees of budgetary institutions conducting state cadastral valuation. The book will also be useful to anyone who is interested in the issues of conducting a state cadastral valuation in Russia.

Keywords: cadastral valuation of real estate, regulation in the sphere of state cadastral valuation, determination of cadastral value.

© LLC «Yustitsinform», 2017

Список сокращений

Органы государственной власти, иные государственные органы и организации:

КС России – Конституционный Суд Российской Федерации;

ВС России – Верховный Суд Российской Федерации;

Минприроды России – Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации;

Минстрой России – Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации;

Минэкономразвития России – Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации;

ФНС России – Федеральная налоговая служба;

Росземкадастр – Федеральная служба земельного кадастра России;

Росреестр – Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии;

ФГБУ «ФКП Росреестра» – федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии».

Правовые акты:

часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ¹;

часть вторая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ²;

УК РФ – Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ³;

Закон 1998 г. об оценке – Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»⁴;

часть первая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ⁵;

часть вторая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ⁶;

ЗК РФ – Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ⁷;

ТК РФ – Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ⁸;

АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ⁹;

ЛК РФ – Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ¹⁰;

Закон 2007 г. о кадастровой деятельности – Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» (наименование в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 361-ФЗ)¹¹;

Закон 2008 г. о защите прав при осуществлении контроля – Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»¹²;

Закон 2010 г. № 167-ФЗ – Федеральный закон от 22 июля 2010 г. № 167-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹³;

Закон 2014 г. № 225-ФЗ – Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»¹⁴;

КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ¹⁵;

Закон 2015 г. о регистрации недвижимости – Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»¹⁶;

Закон 2016 г. № 360-ФЗ – Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹⁷;

Закон 2016 г. № 361-ФЗ – Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»¹⁸;

Постановление Пленума ВС России 2015 г. № 28 – Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30 июня 2015 г. № 28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости»¹⁹;

Методические указания о ГКО (2016 г.) – Методические указания о государственной кадастровой оценке, утверждены Приказом Министерства экономического развития РФ от 7 июня 2016 г. № 358 «Об утверждении методических указаний о государственной кадастровой оценке»²⁰;

проект Методических указаний по кадастровой оценке (2016 г.) – проект Методических указаний по кадастровой оценке объектов недвижимости, подготовлен Министерством экономического развития РФ²¹.

Источники правовых актов:

pravo.gov.ru – «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;

regulation.gov.ru – «Официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения http://regulation.gov.ru (федеральный портал проектов нормативных правовых актов)»;

БНА ФОИВ – «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»;

РГ – «Российская газета»;

СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;

СПС – справочные правовые системы.

Иные сокращения:

ГКН – государственный кадастр недвижимости;

ГКО – государственная кадастровая оценка;

ЕГРН – Единый государственный реестр недвижимости;

ЕГРП – Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

МФЦ – многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг;

СРО – саморегулируемая организация (саморегулируемые организации).

Введение

Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке», регулирующий отношения, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки на территории России, принят в рамках совершенствования процедур определения кадастровой стоимости.

Начало соответствующему регулированию было положено с изданием Постановлений Правительства РФ от 25 августа 1999 г. № 945 «О государственной кадастровой оценке земель»²² и от 8 апреля 2000 г. № 316 «Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель»²³.

На законодательном уровне соответствующее регулирование закреплено с принятием Закона 2010 г. № 167-ФЗ, который дополнил новой главой III¹ «Государственная кадастровая оценка» Закон 1998 г. об оценке. Как отмечалось разработчиками законопроекта, принятого в качестве Закона 2010 г. № 167-ФЗ, предполагается установление общих принципов проведения кадастровой оценки и требований к оценщикам, привлекаемым к ГКО, определение порядка утверждения результатов кадастровой оценки и урегулирования споров о результатах её определения; предметом правового регулирования являются отношения, возникающие при осуществлении ГКО; учитывая, что определение кадастровой стоимости недвижимости, несмотря на наличие некоторых специфических особенностей, является частью общей системы стоимостной оценки имущества, регулируемой Законом 1998 г. об оценке, целесообразно соответствующие нормы, посвящённые определению кадастровой стоимости, отразить в названном Законе.

В свою очередь, названная глава III¹ Закона 1998 г. об оценке изложена полностью в новой редакции Законом 2014 г. № 225-ФЗ. В пояснительной записке к проекту названного Закона указывалось, что он направлен на совершенствование государственной кадастровой оценки и решение задач, выявленных в ходе практики проведения ГКО после концептуальных изменений системы кадастровой оценки, внесённых Законом 2010 г. № 167-ФЗ; принятие и реализация данного законопроекта будут способствовать повышению эффективности проведения процедур ГКО, что является условием дальнейшего развития земельного рынка, участниками которого выступают государство, муниципальные образования, граждане и юридические лица, совершенствования системы платного землепользования и реформирования принципов налогообложения объектов недвижимости.

На текущий момент на замену названной главы III¹ Закона 1998 г. об оценке принят комментируемый Закон, но с установлением переходного периода 2017–2020 гг., в течение которого ГКО может проводиться в соответствии с комментируемым Законом или в соответствии с Законом 1998 г. об оценке. Разработчиками законопроекта, принятого в качестве комментируемого Закона, в отношении необходимости его принятия и его концепции отмечалось следующее:

– проведение работ по определению кадастровой стоимости относится к высокотехнологичным видам деятельности и должно предусматривать непрерывный процесс мониторинга рыночных цен и тенденций, преемственность, актуализацию и постоянное совершенствование моделей кадастровой оценки и применение единого методологического подхода, наличие достаточной информации об объектах недвижимости, постоянное накопление дополнительных данных об объектах оценки и их ценообразующих факторах, участие в оспаривании и отстаивание бюджета субъекта РФ;

– в настоящее время оценщик или организация, осуществляющие определение кадастровой стоимости, не имеют доступа к необходимым сведениям, и заказчик не всегда может обеспечить оценщика материалами, которыми располагают иные органы или организации;

– кроме того, исполнитель работ по определению кадастровой стоимости после исполнения соответствующего государственного контракта несёт ответственность только в рамках гарантийных обязательств;

– заказчиками работ по определению кадастровой стоимости являются органы исполнительной власти субъектов РФ или представительные органы муниципальных образований, исполнителями работ – отобранные путём проведения конкурса юридические лица (при этом субъектами оценочной деятельности являются физические лица – оценщики), отчёт об определении кадастровой стоимости проходит экспертизу в СРО оценщиков, результаты работ принимаются и утверждаются заказчиками;

– таким образом, действующая система проведения кадастровой оценки позволяет «размывать» ответственность между заказчиком работ, исполнителем, оценщиком и СРО оценщиков;

– в связи с изложенным представляется целесообразным введение института государственных кадастровых оценщиков и передача полномочий по определению кадастровой стоимости государственным бюджетным учреждениям, которые будут на постоянной основе осуществлять определение кадастровой стоимости. Ими могут быть вновь созданные или наделённые соответствующими полномочиями субъектами РФ учреждения;

– при этом определение кадастровой стоимости предполагается по единой методике (что позволит повысить качество и обеспечить единообразие определения кадастровой стоимости при ГКО). Кроме того, предполагается, что государственные бюджетные учреждения будут определять кадастровую стоимость вновь учтённых объектов недвижимости, ранее учтённых объектов недвижимости и объектов недвижимости, в отношении которых произошло изменение их количественных и (или) качественных характеристик;

– также к функциям государственных бюджетных учреждений предлагается отнести: предоставление детальных разъяснений по определённой кадастровой стоимости (что позволит получать информацию из единого источника); рассмотрение обращений об исправлении ошибок (что позволит в упрощённом порядке корректировать величину кадастровой стоимости и обеспечить оперативность исправления ошибок); осуществление постоянного мониторинга и обработки данных рынка недвижимости (что позволит повысить достоверность информации о рынке недвижимости); сбор, обработку, систематизацию и накопление сведений об объектах недвижимости (что позволит повысить эффективность информационного взаимодействия);

– данный подход позволит также обеспечить концентрацию ответственности, высокую прозрачность проведения процедур определения кадастровой стоимости, сопровождение её результатов;

– принятие и реализация данного законопроекта будут способствовать повышению эффективности проведения процедур ГКО, что является условием дальнейшего развития рынка недвижимости, участниками которого выступают государство, муниципальные образования, граждане и юридические лица.

Статья 1
Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки на территории Российской Федерации.

В комментируемой статье определён предмет регулирования комментируемого Закона, т. е. определены общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого являются правовыми отношениями.

В качестве предмета регулирования комментируемого Закона данная статья называет отношения, возникающие при проведении ГКО на территории России. Понятие ГКО определено в п. 1 ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона: с учётом нормы ч. 3 ст. 6 Закона, к которой отсылает указанная норма-дефиниция, ГКО – это совокупность процедур – принятие решения о проведении ГКО, определение кадастровой стоимости и составление отчёта об итогах ГКО, утверждение результатов определения кадастровой стоимости – направленных на определение кадастровой стоимости и осуществляемых в порядке, установленном данным Законом (см. коммент. к указанным статьям).

В переходный период применения комментируемого Закона, установленный в соответствии с ч. 1 ст. 24 данного Закона, т. е. с 1 января 2017 г. (даты вступления данного Закона в силу) и до 1 января 2020 г. отношения, возникающие при проведении ГКО на территории России, входят также в предмет регулирования Закона 1998 г. об оценке, включающего в себя, как говорилось выше (см. введение), главу III¹ «Государственная кадастровая оценка». В течение указанного переходного периода согласно ч. 2 ст. 24 комментируемого Закона ГКО может проводиться либо в соответствии с данным Законом, либо в соответствии с Законом 1998 г. об оценке с учётом особенностей, предусмотренных федеральными законами (см. коммент. к указанной статье).

Предмет регулирования Закона 1998 г. об оценке сформулирован в его ст. 2 (в ред. Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 143-ФЗ²⁴): данный Закон определяет правовые основы регулирования оценочной деятельности в отношении объектов оценки, принадлежащих России, субъектам РФ или муниципальным образованиям, физическим лицам и юридическим лицам, для целей совершения сделок с объектами оценки, а также для иных целей.

Следует упомянуть, что в Законе 2007 г. о кадастровой деятельности используется понятие «кадастровые отношения», которое в юридико-технических целях введено в ч. 1 ст. 1 данного Закона при определении предмета его регулирования. Так, в указанной норме (в ред. Закона 2016 г. № 361-ФЗ) определено, что Закон 2007 г. о кадастровой деятельности регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением кадастровой деятельности, деятельности СРО кадастровых инженеров, национального объединения СРО кадастровых инженеров, и при этом в скобках указано, что эти отношения далее по тексту Закона обозначаются как кадастровые отношения.

Статья 2
Законодательство Российской Федерации и иные акты, регулирующие проведение государственной кадастровой оценки

Государственная кадастровая оценка проводится в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки.

Комментируемая статья согласно ее названию определяет состав федеральных законодательных актов и иных актов, регулирующих проведение ГКО. Но в рамках такого регулирования указано лишь то, что речь идет о комментируемом Законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ, регулирующих отношения, возникающие при проведении ГКО.

Регулирование отношений, возникающих при проведении ГКО, нормативными правовыми актами только федерального уровня соответствует тому, что согласно п. «ж» ст. 71 вопросы установления правовых основ единого рынка и финансового регулирования находятся в исключительном ведении России. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.

То, что комментируемый Закон регулирует отношения, возникающие при проведении ГКО на территории России, закреплено в его ст. 1 при определении предмета регулирования данного Закона. Как говорилось в комментарии к указанной статье, в переходный период применения комментируемого Закона, т. е. с 1 января 2017 г. и до 1 января 2020 г. указанные отношения входят также в предмет регулирования Закона 1998 г. об оценке, включающего в себя главу III¹ «Государственная кадастровая оценка». Там же говорилось, что в Законе 2007 г. о кадастровой деятельности используется понятие «кадастровые отношения», которое в юридико-технических целях введено в ч. 1 ст. 1 данного Закона при определении предмета его регулирования (см. коммент. к ст. 1 Закона).

Иными нормативными правовыми актами РФ, нежели федеральные законодательные акты, являются нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В ч. 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Ч. 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ, в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ²⁵) установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Положениями комментируемого Закона не предусмотрено издание Президентом РФ нормативных правовых актов, регулирующих проведение ГКО, и предусмотрено издание только одного такого нормативного правового акта Правительства РФ – согласно ч. 5 ст. 9 данного Закона Правительством РФ устанавливается порядок федерального государственного надзора за проведением ГКО, включающий в т. ч. критерии проверки соблюдения методических указаний о ГКО.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. Постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. № 418²⁶), издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Положениями комментируемого Закона предусмотрено издание целого ряда нормативных правовых актов, регулирующих проведение ГКО, федеральным органом, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере государственной кадастровой оценки, т. е. Минэкономразвития России (см. коммент. к ст. 5 Закона).

Статья 3
Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

1. В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:

1) государственная кадастровая оценка – совокупность установленных ч. 3 ст. 6 настоящего Федерального закона процедур, направленных на определение кадастровой стоимости и осуществляемых в порядке, установленном настоящим Федеральным законом;

2) кадастровая стоимость – стоимость объекта недвижимости, определённая в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, в результате проведения государственной кадастровой оценки в соответствии с методическими указаниями о государственной кадастровой оценке или в соответствии со ст. 16, 20, 21 или 22 настоящего Федерального закона.

2. Кадастровая стоимость определяется для целей, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в т. ч. для целей налогообложения, на основе рыночной информации и иной информации, связанной с экономическими характеристиками использования объекта недвижимости, в соответствии с методическими указаниями о государственной кадастровой оценке.

В ч. 1 комментируемой статьи определён понятийный аппарат, используемый в комментируемом Законе. В этой связи следует отметить, что по общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.

Исходя из п. 1 ч. 1 комментируемой статьи, а также исходя из нормы ч. 3 ст. 6 комментируемого Закона, к которой данный пункт отсылает, понятие ГКО определяется как совокупность следующих установленных данным Законом процедур, направленных на определение кадастровой стоимости и осуществляемых в порядке, установленном данным Законом:

1) принятие решения о проведении ГКО;

2) определение кадастровой стоимости и составление отчёта об итогах государственной кадастровой оценки;

3) утверждение результатов определения кадастровой стоимости.

В таком виде приведённое определение воспроизводит с соответствующими уточнениями положения ч. 1 ст. 24¹¹ Закона 1998 г. об оценке, которыми (в ред. Федерального закона от 2 июня 2016 г. № 172-ФЗ²⁷) определено, что для целей данного Закона под ГКО понимается совокупность действий, включающих в себя:

– принятие решения о проведении ГКО;

– формирование перечня объектов недвижимости, подлежащих ГКО;

– отбор исполнителя работ по определению кадастровой стоимости и заключение с ним договора на проведение оценки;

– определение кадастровой стоимости и составление отчёта об определении кадастровой стоимости;

– утверждение результатов определения кадастровой стоимости;

– внесение результатов определения кадастровой стоимости в ГКН.

В п. 2 ч. 1 комментируемой статьи вошло с соответствующими изменениями следующее определение кадастровой стоимости, данное в ч. 3 ст. 3 Закона 1998 г. об оценке (в ред. Закона 2014 г. № 225-ФЗ): «под кадастровой стоимостью понимается стоимость, установленная в результате проведения ГКО или в результате рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости либо определенная в случаях, предусмотренных статьей 24¹⁹ данного Закона».

Как разъяснено в п. 1 Постановления Пленума ВС России 2015 г. № 28, при этом под оспариванием результатов определения кадастровой стоимости понимается предъявление любого требования, возможным результатом удовлетворения которого является изменение кадастровой стоимости объектов недвижимости, включая оспаривание решений и действий (бездействия) комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости.

Ст. 24¹⁹ Закона 1998 г. об оценке, к которой сделана отсылка, регламентирует определение кадастровой стоимости вновь учтённых объектов недвижимости, ранее учтённых объектов недвижимости при включении сведений о них в ГКН и объектов недвижимости, в отношении которых произошло изменение их количественных и (или) качественных характеристик.

Представляется уместным упомянуть, что в ч. 4 ст. 1 Закона 2007 г. о кадастровой деятельности дано определение понятия кадастровой деятельности (здесь и далее в ред. Закона 2016 г. № 361-ФЗ): кадастровой деятельностью является выполнение работ в отношении недвижимого имущества в соответствии с установленными федеральным законом требованиями, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учёта недвижимого имущества сведения о таком недвижимом имуществе, и оказание услуг в установленных федеральным законом случаях. Там же указано, что специальным правом на осуществление кадастровой деятельности обладает лицо, указанное в ст. 29 данного Закона (кадастровый инженер).

В отношении использованного в п. 2 ч. 1 комментируемой статьи понятия объекта недвижимости следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 4¹ ст. 1 Закона 2007 г. о кадастровой деятельности кадастровые работы выполняются в отношении земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершённого строительства, частей земельных участков, зданий, сооружений, помещений, а также иных объектов недвижимости, подлежащих в соответствии с федеральным законом кадастровому учёту.

Ч. 2 комментируемой статьи устанавливает, что кадастровая стоимость определяется для целей, предусмотренных законодательством РФ, в т. ч. для целей налогообложения, на основе рыночной информации и иной информации, связанной с экономическими характеристиками использования объекта недвижимости, в соответствии с методическими указаниями о ГКО.

Тем самым на законодательном уровне закреплены с соответствующими изменениями следующие положения п. 3 Федерального стандарта оценки «Определение кадастровой стоимости (ФСО № 4)», утв. Приказом Минэкономразвития России от 22 октября 2010 г. № 508 (в ред. Приказа Минэкономразвития России от 22 июня 2015 г. № 388²⁸): кадастровая стоимость объекта недвижимости определяется для целей, предусмотренных законодательством РФ, в т. ч. для целей налогообложения, на основе рыночной информации и иной информации, связанной с экономическими характеристиками использования объекта недвижимости, без учёта иных, кроме права собственности, имущественных прав на данный объект недвижимости.

Закон 1998 г. об оценке так же, как и комментируемый Закон, предусматривает разработку и утверждение методических указаний о ГКО (ст. 19 Закона 1998 г. об оценке в ред. Закона 2014 г. № 225-ФЗ). В целях реализации положений Закона 1998 г. об оценке Приказом Минэкономразвития России от 7 июня 2016 г. № 358 утверждены Методические указания о государственной кадастровой оценке (в настоящем комментарии обозначаются как Методические указания о ГКО (2016 г.)).

Наряду с этим в своё время были изданы следующие нормативные правовые акты методического характера:

Приказ Росземкадастра от 26 августа 2002 г. № П/307 «Об утверждении Методики государственной кадастровой оценки земель садоводческих, огороднических и дачных объединений»²⁹;

Приказ Росземкадастра от 20 марта 2003 г. № П/49 «Об утверждении Методики государственной кадастровой оценки земель промышленности и иного специального назначения»³⁰;

Приказ Минэкономразвития России от 12 августа 2006 г. № 222 «Об утверждении Методических указаний по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешённого использования или уточнения площади земельного участка»³¹;

Приказ Минэкономразвития России от 15 февраля 2007 № 39 «Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель населённых пунктов»³²;

Приказ Минэкономразвития России от 20 сентября 2010 г. № 445 «Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения»³³.

В целях реализации положений комментируемого Закона Минэкономразвития России подготовлен проект Методических указаний по кадастровой оценке (в настоящем комментарии обозначается как проект Методических указаний по кадастровой оценке (2016 г.). Утверждение же названного проекта в настоящее время лишь ожидается. Методические указания по кадастровой оценке объектов недвижимости согласно п. 1.2 их проекта планируются к использованию для установления кадастровой стоимости объектов недвижимости, а именно: земельных участков и объектов капитального строительства (в т. ч. зданий, сооружений, помещений и объектов незавершённого строительства, единых недвижимых комплексов).

Статья 4
Принципы проведения государственной кадастровой оценки

Государственная кадастровая оценка проводится на основе принципов единства методологии определения кадастровой стоимости, непрерывности актуализации сведений, необходимых для определения кадастровой стоимости, независимости и открытости процедур государственной кадастровой оценки на каждом этапе их осуществления, экономической обоснованности и проверяемости результатов определения кадастровой стоимости.

Комментируемая статья определяет перечень принципов проведения ГКО. В качестве таковых названы:

1) принцип единства методологии определения кадастровой стоимости;

2) принцип непрерывности актуализации сведений, необходимых для определения кадастровой стоимости;

3) принцип независимости и открытости процедур ГКО на каждом этапе их осуществления;

4) принцип экономической обоснованности и проверяемости результатов определения кадастровой стоимости.

Закон 1998 г. об оценке не формулирует принципы оценочной деятельности. В изданных же на основании данного Закона нормативных правовых актах формулируются принципы составления отчёта об оценке. Так, в пункте 5 Федерального стандарта оценки «Требования к отчёту об оценке (ФСО № 3)», утв. Приказом Минэкономразвития России от 20 мая 2015 г. № 299³⁴, установлено, что при составлении отчёта об оценке оценщик должен придерживаться следующих принципов:

– в отчёте должна быть изложена информация, существенная с точки зрения оценщика для определения стоимости объекта оценки;

– информация, приведённая в отчёте об оценке, существенным образом влияющая на стоимость объекта оценки, должна быть подтверждена;

– содержание отчёта об оценке не должно вводить в заблуждение заказчика оценки и иных заинтересованных лиц (пользователи отчёта об оценке), а также не должно допускать неоднозначного толкования полученных результатов.

Причём в «предшественнике» данного документа содержалась более детальная регламентация, включавшая в себя в т. ч. и название каждого из принципов. В частности, п. 4 федерального стандарта оценки «Требования к отчёту об оценке (ФСО № 3)», утв. Приказом Минэкономразвития России от 20 июля 2007 г. № 254³⁵ (признан утратившим силу Приказом Минэкономразвития России от 10 июля 2015 г. № 467³⁶), устанавливалось, что при составлении отчёта об оценке оценщик должен придерживаться следующих принципов:

– в отчёте должна быть изложена вся информация, существенная с точки зрения стоимости объекта оценки (принцип существенности);

– информация, приведённая в отчёте об оценке, использованная или полученная в результате расчётов при проведении оценки, существенная с точки зрения стоимости объекта оценки, должна быть подтверждена (принцип обоснованности);

– содержание отчёта об оценке не должно вводить в заблуждение пользователей отчёта об оценке, а также допускать неоднозначного толкования (принцип однозначности);

– состав и последовательность представленных в отчёте об оценке материалов и описание процесса оценки должны позволить полностью воспроизвести расчёт стоимости и привести его к аналогичным результатам (принцип проверяемости);

– отчёт об оценке не должен содержать информацию, не использующуюся при проведении оценки при определении промежуточных и итоговых результатов, если она не является обязательной согласно требованиям федеральных стандартов оценки и стандартов и правил оценочной деятельности, установленных СРО, членом которой является оценщик, подготовивший отчёт (принцип достаточности).

Статья 5
Регулирование в сфере государственной кадастровой оценки

1. Государственное регулирование проведения государственной кадастровой оценки в части нормативно-правового регулирования осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной кадастровой оценки (далее – федеральный орган, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере государственной кадастровой оценки).

2. Федеральный орган, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере государственной кадастровой оценки, осуществляет:

1) выработку государственной политики в сфере государственной кадастровой оценки;

2) нормативно-правовое регулирование в сфере государственной кадастровой оценки;

3) разработку и утверждение методических указаний о государственной кадастровой оценке, внесение изменений в методические указания о государственной кадастровой оценке;

4) иные функции, предусмотренные настоящим Федеральным законом.

В комментируемой статье согласно её названию говорится о регулировании в сфере ГКО, но из положений данной статьи следует, что речь идет только о государственном регулировании в указанной сфере.

В отношении же оценочной деятельности ст. 18 Закона 1998 г. об оценке (в ред. Закона 2014 г. № 225-ФЗ) предусматривает государственное регулирование, осуществляемое федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными Правительством РФ, в части надзора и нормативно-правового регулирования, и регулирование, осуществляемое советом по оценочной деятельности при уполномоченном федеральном органе, осуществляющем функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, а также национальным объединением СРО оценщиков в части разработки федеральных стандартов оценки, за исключением случаев нарушения сроков, предусмотренных программой разработки федеральных стандартов оценки, СРО оценщиков в части разработки и утверждения стандартов и правил оценочной деятельности.

В отношении кадастровой деятельности ст. 30⁵ Закона 2007 г. о кадастровой деятельности (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2015 г. № 452-ФЗ³⁷) предусматривает государственное регулирование, осуществляемое федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере кадастровой деятельности, деятельности СРО кадастровых инженеров, национального объединения СРО кадастровых инженеров (в случаях, установленных данным Законом, – совместно с национальным объединением СРО кадастровых инженеров), и регулирование, осуществляемое национальным объединением СРО кадастровых инженеров в части разработки типовых стандартов осуществления кадастровой деятельности и правил профессиональной этики кадастровых инженеров, правил деятельности СРО кадастровых инженеров, а также в иных случаях, установленных данным Законом.

Ч. 1 комментируемой статьи предусматривает осуществление государственного регулирования проведения ГКО в части нормативно-правового регулирования федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в данной сфере (при этом в юридико-технических целях введено сокращённое обозначение: «федеральный орган, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере государственной кадастровой оценки»).

Указанным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации»³⁸, является Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России) (до внесения Постановлением Правительства РФ от 30 октября 2010 г. № 878³⁹ изменений говорилось о сфере ГКО земель, а не ГКО). Согласно тому же п. 1 названного Положения Минэкономразвития России является также федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере оценочной деятельности и кадастровой деятельности.

Положениями ч. 2 комментируемой статьи определён перечень функций, возлагаемых на федеральный орган, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере ГКО. Этот перечень сформулирован по аналогии с положениями ст. 19 Закона 1998 г. об оценке (в ред. Закона 2014 г. № 225-ФЗ), которыми среди прочего установлено, что функциями уполномоченных Правительством РФ федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование оценочной деятельности и деятельности СРО оценщиков в части надзора и нормативно-правового регулирования, являются:

– выработка государственной политики в области оценочной деятельности;

– нормативно-правовое регулирование в области оценочной деятельности;

– разработка и утверждение федеральных стандартов оценки, устанавливающих требования к определению кадастровой стоимости, внесение изменений в данные стандарты оценки, разработка и утверждение методических указаний о ГКО;

– иные функции, предусмотренные настоящим данным Законом.

Как определено в подп. «а» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»⁴⁰, под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределённый круг лиц.

Разработчиками законопроекта, принятого в качестве комментируемого Закона, отмечалось, что его принятие потребует принятия следующих нормативных правовых актов уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию в сфере ГКО:

1) методические указания о ГКО;

2) форма предписания об устранении выявленного нарушения порядка проведения ГКО и методических указаний о ГКО;

3) перечень областей высшего образования и (или) профессиональной переподготовки, которые должны иметь работники бюджетного учреждения, на которое возложены функции по определению кадастровой стоимости;

4) порядок подтверждения соответствия требованиям, предъявляемым к работникам бюджетного учреждения, привлекаемым к определению кадастровой стоимости;

5) порядок формирования и предоставления перечня объектов недвижимости, подлежащих ГКО, в т. ч. требования к содержанию запроса о предоставлении перечня;

6) порядок обработки перечня объектов недвижимости, подлежащих ГКО, для целей определения кадастровой стоимости;

7) требования к отчёту об итогах ГКО;

8) порядок рассмотрения декларации о дополнении сведений о характеристиках объекта недвижимости, в т. ч. форма такой декларации;

9) порядок расчёта индекса рынка недвижимости;

10) порядок рассмотрения обращений о предоставлении разъяснений об определении кадастровой стоимости, в т. ч. форма предоставления таких разъяснений;

11) порядок рассмотрения бюджетным учреждением, наделённым полномочиями по определению кадастровой стоимости, обращений об исправлении единичных технических ошибок, системных технических ошибок, единичных методологических ошибок, системных методологических ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости;

12) порядок работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости;

13) порядок ведения фонда данных ГКО и предоставления сведений из этого фонда;

14) перечень сведений о кадастровой стоимости, о порядке и об основаниях её определения, а также требования по их включению в фонд данных ГКО.

Статья 6
Порядок проведения государственной кадастровой оценки

1. Государственная кадастровая оценка проводится по решению исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (далее – уполномоченный орган субъекта Российской Федерации).

2. Уполномоченный орган субъекта Российской Федерации наделяет полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости, бюджетное учреждение, созданное субъектом Российской Федерации (далее – бюджетное учреждение).

3. Государственная кадастровая оценка включает в себя следующие процедуры:

1) принятие решения о проведении государственной кадастровой оценки;

2) определение кадастровой стоимости и составление отчёта об итогах государственной кадастровой оценки (далее – отчёт);

3) утверждение результатов определения кадастровой стоимости.

4. Для определения кадастровой стоимости осуществляется подготовка, включающая в себя в т. ч. сбор и обработку информации, необходимой для определения кадастровой стоимости.

Комментируемая статья определяет порядок проведения ГКО. Открывает данную статью норма, предусматривающая полномочие соответствующего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ на принятие решения о проведении ГКО (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «уполномоченный орган субъекта Российской Федерации»).

Ч. 1 ст. 24¹² Закона 1998 г. об оценке (в ред. Закона 2014 г. № 225-ФЗ) предусматривалось (Законом 2016 г. № 360-ФЗ действие статьи приостановлено с учётом особенностей, предусмотренных указанным Законом; см. коммент. к ст. 24 Закона), что ГКО может проводиться не только по решению исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, но и в случаях, установленных законодательством субъекта РФ, – по решению органа местного самоуправления. В ч. 2 этой же статьи указывалось, что орган, принявший решение о проведении ГКО, является заказчиком работ по определению кадастровой стоимости.

В качестве примера установления на основании ст. 24¹² Закона 1998 г. об оценке законодательством субъекта РФ случая проведения ГКО по решению органа местного самоуправления, можно упомянуть Закон Оренбургской области от 31 октября 2014 г. № 2589/747-У-ОЗ «О случае проведения государственной кадастровой оценки земель по решению органа местного самоуправления»⁴¹, в ч. 1 ст. 2 которого предусмотрено, что ГКО проводится по решению органа местного самоуправления муниципального района (городского округа) в случае принятия Правительством Оренбургской области положительного решения по результатам рассмотрения поданного органом местного самоуправления заявления о проведении ГКО в пределах территории соответствующего муниципального района (городского округа).

В ч. 1 ст. 77 Конституции РФ предусмотрено, что система органов государственной власти республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Согласно п. 1 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁴² в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Как предусмотрено в п. 4 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ⁴³), структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

В качестве примера можно упомянуть, что уполномоченным органом г. Москвы Постановлением Правительства Москвы от 21 декабря 2016 г. № 910-ПП «О проведении государственной кадастровой оценки объектов недвижимости в городе Москве и внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 20 февраля 2013 г. № 99-ПП»⁴⁴ определён Департамент городского имущества г. Москвы, а уполномоченным органом г. Санкт-Петербурга Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 декабря 2016 г. № 1259 «О внесении изменения в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16.02.2015 № 98 и создании Санкт-Петербургского государственного бюджетного учреждения «Городское управление кадастровой оценки»⁴⁵ – Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга.

Ч. 2 комментируемой статьи предусматривает наделение уполномоченным органом субъекта РФ полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости, бюджетное учреждение, созданное субъектом РФ (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «бюджетное учреждение»).

Как говорилось выше (см. введение), в качестве одного из основных нововведений комментируемого Закона разработчиками его проекта отмечалось введение института государственных кадастровых оценщиков и передача полномочий по определению кадастровой стоимости государственным бюджетным учреждениям, которые будут на постоянной основе осуществлять определение кадастровой стоимости. При этом указывалось, что ими могут быть вновь созданные или наделённые соответствующими полномочиями субъектами РФ учреждения.

В качестве примера можно упомянуть, что в соответствии с названным выше Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 декабря 2016 г. № 1259 создано Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение «Городское управление кадастровой оценки», которое наделено предусмотренными комментируемым Законом полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости на территории Санкт-Петербурга. Этим же Постановлением установлено, что: целью деятельности названного учреждения является определение кадастровой стоимости на территории Санкт-Петербурга; предметом деятельности названного учреждения является осуществление на территории Санкт-Петербурга полномочий, связанных с определением кадастровой стоимости, предусмотренных комментируемым Законом.

В ч. 3 комментируемой статьи перечислены следующие процедуры, которые включает в себя ГКО:

1) принятие решения о проведении ГКО (данной процедуре посвящена ст. 11 комментируемого Закона);

2) определение кадастровой стоимости и составление отчёта об итогах ГКО (при этом в юридико-технических целях введено сокращённое обозначение «отчёт») (данной процедуре посвящены ст. 13 и 14 комментируемого Закона);

3) утверждение результатов определения кадастровой стоимости (данной процедуре посвящена ст. 15 комментируемого Закона).

Совокупность перечисленных процедур, направленных на определение кадастровой стоимости и осуществляемых в порядке, установленном комментируемым Законом, согласно п. 1 ч. 1 ст. 3 данного Закона представляет собой содержание понятия ГКО.

В комментарии к указанной статье говорилось, что рассматриваемое регулирование закреплено по аналогии с положениями ч. 1 ст. 24¹¹ Закона 1998 г. об оценке, которыми (в ред. Федерального закона от 2 июня 2016 г. № 172-ФЗ) определено, что для целей данного Закона под ГКО понимается совокупность действий, включающих в себя:

– принятие решения о проведении ГКО;

– формирование перечня объектов недвижимости, подлежащих ГКО;

– отбор исполнителя работ по определению кадастровой стоимости и заключение с ним договора на проведение оценки;

– определение кадастровой стоимости и составление отчёта об определении кадастровой стоимости;

– утверждение результатов определения кадастровой стоимости;

– внесение результатов определения кадастровой стоимости в ГКН.

Ч. 4 комментируемой статьи в рамках определения порядка проведения ГКО устанавливает, что для определения кадастровой стоимости осуществляется подготовка. При этом непосредственно предусмотрено, что такая подготовка включает в себя в т. ч. сбор и обработку информации, необходимой для определения кадастровой стоимости.

Подготовке к проведению ГКО посвящена ст. 12 комментируемого Закона, согласно ч. 2 которой сбор и обработка информации, необходимой для определения кадастровой стоимости, осуществляются бюджетным учреждением в соответствии с методическими указаниями о ГКО (см. коммент. к указанной статье).

Статья 7
Полномочия бюджетных учреждений, связанные с определением кадастровой стоимости

1. Полномочиями бюджетных учреждений, связанными с определением кадастровой стоимости, являются:

1) определение кадастровой стоимости при проведении государственной кадастровой оценки;

2) определение кадастровой стоимости вновь учтённых объектов недвижимости, ранее учтённых объектов недвижимости в случае внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о них и объектов недвижимости, в отношении которых произошло изменение их количественных и (или) качественных характеристик, в период между датой проведения последней государственной кадастровой оценки и датой проведения очередной государственной кадастровой оценки;

3) предоставление разъяснений, связанных с определением кадастровой стоимости;

4) рассмотрение обращений об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости;

5) сбор, обработка, систематизация и накопление информации, необходимой для определения кадастровой стоимости, в т. ч. о данных рынка недвижимости, а также информации, использованной при проведении государственной кадастровой оценки и формируемой в результате её проведения;

6) иные полномочия, предусмотренные настоящим Федеральным законом.

2. Государственное бюджетное учреждение не вправе заключать договоры на проведение оценки в качестве исполнителя в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности. Работники бюджетного учреждения, непосредственно осуществляющие определение кадастровой стоимости, не вправе осуществлять деятельность, направленную на установление рыночной стоимости для целей оспаривания кадастровой стоимости.

3. Бюджетное учреждение несёт ответственность за деятельность, связанную с определением кадастровой стоимости в соответствии с законодательством Российской Федерации.

4. Убытки, причинённые в результате нарушений, допущенных бюджетным учреждением при определении кадастровой стоимости, возмещаются в полном объеме за счёт бюджетного учреждения.

5. Субъект Российской Федерации несёт субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения, связанным с возмещением убытков, причинённых в результате нарушений, допущенных бюджетным учреждением при определении кадастровой стоимости, при недостаточности имущества бюджетного учреждения в случаях, предусмотренных гражданским законодательством.

В комментируемой статье согласно её названию содержатся положения, посвящённые полномочиям бюджетных учреждений, связанных с определением кадастровой стоимости (сокращённое обозначение «бюджетное учреждение» введено в ч. 2 ст. 6 комментируемого Закона для обозначения созданного субъектом РФ бюджетного учреждения, которое наделено уполномоченным органом субъекта РФ полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости). Однако эти положения закреплены лишь в ч. 1 данной статьи. Положения ч. 2 комментируемой статьи определяют ограничения, налагаемые на бюджетное учреждение, а положения ч. 3–5 данной статьи регламентируют ответственность бюджетного учреждения.

В ч. 1 комментируемой статьи определён перечень полномочий, которые связаны с определением кадастровой стоимости и которые возлагаются на бюджетные учреждения. Как говорилось выше (см. введение), разработчиками законопроекта, принятого в качестве комментируемого Закона, предполагалось, что бюджетные учреждения будут определять кадастровую стоимость вновь учтённых объектов недвижимости, ранее учтённых объектов недвижимости и объектов недвижимости, в отношении которых произошло изменение их количественных и (или) качественных характеристик.

Разработчиками законопроекта отмечалось, что к функциям бюджетных учреждений также предлагается отнести:

– предоставление детальных разъяснений по определённой кадастровой стоимости (что позволит получать информацию из единого источника);

– рассмотрение обращений об исправлении ошибок (что позволит в упрощённом порядке корректировать величину кадастровой стоимости и обеспечить оперативность исправления ошибок);

– осуществление постоянного мониторинга и обработки данных рынка недвижимости (что позволит повысить достоверность информации о рынке недвижимости);

– сбор, обработку, систематизацию и накопление сведений об объектах недвижимости (что позволит повысить эффективность информационного взаимодействия).

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи полномочиями бюджетных учреждений, связанными с определением кадастровой стоимости, являются:

1) определение кадастровой стоимости при проведении ГКО.

Речь идет об основном предназначении бюджетного учреждения, которое следует из нормы ч. 2 ст. 6 комментируемого Закона, предусматривающей, что уполномоченный орган субъекта РФ наделяет полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости, бюджетное учреждение, созданное субъектом РФ (см. коммент. к указанной статье);

2) определение кадастровой стоимости вновь учтённых объектов недвижимости, ранее учтённых объектов недвижимости в случае внесения в ЕГРН сведений о них и объектов недвижимости, в отношении которых произошло изменение их количественных и (или) качественных характеристик, в период между датой проведения последней ГКО и датой проведения очередной ГКО.

Определение кадастровой стоимости вновь учтённых объектов недвижимости, ранее учтённых объектов недвижимости в случае внесения в ЕГРН сведений о них и объектов недвижимости, в отношении которых произошло изменение их количественных и (или) качественных характеристик, в период между датой проведения последней ГКО и датой проведения очередной ГКО, регламентировано положениями ст. 16 комментируемого Закона, согласно ч. 1 которой определение кадастровой стоимости в указанных случаях осуществляется бюджетными учреждениями в порядке, предусмотренном методическими указаниями о государственной кадастровой оценке (см. коммент. к указанной статье);

3) предоставление разъяснений, связанных с определением кадастровой стоимости.

Предоставление разъяснений, связанных с определением кадастровой стоимости, регламентировано положениями ст. 20 комментируемого Закона, в ч. 1 которой установлено, что бюджетное учреждение предоставляет разъяснения, связанные с определением кадастровой стоимости, на основании обращения о предоставлении разъяснений, связанных с определением кадастровой стоимости (см. коммент. к указанной статье);

4) рассмотрение обращений об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости.

Рассмотрение обращений об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, регламентировано положениями ст. 21 комментируемого Закона, согласно ч. 1 которой обращения об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости рассматривают бюджетные учреждения, осуществившие определение кадастровой стоимости (см. коммент. к указанной статье);

5) сбор, обработка, систематизация и накопление информации, необходимой для определения кадастровой стоимости, в т. ч. о данных рынка недвижимости, а также информации, использованной при проведении ГКО и формируемой в результате её проведения.

Сбор и обработка информации, необходимой для определения кадастровой стоимости, в соответствии с ч. 4 ст. 6 комментируемого Закона является частью подготовки, осуществляемой для определения кадастровой стоимости. Подготовка к проведению ГКО регламентирована положениями ст. 21 комментируемого Закона, согласно ч. 2 которой сбор и обработка информации, необходимой для определения кадастровой стоимости, осуществляются бюджетным учреждением в соответствии с методическими указаниями о государственной кадастровой оценке (см. коммент. к указанным статьям);

6) иные полномочия, предусмотренные комментируемым Законом.

Соответственно, перечень полномочий, которые связаны с определением кадастровой стоимости и которые возлагаются на бюджетные учреждения, сформулирован открытым. В качестве примера установления иного полномочия, нежели перечисленные в ч. 1 комментируемой статьи, можно указать норму ч. 9 ст. 24 комментируемого Закона, согласно которой после утверждения результатов определения кадастровой стоимости, полученных по итогам проведения ГКО в соответствии с данным Законом, бюджетным учреждением осуществляется определение кадастровой стоимости для объектов недвижимости, кадастровая стоимость которых была установлена в соответствии со ст. 24¹⁹ Закона 1998 г. об оценке после 1 января года определения кадастровой стоимости в соответствии с комментируемым Законом.

Ч. 2 комментируемой статьи определяет ограничения, налагаемые на бюджетное учреждение в связи с осуществлением им полномочий, связанных с определением кадастровой стоимости:

1) бюджетному учреждению (в тексте указано также «государственному», но это лишь редакционная неточность; как говорилось выше, законодатель использовал сокращённое обозначение «бюджетное учреждение») запрещено заключать договоры на проведение оценки в качестве исполнителя в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности.

Договор, заключённый с нарушением указанного запрета, является недействительным по основанию, предусмотренному ст. 168 «Недействительность сделки, нарушающей требования закона или иного правового акта» ч. 1 ГК РФ (в ред. Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 100-ФЗ⁴⁶): за исключением случаев, предусмотренных п. 2 данной статьи или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (п. 1); сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (п. 2);

2) работникам бюджетного учреждения, непосредственно осуществляющим определение кадастровой стоимости, запрещено осуществлять деятельность, направленную на установление рыночной стоимости для целей оспаривания кадастровой стоимости.

Сделки, заключённые в результате осуществления такой деятельности с нарушением указанного запрета, также являются недействительными по основанию, предусмотренному изложенной выше ст. 168 ГК РФ. Работники же бюджетного учреждения, осуществляющие такую деятельность с нарушением указанного запрета, могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности. В соответствии с ч. 1 ст. 192 ТК РФ за совершение дисциплинарного проступка, т. е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) увольнение по соответствующим основаниям.

Разумеется, бюджетное учреждение обязано соблюдать и иные ограничения, в т. ч. налагаемые на него как на некоммерческую организацию. Так, ст. 27 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»⁴⁷закрепляет комплекс мер, направленных на предотвращение конфликта интересов. Как определено в п. 1 указанной статьи:

– для целей данного Закона лицами, заинтересованными в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в т. ч. сделок с другими организациями или гражданами, признаются руководитель (заместитель руководителя) некоммерческой организации, а также лицо, входящее в состав органов управления некоммерческой организацией или органов надзора за ее деятельностью, если указанные лица состоят с этими организациями или гражданами в трудовых отношениях, являются участниками, кредиторами этих организаций либо состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях или являются кредиторами этих граждан. При этом указанные организации или граждане являются поставщиками товаров (услуг) для некоммерческой организации, крупными потребителями товаров (услуг), производимых некоммерческой организацией, владеют имуществом, которое полностью или частично образовано некоммерческой организацией, или могут извлекать выгоду из пользования, распоряжения имуществом некоммерческой организации;

– заинтересованность в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в т. ч. в совершении сделок, влечет за собой конфликт интересов заинтересованных лиц и некоммерческой организации. Положения ч. 3–5 комментируемой статьи посвящены ответственности бюджетного учреждения. Как говорилось выше (см. введение), то, что ранее действовавшая система проведения кадастровой оценки позволяла «размывать» ответственность между заказчиком работ, исполнителем, оценщиком и СРО оценщиков, явилось одной из основных причин принятия комментируемого Закона. Разработчиками законопроекта, принятого в качестве данного Закона, отмечалось, что исполнитель работ по определению кадастровой стоимости после исполнения соответствующего государственного контракта несёт ответственность только в рамках гарантийных обязательств; заказчиками работ по определению кадастровой стоимости являются органы исполнительной власти субъектов РФ или представительные органы муниципальных образований, исполнителями работ – отобранные путём проведения конкурса юридические лица (при этом субъектами оценочной деятельности являются физические лица – оценщики), отчёт об определении кадастровой стоимости проходит экспертизу в СРО оценщиков, результаты работ принимаются и утверждаются заказчиками.

Обеспечению имущественной ответственности при осуществлении оценочной деятельности посвящена статья 24⁶ Закона 1998 г. об оценке, согласно ч. 1 которой (в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 157-ФЗ⁴⁸) убытки, причинённые заказчику, заключившему договор на проведение оценки, или имущественный вред, причинённый третьим лицам вследствие использования итоговой величины рыночной или иной стоимости объекта оценки, указанной в отчёте, подписанном оценщиком или оценщиками, подлежат возмещению в полном объёме за счёт имущества оценщика или оценщиков, причинивших своими действиями (бездействием) убытки или имущественный вред при осуществлении оценочной деятельности, или за счёт имущества юридического лица, с которым оценщик заключил трудовой договор.

В ч. 2 той же статьи (в ред. Закона 2014 г. № 225-ФЗ) установлено, что убытки, причинённые заказчику, заключившему договор на проведение оценки, также подлежат возмещению в полном объёме за счёт страховых выплат по договору страхования ответственности юридического лица, с которым оценщик заключил трудовой договор, за нарушение договора на проведение оценки и причинение вреда имуществу третьих лиц в результате нарушения требований Закона 1998 г. об оценке, федеральных стандартов оценки, иных нормативных правовых актов РФ в области оценочной деятельности, стандартов и правил оценочной деятельности.

Ч. 3 комментируемой статьи содержит норму самого общего характера, согласно которой бюджетное учреждение несёт ответственность за деятельность, связанную с определением кадастровой стоимости, в соответствии с законодательством РФ.

Ответственность за нарушение обязательств регламентирована гл. 25 ч. 1 ГК РФ, в п. 1 ст. 393 которой (в ред. Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 42-ФЗ⁴⁹) предусмотрено следующее: должник обязан возместить кредитору убытки, причинённые неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства; если иное не установлено законом, использование кредитором иных способов защиты нарушенных прав, предусмотренных законом или договором, не лишает его права требовать от должника возмещения убытков, причинённых неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства.

Обязательства вследствие причинения вреда регламентированы главой 59 части второй ГК РФ, в п. 1 ст. 1064 которой (в ред. Федерального закона от 28 ноября 2011 г. № 337-ФЗ⁵⁰) предусмотрено следующее: вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причинённый имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объёме лицом, причинившим вред; законом обязанность возмещения вреда может быть возложена на лицо, не являющееся причинителем вреда; законом или договором может быть установлена обязанность причинителя вреда выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда. Законом может быть установлена обязанность лица, не являющегося причинителем вреда, выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда.

В части 4 комментируемой статьи установлено, что убытки, причиненные в результате нарушений, допущенных бюджетным учреждением при определении кадастровой стоимости, подлежат возмещению в полном объеме за счёт бюджетного учреждения. При этом в ч. 5 данной статьи предусмотрено, что субъект РФ, т. е. собственник имущества бюджетного учреждения, несёт субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения, связанным с возмещением убытков, причинённых в результате нарушений, допущенных бюджетным учреждением при определении кадастровой стоимости, при недостаточности имущества бюджетного учреждения в случаях, предусмотренных гражданским законодательством.

Общие же положения об ответственности бюджетного учреждения закреплены в п. 5 ст. 123²² ч. 1 ГК РФ (в ред. Федерального закона от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ⁵¹):

– бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в т. ч. приобретённым за счёт доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закреплённого за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретённого бюджетным учреждением за счёт средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счёт каких средств оно приобретено;

– по обязательствам бюджетного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с данным пунктом может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества бюджетного учреждения.

Понятие убытков определено в п. 2 ст. 15 ч. 1 ГК РФ: под убытками понимаются расходы, которые лицо, чьё право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Разъяснения о применении приведенных положений даны в п. 13 и 14 Постановления Пленума ВС России от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I ч. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации»⁵², а также в п. 2 и 3 Постановления Пленума ВС России от 24 марта 2016 г. № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств»⁵³.

Субсидиарной ответственности посвящена ст. 399 ч. 1 ГК РФ, в п. 1 которой предусмотрено следующее: до предъявления требований к лицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несёт ответственность дополнительно к ответственности другого лица, являющегося основным должником (субсидиарную ответственность), кредитор должен предъявить требование к основному должнику; если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность.