Kitobni o'qish: «Комментарий к Федеральному закону «Об опеке и попечительстве» (постатейный)»

Введение

Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее – Закон) принят в целях упорядочения и совершенствования норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства. Как отмечалось в процессе принятия данного Закона (см. заключение Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей от 25 мая 2007 г. № 3.6-13/726¹), практика применения положений гражданского и семейного законодательства об опеке и попечительстве показала, что назрела необходимость проведения комплексной реформы этого института. Действующие нормы Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) и Семейного кодекса РФ (далее – СК РФ) не позволяют разрешить ряд вопросов, связанных с назначением опекунов и попечителей, с выдачей разрешений на отчуждение жилых помещений и иного имущества подопечных, с привлечением опекунов и попечителей к ответственности и др. Положение об органах опеки и попечительства РСФСР, утв. постановлением Совета Министров РСФСР от 30 апреля 1986 г. № 175 «Об утверждении Положения об органах опеки и попечительства РСФСР»², утратило силу с принятием постановления Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 829 «О приемной семье» (о данном документе см. комментарий к ст. 14 Закона). Каких-либо иных подзаконных актов, определяющих порядок деятельности органов опеки и попечительства по охране прав и интересов подопечных, не существует. Более того, ни одно из министерств и ведомств не наделено актами гражданского и семейного законодательства полномочиями принимать такие подзаконные акты. На практике в некоторых регионах применяются Правила управления имуществом несовершеннолетних подопечных, хранения и отчуждения этого имущества³, утв. Минпросом РСФСР 30 октября 1969 г. по согласованию с Минфином РСФСР. Однако этот документ устарел и в большинстве своих положений противоречит действующему гражданскому законодательству. В законах субъектов РФ, посвященных вопросам организации деятельности органов опеки и попечительства, зачастую содержатся нормы гражданского законодательства, что вступает в противоречие с п. «о» ст. 71 Конституции РФ. Кроме того, на данном этапе коренным образом изменились социальные отношения по устройству граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве. Например, развитие отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, повлекло возникновение в регионах России новых форм опеки и попечительства, которые не получают пока необходимого законодательного оформления. Все это настоятельно требует изменения содержания института опеки и попечительства исходя из его новых задач и принципов.

Предметом регулирования комментируемого Закона являются отношения с участием как несовершеннолетних, так и совершеннолетних граждан, находящихся под опекой (попечительством) или нуждающихся в ее установлении. Наименование Закона, как отмечалось авторами его проекта (законопроект внесен депутатами Государственной Думы Е.Ф. Лаховой, П.В. Крашенинниковым, В.В. Пановым, J1.B. Пепеляевой), связано с его предметом. Опека и попечительство являются правоотношениями, которые сами по себе относятся к предмету гражданского законодательства. В этой связи Закон призван урегулировать как отношения по осуществлению опеки (попечительства), так и отношения по ее установлению и прекращению в пределах компетенции федеральной законодательной власти.

Закон содержит задачи и принципы государственного регулирования отношений в области опеки и попечительства, определяет полномочия органов опеки и попечительства, упорядочивает процедуры установления и прекращения опеки и попечительства.

В пояснительной записке к законопроекту также отмечалось, что с учетом современных потребностей в сфере отношений опеки (попечительства), а также положительного зарубежного (Франции, Германии, Канады и ряда других стран) и отечественного законодательного опыта в Законе предложены новые положения, направленные на удовлетворение интересов граждан, нуждающихся в опеке (попечительстве).

Так, предусматривается введение упрощенного порядка назначения опеки в случаях необходимости немедленного назначения опекуна или попечителя (предварительная опека), временной опеки (например, на срок командировки родителей), назначение опекуна и попечителя над несовершеннолетними по заявлению их родителей (с указанием конкретного лица) на период, когда по уважительным причинам они не могут исполнять свои родительские обязанности, возможность назначения нескольких опекунов или попечителей одному лицу. Закрепляется преимущественное право близких родственников стать опекунами (попечителями).

В отличие от действующих норм, допускающих выплату опекунам (попечителям) вознаграждения только в одном случае (приемная семья), в Законе допускается заключение договоров об осуществлении опеки (попечительства) при необходимости в любых случаях. Таким договором может быть предусмотрена выплата вознаграждения. Эта новелла будет способствовать, в частности, сокращению числа детей, воспитывающихся в учреждениях для детей, оставшихся без попечения родителей.

Законом впервые детально урегулированы важные вопросы охраны, управления и распоряжения имуществом подопечных, определен порядок и сроки выдачи органами опеки и попечительства разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных, а также разрешений на совершение иных действий от имени подопечных. Определен порядок и сроки предоставления отчета опекуна (попечителя) о хранении, использовании и управлении имуществом подопечного.

В Законе также впервые предусматривается введение ответственности опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства за нарушение прав и законных интересов подопечных граждан.

Следует отметить, что одновременно с проектом комментируемого Закона стадии законодательного процесса проходил законопроект, внесенный той же группой депутатов государственной Думы и принятый в качестве Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» (далее – Закон, вносящий изменения в связи с принятием комментируемого Закона). Однако данный Закон внесением в ГК РФ и СК РФ изменений, устанавливающих соотношение их норм с нормами комментируемого Закона, не ограничился.

Закон, вносящий изменения в связи с принятием комментируемого Закона, содержит ряд новелл, которые нацелены на решение проблем, поставленных перед законодателем современной практикой опеки и попечительства. Так, данным Законом существенно изменена глава 21 СК РФ, посвященная такой разновидности опеки (попечительства), как приемная семья. В данный Кодекса введена специальная глава 22 «Устройство детей в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Длительное время эта форма устройства детей, которая в соответствии с п. 1 ст. 123 СК РФ является самостоятельной, не имела специального законодательного регулирования. Наряду с прочим, в соответствии с Законом, вносящим изменения в связи с принятием комментируемого Закона, полностью изложена в новой редакции статья 41 части первой ГК РФ, посвященная патронажу над совершеннолетними дееспособными гражданами. Названным законом также внесены отдельные изменения в часть вторую ГК РФ и Жилищный кодекс РФ (далее – ЖК РФ).

Глава 1 Общие положения

Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами.

2. Положения, относящиеся к правам, обязанностям и ответственности опекунов и попечителей, применяются к организациям, в которые помещены под надзор недееспособные или не полностью дееспособные граждане, в том числе к организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, если иное не предусмотрено федеральным законом или договором.

1. В части 1 комментируемой статьи определен предмет регулирования комментируемого Закона. С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями.

Определяя предмет комментируемого Закона, рассматриваемая норма называет отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами. Разумеется, о том, что данные отношения урегулированы именно с принятием данного Закона, вести речь не приходится. Непосредственно в ч. 1 и 2 его ст. 3 указано, что отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются ГК РФ, а опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами – также СК РФ. Как говорилось выше (см. введение), целью комментируемого Закона является лишь упорядочение и совершенствование норм, регулирующих названные отношения.

Следует отметить, что отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением патронажа над совершеннолетними дееспособными гражданами, в предмет регулирования комментируемого Закона не вошли, хотя это предусматривалось первоначальной редакцией его проекта.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет особенности действия норм комментируемого Закона в отношении организаций, в которые помещены под надзор недееспособные или не полностью дееспособные граждане, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: положения данного Закона, относящиеся к правам, обязанностям и ответственности опекунов и попечителей, применяются к указанным организациям, если иное не предусмотрено федеральным законом или договором.

В этой связи необходимо отметить, что в соответствии с ч. 5 ст. 11 комментируемого Закона (данная норма воспроизводит положения п. 4 ст. 35 части первой ГК РФ в ред. Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона) опекуны или попечители не назначаются недееспособным или не полностью дееспособным лицам, помещенным под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; исполнение обязанностей опекунов или попечителей возлагается на указанные организации.

В отношении несовершеннолетних эти правила закреплены в п. 2 ст. 155² СК РФ. Указанная статья входит в состав гл. 22 «Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», включенной в СК РФ в соответствии с Законом, вносящим изменения в связи с принятием комментируемого Закона. Статьей 155¹ данной главы в отношении устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предусмотрено следующее:

под устройством детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, понимается помещение таких детей под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или в некоммерческие организации, если указанная деятельность не противоречит целям, ради которых они созданы. Организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обязаны обеспечить условия пребывания в них детей, отвечающие требованиям, установленным Правительством РФ (п. 1; в соответствии с заключительным положением ч. 4 ст. 6 Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона, организации, осуществляющие на день вступления в силу данного Закона (т. е. на 1 сентября 2008 г., см. комментарий к ст. 32 Закона) деятельность по надзору за детьми, оставшимися без попечения родителей, сохраняют право заниматься указанной деятельностью впредь до установления Правительством РФ указанных требований);

временное пребывание ребенка в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях получения им медицинских, социальных, образовательных или иных услуг либо в целях обеспечения временного проживания ребенка в течение периода, когда родители, усыновители либо опекуны или попечители по уважительным причинам не могут исполнять свои обязанности в отношении ребенка, не прекращает прав и обязанностей родителей, усыновителей либо опекунов или попечителей в отношении этого ребенка (п. 2);

органы опеки и попечительства осуществляют контроль за условиями содержания, воспитания и образования детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (п. 3);

по завершении пребывания ребенка в образовательной организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, до достижения им возраста 18 лет исполнение обязанностей опекуна или попечителя этого ребенка возлагается на органы опеки и попечительства (п. 4).

Новая глава СК РФ также содержит ст. 155², регламентирующую деятельность организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по воспитанию, образованию детей, защите и представительству их прав и законных интересов (см. комментарий к ст. 11 Закона), и ст. 155³, посвященную правам детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (см. комментарий к ст. 15 Закона).

Следует также отметить, что согласно ч. 4 ст. 6 комментируемого Закона образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях и в порядке, которые установлены Правительством РФ, могут осуществлять полномочия органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах.

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) опека – форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия;

2) попечительство – форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации;

3) подопечный – гражданин, в отношении которого установлены опека или попечительство;

4) недееспособный гражданин – гражданин, признанный судом недееспособным по основаниям, предусмотренным статьей 29 Гражданского кодекса Российской Федерации;

5) не полностью дееспособный гражданин – несовершеннолетний гражданин (за исключением лиц, приобретших гражданскую дееспособность в полном объеме до достижения ими совершеннолетия в случаях, установленных статьями 21 и 27 Гражданского кодекса Российской Федерации) или гражданин, ограниченный судом в дееспособности по основаниям, предусмотренным статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Комментируемая статья определяет понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом и, соответственно, должен использоваться в нормативных правовых актах, издаваемых в соответствии с данным Законом (см. комментарий к ст. 3 Закона). Следует отметить, что по общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации. Однако в положениях комментируемой статьи видится несколько иное предназначение. Как представляется, в этих положениях в юридико-технических целях сконцентрированы положения гражданского законодательства, относящиеся к институту опеки и попечительства. В результате нет необходимости каждый раз при обращении к положениям комментируемого Закона обращаться еще и к соответствующим статьям части первой ГК РФ. В отношении же данных в комментируемой статье определений необходимо отметить следующее.

Опека (п. 1). Попечительство (п. 2).

В определение понятия «опека», данное в п. 1 комментируемой статьи, вошли положения ст. 32 части первой ГК РФ, согласно которым: опека устанавливается над малолетними, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства (п. 1); опекуны являются представителями подопечных в силу закона и совершают от их имени и в их интересах все необходимые сделки (п. 2). Юридико-техническое сокращение «малолетние» введено в п. 1 ст. 28 данного Кодекса для обозначения несовершеннолетних граждан, не достигших 14 лет. Вслед за данной нормой это сокращение введено и в п. 1 комментируемой статьи, но в других нормах комментируемого Закона в виду отсутствия необходимости не используется.

В определение понятия «попечительство», данное в п. 2 комментируемой статьи, вошли положения ст. 33 ГК РФ, в соответствии с которыми: попечительство устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами (п. 1); попечители дают согласие на совершение тех сделок, которые граждане, находящиеся под попечительством, не вправе совершать самостоятельно; попечители несовершеннолетних граждан оказывают подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, а также охраняют их от злоупотреблений со стороны третьих лиц (п. 2 в ред. Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона; до вступления в силу данного Закона говорилось в общем о попечителях, а не только о попечителях несовершеннолетних граждан).

То, что опека устанавливается над детьми, не достигшими возраста 14 лет, и что попечительство устанавливается над детьми в возрасте от 14 до 18 лет, закреплено также в п. 2 ст. 145 СК РФ. При этом, согласно п. 1 данной статьи, опека или попечительство устанавливаются над детьми, оставшимися без попечения родителей (п. 1 ст. 121 Кодекса), в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов (в соответствии с п. 3 ст. 31 ГК РФ опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются при отсутствии у них родителей, усыновителей, лишении судом родителей родительских прав, а также в случаях, когда такие граждане по иным причинам остались без родительского попечения, в частности когда родители уклоняются от их воспитания либо защиты их прав и интересов).

Определение понятия «дети, оставшиеся без попечения родителей» следует из п. 1 ст. 121 СК РФ (к нему и отсылает пункт 1 ст. 145 Кодекса), согласно которому (в ред. Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона) защита прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства.

В СК РФ предусмотрен еще один случай установления опеки. Согласно п. 1 ст. 62 СК РФ несовершеннолетние родители, не состоящие в браке, в случае рождения у них ребенка и при установлении их материнства и (или) отцовства вправе самостоятельно осуществлять родительские права по достижении ими возраста 16 лет; до достижения несовершеннолетними родителями возраста 16 лет ребенку может быть назначен опекун, который будет осуществлять его воспитание совместно с несовершеннолетними родителями ребенка; разногласия, возникающие между опекуном ребенка и несовершеннолетними родителями, разрешаются органом опеки и попечительства.

Следует отметить, что со вступлением в силу Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона, в качестве форм опеки или попечительства прямо названы приемная семья и патронатная семья. Ранее в отношении приемной семьи это лишь подразумевалось, а в отношении патронатной семьи, к использованию модели которой приступили отдельные регионы, в СК РФ вообще ничего не говорилось. Как предусмотрено в п. 6 ст. 145 данного Кодекса в новой редакции, устройство ребенка под опеку или попечительство допускается в соответствии с комментируемым Законом по договору об осуществлении опеки или попечительства, в том числе по договору о приемной семье, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании). В пункте 1 ст. 152 СК РФ (также в новой редакции) определено, что приемной семьей признается опека или попечительство над ребенком или детьми, которые осуществляются по договору о приемной семье, заключаемому между органом опеки и попечительства и приемными родителями или приемным родителем, на срок, указанный в этом договоре.

Закон, вносящий изменения в связи с принятием комментируемого Закона, также устранил терминологическую неточность, которая содержалась в ст. 41 ГК РФ, посвященной патронажу над совершеннолетними дееспособными гражданами. Так, в п. 1 указанной статьи предусматривалось, что по просьбе совершеннолетнего дееспособного гражданина, который по состоянию здоровья не может самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, над ним может быть установлено попечительство в форме патронажа. При этом в положениях данной статьи помощник такого совершеннолетнего дееспособного гражданина обозначался как «попечитель (помощник)». В соответствии с Законом, вносящим изменения в связи с принятием комментируемого Закона, статья 41 Кодекса изложена полностью в новой редакции, в которой ни понятие «попечительство», ни понятие «попечитель» не используются.

Подопечный (п. 3). Недееспособный гражданин (п. 4). Не полностью дееспособный гражданин (п. 5).

Понятие «подопечный» определено в п. 3 комментируемой статьи как гражданин, в отношении которого установлены опека или попечительство. Такими гражданами с учетом вышесказанного являются несовершеннолетние, оставшиеся без попечения родителей, граждане, признанные судом недееспособными вследствие психического расстройства, а также граждане, ограниченные судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами.

Определение понятия дееспособности гражданина следует из п. 1 ст. 21 ГК РФ, устанавливающего, что способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении 18-летнего возраста.

В пункте 2 указанной статьи, к которой отсылает п. 5 комментируемой статьи, предусмотрено, что в случае, когда законом допускается вступление в брак до достижения 18 лет, гражданин, не достигший 18-летнего возраста, приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак; приобретенная в результате заключения брака дееспособность сохраняется в полном объеме и в случае расторжения брака до достижения 18 лет; при признании брака недействительным суд может принять решение об утрате несовершеннолетним супругом полной дееспособности с момента, определяемого судом.

В соответствии си. 1 ст. 13 СК РФ брачный возраст устанавливается в 18 лет. В пункте 2 данной статьи (в ред. Федерального закона от 15 ноября 1997 г. № 140-ФЗ⁴) предусмотрено, что при наличии уважительных причин органы местного самоуправления по месту жительства лиц, желающих вступить в брак, вправе по просьбе данных лиц разрешить вступить в брак лицам, достигшим возраста 16 лет. Там же предусмотрено, что порядок и условия, при наличии которых вступление в брак в виде исключения с учетом особых обстоятельств может быть разрешено до достижения возраста 16 лет, могут быть установлены законами субъектов РФ.

Еще один случай приобретения дееспособности в полном объеме предусмотрен в ст. 27 данного Кодекса, к которой также отсылает п. 5 комментируемой статьи. Согласно п. 1 указанной статьи несовершеннолетний, достигший 16 лет, может быть объявлен полностью дееспособным, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью. Там же установлено, что объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипация) производится по решению органа опеки и попечительства – с согласия обоих родителей, усыновителей или попечителя либо при отсутствии такого согласия – по решению суда. В соответствии с п. 2 данной статьи родители, усыновители и попечитель не несут ответственности по обязательствам эмансипированного несовершеннолетнего, в частности по обязательствам, возникшим вследствие причинения им вреда.

Объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипация) по решению суда регламентировано нормами гл. 32 Гражданско-процессуального кодекса РФ (далее – ГПК РФ):

в части 1 ст. 287 данного Кодекса предусмотрено, что несовершеннолетний, достигший возраста 16 лет, может обратиться в суд по месту своего жительства с заявлением об объявлении его полностью дееспособным в случае, предусмотренном пунктом 1 ст. 27 ГК РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи заявление об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным принимается судом при отсутствии согласия родителей (одного из родителей), усыновителей или попечителя объявить несовершеннолетнего полностью дееспособным;

в соответствии со ст. 288 ГПК РФ заявление об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным рассматривается судом с участием заявителя, родителей (одного из родителей), усыновителей (усыновителя), попечителя, а также представителя органа опеки и попечительства, прокурора;

как предусмотрено в ч. 1 ст. 289 данного Кодекса, суд, рассмотрев по существу заявление об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным, принимает решение, которым удовлетворяет или отклоняет просьбу заявителя. Согласно ч. 2 указанной статьи при удовлетворении заявленной просьбы несовершеннолетний, достигший возраста 16 лет, объявляется полностью дееспособным (эмансипированным) со дня вступления в законную силу решения суда об эмансипации.

Дееспособности несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет посвящена статья 26 ГК РФ, согласно п. 1 которой такие несовершеннолетние совершают сделки, за исключением названных в п. 2 данной статьи, с письменного согласия своих законных представителей – родителей, усыновителей или попечителя; сделка, совершенная таким несовершеннолетним, действительна также при ее последующем письменном одобрении его родителями, усыновителями или попечителем.

Согласно п. 2 указанной статьи несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет вправе самостоятельно, без согласия родителей, усыновителей и попечителя: 1) распоряжаться своими заработком, стипендией и иными доходами; 2) осуществлять права автора произведения пауки, литературы или искусства, изобретения или иного охраняемого законом результата своей интеллектуальной деятельности;

3) в соответствии с законом вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими; 4) совершать мелкие бытовые сделки и иные сделки, предусмотренные пунктом 2 ст. 28 данного Кодекса. По достижении 16 лет несовершеннолетние также вправе быть членами кооперативов в соответствии с законами о кооперативах.

В пункте 3 ст. 26 ГК РФ установлено, что несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет самостоятельно несут имущественную ответственность по сделкам, совершенным ими в соответствии с п. 1 и 2 этой статьи; за причиненный ими вред такие несовершеннолетние несут ответственность в соответствии с данным Кодексом.

Как предусмотрено в п. 4 этой же статьи, при наличии достаточных оснований суд по ходатайству родителей, усыновителей или попечителя либо органа опеки и попечительства может ограничить или лишить несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими заработком, стипендией или иными доходами, за исключением случаев, когда такой несовершеннолетний приобрел дееспособность в полном объеме в соответствии с п. 2 ст. 21 или со ст. 27 ГК РФ.

Дееспособность малолетних регламентирована статьей 28 ГК РФ, в соответствии с п. 1 которой за несовершеннолетних, не достигших 14 лет (малолетних), сделки, за исключением указанных в п. 2 этой статьи, могут совершать от их имени только их родители, усыновители или опекуны; к сделкам законных представителей несовершеннолетнего с его имуществом применяются правила, предусмотренные п. 2 и 3 ст. 37 данного Кодекса.

Согласно п. 2 ст. 28 ГК РФ малолетние в возрасте от 6 до 14 лет вправе самостоятельно совершать: 1) мелкие бытовые сделки;

2) сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, не требующие нотариального удостоверения либо государственной регистрации; 3) сделки по распоряжению средствами, предоставленными законным представителем или с согласия последнего третьим лицом для определенной цели или для свободного распоряжения.

В пункте 3 данной статьи установлено, что имущественную ответственность по сделкам малолетнего, в том числе по сделкам, совершенным им самостоятельно, несут его родители, усыновители или опекуны, если не докажут, что обязательство было нарушено не по их вине; эти лица в соответствии с законом также отвечают за вред, причиненный малолетними.

Признание гражданина недееспособным предусмотрено в ст. 29 ГК РФ: гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством; над ним устанавливается опека (п. 1); от имени гражданина, признанного недееспособным, сделки совершает его опекун (п. 2); если основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным, отпали, суд признает его дееспособным. На основании решения суда отменяется установленная над ним опека (п. 3).

Ограничение дееспособности гражданина предусмотрено в ст. 30 данного Кодекса: гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством; над ним устанавливается попечительство; он вправе самостоятельно совершать мелкие бытовые сделки; совершать другие сделки, а также получать заработок, пенсию и иные доходы и распоряжаться ими он может лишь с согласия попечителя; однако такой гражданин самостоятельно несет имущественную ответственность по совершенным им сделкам и за причиненный им вред (п. 1); если основания, в силу которых гражданин был ограничен в дееспособности, отпали, суд отменяет ограничение его дееспособности. На основании решения суда отменяется установленное над гражданином попечительство (п. 2).

Ограничение дееспособности гражданина, признание гражданина недееспособным, ограничение или лишение несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами осуществляются судом по правилам гл. 31 ГПК РФ.

Так, в отношении подачи заявления об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами статьей 281 данного Кодекса предусмотрено следующее:

дело об ограничении гражданина в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами может быть возбуждено на основании заявления членов его семьи, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения (ч. 1);

дело о признании гражданина недееспособным вследствие психического расстройства может быть возбуждено в суде на основании заявления членов его семьи, близких родственников (родителей, детей, братьев, сестер) независимо от совместного с ним проживания, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения (ч. 2);

дело об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами может быть возбуждено на основании заявления родителей, усыновителей или попечителя либо органа опеки и попечительства (ч. 3);

заявление об ограничении гражданина в дееспособности, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами подается в суд по месту жительства данного гражданина, а если гражданин помещен в психиатрическое или психоневрологическое учреждение, по месту нахождения этого учреждения (ч. 4).

В статье 282 ГПК РФ установлены требования к содержанию заявления об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами:

в заявлении об ограничении дееспособности гражданина должны быть изложены обстоятельства, свидетельствующие о том, что гражданин, злоупотребляющий спиртными напитками или наркотическими средствами, ставит свою семью в тяжелое материальное положение (ч. 1);

в заявлении о признании гражданина недееспособным должны быть изложены обстоятельства, свидетельствующие о наличии у гражданина психического расстройства, вследствие чего он не может понимать значение своих действий или руководить ими (ч. 2);

в заявлении об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами должны быть изложены обстоятельства, свидетельствующие о явно неразумном распоряжении несовершеннолетним своим заработком, стипендией или иными доходами (ч. 3).

Как предусмотрено в ст. 283 ГПК РФ, судья в порядке подготовки к судебному разбирательству дела о признании гражданина недееспособным при наличии достаточных данных о психическом расстройстве гражданина назначает для определения его психического состояния судебно-психиатрическую экспертизу. При явном уклонении гражданина, в отношении которого возбуждено дело, от прохождения экспертизы суд в судебном заседании с участием прокурора и психиатра может вынести определение о принудительном направлении гражданина на судебно-психиатрическую экспертизу.

В отношении рассмотрения заявления об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами в ст. 284 ГПК РФ установлено следующее:

заявление об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами суд рассматривает с участием самого гражданина, заявителя, прокурора, представителя органа опеки и попечительства. Гражданин, в отношении которого рассматривается дело о признании его недееспособным, должен быть вызван в судебное заседание, если это возможно по состоянию здоровья гражданина (ч. 1);

заявитель освобождается от уплаты издержек, связанных с рассмотрением заявления об ограничении гражданина в дееспособности, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами. Суд, установив, что лицо, подавшее заявление, действовало недобросовестно в целях заведомо необоснованного ограничения или лишения дееспособности гражданина, взыскивает с такого лица все издержки, связанные с рассмотрением дела (ч. 2).

Решение суда, которым гражданин ограничен в дееспособности, согласно ч. 1 ст. 285 ГПК РФ является основанием для назначения ему попечителя органом опеки и попечительства. Решение суда, которым гражданин признан недееспособным, в соответствии с ч. 2 данной статьи является основанием для назначения ему опекуна органом опеки и попечительства.

Отмена ограничения гражданина в дееспособности и признание гражданина дееспособным регламентирована в ст. 286 ГПК РФ:

в случае, предусмотренном пунктом 2 ст. 30 ГК РФ, суд на основании заявления самого гражданина, его представителя, члена его семьи, попечителя, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения принимает решение об отмене ограничения гражданина в дееспособности. На основании решения суда отменяется установленное над ним попечительство (ч. 1);

в случае, предусмотренном пунктом 3 ст. 29 ГК РФ, суд по заявлению опекуна, члена семьи, психиатрического или психоневрологического учреждения, органа опеки и попечительства на основании соответствующего заключения судебно-психиатрической экспертизы принимает решение о признании гражданина дееспособным. На основании решения суда отменяется установленная над ним опека (ч. 2).

Статья 3. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства

1. Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

2. Особенности установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами определяются Семейным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного права.

3. Отношения, указанные в части 1 настоящей статьи, регулируются законами субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению настоящим Федеральным законом. Отношения, указанные в части 2 настоящей статьи, регулируются законами субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению настоящим Федеральным законом, и по вопросам, не урегулированным непосредственно настоящим Федеральным законом. Нормы, которые регулируют отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, и содержатся в законах субъектов Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону.

4. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

5. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.

1. Положения ч. 1–3 комментируемой статьи определяют систему актов, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства (следует обратить внимание на то, что при этом данная система актов не названа в качестве самостоятельной отрасли законодательства, например, «законодательство об опеке и попечительстве»).

Прежде всего, в ч. 1 данной статьи установлено, что отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются: 1) ГК РФ; 2) комментируемым Законом; 3) иными нормативными правовыми актами РФ, принимаемыми в соответствии с ГК РФ и комментируемым Законом. Регулирование ГК РФ данных отношений предопределено общей нормой п. 1 ст. 2 данного Кодекса, в соответствии с которой (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 231-Ф3⁵) гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

На то, что к отношениям, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства и не урегулированным ГК РФ, применяются положения комментируемого Закона и иные принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты РФ, прямо указано в п. 4 ст. 31 данного Кодекса (пункт 4 включен в ст. 31 Законом, вносящим изменения в связи с принятием комментируемого Закона). Также следует отметить, что непосредственная отсылка к комментируемому Закону содержится также в п. 1 ст. 34 ГК РФ в отношении определения порядка возложения при перемене места жительства подопечного полномочий органа опеки и попечительства возлагаются на орган опеки и попечительства по новому месту жительства и в п. 2 ст. 37 ГК РФ в отношении порядка управления имуществом подопечного (обе нормы Кодекса, разумеется, в ред. Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона).

Регулирование в соответствии с ч. 1 комментируемой статьи отношений в сфере установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства актами только федерального уровня предопределено положением п. «о» ст. 71 Конституции РФ, относящим гражданское законодательство к вопросам исключительного ведения России (на то, что в соответствии с Конституцией РФ гражданское законодательство находится в ведении России, указано в п. 1 ст. 3 ГК РФ). В то же время ч. 3 комментируемой статьи допускает регулирование названных отношений законами субъектов РФ, но только по вопросам, отнесенным к их ведению комментируемым Законом (см. ниже).

Иными нормативными правовыми актами федерального уровня, нежели федеральные законы, являются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (это следует в том числе и из положений ст. 3 ГК РФ, посвященных гражданскому законодательству и иным актам, содержащим нормы гражданского права).

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Частью 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № З-ФКЗ)⁶ установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Издание Правительством РФ постановлений по предмету регулирования комментируемого Закона прямо предусмотрено рядом норм комментируемого Закона. В частности, Правительством РФ: устанавливаются случаи и порядок осуществления образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, полномочий органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах (ч. 4 ст. 6); определяется уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль за деятельностью органов опеки и попечительства и разработку методических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству (ч. 5 ст. 6); определяется порядок подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах (п. 10 ч. 1 ст. 8); определяются перечень документов, предоставляемых гражданином, подавшим заявление о назначении его опекуном или попечителем, сроки предоставления таких документов (ч. 2 ст. 10); определяются порядок и сроки заключения договора об осуществлении опеки или попечительства (ч. 1 ст. 14); устанавливается предельный размер вознаграждения по договору об осуществлении опеки или попечительства за счет доходов от имущества подопечного (ч. 2 ст. 16); определяются порядок и сроки осуществления органами опеки и попечительства проверок условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами и попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей (ч. 2 ст. 24); устанавливаются правила ведения личных дел подопечных, форма отчета опекуна или попечителя (ч. 5 ст. 25).

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (вред, постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. № 418)⁷, издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Согласно п. 2 названных Правил нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. В соответствии с п. 10 Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов, согласно п. 11 Правил, осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88⁸.

2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи особенности установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами определяются СК РФ и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного права. Данное правило предопределено тем, что определение форм и порядка устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей, согласно ст. 2 СК РФ входит в предмет регулирования семейного законодательства.

Правило ч. 2 комментируемой статьи согласуется с положениями п. 1 ст. 31 части первой ГК РФ, в соответствии с которым опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан; опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания; соответствующие этому права и обязанности опекунов и попечителей определяются семейным законодательством (до вступления в силу Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона, в данной норме говорилось о законодательстве о браке и семье, а не о семейном законодательстве).

Правило ч. 2 комментируемой статьи также содержится в п. 3 ст. 145 СК РФ (в ред. Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона), согласно которому отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, регулируются ГК РФ, комментируемым Законом и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, если иное не предусмотрено СК РФ и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного права.

Следует также отметить, что непосредственно к комментируемому Закону отсылают положения п. 6 ст. 145 СК РФ (все указанные нормы, разумеется, в ред. Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона) в части устройства ребенка под опеку или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства, п. 3 ст. 148 в части исключения из правила о праве детей, находящихся под опекой или попечительством, на содержание, п. 1 ст. 148 в части возникновения прав и обязанностей опекуна или попечителя ребенка, п. 7 ст. 148¹ в части определения имущественных прав и обязанностей опекуна или попечителя, п. 8 ст. 148¹ в части осуществления надзора за деятельностью опекунов или попечителей несовершеннолетних граждан, п. 1 ст. 153 в части требований, устанавливаемых для подбора и подготовки органами опеки и попечительства приемных родителей.

Издание иных актов, содержащих нормы семейного права, нежели акты семейного законодательства, предусмотрено в п. 3 ст. 3 СК РФ: на основании и во исполнение данного Кодекса, других законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты в случаях, непосредственно предусмотренных СК РФ, другими законами, указами Президента РФ.

3. В части 3 комментируемой статьи содержатся правила, по которым законами субъектов РФ осуществляется регулирование отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства. Так, применительно к данным отношениям в части, относящейся к предмету регулирования ГК РФ и комментируемого Закона, рассматриваемая норма устанавливает, что законами субъектов РФ могут регулироваться только те вопросы, которые отнесены к ведению субъектов РФ комментируемым Законом. Разумеется, законы субъектов РФ не могут содержать нормы гражданского права, поскольку, как говорилось выше, гражданское законодательство отнесено к вопросам исключительного ведения России, а по предметам ведения России согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.

Применительно же к особенностям установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами ч. 3 комментируемой статьи предусматривает, что законами субъектов РФ регулируются вопросы, отнесенные к их ведению комментируемым Законом, и вопросы, не урегулированные непосредственно комментируемым Законом. Данное правило соответствует положению п. 2 ст. 3 СК РФ, согласно которому законы субъектов РФ регулируют семейные отношения, которые указаны в ст. 2 данного Кодекса, по вопросам, отнесенным к ведению субъектов РФ этим Кодексом, и по вопросам, непосредственно этим Кодексом не урегулированным.

Предопределено же это правило тем, что в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ семейное законодательство находится в совместном ведении России и ее субъектов (об этом говорится и в п. 1 ст. 3 СК РФ), а согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Непосредственно в нормах комментируемого Закона говорится об издании законов субъектов РФ по следующим вопросам: возложение на органы опеки и попечительства задач, не указанных в данном Законе (ч. 2 ст. 7); предоставление органам опеки и попечительства полномочий, не указанных в данном Законе (ч. 2 ст. 8); установление случаев заключения договоров о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании) (ч. 1 ст. 14); установление случаев и порядка выплаты вознаграждения опекунам или попечителям за счет средств бюджетов субъектов РФ (ч. 2 ст. 16); установление административной ответственности опекунов и попечителей за свои действия или бездействие (ч. 4 ст. 26); определение органов и должностных лиц, уполномоченных на осуществление контроля за деятельностью органов опеки и попечительства (ст. 27); установление видов и форм государственной поддержки опеки и попечительства, в том числе не предусмотренных законодательством РФ (ч. 1 и 4 ст. 31).

Наряду с прочим, в ч. 3 комментируемой статьи установлено, что нормы, которые регулируют отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, и содержатся в законах субъектов РФ, не должны противоречить комментируемому Закону. Это правило предопределено нормой ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, согласно которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 данной статьи, т. е. федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения России и по предметам совместного ведения России и ее субъектов. Там же, в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон. Следует также отметить, что рассматриваемое правило ч. 3 комментируемой статьи также согласуется с положением п. 2 ст. 3 СК РФ: нормы семейного права, содержащиеся в законах субъектов РФ, должны соответствовать данному Кодексу.

4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъскта РФ) в соответствии с комментируемым Законом и Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁹.

Данное положение основывается на правиле о том, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ и п. 4 ст. 17 названного Закона (в ред. Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ¹⁰) определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Следует отметить, что к Рекомендациям Минобрнауки России по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте РФ (о данном документе см. комментарий к ст. 6 Закона) в целях оказания методической помощи органам государственной власти субъектов РФ прилагалась модель закона субъекта РФ «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации» (далее – модель закона). Как отмечалось в названных Рекомендациях, модель закона предполагает возложение работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних и работы по опеке и попечительству в отношении отдельных категорий совершеннолетних граждан на разные уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъекта РФ (например, орган управления образованием – в отношении несовершеннолетних, орган социальной защиты населения – в отношении совершеннолетних граждан). При возложении полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в полном объеме на один исполнительный орган государственной власти субъекта РФ модель закона может быть дополнена положениями, регулирующими вопросы организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству в отношении совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными или ограниченных в дееспособности, совершеннолетних дееспособных лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, а также лиц, признанных судом безвестно отсутствующими.

В отношении структуры органов опеки и попечительства субъекта РФ в Рекомендациях Минобрнауки России также указано следующее:

моделью закона предусматривается наделение полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте РФ уполномоченного исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (далее – государственный орган опеки и попечительства субъекта РФ), определяемого высшим должностным лицом субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;

для осуществления эффективной работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних предусматривается создание государственным органом опеки и попечительства субъекта РФ своих территориальных органов (управлений, отделов), действующих на территории одного или нескольких муниципальных образований (далее – территориальные органы опеки и попечительства);

в соответствии с моделью закона на государственный орган опеки и попечительства субъекта РФ возлагаются общие полномочия по организации и методическому сопровождению работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, осуществлению координации и контроля за деятельностью территориальных органов опеки и попечительства, а также полномочия по ведению регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей;

полномочия и порядок организации деятельности территориального органа опеки и попечительства определяются Положением о территориальном органе опеки и попечительства (Положение приложено к Рекомендациям);

примерная структура и функции подразделения государственного органа опеки и попечительства субъекта РФ, выполняющего функции регионального оператора государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей (далее – региональный оператор), приводятся в положении об указанном подразделении (положение приложено к Рекомендациям);

предлагаемая схема организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, при которой органы государственной власти субъекта РФ в полном объеме сохраняют полномочия по организации и осуществлению указанной деятельности, представляется наиболее оптимальной, поскольку позволяет организовать системную работу по защите прав и законных интересов несовершеннолетних на всех уровнях (региональном, муниципальном) и осуществлять централизованное руководство и контроль за деятельностью органов опеки и попечительства на уровне субъекта РФ.

5. В части 5 комментируемой статьи содержится традиционное для федерального законодателя положение, с точностью воспроизводящее правило ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что в случае если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом (имеются в виду любые законодательные акты), то применяются правила международного договора.

Следует отметить, что ч. 4 ст. 15 Конституции РФ не ограничивается приведенным положением. Там же установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Согласно разъяснениям, данным в п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»¹¹: под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.

Среди общепризнанных норм международного права, составляющих основу правового регулирования отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительств, необходимо назвать, прежде всего, п. 2 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.¹², согласно которому материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь, а также п. 1 ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах¹³, в соответствии с которым семье, являющейся естественной и основной ячейкой общества, должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, в особенности при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании, и п. 1 ст. 23 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому семья является естественной и основной ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства (оба пакта приняты Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., подписаны от имени СССР 18 марта 1968 г. и ратифицированы постановлением Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII¹⁴).

Необходимо также упомянуть Декларацию прав ребенка¹⁵, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1959 г., Декларацию о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях¹⁶, принятую Генеральной Ассамблеи ООН 3 декабря 1986 г., Конвенцию о правах ребенка¹⁷, одобренную Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г. (Конвенция подписана от имени СССР 26 января 1990 г. и ратифицирована постановлением Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 г. № 1559– 1¹⁸), Всемирную декларацию

об обеспечении выживания, защиты и развития детей¹⁹, принятую в г. Нью-Йорке 30 сентября 1990 г. (Россия подписала Декларацию 31 января 1992 г.).

Как указано в преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»²⁰, который определяет порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров России, международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН; международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. Там же указано, что международные договоры – это существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.

Согласно положениям Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» понятием международный договор России охватываются: международные договоры России, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров России принимаются соответствующие правовые акты. С учетом этого в п. 5 Постановления Пленума ВС РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»²¹ разъяснено следующее:

суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для России международным договором, решение о согласии на обязательность которого для России было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора России;

при этом судам необходимо иметь в виду, что в силу п. 3 ст. 5 названного Закона положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором России следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора.

Как разъяснено в п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. № 5, к признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора России, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств. Там же указано, что при рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел непосредственно применяется такой международный договор России, который вступил в силу и стал обязательным для России и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права.

Статья 4. Задачи государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству

Задачами государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству являются:

1) обеспечение своевременного выявления лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и их устройства;

2) защита прав и законных интересов подопечных;

3) обеспечение достойного уровня жизни подопечных;

4) обеспечение исполнения опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий;

5) обеспечение государственной поддержки физических и юридических лиц, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности.

В комментируемой статье определены задачи государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, т. е. обозначены те приоритеты, которые должны учитываться в рамках регулирования данной деятельности. Как представляется, положения данной статьи адресованы как самому федеральному законодателю, так и иным субъектам правотворчества (федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления), а также правоприменителям, издающим индивидуально-правовые акты.

Наряду с задачами государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, в комментируемом Законе определены основные принципы государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству (ст. 5), основные задачи органов опеки и попечительства для целей данного Закона (ст. 7) и полномочия органов опеки и попечительства (ст. 8). При этом четкое разграничение между положениями данных статей, к сожалению, прослеживается далеко не всегда. Так, защита прав и законных интересов подопечных указана в п. 2 комментируемой статьи в качестве одной из задач государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, в п. 3 ст. 5 Закона – в качестве одного из основных принципов государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, а в п. 1 ч. 1 ст. 7 Закона – в качестве одной из основных задач органов опеки и попечительства. Надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане, назван и как одна из основных задач органов опеки и попечительства (п. 2 ч. 1 ст. 7 Закона), и как одно из полномочий органов опеки и попечительства (п. 4 ч. 1 ст. 8 Закона). На это обращалось внимание при работе над проектом комментируемого Закона (см. заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы от 7 апреля 2008 г. № 2.2–1/127З²²), однако соответствующие положения дополнительно проработаны так и не были.

В комментируемой статье определены пять задач государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству. В отношении этих задач необходимо отметить следующее.

Обеспечение своевременного выявления лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и их устройства (п. 1).

Защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, обозначена в п. 1 ч. 1 ст. 7 комментируемого Закона в качестве одной из основных задач органов опеки и попечительства для целей данного Закона. Для решения этой задачи органы опеки и попечительства наделены такими полномочиями, указанными в п. 1–3 ч. 1 ст. 8 Закона, как: выявление и учет граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства; обращение в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности; установление опеки или попечительства (см. комментарий к указанным статьям).

Защита прав и законных интересов подопечных (п. 2).

Как говорилось выше, защита прав и законных интересов подопечных указана также в п. 3 ст. 5 Закона в качестве одного из основных принципов государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству и в п. 1 ч. 1 ст. 7 Закона в качестве одной из основных задач органов опеки и попечительства (см. комментарий к указанным статьям).

Обеспечение достойного уровня жизни подопечных (п. 3).

Рассматриваемая задача непосредственно вытекает из предыдущей и предопределена нормой ч. 1 с т. 7 Конституции РФ, в которой в качестве одной из основ конституционного строя установлено, что Российская Федерация – это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Обеспечение исполнения опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий (п. 4).

На решение данной задачи направлен такой основной принцип государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, определенный в п. 2 ст. 5 комментируемого Закона, как контроль за деятельностью по опеке и попечительству. Контроль за деятельностью по опеке и попечительству включает в себя как осуществление органами опеки и попечительства надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане, так и осуществление контроля за деятельностью органов опеки и попечительства (см. комментарий к указанной статье). За нарушения в сфере опеки и попечительства предусмотрена ответственность как опекунов и попечителей, так и органов опеки и попечительства (см. комментарий к ст. 26 и 28 Закона).

Обеспечение государственной поддержки физических и юридических лиц, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности (п. 5).

Государственной поддержке опеки и попечительства посвящена глава 7 комментируемого Закона, состоящая из единственной статьи 31. Однако в данной статье говорится только о видах государственной поддержки, на которые имеют право подопечные, а также опекуны или попечители (при этом указано, что такая государственная поддержка устанавливается законодательством РФ и законодательством субъектов РФ; кроме того, предусмотрено, что законодательством субъекта РФ могут быть установлены дополнительные формы государственной поддержки опеки и попечительства, не предусмотренные законодательством РФ).

Статья 5. Основные принципы государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству

Деятельность по опеке и попечительству осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1) свободное принятие гражданином обязанностей по опеке или попечительству и свободный отказ от исполнения опекуном или попечителем своих обязанностей;

2) контроль за деятельностью по опеке и попечительству;

3) обеспечение защиты прав и законных интересов подопечных.

Комментируемая статья содержит перечень основных принципов государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, т. е. тех начал, из которых исходит федеральный законодатель при определении содержания правовых норм в сфере опеки и попечительства, из которых должны исходить иные субъекты правотворчества (федеральные органы исполнительной власти, региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления) при определении содержания таких правовых норм и которыми должны руководствоваться применители данных норм. Определение принципов осуществления деятельности по опеке и попечительству является одной из новелл комментируемого Закона, хотя сами принципы новыми, конечно же, не являются, содержание этих принципов вытекало из содержания норм гражданского законодательства и семейного законодательства, регулирующих установление, осуществление и прекращение опеки и попечительства.

Говоря об основных принципах осуществления деятельности по опеке и попечительству следует упомянуть об основных началах гражданского законодательства и семейного законодательства, на которых основывается само правовое регулирование отношений в сфере опеки и попечительства.

Среди основных начал гражданского законодательства, определенных в ст. 1 части первой ГК РФ, необходимо указать на следующие: гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (п. 1); граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе; они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора; гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 2). Среди основных начал семейного законодательства, определенных в ст. 1 СК РФ, стоит указать на содержащиеся в п. 1 данной статьи: семья, материнство, отцовство и детство в России находятся под защитой государства; семейное законодательство исходит из необходимости укрепления семьи, построения семейных отношений на чувствах взаимной любви и уважения, взаимопомощи и ответственности перед семьей всех ее членов, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи, обеспечения беспрепятственного осуществления членами семьи своих прав, возможности судебной защиты этих прав.

В комментируемой статье названо только три принципа, в соответствии с которыми осуществляется деятельность по опеке и попечительству. В отношении этих принципов необходимо отметить следующее.

Свободное принятие гражданином обязанностей по опеке или попечительству и свободный отказ от исполнения опекуном или попечителем своих обязанностей (п. 1).

Данный принцип предопределен положением п. 3 ст. 35 части первой ГК РФ, согласно которому опекун или попечитель может быть назначен только с его согласия, и положением п. 2 ст. 39 данного Кодекса, предусматривающим, что опекун, попечитель могут быть освобождены от исполнения своих обязанностей по их просьбе (в СК РФ данные правила прямо не закреплены, но с очевидностью подразумеваются).

Следует подчеркнуть, что свободное принятие гражданином на себя обязанностей по опеке или попечительству означает именно свободу волеизъявления данного гражданина при решении вопроса о назначении его опекуном или попечителем. Одного такого желания гражданина для назначения его опекуном или попечителем недостаточно. Прежде всего, существуют требования, предъявляемые к личности опекуна или попечителя. Эти требования закреплены в ГК РФ, а в отношении установления опеки или попечительства над несовершеннолетними гражданами – также в СК РФ. Существует преимущественное право близких родственников подопечного быть его опекунами или попечителями, а в отношении совершеннолетнего подопечного – также супругов. Кроме того, есть ограничения, связанные с количеством опекунов или попечителей у одного подопечного и количеством подопечных у одного опекуна или попечителя (см. комментарий к ст. 10 Закона).

Свободный отказ от исполнения опекуном или попечителем своих обязанностей не следует понимать как единственно возможный случай прекращения опеки и попечительства. Наряду с прочими основаниями прекращения опеки и попечительства, существует такое основание, как отстранение опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей по инициативе органа опеки и попечительства (см. комментарий к ст. 29 Закона).

Контроль за деятельностью но опеке и попечительству (п. 2).

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 4 Закона), контроль за деятельностью по опеке и попечительству включает в себя как осуществление органами опеки и попечительства надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане (в этой части рассматриваемый принцип предопределен нормой п. 3 ст. 34 части первой ГК РФ, согласно которой орган опеки и попечительства по месту жительства подопечных осуществляет надзор за деятельностью их опекунов и попечителей; см. комментарий к ст. 24 Закона), так и осуществление контроля за деятельностью органов опеки и попечительства (см. комментарий к ст. 27 Закона). Важное место в системе контроля за деятельностью по опеке и попечительству является возможность для заинтересованных лиц оспаривать в судебном порядке акты органов опеки и попечительства, действия (бездействие) данных органов и их должностных лиц (см. комментарий к ст. 8 Закона).

Предметом надзора за деятельностью опекунов и попечителей, осуществляемого органами опеки и попечительства, являются условия жизни подопечных, соблюдение опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечение сохранности их имущества, а также выполнение опекунами и попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей (см. комментарий к ст. 24 Закона).

Обеспечение защиты прав и законных интересов подопечных (п. 3).

Этот принцип предопределен общей нормой п. 1 ст. 31 части первой ГК РФ, согласно которой опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан; опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания. В пункте 1 ст. 145 СК РФ также предусмотрено, что опека или попечительство устанавливаются над детьми, оставшимися без попечения родителей (п. 1 ст. 121 данного Кодекса), в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов.

Рассматриваемый принцип аналогично предыдущему имеет две составляющие. С одной стороны, защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством, является одной из основных задач органов опеки и попечительства. Это прямо закреплено в п. 1 ч. 1 ст. 7 комментируемого Закона. Для решения этой и других задач органы опеки и попечительства наделяются соответствующими полномочиями (см. комментарий к ст. 8 Закона). С другой стороны, защита прав и законных интересов подопечных является одной из основных обязанностей опекунов и попечителей, содержанием деятельности по опеке и попечительству (см. комментарий к ст. 15 Закона).

Глава 2 Органы опеки и попечительства, их задачи и полномочия

Статья 6. Органы опеки и попечительства, их задачи и полномочия

1. Органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Органы опеки и попечительства осуществляют свои права и исполняют свои обязанности в соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов.

2. В акте, регламентирующем деятельность органа опеки и попечительства, должно быть указано наличие у него статуса органа опеки и попечительства.

3. Деятельность органов опеки и попечительства по оказанию подопечным и (или) опекунам или попечителям помощи в получении образования, медицинской помощи, социальных ус луг, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, осуществляется во взаимодействии с другими органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и общественными организациями.

4. Полномочия органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, могут осуществлять образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.

5. Контроль за деятельностью органов опеки и попечительства и разработку методических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству осуществляет уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти.

1—2. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ. Данное правило закреплено в п. 1 ст. 34 части первой ГК РФ, в п. 1 ст. 121 СК РФ, а также в поди. 24² п. 2 ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», относящим к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), решение вопросов организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству.

Однако, все указанные нормы действуют в данной редакции только с 1 января 2008 г., в связи со вступлением в силу (в соответствующей части) Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 258 – ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»²³. До издания же названного Закона устанавливалось, что органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления (соответствующие положения, наряду с п. 1 ст. 34 ГК РФ и п. 1 ст. 121 СК РФ, содержались также в п. 16 ч. 1 ст. 14, п. 13 ч. 1 ст. 15 и п. 21 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»²⁴ и поди. 6 п. 1 ст. 31 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (вред, федеральных законов от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ и от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ)²⁵).

Как отмечалось при работе над законопроектом, принятом в качестве Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ, отнесение организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству к компетенции субъектов РФ позволит придать данным полномочиям государственный статус, выстроить в регионах государственную систему органов опеки и попечительства или собственными законами делегировать уже государственные полномочия по опеке и попечительству на муниципальный уровень; такая схема не разрушит сложившихся эффективных моделей деятельности в регионах, где налажено хорошее сотрудничество с муниципалитетами, а главное – позволит стимулировать деятельность по устройству детей-сирот в семью, будет способствовать своевременному выявлению детей, престарелых граждан и инвалидов, нуждающихся в опеке (попечительстве), и ее установлению, обеспечит контроль и координацию деятельности по опеке и попечительству на региональном уровне (см. заключение Комитета Государственной Думы Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей от 14 сентября 2006 г. № 3.6-16/432²⁶).

Примечательно, что до издания Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ Законодательное Собрание Республики Карелия обращалось в КС РФ с запросом об оспаривании норм п. 1 ст. 34 ГК РФ и п. 1 ст. 121 СК РФ как не согласующихся со ч. 1 ст. 38 и поди, «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которым материнство и детство, семья находятся под защитой государства, а функции защиты семьи, материнства, отцовства и детства отнесены к совместному ведению России и ее субъектов. Отказывая в принятии к рассмотрению данного запроса, КС РФ в Определении от 6 февраля 2004 г. № 52-0²⁷ указал, что федеральный законодатель, реализуя свои полномочия в сфере семейного законодательства, а именно осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с защитой семьи, материнства, отцовства и детства, а также с социальной защитой, вправе отнести вопросы опеки и попечительства над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, к вопросам муниципального уровня, и с этой точки зрения п. 1 ст. 34 ГК РФ и п. 2 ст. 121 СК РФ сами по себе не могут рассматриваться как противоречащие Конституции РФ.

Наряду с прочим, части 1 комментируемой статьи предусматривает, что органы опеки и попечительства осуществляют свои права и исполняют свои обязанности в соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов. Поскольку задачи и полномочия органов опеки и попечительства определены в нормах ГК РФ и СК РФ, а также в детализирующих их нормах комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 7 и 8 Закона), речь в части 1 комментируемой статьи, видимо, идет о нормативных правовых актах субъектов РФ, наделяющих полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству исполнительные органы государственной власти субъектов РФ (см. комментарий к ст. 3 Закона). В части 2 комментируемой статьи установлено требование к содержанию таких актов – в акте, регламентирующем деятельность органа опеки и попечительства, должно быть указано наличие у него статуса органа опеки и попечительства.

3. В части 3 комментируемой статьи предусмотрено взаимодействие органов опеки и попечительства в рамках осуществления деятельности по оказанию подопечным и (или) опекунам или попечителям помощи в получении образования, медицинской помощи, социальных услуг, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах. Как указано в рассматриваемой норме, при этом органы опеки и попечительства взаимодействуют с другими органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в т. ч. для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и общественными организациями.

Следует отметить, что Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258 – ФЗ, исключив из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положения о возложении полномочий органов опеки и попечительства на органы местного самоуправления, одновременно включил в названный Закон положения, наделяющие органы местного самоуправления с 1 января 2008 г. правами на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству: органы местного самоуправления поселений – в п. 4 ч. 1 ст. 14¹, муниципальных районов – в п. Зч. 1 ст. 15¹, городских округов – в п. 4 ч. 1 ст. 16¹. Согласно частям 2 указанных статей органы местного самоуправления соответствующих видов муниципальных образований вправе решать данные вопросы только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Органам местного самоуправления могут также передаваться отдельные государственные полномочия в сфере опеки и попечительства (см., например, Закон г. Москвы от 26 декабря 2007 г. № 51 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки и попечительства»²⁸, Закон Санкт-Петербурга от 21 ноября 2007 г. № 536–109 «О наделении органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, назначению и выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), и денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемные семьи, в Санкт-Петербурге»²⁹ в ред. последующих изменений).

4. Часть 4 комментируемой статьи предусматривает, что полномочия органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, могут осуществлять образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Случаи и порядок осуществления указанными организациями названных полномочий органов опеки и попечительства согласно рассматриваемой норме должны быть установлены Правительством РФ. До издания же соответствующего постановления Правительства РФ могут быть использованы Рекомендации Минобрнауки России по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте РФ (о данном документе см. ниже), к которым прилагалась модель закона субъекта РФ «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации».

Названными Рекомендациями предусмотрено следующее в отношении участия в осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних учреждений органа опеки и попечительства:

деятельность по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних предполагает реализацию значительного количества практических мероприятий в области оказания услуг детям, их родителям (иным законным представителям) и иным лицам, которые могут выполнять только соответствующие профессиональные службы;

подобные службы могут создаваться непосредственно в структуре органа опеки и попечительства как его специализированные подразделения с соответствующими полномочиями, необходимым кадровым и материальным обеспечением;

другим вариантом решения рассматриваемой проблемы является организация взаимодействия органа опеки и попечительства с действующими учреждениями (организациями) независимо от их ведомственной принадлежности, осуществляющими в соответствии с законодательством определенные функции по оказанию психологической, педагогической, медицинской, социальной, правовой и иной профессиональной помощи семьям и детям;

в связи с этим моделью закона предусматривается возможность поручения органами опеки и попечительства выполнения отдельных видов работ для целей осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних соответствующим учреждениям (далее – учреждения органа опеки и попечительства);

к таким учреждениям, в первую очередь, относятся: учреждения системы образования (образовательные учреждения для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи, образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и т. д.); учреждения социального обслуживания (специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагогической помощи населению, центры экстренной психологической помощи и т. д.); учреждения системы здравоохранения (дома ребенка и т. д.) и др.;

указанные учреждения могут выполнять определенную работу по профилактике социального сиротства, содействию устройству детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью (в том числе работу по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, детей, нуждающихся в помощи государства, семей, находящихся в социально опасном положении, по проведению профессиональной экспертизы потребностей ребенка, его родителей и потенциальных замещающих семей и подготовке заключений по этим вопросам, по подготовке кандидатов в усыновители, опекуны (попечители), приемные родители, по профессиональному сопровождению детей при передаче их на различные формы семейного воспитания);

взаимодействие с учреждением органа опеки и попечительства может осуществляться на основании соглашения о сотрудничестве, заключаемого между органом опеки и попечительства и учреждением;

задачи и полномочия учреждения органа опеки и попечительства, а также рекомендуемый норматив численности работников учреждения органа опеки и попечительства, находящегося в ведении субъекта РФ, непосредственно осуществляющих деятельность по защите прав детей, приведены в модели закона.

5. В части 5 комментируемой статьи установлено, что контроль за деятельностью органов опеки и попечительства и разработку методических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ.

Что касается разработки методических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству, то в качестве такого уполномоченного федерального органа исполнительной власти в соответствии с Положением о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 280³⁰, определено Минобрнауки России. Согласно п. 1 названного Положения Минобрнауки России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе в сфере опеки и попечительства. Однако следует иметь в виду, что постановлением Правительства РФ от 25 апреля 2006 г. № 241³¹ в данный документ внесено уточняющее изменение, в результате которого Минобрнауки России осуществляет названные функции только в отношении опеки и попечительства над детьми. Соответственно, определения Правительством РФ федерального органа исполнительной власти, уполномоченного разрабатывать методические материалы по вопросам опеке и попечительству над совершеннолетними гражданами, еще следует ожидать. В рамках же возложенных на Минобрнауки России полномочий данным министерством в целях оказания методической помощи органам исполнительной власти субъектов РФ разработаны и письмом от 25 июня 2007 г. № АФ-226/06 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних» направлены Рекомендации по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации³². Однако необходимо иметь в виду, что данный документ издан, конечно же, без учета норм комментируемого Закона и Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона.

Также следует ожидать и определения Правительством РФ федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля за деятельностью органов опеки и попечительства, поскольку в соответствии с п. 1 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»³³ в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, а в поди, «в» п. 3 названного Указа (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649³⁴) установлено, что федеральное министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

В подпункте «а» п. 4 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 установлено, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, является федеральная служба. Соответственно, следует ожидать, что полномочия на осуществление контроля за деятельностью органов опеки и попечительства будут возложены Правительством РФ на одну из федеральных служб (возможно также, что эти полномочия будут возложены на различные службы с разделением полномочий по контролю в сферах опеки и попечительства над детьми и над совершеннолетними гражданами). Понятие функций по контролю и надзору определено в п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Действующая структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»³⁵.

Следует также отметить, что положение ч. 5 комментируемой статьи об осуществлении контроля за деятельностью органов опеки и попечительства только федеральным органом исполнительной власти не вполне согласуется со ст. 27 комментируемого Закона, в соответствии с которой контроль за деятельностью органов опеки и попечительства осуществляют уполномоченные законодательством РФ и законами субъектов РФ органы и должностные лица.

Статья 7. Задачи органов опеки и попечительства

1. Основными задачами органов опеки и попечительства для целей настоящего Федерального закона являются:

1) защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством;

2) надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;

3) контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

2. На органы опеки и попечительства возлагаются также иные задачи в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

1. Комментируемая статья, определяя задачи органов опеки и попечительства, в своей ч. 1 называет три основные из этих задач для целей комментируемого Закона. Иначе говоря, в ч. 1 данной статьи говорится об основных задачах, возлагаемых на органы опеки и попечительства в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами, т. е. о тех задачах этих органов, которые предопределены предметом регулирования комментируемого Закона (о предмете регулирования Закона см. комментарий к его ст. 1). В отношении же каждой из задач, определенных в ч. 1 комментируемой статьи, необходимо отметить следующее.

Защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством (п. 1).

Рассматриваемая задача (аналогично сказанному выше в отношении такого закрепленного в п. 3 ст. 5 комментируемого Закона принципа осуществления деятельности по опеке и попечительству, как обеспечение защиты прав и законных интересов подопечных) прямо предопределена общей нормой п. 1 ст. 31 части первой ГК РФ, согласно которой опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан; опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания. В пункте 1 ст. 145 СК РФ также предусмотрено, что опека или попечительство устанавливаются над детьми, оставшимися без попечения родителей (п. 1 ст. 121 данного Кодекса), в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов.

Пункт 1 ст. 121 СК РФ, к которому отсылает указанная норма, устанавливает (в ред. Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона), что защита прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства.

Надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане (п. 2).

В отношении данной задачи органов опеки и попечительства следует отметить, что, к сожалению, не прослеживается ее четкое разграничение с таким полномочием данных органов, предусмотренным в п. 4 ч. 1 ст. 8 комментируемого Закона, как осуществление надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане. Соответственно, рассматривать указанную задачу представляется целесообразным в рамках рассмотрения названного полномочия в комментарии к указанной статье (см. ниже).

Контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (п. 3).

Аналогично сказанному выше, к сожалению, не видится четкого разграничения этой задачи с предусмотренным в п. 4 ч. 1 ст. 8 комментируемого Закона полномочием органов опеки и попечительства по осуществлению надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане. Тем более, что в п. 11 ч. 1 указанной статьи, детализирующем указанное полномочие, в предмете проверок, проводимых органами опеки и попечительства, указано на вопросы обеспечения сохранности имущества подопечных (см. комментарий к ст. 8 Закона). Сказанное является также поводом к оценке рассматриваемой задачи органов опеки и попечительства в качестве составной части предыдущей задачи данных органов.

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что на органы опеки и попечительства в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ возлагаются также иные, нежели указанные в ч. 1 данной статьи задачи. Соответственно, в ч. 2 ст. 8 комментируемого Закона предусмотрено, что федеральными законами и законами субъектов РФ могут быть предусмотрены иные полномочия органов опеки и попечительства наряду с указанными в ч. 1 данной статьи полномочиями.

В части 2 комментируемой статьи речь идет, прежде всего, о задачах органов опеки и попечительства, предопределенных более общей задачей защиты семейных прав, возлагаемой на данные органы в соответствии с п. 1 ст. 8 СК РФ (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ). Согласно указанной норме, защита семейных прав осуществляется судом по правилам гражданского судопроизводства, а в случаях, предусмотренных данным Кодексом, государственными органами, в том числе органами опеки и попечительства. Разумеется, задача защиты семейных прав охватывает и те задачи, которые определены в ч. 1 комментируемой статьи, но этим данная общая задача органов опеки и попечительства не исчерпывается (см. также комментарий к ст. 8 Закона).

В упоминавшихся выше (см. комментарий к ст. 6 Закона) Рекомендациях Минобрнауки России по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте РФ отмечалось, что особое место в организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних занимает обеспечение гарантий права ребенка жить и воспитываться в семье. Данное право закреплено в основных международных документах по вопросам защиты прав и законных интересов детей (в частности, Конвенции о правах ребенка), а также в российском законодательстве (ст. 54 СК РФ).

Деятельность по защите права ребенка жить и воспитываться в семье предполагает следующие основные направления:

профилактика социального сиротства;

развитие различных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Деятельность органов опеки и попечительства по профилактике социального сиротства.

По данным государственной статистики, до 80 % детей, оставшихся без попечения родителей, составляют так называемые «социальные сироты». Среди причин, по которым эти дети остались без попечения родителей, преобладают лишение родительских прав или ограничение в родительских правах, отказ родителей от исполнения обязанностей по воспитанию своих детей.

В связи с этим приоритетным направлением деятельности органов опеки и попечительства по защите права ребенка на семью является организация профилактической работы с семьями и детьми (в первую очередь, с семьями, находящимися в социально опасном положении), предусматривающей создание условий для своевременного выявления и коррекции проблем на ранней стадии семейного неблагополучия, сохранения ребенку во всех возможных случаях его родной семьи.

В качестве объектов профилактической и реабилитационной работы органа опеки и попечительства должны рассматриваться не только дети, оставшиеся без попечения родителей, но и дети, еще не лишившиеся родительского попечения, находящиеся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию, прежде всего, дети из семей, где родители (иные законные представители) не исполняют своих обязанностей по воспитанию, обучению и содержанию своих детей, отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними.

Обязанность органов опеки и попечительства осуществлять профилактическую и реабилитационную работу с такими детьми (при необходимости – и с другими категориями несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства) должна быть закреплена в законодательстве субъекта РФ.

Деятельность органа опеки и попечительства по профилактике социального сиротства должна быть ориентирована на выполнение следующих задач: своевременное выявление ребенка, проживающего в семье и находящегося в ситуации, угрожающей его жизни и здоровью; организация профилактической и реабилитационной работы с ребенком и его семьей на начальной стадии возникновения семейных проблем; организация работы по профилактике отказа родителей от ребенка, в том числе отказа взять ребенка из родильного дома (отделения) либо из иного детского учреждения, дачи согласия на усыновление (удочерение) ребенка; организация информационно-просветительской и коррекционной работы с родителями (иными законными представителями) детей, направленной на повышение их сознательности, компетентности, оказание им соответствующей психологической, педагогической, социальной, медицинской, правовой помощи; организация комплексного социально-психологического сопровождения семьи и ребенка в целях оказания помощи семье в воспитании ребенка и осуществления эффективного контроля за условиями его жизни и воспитания.

Указанная работа должна осуществляться в рамках разрабатываемого и утверждаемого органом опеки и попечительства плана мероприятий по защите прав и интересов ребенка.

Действия органов опеки и попечительства должны быть направлены на сохранение семьи, создание условий для воспитания ребенка в родной семье. Инициирование вопроса о лишении родительских прав должно рассматриваться в качестве крайней меры воздействия на родителей, применяемой только в тех случаях, когда иные меры не дали результата. При этом органам опеки и попечительства следует принять меры по организации реабилитационной работы с родителями, лишенными родительских прав или ограниченными в родительских правах, оказанию им необходимой помощи с целью восстановления семьи.