Kitobni o'qish: «Комментарий к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (постатейный)»

Список сокращений

Международные организации, органы государственной власти:

ООН – Организации Объединенных Наций;

ЕЭК ООН – Европейская Экономическая Комиссия Организации Объединенных Наций;

СНГ – Содружество Независимых Государств;

Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

КС России – Конституционный Суд Российской Федерации;

ВС России – Верховный Суд Российской Федерации;

ВАС России – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;

Минздравсоцразвития России – Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации;

Минкультуры России – Министерство культуры Российской Федерации;

Минприроды России – Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации;

Минсельхоз России – Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;

Минсельхозпрод России – Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации;

Минфин России – Министерство финансов Российской Федерации;

Минэкономразвития России – Министерство экономического развития Российской Федерации;

Минюст России – Министерство юстиции Российской Федерации;

МПР России – Министерство природных ресурсов Российской Федерации;

Рослесхоз – Федеральная служба лесного хозяйства России;

Росприроднадзор – Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

Госкомэкология России – Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды.

Правовые акты:

часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ¹;

часть вторая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ²;

УК РФ – Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ³;

БК РФ – Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ⁴;

часть первая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ⁵;

ЗК РФ – Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ⁶;

КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ⁷;

ТрК РФ – Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ⁸;

АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ⁹;

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ¹⁰;

ГсК РФ – Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ¹¹;

ЛК РФ – Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ¹²;

ВдК РФ – Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ¹³;

часть четвертая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть четвертая) от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ¹⁴.

Источники опубликования правовых актов:

БВС РФ – «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации»;

БНА ФОИВ – «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»;

Ведомости СНД и ВС РСФСР – «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР»;

Ведомости СНД и ВС РФ – «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации»;

РВ – «Российские вести»;

РГ – «Российская газета»;

САПП РФ – «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации»;

СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;

СП РСФСР – «Сборник постановлений Совета Министров (Правительства) РСФСР»;

СПС – справочные правовые системы.

Иные сокращения:

ООПТ – особо охраняемые природные территории.

Преамбула

Особо охраняемые природные территории – участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.

Как предусмотрено в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленных письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490¹⁵, преамбула (введение) – это самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной. Соответственно этому правилу юридической техники в преамбуле Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»¹⁶ (далее – комментируемый Закон) определены цели, в которых комментируемый Закон регулирует отношения в области организации, охраны и использования ООПТ, – это сохранение уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучение естественных процессов в биосфере и контроль за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.

Преамбула также дает определение понятия ООПТ. В этой связи следует упомянуть, что по общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.

Согласно рассматриваемой преамбуле ООПТ – это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

В преамбуле также установлено, что ООПТ относятся к объектам общенационального достояния. В этом отношении необходимо отметить, что охраняемые или особым образом используемые природные объекты (заповедники, в т. ч. биосферные, национальные природные парки, курорты, а также заказники, имеющие общереспубликанское значение) указаны в приложении 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»¹⁷ среди объектов, составляющих основу национального богатства страны и, соответственно, относящихся исключительно к федеральной собственности. Там же указаны: ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны России; объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории РФ.

Существование комментируемого Закона соответствует положению п. 2 ст. 58 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»¹⁸, предусматривающему, что порядок создания и функционирования ООПТ регулируется законодательством об ООПТ. Согласно пункту 3 указанной статьи государственные природные заповедники, в т. ч. государственные природные биосферные заповедники, государственные природные заказники, памятники природы, национальные парки, дендрологические парки, природные парки, ботанические сады и иные особо охраняемые территории, природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, образуют природно-заповедный фонд. Пункт 3 ст. 4 названного Закона устанавливает, что особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в т. ч. биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов России, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона России, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

Предмет регулирования Федерального закона «Об охране окружающей среды» сформулирован в его преамбуле следующим образом: названный Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; названный Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории РФ, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.

Действовавший ранее Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»¹⁹ не предусматривал существование специального законодательного акта, регулирующего создание и функционирование ООПТ. В названном Законе содержался раздел IX «Особо охраняемые природные территории и объекты», в п. 1 ст. 60 которого устанавливалось, что государственные природные заповедники, включая биосферные заповедники, заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения растения и животные, отнесенные к видам, занесенным в Красную книгу РФ, красные книги республик в составе России, образуют природно-заповедный фонд России и обеспечиваются особой охраной государства в интересах настоящего и будущего поколений людей.

Следует также упомянуть о том, что Постановлением Государственного планового комитета СССР и Государственного комитета СССР по науке и технике от 27 апреля 1981 г. № 77/106²⁰ были утверждены Типовое положение о государственных заповедниках, Типовое положение о государственных памятниках природы, Типовое положение о государственных ботанических садах и дендрологических парках, Типовое положение о государственных зоологических парках, Типовое положение о государственных заказниках и Типовое положение о государственных природных национальных парках. Формально признано недействующим только Типовое положение о государственных зоологических парках Приказом Минкультуры России от 16 июля 1993 г. № 473²¹, утвердившим Типовое положение о государственных зоологических парках.

Раздел I
Общие положения

Статья 1. Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях

1. Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

2. Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

3. Имущественные отношения в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, организации и функционирования государственных природных заповедников и других природоохранных учреждений регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено федеральным законом.

1. В комментируемой статье определен состав законодательства РФ об ООПТ. При этом понятие законодательства использовано в его широком смысле, охватывающем как собственно законодательные, так и иные нормативные правовые акты.

Согласно п. 1 названная отрасль законодательства основывается на соответствующих положениях Конституции РФ и определяет, что законодательство РФ об ООПТ составляют: во-первых, комментируемый Закон; во-вторых, законы и иные нормативные правовые актов России, принимаемые в соответствии с комментируемым Законом; в-третьих, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Как видно, в п. 1 комментируемой статьи использована та же конструкция, что и в п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об охране окружающей среды» при определении состава законодательства в области охраны окружающей среды: законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции РФ и состоит из названного Закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов России, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Такая взаимосвязь комментируемого Закона и Федерального закона «Об охране окружающей среды» предопределена тем, что оба названных акта основаны на одних и тех же положениях п. «д» и «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящих охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, ООПТ и законодательство об охране окружающей среды к предметам совместного ведения России и ее субъектов.

Согласно части 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Как установлено в ч. 5 указанной статьи законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 2 этой статьи. Там же предусмотрено, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон.

Следует подчеркнуть, что пункт 1 комментируемой статьи определяет центральное, системообразующее место комментируемого Закона в законодательстве РФ об ООПТ. В силу данного пункта другие законы и нормативные правовые акты России, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в области законодательства об ООПТ должны соответствовать комментируемому Закону. Это прямо отмечалось, например, в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 30 мая 2007 г. № 65-Г07-2²².

Иными нормативными правовыми актами РФ, нежели федеральные законы, являются нормативные правовые акты РФ Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В ч. 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)²³ установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. Постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. № 418)²⁴, издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы ООПТ, является Минприроды России (см. комментарий к ст. 3 Закона).

Согласно пункту 2 названных Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. В соответствии с п. 10 названных Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов, согласно п. 11 названных Правил, осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88²⁵.

В отношении законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ необходимо отметить следующее. Перечень вопросов, которые регулируются законами субъектов РФ, определен в п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»²⁶. При этом данный перечень определен как открытый – согласно подп. «н» п. 2 ст. 5 названного Закона законом субъекта РФ регулируются и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ.

Иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нежели законы субъектов РФ (не беря во внимание конституции субъектов РФ, уставы субъекта РФ и постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ), – это нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Указанным актам посвящены нормы ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»:

высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения (п. 1);

акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ (п. 2);

акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения России и предметам совместного ведения России и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ (п. 3).

2. Пункт 2 комментируемой статьи указывает, что отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами ООПТ, регулируются соответствующим законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. В основе данной нормы лежат положения п. «д» и «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящие природопользование, а также земельное, водное, лесное законодательство и законодательство о недрах к вопросам совместного ведения России и ее субъектов.

Земельное законодательство согласно п. 1 ст. 3 ЗК РФ регулирует отношения по использованию и охране земель в России как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). В пункте 2 указанной статьи предусмотрено, что к отношениям по охране особо охраняемых природных территорий и объектов, применяется законодательство об особо охраняемых природных территориях и объектах. Статьей 95 данного Кодекса определен правовой режим земель ООПТ.

Водное законодательство в соответствии с ч. 1 ст. 4 ВдК РФ регулирует водные отношения. Как предусмотрено в ч. 1 ст. 66 данного Кодекса, водные объекты или их части, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, могут быть признаны особо охраняемыми водными объектами. Согласно части 2 указанной статьи статус, режим особой охраны и границы территорий, в пределах которых расположены водные объекты, указанные в ч. 1 этой статьи, устанавливаются в соответствии с законодательством об ООПТ.

Лесное законодательство, как установлено в ч. 1 ст. 3 ЛК РФ, регулирует лесные отношения. Статьей 103 данного Кодекса определен правовой режим лесов, расположенных на ООПТ.

Согласно статье 23 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»²⁷ на территориях государственных природных заповедников, национальных парков и на других ООПТ охрана животного мира и среды его обитания осуществляется в соответствии с режимом особой охраны данных территорий, который устанавливается комментируемым Законом.

В пункте 1 ст. 43 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (изложен полностью в новой редакции в соответствии с Федеральным законом от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ)²⁸ предусмотрено, что порядок отнесения объектов пользования недрами к особо охраняемым геологическим объектам, имеющим научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, устанавливается Правительством РФ. На основании данной нормы издано Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2001 г. № 900 «Об особо охраняемых геологических объектах, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение»²⁹, которым установлено, что геологические объекты, имеющие научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, могут быть отнесены (признаны) к особо охраняемым геологическим объектам в порядке и на условиях, которые установлены комментируемым Законом.

3. В пункте 3 комментируемой статьи в рамках обозначения границ сферы действия комментируемого Закона установлено, что имущественные отношения в области использования и охраны ООПТ, организации и функционирования государственных природных заповедников и других природоохранных учреждений регулируются гражданским законодательством. При этом сделана оговорка «если иное не предусмотрено федеральным законом».

Соответствующие ограничения определены и в отношении сфер действия кодифицированных законодательных актов, регулирующих земельные, водные и лесные отношения:

в пункте 3 ст. 3 ЗК РФ установлено, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами;

согласно части 2 ст. 4 ВдК РФ, имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, определяются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы данным Кодексом;

как предусмотрено в ч. 2 ст. 3 ЛК РФ, имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также ЗК РФ, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами.

Отношения, регулируемые гражданским законодательством, определены в ст. 2 части первой ГК РФ, согласно п. 1 которой (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 231-ФЗ³⁰):

гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников;

участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Россия, субъекты РФ и муниципальные образования (статья 124 данного Кодекса);

гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке;

правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Статья 2. Категории и виды особо охраняемых природных территорий

1. С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий:

а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные;

б) национальные парки;

в) природные парки;

г) государственные природные заказники;

д) памятники природы;

е) дендрологические парки и ботанические сады;

ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты.

2. Правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий (территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие).

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по установлению категорий особо охраняемых природных территорий определяются законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения.

3. В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

4. Все особо охраняемые природные территории учитываются при разработке территориальных комплексных схем, схем землеустройства и районной планировки.

5. На основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения о резервировании земель, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

6. Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти, за исключением земельных участков, которые находятся в границах курортов федерального значения и в соответствии с федеральным законом подлежат передаче в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность либо отнесены к собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности.

Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

7. Территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Природные парки являются особо охраняемыми территориями регионального значения. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения.

Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

8. Содержание права государственной собственности на особо охраняемые природные территории, в том числе на находящиеся на них природные комплексы и объекты, устанавливается в порядке, предусмотренном статьями 129, 209 и 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не следует из настоящего Федерального закона.

1. Комментируемая статья определяет категории и виды ООПТ. В пункте 1 статьи названы следующие категории ООПТ, различаемые с учетом особенностей режима указанных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений:

а) государственные природные заповедники, в т. ч. биосферные. Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем (п. 1 ст. 6 Закона). Статус государственных природных биосферных заповедников имеют государственные природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг (п. 1 ст. 10 Закона);

б) национальные парки. Национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма (п. 1 ст. 12 Закона);

в) природные парки. Природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов РФ, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях (п. 1 ст. 18 Закона);

г) государственные природные заказники. Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса (п. 1 ст. 22 Закона);

д) памятники природы. Памятники природы – это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения (п. 1 ст. 25 Закона);

е) дендрологические парки и ботанические сады. Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности (п. 1 т. 28 Закона);

ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты. Территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами, могут быть отнесены к лечебно-оздоровительным местностям (п. 1 ст. 31 Закона).

Положения пункта 1 комментируемой статьи соответствуют норме п. 3 ст. 58 Федерального закона «Об охране окружающей среды», определяющей, что государственные природные заповедники, в т. ч. государственные природные биосферные заповедники, государственные природные заказники, памятники природы, национальные парки, дендрологические парки, природные парки, ботанические сады и иные особо охраняемые территории, природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, образуют природно-заповедный фонд.

До этого в п. 1 ст. 60 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» предусматривалось, что природно-заповедный фонд России образуют государственные природные заповедники, включая биосферные заповедники, заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения растения и животные, отнесенные к видам, занесенным в Красную книгу РФ, красные книги республик в составе России.

Как говорилось выше (см. комментарий к преамбуле Закона) Постановлением Государственного планового комитета СССР и Государственного комитета СССР по науке и технике от 27 апреля 1981 г. № 77/106 были утверждены Типовое положение о государственных заповедниках, Типовое положение о государственных памятниках природы, Типовое положение о государственных ботанических садах и дендрологических парках, Типовое положение о государственных зоологических парках, Типовое положение о государственных заказниках и Типовое положение о государственных природных национальных парках.

Соответственно, новым в п. 1 комментируемой статьи являлось установление двух категорий ООПТ – национальные парки и природные парки – вместо такой прежней одной категории ООПТ как национальные природные парки. Фактически правовой режим национальных природных парков совпадает с правовым режимом национальных парков, установленном в комментируемом Законе, что и подтверждено, например, в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 12 ноября 2002 г. № 74-Г02-33³¹.

Согласно пункту 1 ст. 95 ЗК РФ к землям ООПТ относятся земли государственных природных заповедников, в т. ч. биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Однако территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России самостоятельной категорией ООПТ не являются, на что указано, например, в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 21 декабря 2005 г. № 56-Г05-14³². Как отмечено в данном акте, Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (о названном Законе см. комментарий к ст. 24 Закона), определяя территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России, как ООПТ, не указал их как категории, отнеся их к разновидностям ООПТ; их режим существенно отличается от режимов ООПТ, перечисленных в п. 1 комментируемой статьи.

2. В пункте 2 комментируемой статьи предусмотрено, что Правительством РФ, соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления могут устанавливаться и иные категории ООПТ, нежели указанные в п. 1 данной статьи. При этом непосредственно названы такие возможные «иные» категории ООПТ – территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие (Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ³³, которым введен в действие ЛК РФ, из этого перечня исключено указание на территории, на которых находятся зеленые зоны, городские леса и городские парки). Такое же регулирование содержится в п. 5 ст. 95 ЗК РФ (в ред. Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ) в отношении «иных» видов земель особо охраняемых территорий (с то лишь разницей, что не упомянуты охраняемые речные системы).

Представляется целесообразным упомянуть о следующей правовой позиции, изложенной в упомянутом выше Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 12 ноября 2002 г. № 74-Г02-33: из буквального толкования ч. 1 и ч. 2 комментируемо статьи следует, что в ч. 1 установлены основные природные комплексы, имеющие особую либо значительную экологическую, историческую и эстетическую ценность, т. е. наиболее масштабные; в части 2 данной статьи соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать иные категории особо охраняемых территорий, в частности городские леса, городские парки, охраняемые природные ландшафты, микрозаповедники и т. д.; из примерного перечня этих территорий и сопоставления их с перечнем, установленным в ч. 1 статьи, следует, что эти виды ООПТ имеют меньший масштаб; то есть в ч. 2 статьи федеральный законодатель предоставил право устанавливать иные категории ООПТ, которые по своему статусу не сопоставимы с теми, которые установлены в ч. 1 статьи.

В пункте 2 статьи также предусмотрено, что в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по установлению категорий ООПТ определяются законами субъектов РФ – городов федерального значения. Данное положение введено Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ³⁴ с учетом установленных в ст. 79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»³⁵ особенностей организации местного самоуправления в субъектах РФ – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Согласно части 1 указанно статьи в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. В соответствии с ч. 3 указанной статьи перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ³⁶ в указанную часть включено положение, в соответствии с которым предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи предусмотрено, что в целях защиты ООПТ от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

Данное правило соответствует пункту 1 ст. 52 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», согласно которому в целях обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, защиты природных комплексов, природных ландшафтов и ООПТ от загрязнения и другого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности устанавливаются защитные и охранные зоны. Там же предусмотрено, что порядок установления и создания защитных и охранных зон регулируется законодательством.

В частности, в п. 4 ст. 95 ЗК РФ предусмотрено следующее: в целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности; в границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий; границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками; земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима.

4. Согласно п. 4 комментируемой статьи все ООПТ в независимости от их категории и вида (уровня значения) должны учитываться при разработке территориальных комплексных схем, схем землеустройства и районной планировки.

В условиях действия ГсК РФ речь идет о документах территориального планирования. Как предусмотрено в ч. 1 ст. 9 данного Кодекса, территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, России, субъектов РФ, муниципальных образований.

В соответствии с ч. 2 указанной статьи документы территориального планирования подразделяются на: 1) документы территориального планирования России; 2) документы территориального планирования субъектов РФ; 3) документы территориального планирования муниципальных образований. В части 5 указанной статьи установлено, что подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов РФ, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования.

Содержание документов территориального планирования России, субъектов РФ, схемы территориального планирования муниципального района, генерального плана поселения и генерального плана городского округа определены в ст. 10, 14, 19 и 23 ГсК РФ соответственно. В указанных статьях и предусмотрены требования отображения в соответствующих документах территориального планирования ООПТ федерального, регионального, местного значения – в подп. «в» п. 3 ч. 9 ст. 10, подп. «в» п. 2 ч. 9 ст. 14, п. 3 ч. 6 ст. 19 и п. 5 ч. 8 ст. 23.

5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает, что на основании принятых схем развития и размещения ООПТ или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов РФ принимают решения о резервировании земель (до внесения Федеральным законом от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ³⁷ изменения говорилось о резервировании земельных участков), которые предполагается объявить ООПТ, и об ограничении на них хозяйственной деятельности. Соответственно, в пункте 5 ст. 95 ЗК РФ предусмотрено, что в целях создания новых и расширения существующих земель ООПТ органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями ООПТ, с последующим изъятием таких земель, в т. ч. путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд регламентировано статьей 70¹ ЗК РФ (в ред. Федерального закона от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ):

резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных статьей 49 «Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд» данного Кодекса, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием ООПТ, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов (п. 1);

резервирование земель допускается в установленных документацией по планировке территории зонах планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий (п. 2);

земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет. Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов на срок до двадцати лет (п. 3);

порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определяется Правительством РФ (п. 4).

На основании п. 4 изложенной статьи издано Постановление Правительства РФ от 22 июля 2008 г. № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд»³⁸, которым утверждено Положение о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд. Названным Постановлением устанавливалось, что резервирование земель может осуществляться до утверждения в установленном ГсК РФ порядке документов территориального планирования, но не позднее 1 января 2010 г. на основании решений Правительства РФ или решений органов исполнительной власти субъектов РФ о создании ООПТ соответственно федерального или регионального значения.

6. В пункте 6 комментируемой статьи предусмотрено, что ООПТ могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Исходя из названия данной статьи речь идет о видах ООПТ, хотя можно говорить и об уровнях значения ООПТ. Названные виды ООПТ обозначены также в ст. 5 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (о названном Законе см. комментарий к ст. 24 Закона), предусматривающее, что с учетом особенностей правового режима территорий традиционного природопользования такие территории относятся к ООПТ федерального, регионального и местного значения.

Подобное деление ООПТ предусматривалось и в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды», но при этом были определены несколько иные уровни. Так, в пункте 2 ст. 62 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» указывалось на образование государственных природных заказников: общереспубликанского значения – по представлению специально уполномоченных на то государственных органов России в области охраны окружающей природной среды Правительством РФ; республиканского значения – Советами Министров республик в составе России; местного значения – решением краевого, областного Совета народных депутатов по согласованию со специально уполномоченными на то государственными органами России в области охраны окружающей природной среды.

Как установлено в п. 6 комментируемой статьи, ООПТ федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти, Данное правило закреплено в упомянутом выше (см. комментарий к преамбуле Закона) приложении 1 к Постановлению Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», согласно которому охраняемые или особым образом используемые природные объекты (заповедники, в т. ч. биосферные, национальные природные парки, курорты, а также заказники, имеющие общереспубликанское значение) являются объектами, относящимися исключительно к федеральной собственности как объекты, составляющие основу национального богатства страны.

Федеральным законом от 3 декабря 2008 г. № 244-ФЗ «О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»³⁹ пункт 6 комментируемой статьи дополнен положением, устанавливающим, что правило о нахождении ООПТ федерального значения в федеральной собственности не распространяется на земельные участки, которые находятся в границах курортов федерального значения и в соответствии с федеральным законом подлежат передаче в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность либо отнесены к собственности субъектов РФ или муниципальной собственности.

Речь идет о земельных участках, которые находятся в границах курортов федерального значения, и полежат передаче из федеральной собственности в собственность субъектов РФ либо собственность поселений, муниципальных районов или городских округов по следующим основаниям, предусмотренным ч. 2–4 ст. 1 названного Закона:

в собственность субъектов РФ передаются земельные участки, которые: 1) заняты зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ; 2) предоставлены органам государственной власти субъектов РФ либо созданным ими казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям; 3) предусматриваются федеральными законами (ч. 2);

в собственность поселений, муниципальных районов или городских округов передаются земельные участки, которые: 1) заняты зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; 2) предоставлены органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований либо созданным ими казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям; 3) предусматриваются федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ (ч. 3);

из федеральной собственности в собственность муниципальных районов или городских округов наряду с указанными земельными участками передаются иные земельные участки, которые находятся в границах курортов федерального значения, за исключением земельных участков, которые подлежат передаче в собственность субъектов РФ или в собственность поселений, по следующим основаниям: 1) на них расположены здания, строения, сооружения, находящиеся в федеральной собственности; 2) они предоставлены федеральным органам государственной власти, их территориальным органам либо созданным ими казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям; 3) они находятся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды или праве безвозмездного срочного пользования у государственных академий наук и созданных такими академиями наук организаций; 4) они предусматриваются федеральными законами (ч. 4).

В отношении ООПТ регионального значения в п. 6 комментируемой статьи установлено, что они являются собственностью субъектов РФ и находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ. В этой связи следует отметить, что в соответствии с п. 2 ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ⁴⁰) к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов в т. ч.:

создания и обеспечения охраны ООПТ регионального значения (подп. 8);

осуществления регионального государственного надзора в области охраны и использования ООПТ (подп. 8¹).

В отношении ООПТ местного значения пункт 6 комментируемой статьи устанавливает, что они являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления. Соответствующим положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ) к вопросам местного значения отнесены:

к вопросам местного значения поселения – создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны ООПТ местного значения (п. 27 ч. 1 ст. 14 названного Закона);

к вопросам местного значения муниципального района – создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны ООПТ местного значения (п. 22 ч. 1 ст. 15 названного Закона);

к вопросам местного значения городского округа – создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны ООПТ местного значения (п. 30 ч. 1 ст. 16 названного Закона).

7. Пункт 7 комментируемой статьи устанавливает соотношение категорий и видов (уровней значения) ООПТ, т. е. определяет, какие категории ООПТ могут иметь только одно значение – федеральное, региональное или местное, а какие категории ООПТ могут быть отнесены к двум или трем таким видам. В частности, установлено, что:

государственные природные заповедники и национальные парки только федерального значения;

государственные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады могут быть федерального или регионального значения;

природные парки могут быть только регионального значения.

лечебно-оздоровительные местности и курорты могут быть федерального, регионального или местного значения.

Рассматриваемый пункт также устанавливает порядок определения вида (уровня значения) ООПТ:

ООПТ федерального значения определяется Правительством РФ;

ООПТ регионального значения определяется органами исполнительной власти субъектов РФ;

ООПТ местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Положения п. 7 комментируемо статьи воспроизведены и детализированы в других нормах комментируемого Закона.

8. В пункте 8 комментируемой статьи определены особенности установления содержания права государственной собственности на ООПТ, в т. ч. на находящиеся на них природные комплексы и объекты: содержание права государственной собственности устанавливается в порядке, предусмотренном статьями 129, 209 и 214 части первой ГК РФ, но если иное не следует из комментируемого Закона.

В статье 129 ГК РФ определена оборотоспособность объектов гражданских прав. Указанной статьей наряду с прочим предусмотрено следующее: объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте (п. 1); виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе; виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению (объекты, ограниченно оборотоспособные), определяются в порядке, установленном законом (п. 2). Согласно пункту 3 указанной статьи земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Статья 209 ГК РФ определяет содержание права собственности. Так, согласно данной статье: собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом (п. 1); собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в т. ч. отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом (п. 2); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (статья 129 данного Кодекса), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (п. 3).

В статье 214 ГК РФ регламентировано право государственной собственности. Как определено в п. 1 указанной статьи, государственной собственностью в России является имущество, принадлежащее на праве собственности России (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). Согласно пункту 2 указанной статьи земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. В пункте 3 указанной статьи установлено, что от имени России и субъектов РФ права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 данного Кодекса.

Статья 3. Управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий

1. Государственное управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения осуществляются Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

2. Государственное управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления.

1. В комментируемой статье регламентированы управление и контроль в области организации и функционирования ООПТ. До внесения Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ изменения в данной статье говорилось о государственном управлении и государственном контроле в названной области.

Указанная регламентация дифференцирована в зависимости от того, какое значение имеют ООПТ – федеральное, региональное или местное. В основе данной регламентации лежат положения п. 6 ст. 2 комментируемого Закона, согласно которым: ООПТ федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти; ООПТ регионального значения являются собственностью субъектов РФ и находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ; ООПТ местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления (см. комментарий к указанной статье).

В отношении ООПТ федерального значения в п. 1 комментируемой статьи установлено, что государственное управление и контроль (до внесения Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ изменения указывалось на государственный контроль) в области их организации и функционирования осуществляются Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды (до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ изменения наряду с Правительством РФ были указаны специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды).

Полномочия Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды предусмотрены в ст. 18 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», согласно которой Правительство РФ:

обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы России;

координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды являются Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

Минприроды России в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» (здесь и далее в ред. Постановления Правительства РФ от 29 августа 2011 г. № 718)⁴¹, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель ООПТ) в земли другой категории, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в т. ч. в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, ООПТ и государственной экологической экспертизы. Там же указано, что Минприроды России организует и в пределах своей компетенции обеспечивает выполнение обязательств, вытекающих из международных договоров РФ по вопросам, относящимся к сфере деятельности Министерства.

В подпункте 5.2 названного Положения установлено, что Минприроды России на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает в т. ч. следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

акты, определяющие содержание ходатайств о переводе земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель ООПТ) в земли другой категории и состав прилагаемых к ним документов (подп. 5.2.20(1));

порядок ведения государственного кадастра ООПТ (подп. 5.2.34);

положения о государственных природных заповедниках, национальных парках, государственных природных заказниках, биосферных полигонах государственных природных биосферных заповедников, памятниках природы федерального значения, а также порядок утверждения, использования и охраны символики государственных природных заповедников (подп. 5.2.35);

акты, устанавливающие особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на ООПТ (подп. 5.2.45).

Согласно подп. 5.4 и 5.4(1) названного Положения Минприроды России:

утверждает лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях ООПТ, а также государственную экспертизу проектов освоения лесов, расположенных на землях ООПТ;

осуществляет рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе находящихся в собственности России земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель ООПТ) или земельных участков в составе таких земель в земли другой категории;

Как предусмотрено в подп. 5.16 названного Положения, Минприроды России осуществляет надзор за правовым регулированием органами государственной власти субъектов РФ вопросов осуществления переданных полномочий России в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, объектов животного мира и среды их обитания, охоты и сохранения охотничьих ресурсов с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов РФ или о внесении в них изменений, в т. ч.;

осуществляет охрану водных биологических ресурсов, находящихся на ООПТ федерального значения (подп. 5.16.4);

регулирует численность объектов животного мира, находящихся на ООПТ федерального значения (подп. 5.16.5);

ведет государственный учет численности объектов животного мира, находящихся на ООПТ федерального значения, а также государственный мониторинг и государственный кадастр объектов животного мира, находящихся на этих территориях (подп. 5.16.6);

осуществляет меры по воспроизводству объектов животного мира, находящихся на ООПТ федерального значения, и восстановлению среды их обитания, нарушенной в результате стихийных бедствий и по иным причинам (подп. 5.16.7).

Росприроднадзор согласно п. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 (в ред. Постановления Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. № 717)⁴², является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы. В пункте 2 названного Положения (здесь и далее в ред. Постановления Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404) установлено, что Росприроднадзор находится в ведении Минприроды России.

В подпункте 5.1 названного Положения установлено, что Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор в т. ч.:

в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на ООПТ федерального значения, а также среды их обитания (подп. 5.1.1);

в области организации и функционирования ООПТ федерального значения (подп. 5.1.2);

за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях ООПТ федерального значения (подп. 5.1.15).

В соответствии с подп. 5.3 названного Положения Росприроднадзор выдает в установленном порядке лицензии (разрешения) в т. ч. на:

использование объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ, а также находящихся на ООПТ федерального значения (подп. 5.3.1);

содержание и разведение объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, а также на содержание и разведение иных объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания на ООПТ федерального значения (подп. 5.3.4).

2. Пункт 2 комментируемой статьи в отношении ООПТ регионального значения устанавливает, что государственное управление и контроль (до внесения Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ изменения указывалось на государственный контроль) в области их организации и функционирования осуществляются органами государственной власти субъектов РФ.

Федеральным законом от 23 марта 2007 г. № 37-ФЗ⁴³ из данного пункта исключено указание на то, что такие управление и контроль осуществляются также федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды (до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ изменения они обозначались как специально уполномоченные на то государственные органы России в области охраны окружающей природной среды). Этим же Федеральным законом от 23 марта 2007 г. № 37-ФЗ в рассматриваемый пункт введено указание на ООПТ регионального значения – прежде речь шла о территориях государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Там же предусмотрено, что конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.

В отношении системы органов исполнительной власти субъекта РФ в ст. 17 названного Закона (в ред. Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ⁴⁴):

в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (ч. 1);

в соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения России и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России (ч. 3);

структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (ч. 4).

3. В пункте 3 комментируемой статьи в отношении ООПТ местного значения установлено, что управление и контроль в области их организации и функционирования осуществляются органами местного самоуправления.

Соответствующим положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ)⁴⁵ к вопросам местного значения отнесены:

к вопросам местного значения поселения – создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны ООПТ местного значения (п. 27 ч. 1 ст. 14 названного Закона);

к вопросам местного значения муниципального района – создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны ООПТ местного значения (п. 22 ч. 1 ст. 15 названного Закона);

к вопросам местного значения городского округа – создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны ООПТ местного значения (п. 30 ч. 1 ст. 16 названного Закона).

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ⁴⁶) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В части 2 указанной статьи установлено, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных названным Законом. Как указано там же (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ⁴⁷), уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Согласно части 3 указанной статьи порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Там же предусмотрено, что наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Статья 4. Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий ведется в целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов.

Порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Комментируемая статья предусматривает и регламентирует ведение государственного кадастра ООПТ. В части 1 данной статьи определено, что названный кадастр включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Часть 2 комментируемой статьи называет цели ведения государственного кадастра ООПТ. В качестве таких целей названы:

оценка состояния природно-заповедного фонда;

определение перспектив развития сети ООПТ;

повышение эффективности государственного надзора в области охраны и использования ООПТ (до внесения Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ говорилось о повышении эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима);

учет ООПТ при планировании социально-экономического развития регионов.

В части 3 комментируемой статьи федеральный законодатель делегировал полномочие по установлению порядка ведения государственного кадастра ООПТ уполномоченному Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти, т. е. Минприроды России (см. комментарий к ст. 3 Закона). Соответственно, данное полномочие Минприроды России указано в подп. 5.2.34 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 (здесь и далее в ред. Постановления Правительства РФ от 28 июля 2010 г. № 575⁴⁸). В подпункте 5.3(3) названного Положения установлено, что Минприроды России ведет государственный кадастр особо охраняемых природных территорий федерального значения.

До внесения Федеральным законом от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ⁴⁹ изменения в ч. 3 комментируемой статьи предусматривалось, что порядок ведения государственного кадастра ООПТ устанавливается непосредственно Правительством РФ, а не уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В условиях действия такой редакции комментируемой статьи издано Постановление Правительства РФ от 19 октября 1996 г. № 1249 «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий»⁵⁰, которым установлено, что государственный кадастр ООПТ является официальным документом, который содержит регулярно обновляемые сведения о всех ООПТ федерального, регионального и местного значения. Там же указано, что государственный кадастр ООПТ ведется по единым для России правилам с использованием унифицированных форм хранения информации и соблюдением принципов совместимости и сопоставимости с государственными кадастрами природных ресурсов.

В соответствии с названным Постановлением государственный кадастр ООПТ ведется:

по ООПТ федерального значения, являющимся федеральной собственностью, – федеральными органами исполнительной власти и организациями, в ведении и управлении которых находятся такие природные территории;

по ООПТ регионального значения, являющимся собственностью субъектов РФ, – органами исполнительной власти субъектов РФ;

по ООПТ местного значения, являющимся собственностью муниципальных образований, – органами местного самоуправления.

Во исполнение названного Постановления Правительства РФ от 19 октября 1996 г. № 1249 был издан Приказ Госкомэкологии России от 4 июля 1997 г. № 312, утвердивший Правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий⁵¹. Названный Приказ утратил силу с изданием Приказа МПР России от 15 января 2008 г. № 2, которым был утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по ведению государственного кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения⁵². Однако названный Приказ, в свою очередь, МПР России утратил силу в соответствии с Приказом Минприроды России от 27 марта 2009 г. № 75⁵³ в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации». Таким образом, в настоящее время отсутствуют утвержденные формы учетной документации по ООПТ и методические указания по их заполнению.

Статья 5. Участие граждан и юридических лиц в организации, охране и функционировании особо охраняемых природных территорий

Граждане и юридические лица, включая общественные и религиозные объединения, вправе оказывать содействие государственным органам в осуществлении мероприятий по организации, охране и функционированию особо охраняемых природных территорий. Государственные органы учитывают при осуществлении этих мероприятий предложения граждан и общественных объединений.

В комментируемо статье предусмотрено участие граждан и юридических лиц в организации, охране и функционировании ООПТ. В рамках данной регламентации, во-первых, указано на право граждан и юридических лиц, включая общественные и религиозные объединения, оказывать содействие государственным органам в осуществлении мероприятий по организации, охране и функционированию ООПТ (до внесения изменения Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ говорилось об оказании гражданами и юридическими лицами содействия, а не о их праве оказывать содействие), и, во-вторых, закреплена обязанность государственных органов учитывать при осуществлении этих мероприятий предложения граждан и общественных объединений.

В отношении прямо указанных в данной статье видах юридических лиц необходимо отметить следующее:

под общественным объединением в соответствии с ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»⁵⁴ понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. В статье 7 названного Закона (в ред. Федерального закона от 12 марта 2002 г. № 26-ФЗ⁵⁵) предусмотрено, что общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическая партия;

религиозным объединением в России согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»⁵⁶ признается добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории РФ, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками: вероисповедание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей. В пункте 2 указанной статьи предусмотрено, что религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций.

Права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды предусмотрены в гл. III Федерального закона «Об охране окружающей среды». Так, согласно п. 2 ст. 11 названного Закона граждане имеют право:

создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;

направлять обращения в органы государственной власти России, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;

принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству РФ акциях;

выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;

оказывать содействие органам государственной власти России, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

обращаться в органы государственной власти России, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

В соответствии с п. 1 ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды» общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право:

разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды;

за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности;

оказывать содействие органам государственной власти России, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с законодательством РФ, вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды;

обращаться в органы государственной власти России, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан;

участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан;

обращаться в органы государственной власти России, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу;

рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы;

подавать в органы государственной власти России, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду;

предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

Раздел II
Государственные природные заповедники

Статья 6. Общие положения

1. На территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, водные объекты, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира.

Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.

2. Земля, водные объекты, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территориях государственных природных заповедников, предоставляются в пользование (владение) государственным природным заповедникам на правах, предусмотренных федеральными законами.

Имущество государственных природных заповедников является федеральной собственностью.

Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты недвижимости закрепляются за государственными природными заповедниками на праве оперативного управления.

Запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включаются в государственные природные заповедники.

Природные ресурсы и недвижимое имущество государственных природных заповедников полностью изымаются из оборота (не могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами).

3. Положение о конкретном государственном природном заповеднике, его статус утверждаются органом, уполномоченным на то Правительством Российской Федерации.

1. Комментируемая статья содержит общие положения в отношении такой категории ООПТ как государственные природные заповедники. В этом отношении, прежде всего, необходимо отметить, что на момент принятия комментируемого Закона действовало Положение о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 48 (наименование в ред. Постановления Правительства РФ от 27 декабря 1994 г. № 1428)⁵⁷, а до него – Положение о государственных заповедниках РСФСР, находящихся в ведении Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР, утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 5 июня 1962 г. № 769 «Об утверждении»⁵⁸. В связи с принятием комментируемого Закона издано Постановление Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. № 527 «О внесении изменений и дополнений в Положение о государственных природных заповедниках в Российской Федерации»⁵⁹, которым утверждены изменения и дополнения, вносимые в названное Положение о государственных природных заповедниках в Российской Федерации.

Открывает комментируемую статью норма, устанавливающая, что на территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, водные объекты (до внесения Федеральным законом от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ изменения указывалось на воды), недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. До принятия комментируемого Закона в п. 1 ст. 61 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» предусматривалось, что государственными природными заповедниками объявляются изъятые навсегда из хозяйственного использования и не подлежащие изъятию ни для каких иных целей особо охраняемые законом природные комплексы (земля, недра, воды, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как эталоны естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растений и животных.

Как отмечалось в Основных направлениях развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015 года, утв. Приказом МПР России от 22 апреля 2003 г. № 342⁶⁰, ООПТ, полностью или частично изъятые из хозяйственного использования, имеют исключительное значение для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия как основы биосферы; при этом наиболее значимые для этих целей природные комплексы и объекты, как эталонные, так и уникальные, представлены именно в масштабах федеральной системы ООПТ, основу которой составляют государственные природные заповедники и национальные парки.

В пункте 1 комментируемой статьи определено, что государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем. Данное положение продублировано в п. 1 названного выше Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, но после того как в этот пункт внесены изменения упомянутым выше Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. № 527. В прежней редакции указанного пункта было определено лишь то, что государственные природные заповедники являются природоохранными научно-исследовательскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генофонда растений и животных, типичных и уникальных экосистем. В пункте 2 ст. 61 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» предусматривалось, что государственные природные заповедники являются природоохранными научно-исследовательскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение типичных и уникальных экологических систем, генетического фонда живых организмов, естественного хода природных процессов и явлений.

2. В пункте 2 комментируемой статьи установлено, что земля, водные объекты (до внесения Федеральным законом от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ изменения указывалось на воды), недра, растительный и животный мир, находящиеся на территориях государственных природных заповедников, предоставляются в пользование (владение) государственным природным заповедникам на правах, предусмотренных федеральными законами. Данное положение продублировано в п. 7 названного выше Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, но после того как в этот пункт внесены изменения Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. № 527, изданным в связи с принятием комментируемого Закона. В прежней редакции указанного пункта устанавливалось, что в пределах заповедников участки земли, ее недра и водное пространство со всеми находящимися в их пределах объектами изымаются из хозяйственной эксплуатации и передаются в бесплатное, бессрочное (постоянное) пользование государственным природным заповедникам.

В отношении рассматриваемого положения п. 2 комментируемой статьи следует отметить, что федеральными законами не устанавливаются какие-либо особенности предоставления в пользование (владение) земли, водных объектов, недр, растительного и животного мира именно такой категории ООПТ как государственные природные заповедники. В пункте п. 6 ст. 95 ЗК РФ (в ред. Федерального закона от 4 декабря 2006 № 201-ФЗ) говорится о том же, что и в комментируемом пункте: земли и земельные участки государственных заповедников, национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются им в порядке, установленном законодательством РФ.

Пункт 2 комментируемой статьи также устанавливает, что имущество государственных природных заповедников является федеральной собственностью. Как предусмотрено при этом, здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты недвижимости закрепляются за государственными природными заповедниками на праве оперативного управления.

Право оперативного управления регламентировано положениями ст. 296 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ⁶¹):

учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества (п. 1);

собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное учреждением или казенным предприятием за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у учреждения или казенного предприятия, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению (п. 2).

Наряду с прочим в п. 2 комментируемой статьи установлен запрет изъятия или иного прекращения прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включаются в государственные природные заповедники. Также установлено, что природные ресурсы и недвижимое имущество государственных природных заповедников полностью изымаются из оборота (не могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами). Положение об изъятии из оборота земельных участков, занятых находящимися в федеральной собственности государственными природными заповедниками содержится в подп. 1 п. 4 ст. 27 ЗК РФ.

Оборотоспособность объектов гражданских прав определена в ст. 129 части первой ГК РФ (см. комментарий к ст. 2 Закона), согласно п. 3 которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. В этой связи следует отметить, что в соответствии с п. 6 ст. 95 ЗК РФ земельные участки в границах государственных заповедников не подлежат приватизации. Понятие приватизации государственного и муниципального имущества определено в ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»⁶²: под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности России, субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. Соответственно, земельные участки в границах государственных заповедников в частную собственность переданы быть не могут.

3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает, что положение о конкретном государственном природном заповеднике, его статус утверждаются органом, уполномоченным на то Правительством РФ, т. е. Минприроды России (см. комментарий к ст. 3 Закона). Ранее в п. 17 названного выше Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации содержалось более детальное правило, предусматривающее, что особенности организации и режима каждого государственного природного заповедника, возможность и порядок осуществления на его территории ограниченного природопользования, допускаемого данным Положением, определяются в каждом конкретном случае положением о заповеднике, утверждаемом органом, в ведении которого находится заповедник.

В качестве примеров утвержденных после вступления комментируемого Закона положений о государственных природных заповедниках необходимо упомянуть следующие (документы размещены в справочно-правовых системах):

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Пасвик», утверждено Госкомэкологией России 8 июля 1997 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Зейский государственный природный заповедник», утверждено Госкомэкологией России 28 августа 1997 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Джугджурский», утверждено Госкомэкологией России 25 сентября 1997 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Кивач», утверждено Госкомэкологией России 16 декабря 1997 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Нижне-Свирский государственный природный заповедник», утверждено Госкомэкологией России 16 декабря 1997 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Приволжская лесостепь», утверждено Госкомэкологией России 20 декабря 1997 г.;

Положение о федеральном государственном природном биосферном заповеднике «Центральносибирский», утверждено Госкомэкологией России 16 мая 2000 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении Государственный природный заповедник «Эрзи», утверждено МПР России 20 декабря 2000 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Висимский государственный природный биосферный заповедник», утверждено МПР России 10 января 2001 г.;

Положение о государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Присурский», утверждено МПР России 11 января 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Воронежский государственный природный биосферный заповедник», утверждено МПР России 16 января 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Центрально-Лесной государственный природный биосферный заповедник», утверждено МПР России 19 января 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Калужские засеки», утверждено МПР России 24 января 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Оренбургский», утверждено МПР России 24 января 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный биосферный заповедник «Даурский», утверждено МПР России 29 января 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Гыданский», утверждено МПР России 31 января 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный биосферный заповедник «Саяно-Шушенский», утверждено МПР России 15 февраля 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Большая Кокшага», утверждено МПР России 20 февраля 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Костомукшский» (российская часть российско-финляндского заповедника «Дружба»)», утверждено МПР России 11 марта 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Остров Врангеля», утверждено МПР России 12 марта 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Большой Арктический», утверждено МПР России 19 марта 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Денежкин Камень», утверждено МПР России 19 марта 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Волжско-Камский государственный природный биосферный заповедник», утверждено МПР России 19 марта 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Магаданский», утверждено МПР России 27 марта 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Кузнецкий Алатау», утверждено МПР России 29 марта 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Верхне-Тазовский», утверждено МПР России 2 апреля 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Жигулевский государственный природный заповедник имени И.И. Спрыгина», утверждено МПР России 2 апреля 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Столбы», утверждено МПР России 3 апреля 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Бастак», утверждено МПР России 16 апреля 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный биосферный заповедник «Ханкайский», утверждено МПР России 23 апреля 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Приокско-Террасный государственный природный биосферный заповедник», утверждено МПР России 24 апреля 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Тунгусский», утверждено МПР России 11 мая 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Кроноцкий государственный природный биосферный заповедник», утверждено МПР России 16 мая 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Дарвинский государственный природный биосферный заповедник», утверждено МПР России 25 мая 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Астраханский ордена Трудового Красного Знамени государственный природный биосферный заповедник», утверждено МПР России 31 мая 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Лапландский государственный природный биосферный заповедник», утверждено МПР России 27 мая 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Кандалакшский государственный природный заповедник», утверждено МПР России 30 мая 2001 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Кавказский государственный природный биосферный заповедник» им. Х.Г. Шапошникова, утверждено МПР России 19 июля 2002 г.;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Болоньский», утверждено Приказом МПР России от 5 марта 2003 г. № 162;

Положение о федеральном государственном учреждении «Печоро-Илычский государственный природный биосферный заповедник», утверждено Приказом МПР России от 5 марта 2003 г. № 163;

Положение о федеральном государственном учреждении «Лазовский государственный природный заповедник им. Л.Г. Капланова», утверждено Приказом МПР России от 5 марта 2003 г. № 164;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Буреинский», утверждено Приказом МПР России от 5 марта 2003 г. № 165;

Положение о федеральном государственном учреждении «Сохондинский государственный природный биосферный заповедник»», утверждено Приказом МПР России от 21 марта 2003 г. № 222;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный биосферный заповедник «Катунский», утверждено Приказом МПР России от 21 марта 2003 г. № 223;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный биосферный заповедник «Брянский Лес», утверждено Приказом МПР России от 21 марта 2003 г. № 224;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Богдинско-Баскунчакский», утверждено Приказом МПР России от 21 марта 2003 г. № 225;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Пинежский», утверждено Приказом МПР России от 21 марта 2003 г. № 226;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный биосферный заповедник «Убсунурская котловина», утверждено Приказом МПР России от 4 апреля 2003 г. № 273;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Юганский», утверждено Приказом МПР России от 15 апреля 2003 г. № 309;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный биосферный заповедник «Керженский», утверждено Приказом МПР России от 15 апреля 2003 г. № 310;

Положение о федеральном государственном учреждении «Байкальский государственный природный биосферный заповедник», утверждено Приказом МПР России от 29 апреля 2003 г. № 365;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Ботчинский», утверждено Приказом МПР России от 29 апреля 2003 г. № 366;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Комсомольский», утверждено Приказом МПР России от 29 апреля 2003 г. № 368;

Положение о федеральном государственном учреждении «Северо-Осетинский государственный природный заповедник», утверждено Приказом МПР России от 6 мая 2003 г. № 382;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Байкало-Ленский», утверждено Приказом МПР России от 16 мая 2003 г. № 427;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный биосферный заповедник «Таймырский», утверждено Приказом МПР России от 16 мая 2003 г. № 428;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный биосферный заповедник «Черные Земли», утверждено Приказом МПР России от 16 мая 2003 г. № 429;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Полистовский», утверждено Приказом МПР России от 16 мая 2003 г. № 430;

Положение о федеральном государственном учреждении «Окский государственный природный биосферный заповедник», утверждено Приказом МПР России от 16 мая 2003 г. № 431;

Положение о федеральном государственном учреждении «Тебердинский государственный природный биосферный заповедник», утверждено Приказом МПР России от 16 мая 2003 г. № 432;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Шульган-Таш», утверждено Приказом МПР России от 16 мая 2003 г. № 433;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Белогорье», утверждено Приказом МПР России от 16 мая 2003 г. № 434;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Олекминский», утверждено Приказом МПР России от 21 мая 2003 г. № 455;

Положение о федеральном государственном учреждении «Центрально-Черноземный государственный природный биосферный заповедник имени профессора В.В. Алехина», утверждено Приказом МПР России от 10 июня 2003 г. № 530;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Воронинский», утверждено Приказом МПР России от 1 июля 2003 г. № 556;

Положение о федеральном государственном учреждении «Большехехцирский государственный природный заповедник», утверждено Приказом МПР России от 1 июля 2003 г. № 557;

Положение о федеральном государственном учреждении «Сихотэ-Алинский государственный природный биосферный заповедник», утверждено Приказом МПР России от 7 августа 2003 г. № 712;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Вишерский», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 148;

Положение о федеральном государственном учреждении «Южно-Уральский государственный природный заповедник», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 149;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Хакасский», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 150;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Тигирекский», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 151;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Ненецкий», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 152;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Рдейский», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 153;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Усть-Ленский», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 154;

Положение о федеральном государственном учреждении «Башкирский государственный природный заповедник», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 155;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Корякский», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 156;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Басеги», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 157;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Азас», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 158;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный биосферный заповедник «Командорский», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 159;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Малая Сосьва», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 160;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Поронайский», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 161;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Норский», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 162;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Нургуш», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 163;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Ростовский», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 164;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Витимский», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 165;

Положение о федеральном государственном учреждении «Мордовский государственный природный заповедник им. П.Г. Смидовича», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 166;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Курильский», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 167;

Положение о федеральном государственном учреждении «Хоперский государственный природный заповедник», утверждено Приказом МПР России от 17 февраля 2004 г. № 168;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Джергинский», утверждено Приказом МПР России от 9 марта 2004 г. № 260;

Положение о федеральном государственном учреждении «Алтайский государственный природный заповедник», находящемся в ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования», утверждено Приказом МПР России от 23 января 2006 г. № 8;

Положение о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Кологривский лес», находящемся в ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования», утверждено Приказом МПР России от 15 марта 2007 г. № 59;

Положение о государственном природном заповеднике «Утриш», утверждено Приказом Минприроды России от 3 марта 2011 г. № 145⁶³.

Статья 7. Задачи государственных природных заповедников

На государственные природные заповедники возлагаются следующие задачи:

а) осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;

б) организация и проведение научных исследований, включая ведение Летописи природы;

в) осуществление экологического мониторинга в рамках общегосударственной системы мониторинга окружающей среды;

г) экологическое просвещение;

д) участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов;

е) содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей среды.

В комментируемой статье определены основные задачи, возлагаемые на государственные природные заповедники. К таковым, в частности, отнесены:

а) осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;

б) организация и проведение научных исследований, включая ведение Летописи природы;

в) осуществление экологического мониторинга в рамках общегосударственной системы мониторинга окружающей среды (до внесения Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ⁶⁴ изменения говорилось об окружающей природной среде, а не об окружающей среде);

г) экологическое просвещение;

д) участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов;

е) содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей среды (до внесения Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ изменения говорилось об окружающей природной среде, а не об окружающей среде).

Соответственно, Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. № 527 в п. 2 Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 48 (о данном документе см. комментарий к ст. 6 Закона), внесены изменения, в результате чего обозначены те же задачи государственных природных заповедников. В первоначальной редакции указанного пункта устанавливалось, что на государственные природные заповедники возлагаются следующие задачи:

сохранение биологического разнообразия и поддержание в естественном состоянии охраняемых природных комплексов;

проведение экологического мониторинга, в т. ч. путем ведения летописи природы;

проведение научных исследований;

содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны природы;

пропаганда экологических знаний;

участие в государственной экологической экспертизе проектов строительства, реконструкции и расширения хозяйственных объектов, а также схем их размещения и развития в данном регионе.

Следует отметить, что в Приложении № 6 к Приказу Минприроды России от 1 декабря 2008 г. № 318 «Об утверждении Перечней целевых показателей эффективности работы федеральных государственных учреждений, подведомственных Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации» (в ред. Приказа Минприроды России от 6 мая 2009 г. № 124)⁶⁵ приведен следующий Перечень целевых показателей эффективности работы федеральных государственных учреждений – государственных природных заповедников, подведомственных Минприроды России:

Статья 8. Порядок образования государственных природных заповедников

1. Государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Расширение территории государственного природного заповедника производится в том же порядке.

2. Органы государственной власти Российской Федерации, в ведении которых находятся вновь созданные государственные природные заповедники, определяют сроки и этапы формирования организационно-хозяйственной инфраструктуры, соответствующей государственному природному заповеднику как природоохранному учреждению. В период, предшествующий созданию этой инфраструктуры, контроль за соблюдением режима государственного природного заповедника осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти либо иными уполномоченными ими органами.

3. На прилегающих к территориям государственных природных заповедников участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.

4. Решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается и утверждается Правительством Российской Федерации.

1. Комментируемая статья определяет порядок образования государственных природных заповедников. В рамках данной регламентации в п. 1 этой статьи установлено, что государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства РФ, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, т. е. Минприроды России (см. комментарий к ст. 3 Закона). В прежней редакции пункта предусматривалось такое условие для учреждения государственного природного заповедника как наличие согласия субъектов РФ на отнесение соответствующих территорий субъектов РФ к объектам федеральной собственности. Это положение исключено Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ.

До принятия комментируемого Закона в п. 4 ст. 61 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» указывалось, что государственные природные заповедники образуются Правительством РФ, Советами Министров республик в составе России по представлению специально уполномоченных на то государственных органов России или республик в составе России с целью охраны природных комплексов, сохранения и воспроизводства дикого растительного и животного мира, изучения законов природы, контроля за состоянием окружающей природной среды и ее изменениями. Положением о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 48 (о данном документе см. комментарий к ст. 6 Закона), предусматривалось, что государственные природные заповедники образуются Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению специально уполномоченных на то государственных органов России или субъектов РФ (п. 3 в ред. Постановления Правительства РФ от 27 декабря 1994 г. № 1428).

В качестве примеров изданных после вступления комментируемого Закона в силу актов, учреждающих национальные парки, необходимо упомянуть следующие:

Постановление Правительства РФ от 9 октября 1995 г. № 985 «Об учреждении в Эвенкийском автономном округе государственного природного заповедника «Тунгусский» Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации»⁶⁶;

Постановление Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. № 1291 «Об учреждении в Корякском автономном округе государственного природного заповедника «Корякский» Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации»⁶⁷;

Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1292 «Об учреждении в Ростовской области государственного природного заповедника «Ростовский» Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации»⁶⁸;

Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1297 «Об учреждении в Чувашской Республике государственного природного заповедника «Присурский» Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации»⁶⁹;

Постановление Правительства РФ от 7 октября 1996 г. № 1167 «Об учреждении в Ямало-Ненецком автономном округе Государственного природного заповедника «Гыданский» Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды»⁷⁰;

Постановление Правительства РФ от 28 января 1997 г. № 96 «Об учреждении в Еврейской автономной области Государственного природного заповедника «Бастак» Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды»⁷¹;

Постановление Правительства РФ от 18 ноября 1997 г. № 1444 «Об учреждении в Хабаровском крае Государственного природного заповедника «Болоньский» Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды»⁷²;

Постановление Правительства РФ от 18 ноября 1997 г. № 1445 «Об учреждении в Астраханской области Государственного природного заповедника «Богдинско-Баскунчакский» Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды»⁷³;

Постановление Правительства РФ от 18 декабря 1997 г. № 1579 «Об учреждении в Ненецком автономном округе Государственного природного заповедника «Ненецкий» Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды»⁷⁴;

Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 136 «Об учреждении в Амурской области государственного природного заповедника «Норский» Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды»⁷⁵;

Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1999 г. № 1004 «Об учреждении государственного природного заповедника «Хакасский»⁷⁶;

Постановление Правительства РФ от 4 декабря 1999 г. № 1342 «Об учреждении в Алтайском крае государственного природного заповедника «Тигирекский» Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды»⁷⁷;

Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. № 992 «Об учреждении государственного природного заповедника «Эрзи»⁷⁸;

Постановление Правительства РФ от 21 января 2006 г. № 27 «Об учреждении государственного природного заповедника «Кологривский лес»⁷⁹;

распоряжение Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 1436-р «Об учреждении государственного природного заповедника «Утриш»⁸⁰.

В пункте 1 комментируемой статьи также непосредственно предусмотрено, что расширение территории государственного природного заповедника производится в том же порядке, что и его учреждение, т. е. постановлением Правительства РФ, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Такими актами, изданными после вступления комментируемого Закона, являются, в частности, следующие:

распоряжение Правительства РФ от 17 мая 1995 г. № 660-Р «О расширении территории ЦентральноЧерноземного государственного природного биосферного заповедника имени профессора В.В. Алехина»⁸¹;

распоряжение Правительства РФ от 26 сентября 1995 г. № 1342-р «О расширении территории государственного природного заповедника «Лес на Ворскле»⁸²;

распоряжение Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. № 298-р «О расширении территории Сихотэ-Алинского государственного природного биосферного заповедника»⁸³;

Постановление Правительства РФ от 8 мая 1996 г. № 562 «О расширении территории государственного природного биосферного заповедника «Черные земли» Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации»⁸⁴;

распоряжение Правительства РФ от 21 мая 1996 г. № 816-р «О расширении территории государственного природного заповедника «Брянский лес»⁸⁵;

распоряжение Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 1201-р «О расширении территории государственного природного заповедника «Пинежский»⁸⁶;

распоряжение Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. № 1623-р «О расширении территории государственного природного заповедника «Остров Врангеля»⁸⁷;

Постановление Правительства РФ от 7 марта 1998 г. № 298 «О расширении территории Центрально-Черноземного государственного природного биосферного заповедника имени профессора В.В. Алехина»⁸⁸;

Постановление Правительства РФ от 5 апреля 1999 г. № 369 «О расширении территории Лазовского государственного природного заповедника имени Л.Г. Капланова»⁸⁹;

Постановление Правительства РФ от 10 июня 1999 г. № 621 «О расширении территории Сихотэ-Алинского государственного природного биосферного заповедника»⁹⁰;

Постановление Правительства РФ от 10 марта 2000 г. № 216 «О расширении территории государственного природного заповедника «Присурский»⁹¹;

Постановление Правительства РФ от 21 апреля 2000 г. № 372 «О расширении территории государственного природного биосферного заповедника «Убсунурская котловина»⁹²;

Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2000 г. № 865 «О расширении территории государственного природного заповедника «Ханкайский»⁹³;

Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 277 «О расширении территории Волжско-Камского государственного природного заповедника»⁹⁴;

Постановление Правительства РФ от 10 мая 2001 г. № 365 «О расширении территории государственного природного заповедника «Хакасский»⁹⁵;

Постановление Правительства РФ от 18 мая 2001 г. № 385 «О расширении территории Висимского государственного природного заповедника»⁹⁶;

распоряжение Правительства РФ от 3 октября 2009 г. № 1446-р «О расширении территории государственного природного заповедника «Эрзи»⁹⁷;

распоряжение Правительства РФ от 17 марта 2010 г. № 350-р «О расширении территории государственного природного заповедника «Нургуш»⁹⁸;

Постановление Правительства РФ от 21 апреля 2011 г. № 302 «О расширении территории государственного природного заповедника «Бастак»⁹⁹.

2. В пункте 2 комментируемой статьи регламентирована деятельность по организации государственных природных заповедников в период до создания организационно-хозяйственной инфраструктуры, соответствующей государственному природному заповеднику как природоохранному учреждению: во-первых, установлено, что органы государственной власти России, в ведении которых находятся вновь созданные государственные природные заповедники, определяют сроки и этапы формирования указанной инфраструктуры; во-вторых, предусмотрено, что в период, предшествующий созданию этой инфраструктуры, контроль за соблюдением режима государственного природного заповедника осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти либо иными уполномоченными ими органами.

В качестве примера применения рассматриваемого пункта можно упомянуть об изданном в целях реализации названного выше Постановления Правительства РФ от 21 января 2006 г. № 27 «Об учреждении государственного природного заповедника «Кологривский лес» Приказе МПР России от 13 марта 2006 г. № 47 «О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 21.01.2006 № 27 «Об учреждении государственного природного заповедника «Кологривский лес»¹⁰⁰, которым утвержден План мероприятий по организации государственного природного заповедника «Кологривский лес».

3. Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает создание на прилегающих к территориям государственных природных заповедников участках земли и водного пространства охранных зон с ограниченным режимом природопользования. До принятия комментируемого Закона такое правило формулировалось в п. 6 ст. 61 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» следующим образом: для обеспечения заповедного режима вокруг территории заповедника создаются охранные зоны, в пределах которых запрещается деятельность, вредно влияющая на заповедный режим. В пункте же 4 названного выше Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации указывалось, что в целях защиты территории государственных природных заповедников от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут создаваться охранные зоны с регулируемым и контролируемым режимом ограниченной хозяйственной деятельности.

4. В пункте 4 комментируемой статьи установлено, что решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается и утверждается Правительством РФ. В первоначальной редакции данного пункта, т. е. до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ изменения, указывалось, что решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается органом исполнительной власти субъекта РФ, и положение о ней утверждается также органом исполнительной власти субъекта РФ. До принятия комментируемого Закона в п. 5 названного выше Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации (в ред. Постановления Правительства РФ от 27 декабря 1994 г. № 1428) предусматривалось, что охранные зоны государственных природных заповедников образуются органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления, собственниками земли, землевладельцами и землепользователями.

Примерами соответствующих решений являются распоряжения Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 2031-р «Об образовании охранной зоны государственного природного заповедника «Большая Кокшага»¹⁰¹ и от 29 декабря 2008 г. № 2032-р «Об образовании охранной зоны государственного природного заповедника «Кологривский лес»¹⁰². Названными актами Минприроды России поручено утвердить положения об охранных зонах соответствующих государственных природных заповедников и провести необходимые организационные мероприятия по установлению границ охранной зоны на местности. Соответственно, изданы Приказы Минприроды России от 19 марта 2009 г. № 64 «Об утверждении Положения об охранной зоне государственного природного заповедника «Большая Кокшага»¹⁰³ и от 19 марта 2009 г. № 65 «Об утверждении Положения об охранной зоне государственного природного заповедника «Кологривский лес»¹⁰⁴.

Согласно названному Положению об охранной зоне государственного природного заповедника «Большая Кокшага» на территории охранной зоны запрещаются:

1) действия, влекущие за собой изменение уровня грунтовых вод и гидрологического режима реки Большая Кокшага;

2) разведка и разработка месторождений полезных ископаемых;

3) применение минеральных удобрений и химических средств защиты растений;

4) размещение садовых, огородных и дачных земельных участков, кладбищ, скотомогильников, объектов размещения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

5) проведение сплошных рубок леса в полосе шириной 1 км от границы государственного природного заповедника;

6) заготовка живицы;

7) сплав леса;

8) нарушение лесной подстилки, почвенного покрова, заготовка сфагнового мха, если таковые не предусмотрены противопожарными и лесохозяйственными мероприятиями;

9) промысловая, спортивная и любительская охота;

10) строительство зданий, сооружений, дорог, путепроводов, линий электропередачи и иных коммуникаций, за исключением необходимых для обеспечения деятельности государственного природного заповедника либо для функционирования расположенных в его границах населенных пунктов;

11) уничтожение и повреждение аншлагов, шлагбаумов, граничных столбов и других информационных знаков, а также оборудованных мест отдыха, нанесение надписей и знаков на деревьях;

12) выжигание древесно-кустарниковой и луговой растительности, за исключением мероприятий, направленных на обеспечение пожарной безопасности в лесах и тушение лесных пожаров;

13) интродукция живых организмов в целях их акклиматизации.

Названным Положением также предусмотрено следующее:

на территории охранной зоны отстрел и отлов диких зверей и птиц в научных и регуляционных целях, проведение биотехнических, санитарно-эпидемиологических и ветеринарных мероприятий, изыскательских работ, реконструкция и капитальный ремонт линейных объектов, рекреационное обустройство территории, а также проведение мероприятий по охране и защите лесов, обеспечению санитарной безопасности в лесах, уходу за лесом, лесовосстановлению и лесоразведению осуществляются соответствующими хозяйствующими субъектами по согласованию с федеральным государственным учреждением «Государственный природный заповедник «Большая Кокшага»;

границы охранной зоны обозначаются специальными информационными знаками. По периметру охранной зоны устанавливаются также аншлаги с кратким изложением режима охранной зоны и схемой ее границ. Организация и выполнение работ по выделению в натуре границ охранной зоны, ее оснащению информационными знаками и аншлагами осуществляется федеральным государственным учреждением «Государственный природный заповедник «Большая Кокшага».