Kitobni o'qish: «Комментарий к Федеральному закону от 22 декабря 2020 г. № 439‑ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (постатейный)»

© ООО «Юстицинформ», 2021

A. N. BORISOV

COMMENTARy TO ThE FEDERAL LAW OF DECEMBER 22, 2020 № 439-FZ “ON ThE PROCEDURE FOR FORMING ThE FEDERATION COUNCIL OF ThE FEDERAL ASSEMBLY OF ThE RUSSIAN FEDERATION”

(itemized)

Moscow

YUSTITSINFORM

2021

Commentary to the Federal Law of December 22, 2020 No. 439-FZ «On the Procedure for Forming the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation» (itemized) / A. N. Borisov. – М.: Yustitsinform, 2021

The book contains an article-by-article commentary to the Federal Law of December 22, 2020 No. 439-FZ «On the Procedure for Forming the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation». The basics of the formation of the Federation Council, the requirements for candidates and the procedure for granting the powers of a senator of the Russian Federation, the rules for determining the beginning and termination of the powers of a senator are considered in detail. A comparative analysis is given with the «predecessor» of the commented law – the Federal Law of December 3, 2012. No. 229-FZ «On the Procedure for Forming the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation».

The book is intended primarily for law enforcement officers – persons who take part in the activities of the legislative (representative) and executive bodies of state power of the subjects of the Russian Federation, as well as ensuring the implementation of the activities of these bodies. The book will also be of interest to anyone interested in regulating the formation of the upper house of the Russian parliament.

Keywords: Federation Council of the Federal Assembly, senator, powers, state power, federal law.

© LLC «Yustitsinform», 2021

Список сокращений

Органы государственной власти, иные органы и организации:

Совет Федерации – Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

КС России – Конституционный Суд Российской Федерации;

ВС России – Верховный Суд Российской Федерации;

Банк России – Центральный банк Российской Федерации.

Правовые акты:

Закон о статусах Сенатора России и депутата Государственной Думы – Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе Сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (наименование в ред. Федерального закона от 22 декабря 2020 г. № 440-ФЗ)¹;

часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ²;

УК РФ – Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ³;

УИК РФ – Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ⁴;

Закон об организации органов власти субъектов РФ – Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁵;

Закон 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации – Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»⁶;

КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ⁷;

Закон о гарантиях избирательных прав – Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁸;

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ⁹;

Закон 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации – Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»¹⁰;

Закон о запрете иметь счета в иностранных банках – Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»¹¹;

Регламент Совета Федерации – Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержден Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»¹².

Источники опубликования правовых актов:

pravo.gov.ru – «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;

РГ – «Российская газета»;

СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;

СПС – справочные правовые системы.

Введение

Существование самостоятельного акта федерального законодателя, регламентирующего формирование Совета Федерации Федерального Собрания РФ (в настоящем комментарии обозначается как Совет Федерации; в Конституции РФ это понятие «Совет Федерации» и используется), предопределено положением ч. 2 ст. 96 Конституции РФ, согласно которому порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами. В пункте 7 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ предусматривалось, что Совет Федерации первого созыва избирается сроком на два года. Но избирался лишь Совет Федерации первого созыва. Как отмечалось в Постановлении КС России от 21 декабря 2005 г. № 13-П¹³, Совет Федерации в силу ч. 2 ст. 95 и ч. 2 ст. 96 Конституции РФ формируется, в его состав входят по два представителя от каждого субъекта РФ – по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, то есть вопрос о порядке наделения гражданина РФ полномочиями члена Совета Федерации оставлен на усмотрение федерального законодателя.

Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» является уже четвертым соответствующим отдельным актом федерального законодателя, регламентирующим формирование Совета Федерации. «Предшественниками» комментируемого Закона последовательно являлись Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»¹⁴, Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (в настоящем комментарии обозначается как Закон 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации) и Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (в настоящем комментарии обозначается как Закон 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации).

Издание комментируемого Закона обусловлено изданием Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»¹⁵ и Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»¹⁶, каждым из которых излагалась полностью в новой редакции ст. 95 Конституции РФ, определяющая структуру Федерального Собрания РФ и регламентирующая формирование его палат – Совета Федерации и Государственной Думы.

В пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве комментируемого Закона, отмечалось, что проект подготовлен в развитие положений Конституции РФ, изменяющих порядок формирования Совета Федерации. При этом разработчиками законопроекта указано следующее:

статьей 95 Конституции РФ устанавливается, что Совет Федерации состоит из сенаторов России и в него входят по два представителя от каждого субъекта РФ (по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти), Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки (при принятии им соответствующего решения), а также не более 30 представителей России, назначаемых Президентом РФ;

в соответствии с конституционными нормами законопроектом устанавливаются требования, предъявляемые к гражданам, претендующим на осуществление полномочий сенатора России, закрепляются положения, имеющие правоустанавливающее значение в части, касающейся начала и прекращения полномочий сенаторов России, определяется порядок реализации Президентом РФ, прекратившим исполнение своих полномочий, права на осуществление полномочий сенатора России.

Более детально концепция законопроекта, принятого в качестве комментируемого Закона, описана в Заключении Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству «На проект федерального закона № 1048141-7 “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”» ¹⁷:

законопроектом в развитии соответствующих конституционных норм устанавливаются требования к кандидатам в сенаторы России. Так, сенатором России может быть гражданин России, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией, постоянно проживающий в России, не имеющий гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства;

при этом, с учетом ранее закрепленных в законодательстве исключений из условий по срокам постоянного проживания для кандидатов в сенаторы – представителей субъектов РФ, в соответствии с которыми кандидатом может быть гражданин России, постоянно проживающий на территории представляемого субъекта РФ в течение пяти лет, непосредственно предшествующих его выдвижению кандидатом, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих такому выдвижению, законопроектом предусматривается дополнить исключение из ценза оседлости для федеральных государственных гражданских служащих, имеющих классный чин, соответствующий воинскому званию генерал-полковника, адмирала, генерала армии, адмирала флота (например, классный чин действительного государственного советника РФ 1-го класса). Кроме того, указывается, что ценз оседлости не применяется к лицам, проходившим в течение пяти лет на территории субъекта РФ службу в войсках национальной гвардии РФ;

также следует отметить, что законопроектом, по сравнению с ранее действовавшими нормами законодательства, расширяется перечень лиц, которых высшее должностное лицо субъекта РФ, избираемое законодательным (представительным) органом, может назначить сенатором – представителем субъекта РФ;

кроме предусмотренной возможности назначения сенатором России депутата Государственной Думы, избранного по партийному списку от соответствующего субъекта РФ, аналогичная возможность предусматривается для депутата Государственной Думы, избранному по одномандатному избирательному округу от соответствующего субъекта РФ;

вместе с тем расширяются ограничения для назначения сенатором России лиц, привлекавшихся к уголовной ответственности: в дополнение к уже установленному ограничению в отношении тяжких или особо тяжких преступлений вводится перечень преступлений средней тяжести, по которым не должно быть судимостей; вводятся дополнительные сроки ограничения для назначения сенатором после снятия или погашения судимости: 15 лет за особо тяжкие преступления, 10 лет за тяжкие преступления и 5 лет за преступления средней тяжести;

законопроектом уточняется, что Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, приобретает статус сенатора России с момента подачи в Совет Федерации заявления с приложением необходимых документов. Заявление может быть подано однократно в течение трех месяцев со дня прекращения исполнения полномочий Президента РФ. При этом Президент РФ, полномочия которого прекращены до принятия данного закона, может подать такое заявление в течение трех месяцев со дня вступления закона в силу;

также в отношении сенаторов России – представителей России указывается, что они назначаются указом Президента на срок 6 лет либо пожизненно (не более 7 сенаторов). Назначение сенаторов является правом, но не обязанностью Президента РФ, и может осуществляться по его усмотрению в любое время;

содержащиеся в проекте федерального закона новеллы законодательства направлены на реализацию конституционных норм, касающихся порядка формирования Совета Федерации. В законопроекте закрепляются положения, имеющие правоустанавливающее значение в части, касающейся определения сроков начала и прекращений полномочий сенаторов РФ, определяются требования, ограничения и иные условия, необходимые для соблюдения как гражданам, претендующим на осуществление полномочий сенатора России, так и действующим сенаторам России. Отдельными нормами проекта федерального закона определяется порядок реализации Президентом РФ, прекратившим свои полномочия, права на осуществление полномочий сенатора России;

принятие проекта федерального закона будет способствовать обеспечению большей прозрачности парламентской деятельности в целом, а также улучшению организационного обеспечения и эффективности осуществления законотворческого процесса в рамках Совета Федерации в частности, а также повышению авторитета института законодательной власти в России.

Статья 1
Основы формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

1. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Совет Федерации) в соответствии с Конституцией Российской Федерации состоит из сенаторов Российской Федерации.

2. В Совет Федерации входят:

1) по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации – на срок полномочий соответствующего органа;

2) Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки (далее – Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий), – пожизненно. Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, вправе отказаться от полномочий сенатора Российской Федерации;

3) не более 30 представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом Российской Федерации, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно.

3. Наделение полномочиями сенатора Российской Федерации – представителя от субъекта Российской Федерации осуществляется соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок полномочий указанного органа на основе волеизъявления избирателей данного субъекта Российской Федерации.

4. Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, в том числе до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, реализует свое право на осуществление полномочий сенатора Российской Федерации в случае принятия им соответствующего решения.

5. Сенаторы Российской Федерации – представители Российской Федерации, за исключением представителей Российской Федерации, осуществляющих полномочия сенаторов Российской Федерации пожизненно, назначаются Президентом Российской Федерации сроком на шесть лет.

6. Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Сенаторы Российской Федерации не создают фракции и партийные объединения.

1. Комментируемая статья посвящена основам формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ (при этом в ч. 1 данной статьи в юридико-технических целях введено обозначение «Совет Федерации»; в Конституции РФ это понятие «Совет Федерации» и используется).

В части 1 комментируемой статьи указано, что Совет Федерации в соответствии с Конституцией РФ состоит из сенаторов России. Речь идет о положении абз. 1 ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, определяющем, что Совет Федерации состоит из сенаторов России. Данное положение является нововведением Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ, изложившего указанную статью полностью в новой редакции. В прежней редакции ст. 95 Конституции РФ (то есть в ред. Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) подобное положение не содержалось, а вместо понятия сенатора России использовалось понятие члена Совета Федерации.

В первоначальной редакции ст. 95 Конституции РФ вообще не использовалось понятие, обозначающее лицо, входящее в состав Совета Федерации, в результате чего в первоначальной редакции Закона о статусах Сенатора России и депутата Государственной Думы использовалось понятие депутата Совета Федерации. Это понятие заменено понятием члена Совета Федерации Федеральным законом от 5 июля 1999 г. № 133-ФЗ¹⁸, изложившим названный Закон полностью в новой редакции. В свою очередь, понятие члена Совета Федерации заменено понятием сенатора России изменениями, внесенными в названный Закон Федеральным законом от 22 декабря 2020 г. № 440-ФЗ, принятым в целях приведения действующего законодательного регулирования статуса членов палат Федерального Собрания РФ в соответствие с новыми положениями Конституции РФ.

2. В части 2 комментируемой статьи воспроизведены положения абз. 2–5 ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, которыми установлено, что в Совет Федерации входят:

а) по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти – на срок полномочий соответствующего органа;

б) Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, – пожизненно. Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, вправе отказаться от полномочий сенатора России (в п. 2 ч. 2 комментируемой статьи в отношении Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, в юридико-технических целях введено обозначение «Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий»);

в) не более 30 представителей России, назначаемых Президентом РФ, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно.

Положения абз. 2–5 ч. 2 ст. 95 Конституции РФ приведены в редакции Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ. В прежней редакции ч. 2 и 3 указанной статьи (то есть в ред. Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) устанавливалось следующее:

в Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта РФ – по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители России, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более 10 % от числа членов Совета Федерации – представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ч. 2);

член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта РФ наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта РФ (ч. 3).

Еще ранее, в первоначальной редакции ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, устанавливалось лишь то, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Это положение и было воспроизведено в ч. 1 ст. 1 Закона 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации, то есть данный Закон изменений, внесенных Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ, не учитывал.

Применительно к первоначальной редакции ч. 2 ст. 95 Конституции РФ в Постановлении КС России от 18 января 1996 г. № 2-П¹⁹отмечалось, что в данной норме отражены требования, вытекающие из самостоятельности исполнительной и законодательной властей и обосновывающие независимое формирование их органов; раздельное представительство в Совете Федерации становится бессмысленным, если оба представителя – от представительного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ – избраны одним и тем же органом.

В обоснование изменений, внесенных Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ, разработчиками его проекта отмечалось следующее:

предусматривается расширить представительство в Совете Федерации, включив в состав палаты представителей России. Реализация данного предложения создаст дополнительные условия для достижения баланса полномочий и законных интересов России и ее субъектов, что является одной из основных целей деятельности Совета Федерации как конституционного органа России, призванного отражать ее федеративное государственное устройство;

одновременно предлагается закрепить в Конституции РФ действующую законодательную норму о том, что член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта РФ наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта РФ.

Как говорилось выше (см. введение), Комитетом Государственной Думы по государственному строительству и законодательству при работе над законопроектом, принятым в качестве комментируемого Закона, подчеркивалось, что назначение сенаторов России – представителей России является правом, но не обязанностью Президента РФ, и может осуществляться по его усмотрению в любое время.

Соответственно новой редакции ст. 95 Конституции РФ в ч. 1 ст. 1 Закона о статусах Сенатора России и депутата Государственной Думы (в ред. упомянутого выше Федерального закона от 22 декабря 2020 г. № 440-ФЗ) определено, что сенаторами России являются уполномоченные в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом о порядке формирования Совета Федерации (а таким актом является комментируемый Закон) осуществлять в Совете Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и названным Законом о статусах Сенатора России и депутата Государственной Думы:

а) представитель от субъекта РФ;

б) Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, если им принято решение об осуществлении полномочий сенатора России;

в) представитель России, назначенный Президентом РФ.

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что наделение полномочиями сенатора России – представителя от субъекта РФ осуществляется соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок полномочий указанного органа на основе волеизъявления избирателей данного субъекта РФ.

Такие же положения ранее содержались в ч. 2 и 3 ст. 1 Закона 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации в отношении наделения полномочиями члена Совета Федерации. Как говорилось выше, положение о том, что член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта РФ наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта РФ, содержалось в прежней редакции ч. 3 ст. 95 Конституции РФ (то есть в ред. Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ).

В части 2 указанной ст. 1 Закона 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации отдельно устанавливалось, что наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта РФ на основе волеизъявления избирателей данного субъекта РФ. Данное положение являлось нововведением Закона 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации, разработчиками проекта которого в рамках обоснования того, что предусматривается новый порядок формирования Совета Федерации по непартийному принципу на основе волеизъявления избирателей субъектов РФ, отмечалось, что в этих целях определяются новые требования к кандидатам для наделения полномочиями члена Совета Федерации, вводятся различные процедуры наделения их полномочиями от законодательного (представительного) органа государственной власти и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также новый порядок наделения полномочиями нового члена Совета Федерации в случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации.

Еще ранее подобным образом в ч. 1 ст. 2 Закона 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации предусматривалось, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий.

В отношении же представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в ч. 1 и 2 ст. 2 Закона 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации предусматривались несколько иные правила: член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа; член Совета Федерации – представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Порядок наделения полномочиями сенатора России – представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ определен положениями ст. 4 комментируемого Закона, а порядок наделения полномочиями сенатора России – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ – положениями ст. 5 данного Закона.

4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, реализует свое право на осуществление полномочий сенатора России в случае принятия им соответствующего решения. В развитие данного положения в ч. 1 ст. 6 комментируемого Закона предусмотрено, что прекративший исполнение своих полномочий Президент РФ, принявший решение об осуществлении полномочий сенатора России, подает в Совет Федерации письменное заявление, подтверждающее такое решение. Там же установлено, что такое заявление может быть подано однократно.

Как говорилось выше, согласно положению п. «б» ч. 2 ст. 95 Конституции РФ (в ред. Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ), продублированному в п. 2 ч. 2 комментируемой статьи, Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, вправе отказаться от полномочий сенатора России.

Однако положениями ч. 4 комментируемой статьи и ч. 1 ст. 6 комментируемого Закона предусмотрена и регламентирована не процедура отказа прекратившего исполнение своих полномочий Президента РФ от полномочий сенатора России, а процедура подтверждения прекратившим исполнение своих полномочий Президента РФ своего решения об осуществлении полномочий сенатора России. Соответственно, отказ прекратившего исполнение своих полномочий Президента РФ от полномочий сенатора России реализуется путем отсутствия подтверждения своего решения об осуществлении полномочий сенатора России.

В части 4 комментируемой статьи непосредственно указано, что содержащееся в данной части положение касается в том числе и Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий до дня вступления в силу комментируемого Закона (то есть до 22 декабря 2020 г., см. комментарий к ст. 14 Закона). Таким лицом на текущий момент является лишь Дмитрий Анатольевич Медведев, прекративший исполнение своих полномочий 7 мая 2012 г. в связи с истечением срока его пребывания в должности.

В части 2 ст. 14 комментируемого Закона закреплено переходное положение, согласно которому Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий до дня вступления в силу комментируемого Закона, то есть до 22 декабря 2020 г., вправе направить в Совет Федерации заявление, предусмотренное частью 1 ст. 6 комментируемого Закона, со дня вступления в силу данного Закона, то есть с 22 декабря 2020 г.

5. Часть 5 комментируемой статьи указывает, что сенаторы России – представители России, за исключением представителей России, осуществляющих полномочия сенаторов России пожизненно, назначаются Президентом РФ сроком на шесть лет.

Тем самым воспроизведено положение ч. 6 ст. 95 Конституции РФ, которое сформулировано следующим образом: представители России в Совете Федерации, за исключением представителей России, осуществляющих полномочия сенаторов России пожизненно, назначаются сроком на шесть лет. Данное положение является нововведением Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ, хотя, как говорилось выше, само положение о том, что в Совет Федерации входят в том числе представители России, назначаемые Президентом РФ, являлось нововведением Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ. Выше также говорилось, что согласно положению п. «в» ч. 2 ст. 95 Конституции РФ (в ред. Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ), продублированному в п. 3 ч. 2 комментируемой статьи, в Совет Федерации входят не более 30 представителей России, назначаемых Президентом РФ, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно.

Указанный шестилетний срок, на который назначаются представители России в Совете Федерации, равен шестилетнему сроку, на который согласно ч. 1 ст. 81 Конституции РФ (в ред. Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ) избирается гражданами России Президент РФ. Положение о том, что Президент РФ избирается сроком на шесть лет, является нововведением Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»²⁰ (до этого устанавливалось, что Президент РФ избирается сроком на четыре года), которым также внесено изменение в ч. 1 ст. 96 Конституции РФ, увеличивающее срок, на который избирается Государственная Дума, с четырех до пяти лет.

Соответственно положению ч. 6 ст. 95 Конституции РФ, продублированному в ч. 5 комментируемой статьи, в ч. 9 ст. 11 комментируемого Закона установлено, что полномочия сенатора России – представителя России, назначенного указом Президента РФ, прекращаются по истечении шести лет со дня вступления в силу этого указа (при этом подразумевается, что речь не идет о представителях России, осуществляющих полномочия сенаторов России пожизненно).

6. В части 6 комментируемой статьи закреплен принцип, согласно которому Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. При этом в рамках определения содержания данного принципа предусмотрено, что сенаторы России не создают фракции и партийные объединения. Точно такие же положения содержались в ч. 4 ст. 1 Закона 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации, причем эти положения являлись нововведениями данного Закона. До этого соответствующие правила лишь подразумевались в прежней редакции ч. 3 ст. 3 Регламента Совета Федерации – указанной частью (в ред. Постановления Совета Федерации от 18 июня 2008 г. № 223-СФ²¹) устанавливалось, что создание формализованных фракций, парламентских объединений, а также организация и ведение любой деятельности в интересах политических партий не допускается. В действующей редакции ч. 3 ст. 3 Регламента Совета Федерации продублированы положения ч. 6 комментируемой статьи.

Положения ч. 6 комментируемой статьи закреплены как противопоставленные положениям ст. 7¹ Закона о статусах Сенатора России и депутата Государственной Думы, посвященным фракциям в Государственной Думе. Как предусмотрено в ч. 1 указанной статьи (здесь и далее в ред. Федерального закона от 12 мая 2009 г. № 94-ФЗ²²), фракцией является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе; во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов, за исключением случая, предусмотренного частью 5 данной статьи; во фракцию могут входить также депутаты Государственной Думы, избранные в составе федерального списка кандидатов политической партии, указанной в ч. 5 данной статьи. Фракции в Государственной Думе регистрируются в соответствии с Регламентом Государственной Думы.

Часть 8 указанной ст. 71 Закона о статусах Сенатора России и депутата Государственной Думы предусматривает возможность образования иных депутатских объединений: депутаты Государственной Думы, избранные в составе федерального списка кандидатов политической партии, указанной в ч. 5 данной статьи, и не входящие во фракции в Государственной Думе, вправе образовывать депутатские объединения, не являющиеся фракциями; порядок деятельности указанных депутатских объединений устанавливается Регламентом Государственной Думы.

Статья 2
Требования, предъявляемые к гражданам Российской Федерации, претендующим на осуществление полномочий сенаторов Российской Федерации

1. Сенатором Российской Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

2. Представителями Российской Федерации, осуществляющими полномочия сенаторов Российской Федерации пожизненно, могут быть назначены граждане, имеющие выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности.

3. Не может претендовать на осуществление полномочий сенатора Российской Федерации гражданин Российской Федерации:

1) признанный судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

2) содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда;

3) осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления на день принятия решения о назначении выборов соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации, либо на день вступления в силу указа Президента Российской Федерации о назначении сенатора Российской Федерации – представителя Российской Федерации, либо на день подачи письменного заявления, подтверждающего решение Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, об осуществлении полномочий сенатора Российской Федерации;

4) осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого преступления, судимость которого снята или погашена, – до истечения 10 лет со дня снятия или погашения судимости;

5) осужденный к лишению свободы за совершение особо тяжкого преступления, судимость которого снята или погашена, – до истечения 15 лет со дня снятия или погашения судимости;

6) осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющий неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление на день принятия решения о назначении выборов соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации, либо на день вступления в силу указа Президента Российской Федерации о назначении сенатора Российской Федерации – представителя Российской Федерации, либо на день подачи письменного заявления, подтверждающего решение Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, об осуществлении полномочий сенатора Российской Федерации, если на такого гражданина не распространяется действие пунктов 4 и 5 настоящей части;

7) осужденный к лишению свободы за совершение преступлений, предусмотренных статьей 106, частью второй статьи 107, частью третьей статьи 110¹, частью второй статьи 112, частью второй статьи 119, частью первой статьи 126, частью второй статьи 127, частью первой статьи 127², статьей 136, частями второй и третьей статьи 141, частью первой статьи 142, статьей 142¹, частями первой и третьей статьи 142², частью первой статьи 150, частью второй статьи 158, частями второй и пятой статьи 159, частью второй статьи 159¹, частью второй статьи 159², частью второй статьи 159³, частью второй статьи 159⁵, частью второй статьи 159⁶, частью второй статьи 160, частью первой статьи 161, частью второй статьи 167, частью третьей статьи 174, частью третьей статьи 174¹, частью второй статьи 189, частью первой статьи 200², частью второй статьи 200³, частью первой статьи 205², частью второй статьи 207², статьей 212¹, частью первой статьи 228⁴, частью первой статьи 230, частью первой статьи 232, частью первой статьи 239, частью второй статьи 243⁴, частью второй статьи 244, частью первой¹ статьи 258¹, частями первой и второй статьи 273, частью первой статьи 274¹, частью второй статьи 280, частью второй статьи 280¹, частью первой статьи 282, частью третьей статьи 296, частью третьей статьи 309, частями первой и второй статьи 313, частью первой статьи 318, частью второй статьи 354, частью второй статьи 354¹ Уголовного кодекса Российской Федерации, и имеющий на день принятия решения о назначении выборов соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации, либо на день вступления в силу указа Президента Российской Федерации о назначении сенатора Российской Федерации – представителя Российской Федерации, либо на день подачи письменного заявления, подтверждающего решение Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, об осуществлении полномочий сенатора Российской Федерации, неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, – до истечения пяти лет со дня снятия или погашения судимости;

8) подвергнутый административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.3 или 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, – до истечения срока, в течение которого гражданин Российской Федерации считается подвергнутым административному наказанию.

4. Если деяние, за совершение которого был осужден гражданин Российской Федерации, в соответствии с новым уголовным законом не признается тяжким или особо тяжким преступлением, действие ограничений, предусмотренных пунктами 3, 4 и 5 части 3 настоящей статьи, прекращается со дня вступления в силу этого уголовного закона.

В комментируемой статье установлены требования, предъявляемые к гражданам России, претендующим на осуществление полномочий сенаторов России, в том числе предусмотрены ограничения, при наличии которых гражданин России не может претендовать на осуществление полномочий сенатора России. Эти требования установлены едиными как к кандидатам для назначения сенатором России – представителем от субъекта РФ, так и к кандидатам для назначения сенатором России – представителем России. Исключением являются требования ч. 2 данной статьи – эти требования касаются только граждан, назначаемых представителями России, осуществляющими полномочия сенаторов России пожизненно. Статья 3 комментируемого Закона устанавливает дополнительные требования к кандидатам для наделения полномочиями сенатора России – представителя от субъекта РФ

Часть 1 комментируемой статьи воспроизводит положения ч. 4 ст. 95 Конституции РФ, устанавливающие, что сенатором России может быть гражданин России, достигший 30 лет, постоянно проживающий в России, не имеющий гражданства иностранного государства (в ч. 1 комментируемой статьи говорится об отсутствии гражданства (подданства) иностранного государства) либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства. Наряду с этим в ч. 1 комментируемой статьи установлено, что сенатором России может быть гражданин России, обладающий безупречной репутацией. Данные положения введены в указанную конституционную статью Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ. Ранее эти положения, как и положение, касающееся наличия безупречной репутацией, содержались в ч. 1 и п. 1 ч. 4 ст. 2 Закона 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации в отношении кандидатов для наделения полномочиями члена Совета Федерации.

В положении о том, что сенатором России может быть гражданин России, достигший 30 лет, видится аналогия с положением, согласно которому высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть избран гражданин России, который достиг возраста 30 лет. Это положение введено в ч. 3 ст. 77 Конституции РФ Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ, а ранее содержалось в п. 3 ст. 18 Закона об организации органов власти субъектов РФ и п. 8 ст. 4 Закона о гарантиях избирательных прав (оба акта в ред. Федерального закона от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ²³).

В связи с этим представляется уместным упомянуть о следующей правовой позиции, выраженной в Определении КС России от 21 февраля 2002 г. № 27-О²⁴ в отношении предоставленного субъектам РФ права устанавливать в своих конституциях (уставах), законах дополнительные условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста: установление такого права субъектов РФ обусловлено тем, что для адекватного выражения воли и интересов избирателей их представители в органах публичной власти должны обладать определенным жизненным опытом, уровнем знаний и зрелости; данные возрастные ограничения для кандидатов не являются чрезмерными или недопустимыми в силу Конституции РФ, которая связывает возможность ограничения федеральным законом прав и свобод с целями защиты основ конституционного строя, а значит, и ценностей представительной демократии, а также прав и законных интересов других лиц (ч. 3 ст. 55).

Требование обладания безупречной репутацией являлось нововведением Закона 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации. Данное требование является единственным субъективным требованием к кандидату для наделения полномочиями члена Сенатором России. Субъективную оценку соответствия этому требованию дает Президент РФ или соответствующий орган государственной власти субъекта РФ (законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)), наделяющий полномочиями сенатора России.

Как определено в ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»²⁵, гражданство России – это устойчивая правовая связь лица с Россией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Согласно ч. 2 ст. 62 Конституции РФ наличие у гражданина России гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором России. В рамках такого изъятия приведенным выше положением ч. 4 ст. 95 Конституции РФ, продублированным в ч. 1 комментируемой статьи, установлено, что сенатором России может быть лишь тот гражданин России, который не имеет гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства. Понятие вида на жительство определено в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» – это документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в России, а также их права на свободный выезд из России и въезд в Россию²⁶.

2. Часть 2 комментируемой статьи посвящена требованиям, предъявляемым только к тем гражданам России, которые могут быть назначены Президентом России сенаторами России – представителями России, причем только к тем из них, которые назначаются пожизненно: такими сенаторами России могут быть назначены только такие граждане, которые имеют выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности. Разумеется, «выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности» является оценочной категорией, и вопрос о том, имеет ли соответствующий гражданин такие заслуги, должен решаться в каждом конкретном случае с учетом оценки всех имеющихся фактических обстоятельств.

В данной части в точности воспроизведены следующие положения ч. 5 ст. 95 Конституции РФ: представителями России в Совете Федерации, осуществляющими полномочия сенаторов России пожизненно, могут быть назначены граждане, имеющие выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности. Эти положения являются нововведениями Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ, хотя само положение о том, что в Совет Федерации входят в том числе представители России, назначаемые Президентом РФ, являлось нововведением Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ (см. комментарий к ст. 1 Закона).

3. В части 3 комментируемой статьи установлен исчерпывающий перечень ограничений, при наличии которых (любого из них) гражданин России не может претендовать на осуществление полномочий сенатора России.

Ранее подобный перечень ограничений, при наличии которых гражданин России не может быть кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации устанавливался в ч. 4 ст. 2 Закона 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации. Но этот перечень претерпел изменения:

во-первых, пунктом 1 указанной части предусматривалось, что не может быть кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации гражданин России, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства. Это положение вошло в ч. 4 ст. 95 Конституции РФ и продублировано в ч. 1 комментируемой статьи;

во-вторых, как говорилось выше (см. введение), расширены ограничения для назначения сенатором России лиц, привлекавшихся к уголовной ответственности: в дополнение к уже установленному ограничению в отношении тяжких или особо тяжких преступлений введен перечень преступлений средней тяжести, по которым не должно быть судимостей; введены дополнительные сроки ограничения для назначения сенатором после снятия или погашения судимости: 15 лет за особо тяжкие преступления, 10 лет за тяжкие преступления и 5 лет за преступления средней тяжести. Подробнее об этих изменениях сказано ниже.

Положения п. 1 и 2 ч. 3 комментируемой статьи аналогичны положениям п. 3 указанной ст. 4 Закона о гарантиях избирательных прав. Данным пунктом (в ред. Федерального закона от 9 марта 2016 г. № 66-ФЗ²⁷) установлено, что не имеют права избирать,

быть избранными, осуществлять другие избирательные действия, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Положения п. 3, 4, 5, 6, 7 и 8 ч. 3 комментируемой статьи закреплены в точности аналогично положениям соответственно подп. «а», «а¹», «а²», «б», «б¹» и «в» п. 32 ст. 4 Закона о гарантиях избирательных прав, устанавливающим ограничения, при наличии которых (любого из них) граждане России не имеют права быть избранными, то есть не могут реализовать свое пассивное избирательное право.

В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи не может претендовать на осуществление полномочий сенатора России гражданин России:

1) признанный судом недееспособным или ограниченно дееспособным.

Признание гражданина недееспособным предусмотрено статьей 29 части первой ГК РФ, согласно п. 1 которой гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Ограничение дееспособности гражданина предусмотрено статьей 30 данного Кодекса, в соответствии с п. 1 которой (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 302-ФЗ²⁸) гражданин, который вследствие пристрастия к азартным играм, злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над ним устанавливается попечительство. Процессуальный порядок ограничения судом дееспособности гражданина и признания судом гражданина недееспособным определен положениями гл. 31 ГПК РФ;

2) содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

Виды мест лишения свободы, в которых содержатся граждане по приговору суда, определены в ч. 1 ст. 74 УИК РФ. Как предусмотрено в указанной части (в ред. Федерального закона от 5 апреля 2010 г. № 56-ФЗ²⁹), исправительными учреждениями являются исправительные колонии, воспитательные колонии, тюрьмы, лечебные исправительные учреждения; следственные изоляторы выполняют функции исправительных учреждений в отношении осужденных, оставленных для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию, осужденных, в отношении которых приговор суда вступил в законную силу и которые подлежат направлению в исправительные учреждения для отбывания наказания, осужденных, перемещаемых из одного места отбывания наказания в другое, осужденных, оставленных в следственном изоляторе или переведенных в следственный изолятор в порядке, установленном статьей 77¹ данного Кодекса, а также в отношении осужденных на срок не свыше шести месяцев, оставленных в следственных изоляторах с их согласия;

3) осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления на день принятия решения о назначении выборов соответствующего органа государственной власти субъекта РФ, либо на день вступления в силу указа Президента РФ о назначении сенатора России – представителя России, либо на день подачи письменного заявления, подтверждающего решение Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, об осуществлении полномочий сенатора России;