Kitobni o'qish: «Правовое регулирование природоресурсных платежей»

Рецензенты:

Сюбарева И. Ф. – заведующая сектором правовых и социально-гуманитарных исследований в сфере образования и научно-технической деятельности Федерального центра образовательного законодательства, доктор педагогических наук, кандидат юридических наук

Емельянов А. С. – главный научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук

Подготовлено с использованием СПС «КонсультантПлюс».

© ООО «Юстицинформ», 2021

A. A. YALBULGANOV

LEGAL REGULATION OF NATURAL RESOURCE PAYMENTS

Textbook

Moscow YUSTITSINFORM 2021

Reviewers:

Syubareva I.F. – Head of the Sector of legal and socio-humanitarian research in the field of education and scientific and technical activities of the Federal Center for Educational Legislation, Doctor of Pedagogy, PhD in Law

Emelyanov A.S. – Chief Researcher of the Department of Administrative Legislation and Process of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Doctor of Law

Legal regulation of natural resource payments: textbook / A.A. Yalbulganov. -М.: Yustitsinform, 2021. – 232 p.

The textbook introduces students to the system and sources of legal regulation of natural resource payments. Herewith natural resource payments are characterized as a large complex legal institution that has been formed in modern Russian law. The manual covers payments for the use of natural resources, as well as for the negative impact on the environment. The book also provides legal characteristics of tax and non-tax natural resource payments, defines their functions, the main of which are fiscal and incentive functions.

The textbook will be useful to anyone interested in the legal nature and legal regulation of natural resource payments.

Keywords: financial system; natural resource payments; legislation on taxes and fees; environmental and natural resource legislation; payment for the use of natural resources; payment for negative impact on the environment; tax and non-tax forms of natural resource payments; rent; greening of legislation; land tax; tax for the use of mineral resources; water tax; tax on additional income from the extraction of hydrocarbons; recycling fee; environmental fee; regular and one-time payments; fees for the use of objects of wildlife and aquatic biological resources; payment under the contract of purchase and sale of forest plantations.

Prepared using the Law assistance system «ConsultantPlus».

© LLC «Yustitsinform», 2021

Введение

В Российской Федерации не все публичные платежи включены в систему налогов и сборов, часть их функционирует вне этой системы. Это замечание относится и к природоресурсным платежам. Научная общественность регулярно акцентирует внимание на этом вопросе. Сложно объяснить сложившуюся ситуацию, возможно, это связано с уникальностью и оригинальностью этих платежей, которая отражается в определенных сложностях правового регулирования и администрирования. Может быть, является проявлением их экономической (рентной) и правовой природы. На наш взгляд, это комплекс причин, в том числе историческая обусловленность, правовая традиция, которая складывалась на протяжении веков.

Природоресурсные платежи занимают особое место в российской экономике, являясь одним из наиболее надежных и существенных источников формирования публичных доходов в России. Они чаще всего именуются фискальными сборами, публично-правовыми платежами, обязательными платежами, рентными доходами, природоресурсными и экологическими платежами. Часть природоресурсных платежей в виде налогов и сборов включена в систему налогов сборов, другая часть установлена и регулируется нормами природоресурсного и экологического законодательства. Предложения по автоматическому включению всех природоресурсных платежей в систему налогов и сборов Российской Федерации пока трудно реализуемы, и в этом нет особой необходимости. Более того, есть пример обратного процесса, постепенная замена с последующим исключением водного налога из системы налогов и сборов платой за пользование водным объектом, который установлен и взимается в соответствии с Водным кодексом РФ. Основная причина – водный налог не отвечает признакам налога. Можно привести пример экологического сбора, который, по своей сути, является целевым сбором, и опять же не отвечает понятию сбора, закрепленного в НК РФ. В настоящее время в системе налогов и сборов нет целевых сборов. Поэтому идея объединения всех имеющихся публичных платежей, включая неналоговые природоресурсные платежи в единой системе налогов и сборов, остается труднореализуемой.

Предлагаемая книга является учебным пособием нового поколения и представляет собой комплексное учебное издание, включающее в себя и практикум, подготовленный для студентов, обучающихся в бакалавриате и магистратуре. Книга знакомит студентов с действующим законодательством, регулирующим налоговые и иные фискальные отношения с участием организаций и физических лиц, которые являются налогоплательщиками и плательщиками природоресурсных платежей, а также с формирующейся на базе этого законодательства судебной и административной правоприменительной практикой.

Этот курс имеет свою историю. Впервые спецкурс «Правовое регулирование природоресурсных платежей» был создан более 15 лет назад в Государственном университете – Высшей школе экономики и читался на факультете права, для студентов, выбравших специализацию по кафедре «Финансового права» с соответствующим учебно-методическим обеспечением спецкурса: Природоресурсные платежи: учебно-практическое пособие / под ред. проф. А. А. Ялбулганова. М., 2004. 256 с.; Правовое регулирование природоресурсных платежей / под ред. А. А. Ялбулганова. М., 2007. 192 с.; Природоресурсные платежи: комментарий законодательства и судебная практика / под ред. А. А. Ялбулганова. М., 2007. 447 с.

Глава 1
Понятие, система и правовое регулирование природоресурсных платежей в российской федерации¹

1. Роль и место природоресурсных платежей в финансовой системе Российской Федерации

Современная финансовая система Российской Федерации сложилась в течение трех последних десятилетий. Такие ее элементы, как налоговая и бюджетная система, имеют особое значение для российского государства. Эффективное правовое регулирование формирования доходов и обеспечения расходов гарантирует государству финансовую устойчивость. Бюджетный кодекс РФ (далее – БК РФ) подразделяет все доходы бюджетов на налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. Согласно БК РФ доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.

В связи с рассматриваемой темой отметим, что Налоговый кодекс РФ (далее – НК РФ) (гл. 2) закрепляет систему налогов и сборов, сформированную с учетом федеративного устройства Российской Федерации, которая состоит из федеральных, региональных и местных налогов и сборов.

Однако в Российской Федерации есть несколько видов платежей, которые закреплены не самим НК РФ, а иными нормативными правовыми актами. Естественно, они не включены в действующую систему налогов и сборов. В российской правовой доктрине нет единства по вопросу их правовой природы и необходимости установления и исчисления вне системы налогов и сборов. В целях их разграничения они чаще всего именуются фискальными сборами, публично-правовыми платежами, обязательными платежами, рентными доходами, природоресурсными и экологическими платежами.

2. Федеративное устройство государства и конституционные основы рационального природопользования и охраны окружающей природной среды

Особенность природоресурсных платежей (обязательных платежей за пользование природными ресурсами) проявляется не только в их фискальном значении, но в ряде случаев и в зависимости от вида платежа преимущественно в природоохранном назначении. Природные ресурсы имеют не только экономическое, но и экологическое значение. При должном обращении они обеспечивают благоприятную экологическую ситуацию, дают возможность гражданам реализовывать конституционное право на благоприятную окружающую среду и общее природопользование. Российская Федерация – федеративное государство, и согласно ст. 65 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ) в ее составе находятся субъекты Российской Федерации: республики; края; области; города федерального значения; автономная область; автономные округа (далее – регионы). Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и регионов находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности (в том числе на леса, недра и другие природные ресурсы); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории. В этой же статье закреплено, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды также относятся к совместному ведению Российской Федерации и регионов. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и регионов принимаются рамочные федеральные законы, а на региональном уровне – законы и иные нормативные правовые акты регионов. При этом принятые в соответствии с упомянутой конституционной нормой законы и иные нормативные правовые акты регионов не могут противоречить федеральным законам. В случае возникновения противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ). Двухуровневая система природоресурсного и природоохранного законодательства, предусматривающая включение в него как федерального компонента (Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Закон РФ «О недрах» и др.), так и регионального, обусловлена установленным Конституцией РФ распределением полномочий по регулированию природоресурсных отношений между Российской Федерацией и регионами. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации в этой области относятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, включая право на благоприятную окружающую среду, федеральная государственная собственность на природные ресурсы и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации; гражданское законодательство в части правовой защиты имущественных отношений, возникающих при использовании и охране природных объектов и т. д.

Так, согласно ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Лесной кодекс РФ устанавливает, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Водный кодекс РФ следующим образом устанавливает право собственности на водные объекты. Статья 8 Водного кодекса РФ гласит, что водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности). Пруд и обводненный карьер, которые расположены в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не устанавливается другими федеральными законами. Во втором случае, когда речь идет о пруде и обводненном карьере, вопросы собственности находятся в прямой зависимости от права собственности на земельные участки.

Поэтому право собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты.

Как нам представляется, обеспечение конституционного права граждан иметь доступ к природным ресурсам и на благоприятную окружающую среду должно составлять основу государственной социально-экономической и экологической политики. Например, право на благоприятную окружающую среду является новой, появившейся в ХХ веке конституционной ценностью, что говорит о стремлении человечества к выживанию, и такое стремление направлено на человечество в целом, а не на «эгоистические» национальные интересы.

Следует отметить, что в настоящее время создаются условия для международного сотрудничества, и национальное регулирование приобретает новое звучание – общечеловеческое, поскольку защитить природные объекты и в целом окружающую среду в рамках одной страны представляется невозможным, особенно в случаях, когда соседние государства пренебрегают бережным природопользованием, игнорируя вопросы охраны окружающей среды. Это конституционная ценность нового уровня и характера. В этом смысле российское регулирование охраны окружающей среды и природопользования приобретает особый интерес и соответствует вызовам времени. Реализация природоохранных мероприятий требует постоянного финансирования как со стороны государства, так и со стороны общественных экологических организаций и фондов.

3. Понятие и система природоресурсных платежей

Природоресурсные платежи (плата за пользование природными ресурсами) рассматриваются в российской правовой доктрине как комплексный правовой институт, сформировавшийся в современном российском праве. Этот институт формируется из норм законодательства о налогах и сборах, экологического и природоресурсного законодательства)². Система природоресурсных платежей в Российской Федерации наряду с платой за пользование природными ресурсами (за пользование землей, лесами, водными объектами, животным миром, недрами) включает также плату за негативное воздействие на окружающую среду (рис. 1).

Рис. 1. Виды природоресурсных платежей

Рис. 2. Источники правового регулирования природоресурсных платежей

Природоресурсные платежи представляют собой совокупность обязательных в силу закона платежей двух видов: за природопользование и за негативное воздействие на окружающую среду. Порядок их исчисления и уплаты установлен федеральными и региональными законами, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а в случаях, прямо предусмотренных перечисленными документами, – и подзаконными актами (см. рис. 2).

Так, плата за пользование водным объектом установлена Водным кодексом РФ, а элементы платы установлены постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 № 876 (ред. от 29.12.2017) «О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности». Плата за пользование водным объектом является неналоговым публично-правовым платежом, несмотря на договорной характер водопользования. Во-первых, одной из обязательных сторон договора является исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, так как в водопользование передаются водные объекты, которые находятся в государственной или муниципальной собственности. Во-вторых, ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, порядок расчета и взимания такой платы устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, т. е. органами публичной власти. В-третьих, плата за пользование водными объектами устанавливается на основе следующих принципов: 1) стимулирование экономного использования водных ресурсов, а также охраны водных объектов; 2) дифференциация ставок платы за пользование водными объектами в зависимости от речного бассейна; 3) равномерность поступления платы за пользование водными объектами в течение календарного года. Законодатель устанавливает цель бережного и рационального использования водных ресурсов и охрану водных объектов от всех видов негативного воздействия, кроме того, требует учитывать природные и экономические факторы, таким образом обеспечивая публичные интересы. Наконец, в-четвертых, доходы от договорного водопользования поступают в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

К примеру, аналогичный порядок взимания установлен для платы по договору купли-продажи лесных насаждений. Такая плата установлена Лесным кодексом РФ, а элементы платежа подзаконными нормативными правовыми актами. Плата по договору купли-продажи лесных насаждений, за исключением платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, определяется на основе минимального размера платы.

Таким образом, на пути к определению итоговой суммы платы с учетом всех поправочных и иных коэффициентов необходимо установить минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений.

1. Минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений определяется как произведение ставки платы за единицу объема древесины и объема подлежащей заготовке древесины.

2. Ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

3. Ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, установлены постановлением Правительства РФ от 22.05.2007 № 310 (ред. от 18.04.2019) «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности»³.

Все минимальные ставки, установленные постановлением Правительства РФ от 22.05.2007 № 310 по видам и характеру пользования, отражены в таблицах с учетом всех необходимых показателей. Как уже неоднократно отмечалось, пока речь идет только о минимальных ставках. Существенной и неотъемлемой частью постановления Правительства РФ от 22.05.2007 № 310 являются и все примечания, включенные в него. Так, например, примечания, располагающиеся после таблицы № 1, содержат корректирующие коэффициенты, которые влияют на итоговый размер платы.

Комплексный характер природоресурсных платежей обнаруживается и в многообразии их функций, важнейшими из которых являются компенсационная, стимулирующая, фискальная и экологическая⁴. Компенсационная функция реализуется посредством направления взимаемых платежей на цели возмещения вреда, причиненного загрязнением, восстановления природных ресурсов и на их воспроизводство. Стимулирующая функция направлена на повышение экономической заинтересованности плательщиков в снижении уровня негативного воздействия на окружающую среду, на отказ от чрезмерного использования природных ресурсов. С закреплением ряда природоресурсных платежей в виде налогов и сборов в НК РФ возросла роль фискальной функции⁵.

Следует обратить внимание на то, что компенсационная и стимулирующая функции природоресурсных платежей могут быть реализованы только через создание специальных фондов, куда будут поступать и откуда будут расходоваться средства на охрану окружающей среды, восстановление и воспроизводство природных ресурсов. Фискальная функция, в противовес компенсационной и стимулирующей, предполагает направление средств в бюджет государства или муниципального образования без указания на то, каким образом они должны использоваться.

Фискальная функция может быть свойственна платежам за пользование природными ресурсами, поскольку они по своей экономической природе являются рентными. Иными словами, публично-правовое образование, будучи в большинстве случаев собственником природных ресурсов, забирает у природопользователей часть «незаработанного дохода». Однако, если государство ставит перед собой задачи охраны окружающей среды, фискальная функция не может превалировать при регламентации природоресурсных платежей.

Для устранения так называемых скрытых коллизий, т. е. столкновения норм-дефиниций, норм-определений, порождаемых известной многослойностью правового регулирования природоресурсных платежей, следует исходить из того, что многие из названных природоресурсных платежей представляют собой платежи, включенные в систему налогов и сборов Российской Федерации, а следовательно, они регулируются нормами законодательства о налогах и сборах: в п. 1 ст. 11 НК РФ установлен порядок использования в целях налогового регулирования понятийного аппарата других – «неналоговых» отраслей российского законодательства.

Дискуссионным на сегодняшний день остается вопрос о правовой природе отдельных видов природоресурсных платежей. Именно правовая природа того или иного обязательного платежа за пользование природными ресурсами обусловливает особенности его установления. Так, согласно п. 1 ст. 17 НК РФ налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки его уплаты. При установлении сборов элементы обложения определяются применительно к конкретным сборам (п. 3 ст. 17 НК РФ).

Указывая на различную правовую природу налогов и сборов, обусловливающую разные подходы к установлению этих обязательных платежей в бюджет, Конституционный Суд РФ в своем определении от 08.02.2001 № 14-О отметил, что вопрос о том, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в законе, решает сам законодатель исходя из характера этого сбора. В результате такой трактовки положений НК РФ при рассмотрении дел об уплате отдельных видов платежей за пользование природными ресурсами для решения вопроса о законности или незаконности установления конкретного платежа, судам приходится в каждом случае определять его правовую природу. Причем в отношении природы одного и того же обязательного платежа суды нередко приходят к прямо противоположным выводам (рис. 3).

Рис. 3. Правовая природа природоресурсных платежей

Исследуемый вопрос не является исключительно теоретическим, он имеет важное практическое значение. От того, какую правовую природу имеет рассматриваемый платеж (налог, сбор либо компенсационный платеж гражданско-правового характера), будут зависеть, в частности, последствия его неуплаты или несвоевременной уплаты, порядок привлечения к ответственности за неуплату, полномочия государственных контролирующих органов в отношении плательщика, порядок возврата излишне уплаченных сумм. Отнесение какого-либо платежа к той или иной правовой форме во многом зависит от целей, которые он должен преследовать⁶.

Актуальность этого вопроса вытекает из осознания важности природных ресурсов как для экономики Российской Федерации, так и для состояния окружающей природной среды на территории нашей страны и за ее пределами. Причиной возникновения сложностей в ходе реформирования законодательства о природоресурсных платежах является разносторонность участия государства как субъекта различных правоотношений. Государство как публичный субъект может выступать в этих правоотношениях в лице своих специально уполномоченных органов как устанавливающий правила предоставления в пользование природных ресурсов, взимающий налоги и сборы и как равный субъект в гражданско-правовых отношениях. На практике в результате реформирования законодательства о природоресурсных платежах Российская Федерация действительно выступает властным субъектом в одних отношениях и стороной в договоре – в других. Иначе говоря, одни природоресурсные платежи имеют правовую природу налогов, а другие – правовые формы неналоговых платежей.

Проявление в законодательстве Российской Федерации принципа платности природопользования в двух ипостасях (через установление платежей за природопользование и платы за негативное воздействие) представляется неслучайным. Платежи за природопользование по своему содержанию отвечают характеристикам рентных платежей, в то время как плата за негативное воздействие, по существу, имеет наибольшее сходство с экологическим налогом многих зарубежных стран, т. е. таким публично-правовым платежом, прямое функциональное назначение которого состоит в предотвращении (смягчении) негативного воздействия хозяйственной деятельности человека на окружающую среду.

4. Природоресурсные платежи в законодательстве государств – членов Евразийского экономического союза ⁷

Законодательство государств ЕАЭС не содержит определения понятия природоресурсных платежей. В правовой и судебной доктрине применяются различные термины для определения обязательных платежей, взимаемых за использование природных ресурсов, всех полезных свойств природных объектов и минеральных ресурсов, в том числе при добыче полезных ископаемых, сбросе вредных веществ в атмосферу, в водные объекты, захоронении отходов производства и потребления. Однако во всех государствах ЕАЭС в системе обязательных публичных платежей закреплены природоресурсные платежи в виде налогов или неналоговых платежей. Установлены они налоговыми законами или же подзаконными нормативными правовыми актами⁸.

Вопросы правового регулирования природоресурсных платежей приобретают особую актуальность во всех государствах ЕАЭС с учетом высокой доли сырьевых доходов. Данное обстоятельство подтверждает необходимость и своевременность изучения природоресурсных платежей как комплексного правового института. Российская доктрина оказывает существенное влияние на оценку места и правовой природы природоресурсных платежей в ЕАЭС. В России природоресурсные платежи как комплексный правовой институт был сформирован еще в начале 2000-х годов, система платежей имеет сложную структуру и продолжает расширяться вне системы налогов и сборов.

Одной из причин актуальности вопросов правового регулирования природоресурсных платежей во всех государствах ЕАЭС является осознание важности природных ресурсов как для экономики государства, так и для состояния окружающей природной среды.

В Республике Беларусь сохраняется закрепленная в законодательстве система общего и специального природопользования, что было характерно и для России в недалеком прошлом. Правовое регулирование природоресурсных платежей в Республике Беларусь, как и в России, осуществляется на комплексной основе. Система платежей за природопользование закреплена в природоресурсном законодательстве, как и принцип платности, а также в экологическом и налоговом законодательстве. Поэтому природоресурсные платежи Республики Беларусь можно охарактеризовать как комплексный институт белорусского права.

Характерной особенностью природоресурсного законодательства Республики Беларусь является его кодификация (Кодекс о земле Республики Беларусь, Водный кодекс Республики Беларусь, Лесной кодекс Республики Беларусь и Кодекс о недрах Республики Беларусь), но есть и некодифицированные акты. Природоохранное законодательство, устанавливающее платный режим загрязнения окружающей среды, представлено Законами Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», «Об обращении с отходами», «Об охране атмосферного воздуха» и др.

Налоговый кодекс Республики Беларусь (общая часть)⁹ от 19.12.2002 № 166-З устанавливает республиканские налоги, сборы (пошлины) и местные налоги и сборы. Республиканскими признаются налоги и сборы (пошлины), установленные Налоговым кодексом Республики Беларусь (далее – НК РБ) либо Президентом Республики Беларусь и обязательны к уплате на всей территории государства. К республиканским природоресурсным платежам относятся земельный налог, экологический налог и налог за добычу (изъятие) природных ресурсов.

Элементы земельного, экологического налога и налога за добычу (изъятие) природных ресурсов установлены, соответственно, в 18, 19 и 20 главах НК РБ (особенная часть)¹⁰ от 29.12.2009 № 71-З. Причем экологический налог и налог за добычу (изъятие) природных ресурсов до 1 января 2010 года являлись одним налогом за использование природных ресурсов (экологический налог).

Особенностью белорусского экологического налога, как и российского аналога – платы за негативное воздействие на окружающую среду, является его сложный состав. Оба платежа включают в себя несколько видов платы в зависимости от объекта налогообложения. Например, налоговая база экологического налога определяется как фактические объемы: выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух от стационарных источников выбросов, указанных в разрешениях на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух или комплексных природоохранных разрешениях; сбросов сточных вод; отходов производства, подлежащих хранению, захоронению.

К ставкам экологического налога применяются несколько повышающих и понижающих коэффициентов: за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, образующихся при сгорании топлива для удовлетворения теплоэнергетических нужд населения; за сброс сточных вод в водные объекты теплоэлектростанциями, использующими в работе невозобновляемые источники энергии, охлаждение конденсаторов турбин которых осуществляется по прямоточной схеме.

В Республике Беларусь сумма экологического налога исчисляется как произведение налоговой базы и налоговой ставки. При расчете фактических объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух производится суммирование объемов выбросов по классам опасности веществ (группы веществ), указанных в разрешениях на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух или комплексных природоохранных разрешениях, без разбивки на отдельные вещества. Сумма экологического налога может исчисляться плательщиками исходя из установленных годовых объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и сбросов сточных вод. Экологический налог за захоронение отходов производства на объектах захоронения отходов исчисляется владельцами таких объектов и предъявляется ими собственникам отходов производства дополнительно к тарифам за захоронение отходов производства на объектах захоронения отходов.

В отличие от экологического налога, налог за добычу (изъятие) природных ресурсов является более определенным с позиции установления его элементов и налогоплательщиков. Так, налогоплательщиками являются организации и индивидуальные предприниматели. Объектом налогообложения являются углеводороды и минеральные природные ресурсы (калийная соль, каменная соль, нефть, торф, общераспространенные полезные ископаемые, подземные пресные и минеральные воды).

Земельный налог относится к числу республиканских налогов, порядок исчисления и уплаты данного платежа регулируется НК РБ.

Согласно ст. 192 НК РБ плательщиками земельного налога признаются организации и физические лица, у которых земельные участки на территории Республики Беларусь находятся на праве частной собственности, праве постоянного или временного пользования, праве пожизненного наследуемого владения. Отсутствие у организаций или физических лиц документов, предусмотренных белорусским законодательством, либо отсутствие государственной регистрации вещных прав и права частной собственности, не является основанием для непризнания этих организаций или физических лиц плательщиками в отношении земельных участков, которыми они фактически пользуются.

Налоговая база земельного налога определяется как кадастровая стоимость земельного участка. Исключение составляют земли так называемого специального назначения, к которым относятся: сельскохозяйственные земли; земельные участки, используемые для добычи торфа на топливо и удобрения и сапропелей на удобрения; земли лесного фонда, которые предоставлены для использования в сельскохозяйственных целях; земли водного фонда, предоставленные для использования в сельскохозяйственных целях. Налоговая база для налогооблагаемых земельных участков рассчитывается исходя из их площади. Кадастровая стоимость земельных участков определяется согласно сведениям о кадастровой стоимости земельного участка, зарегистрированного в едином государственном регистре недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним, которые плательщики получают в научно-производственном государственном республиканском унитарном предприятии «Национальное кадастровое агентство» в форме информационных сообщений или по заявлению.

Ставки земельного налога устанавливаются НК РБ исходя из функционального назначения земельного участка, которое определено в документах, подтверждающих право собственности, постоянного и (или) временного пользования земельным участком. Право устанавливать конкретные размеры ставок по земельному налогу предоставлено местным Советам депутатов. На основании НК РБ местные Советы имеют право увеличивать (уменьшать), но не более чем в два с половиной раза, ставки земельного налога отдельным категориям плательщиков.

Доходы от сырьевого сектора (рентные доходы) составляют существенную часть бюджетных доходов Республики Казахстан. Нефтегазовые доходы влияют на формирование системы обязательных публичных платежей, потому что государство вынуждено распределять налоговую нагрузку с учетом этого немаловажного фактора.

С экономической точки зрения природоресурсные платежи принято считать рентными платежами, поскольку основу их уплаты составляет предоставление в пользование природных объектов и получение дохода-ренты от их эксплуатации. Под рентой обычно понимают доход, регулярно получаемый владельцем от использования земли, имущества, капитала, не требующий от получателя дохода осуществления предпринимательской деятельности, затраты дополнительных усилий.

Не вызывает сомнения, что налоговое законодательство государств ЕАЭС формируется под влиянием экономической системы. Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (далее – Налоговый кодекс РК или НК РК) не дает определения налогового законодательства, ограничиваясь установлением состава налогового законодательства. Статья 2 НК РК гласит, что налоговое законодательство Республики Казахстан основывается на Конституции Республики Казахстан, состоит из Налогового кодекса, а также нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено Налоговым кодексом. Законодатель ограничивает состав налогового законодательства только целесообразностью регулирования налоговых отношений, осуществляемого НК РК, а при необходимости и иными нормативными правовыми актами в случаях, когда это допускается НК РК. Фактически границы налогового законодательства четко не очерчены, и законодатель допускает их широкое толкование. В НК РК устанавливается приоритет налогового законодательства перед иным законодательством в вопросах налогообложения, а международный договор, в свою очередь, имеет приоритет перед национальным законодательством, в случае его ратификации Республикой Казахстан.

Существенным положением ст. 2 НК РК является запрет на включение в неналоговое законодательство Республики Казахстан норм, регулирующих налоговые отношения, правда, с оговоркой «кроме случаев, предусмотренных настоящим Кодексом». Приведенная оговорка, как нам представляется, снижает значимость данной нормы для всего налогового законодательства.

Согласно Налоговому кодексу РК, обязательные публичные платежи установлены в форме налогов, пошлин, сборов и плат (все платежи, кроме налогов, отнесены к другим обязательным платежам в бюджет). В Республике Казахстан действуют:

1) налоги: корпоративный подоходный налог; индивидуальный подоходный налог; налог на добавленную стоимость; акцизы; рентный налог на экспорт; специальные платежи и налоги недропользователей; социальный налог; налог на транспортные средства; земельный налог; налог на имущество; налог на игорный бизнес; единый земельный налог;

2) другие обязательные платежи в бюджет: государственная пошлина; сборы: при совершении регистрационных действий и действий по выдаче разрешительных документов или их дубликатов; плата: за пользование лицензиями на занятие отдельными видами деятельности; за пользование земельными участками; за пользование водными ресурсами поверхностных источников; за эмиссии в окружающую среду; за пользование животным миром; за лесные пользования; за использование особо охраняемых природных территорий; за использование радиочастотного спектра; за предоставление междугородной и (или) международной телефонной связи, а также сотовой связи, за размещение наружной (визуальной) рекламы¹¹.

Из всех названных платежей к природоресурсным следует отнести специальные платежи и налоги недропользователей, земельный налог, плату за пользование земельными участками; плату за пользование водными ресурсами поверхностных источников; плату за эмиссии в окружающую среду; плату за пользование животным миром, плату за лесные пользования, плату за использование особо охраняемых природных территорий.

В законодательстве Республики Казахстан сформулированы понятие и система природопользования. Установленный казахстанским законодателем порядок, последовательность и характер природопользования находит отражение во всех нормативных правовых актах, регулирующих отношения в этой сфере. Согласно Экологическому кодексу Республики Казахстан природопользованием является использование природных ресурсов и (или) воздействие на окружающую среду в повседневной жизни человека, в хозяйственной и иной деятельности физических и юридических лиц. Природопользование подразделяется на общее и специальное. Общее природопользование является постоянным и осуществляется бесплатно для удовлетворения жизненно необходимых потребностей населения и без предоставления природных ресурсов в пользование. Ограничение общего природопользования допускается, если это предусмотрено законами Республики Казахстан. Специальное природопользование – это деятельность физического и (или) юридического лица, осуществляющего на платной основе пользование природными ресурсами и (или) эмиссии в окружающую среду в порядке, установленном Экологическим кодексом и иными законами Республики Казахстан.

К видам природопользования относятся: 1) землепользование; 2) водопользование; 3) лесопользование; 4) недропользование; 5) пользование животным миром; 6) пользование растительным миром; 7) эмиссии в окружающую среду; 8) иные виды природопользования, устанавливаемые законами Республики Казахстан.

Особенности возникновения права специального природопользования по видам природопользования определяются законами Республики Казахстан. Специальное природопользование может включать один либо несколько видов природопользования в их совокупности¹². Так, например, в соответствии с НК РК, плата за пользование водными ресурсами поверхностных источников (далее – плата) взимается за виды специального водопользования с изъятием или без изъятия воды из поверхностных источников. Специальное водопользование, как часть специального природопользования, осуществляется на основании разрешительного документа, выдаваемого уполномоченным государственным органом в области использования и охраны водного фонда, водоснабжения, водоотведения. Специальное водопользование без оформленного разрешительного документа рассматривается как водопользование с превышением фактических объемов забора воды над установленными лимитами. Параграф 3 главы 69 содержит минимальное количество отсылок на иные акты, и только виды специального водопользования устанавливаются водным законодательством Республики Казахстан.

Плательщиками являются физические и юридические лица, осуществляющие пользование водными ресурсами поверхностных источников, именуемые в НК РК первичными водопользователями. Объектами обложения являются: 1) объем воды, забранной из поверхностного водного источника; 2) объем выработанной электроэнергии;

3) объем перевозок водным транспортом. Параграф 3 главы 69 содержит и природоохранные нормы. Так, при превышении фактических объемов забора воды над лимитами водопользования, установленными уполномоченным государственным органом в области использования и охраны водного фонда, водоснабжения, водоотведения, ставки платы, в части такого превышения, увеличиваются в пять раз¹³.

Плата за пользование животным миром взимается за пользование животным миром в порядке специального пользования (гл. 72 НК РК).

Применительно к лесопользованию плата установлена для участков государственного лесного фонда. Соответствующая плата взимается за следующие виды лесного пользования на участках государственного лесного фонда: 1) заготовка древесины; 2) заготовка живицы и древесных соков; 3) заготовка второстепенных древесных ресурсов (коры, ветвей, пней, корней, листьев, почек деревьев и кустарников); 4) побочные лесные пользования; 5) пользование участками государственного лесного фонда для: культурно-оздоровительных, рекреационных, туристских и спортивных целей; нужд охотничьего хозяйства; научно-исследовательских целей; 6) пользование участками государственного лесного фонда для выращивания посадочного материала древесных и кустарниковых пород и плантационных насаждений специального назначения (ст. 503 гл. 73 НК РК). Предусмотренный режим лесопользования больше отвечает публичным интересам, нежели порядок платного лесопользования, предусмотренный в Российской Федерации на основе договора купли-продажи лесных насаждений.

Особенностью правового регулирования природоресурсных платежей в государствах ЕАЭС является сложное конструирование системы этих платежей. Они, как правило, предусмотрены природоресурсным законодательством, нормы которого имеют бланкетный характер. Этим же законодательством определяется природоохранное назначение платежей, закрепляется принцип платности и рационального использования. Однако конкретные элементы и режим взимания, как правило, устанавливаются в налоговом законодательстве или подзаконных актах правительства или указах главы государства. Вопросы охраны окружающей среды, природных объектов, их бережного использования имеют, чаще всего, декларативный характер. Механизм возмещения вреда, нанесенного здоровью и имуществу граждан, урегулирован неравномерно. В целом сложившаяся концепция возмещения вреда предполагает вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, который подлежит возмещению в полном объеме.

Устанавливая платежи за пользование природными ресурсами или за загрязнение окружающей природной среды, законодатель не всегда учитывает их особенности, например, рентный характер платежей, их функции. На наш взгляд, будет справедливым усиление налоговой нагрузки при добыче нефти и газа, конечно, с учетом природных условий районов разведки и добычи этих полезных ископаемых, но более скрупулезной дифференциации требует налогообложение иных видов природопользования.

В государствах ЕАЭС к недостаткам природоресурсных платежей неналогового характера можно отнести отсутствие механизма принудительного взыскания неуплаченных в установленном порядке сумм платежей при пользовании природными ресурсами. Кроме того, не имеют регламентации вопросы исчисления недоимок и начисления пеней. В России и Республике Беларусь из «новых» природоресурсных платежей данная характеристика относится к утилизационному сбору.

5. Современная экономическая наука о рентной сущности природоресурсных платежей

В настоящее время наиболее актуальные вопросы налогообложения природных ресурсов, как в России, так и в зарубежных странах, основные экономические тенденции в этой сфере исследованы в цикле монографий, подготовленных под редакцией докторов экономических наук, профессоров И. А. Майбурова и Ю. Б. Иванова¹⁴. При исследовании теоретических основ идентификации природных ресурсов как предмета налогообложения подчеркивается, что фискальную основу природоресурсного налогообложения составляют рентные отношения, так как преимущественно собственником природных ресурсов является государство и потому плата за использование природных ресурсов поступает в бюджетную систему в виде доходов от налогов и иных обязательных неналоговых платежей¹⁵. Основываясь на классификации ОЭСР большинство российских природоресурсных платежей можно отнести как к ресурсным, так и к экологическим налогам¹⁶, но безусловным остается их рентная природа. В. Г. Пансков, обращаясь к генезису и ключевым проблемам налогообложения природных ресурсов, отмечает, что платежи за пользование природными ресурсами «… обусловлены тем, что при эксплуатации любого вида природного ресурса (или природного объекта) образуется дополнительный доход, обусловленный преимущественно наличием природных факторов»¹⁷. По его мнению, дополнительный доход «… представляет собой природно-ресурсную ренту, преобладающая часть которой принадлежит собственнику этих ресурсов, и должен, соответственно, поступать в его распоряжение»¹⁸. Рентный доход, как отмечает В. Г. Пансков, прежде всего, связан с самим существованием и качеством источника дохода. Потому логичным представляется обращение автора к классификации ренты – абсолютной и дифференциальной ренты, которые отличаются друг от друга.

Абсолютная рента, (—) доход, получаемый добывающими или ресурсоэксплуатирующими компаниями в связи с использованием природных ресурсов высокого качества и лучших условий эксплуатации. По мнению В. Г. Панскова, «данный вид ренты возникает в процессе эксплуатации природных ресурсов и регулирует нормативный уровень затрат и нормативную прибыль, обеспечивающую их простое воспроизводство»¹⁹. Формируется абсолютная рента самой природой, которая наделила отдельные природные объекты (леса, земли, воды, недра и т. д.) более благоприятными климатическими, географическими, горно-геологическими условиями, плодородием почвы, их доступностью и качеством²⁰. При эксплуатации таких ресурсов, как отмечает В. Г. Пансков, компании несут более низкие издержки производства, получая тем самым дополнительный доход, который по праву принадлежит собственнику этих ресурсов²¹.

Дифференциальная рента в отличие от абсолютной «…образуется в зависимости от усилий капитала, т. е. только на основе интенсификации производства. данный вид ренты принадлежит эксплуатирующей природные ресурсы компании и может быть изъят владельцем только частично»²².

В. Г. Пансков справедливо отмечает, что в настоящее время в России в сфере природопользования отсутствует единая концепция и единообразие правового регулирования природоресурсных платежей: изъятие рентного дохода и его распределение между государством и пользователями природных ресурсов по одним видам природопользования регулируется налоговым законодательством, по другим – нормами других отраслей права²³.

6. Экологизация налогового законодательства

Решение вопросов охраны окружающей среды, природных объектов, их рационального и бережного использования отвечает и прагматическому государственному интересу, так как они связаны не только с заботой о здоровье нации или с целями обеспечения граждан благоприятной окружающей средой, но и с сохранением природных ресурсов как составной части казны, обеспечивающей государство стабильными доходами.

Налоговое право, в силу своих возможностей, способно внести реальный вклад в рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды.

Экологическая функция налогового права вытекает из экологической функции государства и как один из элементов данной системы может сыграть позитивную роль при реализации государственной экологической политики. Главным назначением экологической функции современного российского налогового права является планомерная экологизация законодательства о налогах и сборах, что позволит использовать экологический потенциал каждого налога в природоохранных целях с максимально возможной минимизацией негативного природопользования.

В таком разрезе под экологизацией налогового законодательства следует понимать целенаправленную деятельность законодателя по внесению изменений и дополнений в налоговые законы, направленных на наполнение его норм специальными положениями, способствующими бережному использованию природных ресурсов, в том числе путем налоговых стимулов, включая предоставление налоговых льгот. Таким образом, признаками экологизации законодательства о налогах и сборах, при реализации последовательной налоговой политики, являются изменение ставок налогов в различных направлениях, иных элементов налогообложения, льготы, налоговый контроль, ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, в том числе путем ужесточения штрафных санкций для недобросовестных налогоплательщиков-природопользователей.

Глава 2
Правовое регулирование платежей за загрязнение окружающей природной среды²⁴

1. Понятие и система платежей за загрязнение окружающей природной среды

Государство, заинтересованное в благополучном состоянии окружающей природной среды, применяет разные механизмы обеспечения охраны и защиты природных объектов от загрязнения, сбросов опасных веществ в атмосферу и водные объекты. К наиболее распространенным способам относятся правовые и экономические меры.

Стимулирование бережного использования природных ресурсов эффективно обеспечивается и экономическими мерами. Целью платежей за загрязнение окружающей природной среды является обеспечение экологической безопасности государства и права граждан на благоприятную окружающую среду.

В российском законодательстве в общих чертах определены различные механизмы охраны окружающей природной среды, включая экономические. Это сделано на отраслевом уровне – в экологическом законодательстве. В Законе об охране окружающей среды закреплен термин «плата за негативное воздействие на окружающую среду». При этом в нем не упоминается о платежах за пользование природными ресурсами, хотя «использование природных ресурсов» отнесено ст. 1 этого Закона к основным понятиям. Значительно более формализованный терминологический аппарат обновленного природоохранного законодательства позволяет достаточно точно определить те границы, в пределах которых имеются правовые основания для взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду – платеж, заменяющий экологический налог и выполняющий некоторые его функции, продолжает развиваться, включая в свой состав новые разновидности платежей. Исходя из положений действующего природоохранного законодательства, негативное воздействие на окружающую среду в общем виде можно определить как воздействие хозяйственной и иной деятельности человека на совокупность компонентов природной среды, последствия которой приводят к негативным изменениям состояния окружающей среды во взаимосвязи ее физических, химических, биологических и иных показателей. При этом использование природных ресурсов включает в себя все виды воздействия на природные ресурсы в процессе хозяйственной и иной деятельности. Согласно ст. 1 Закона об охране окружающей среды это может быть как собственно негативное воздействие, так и иные виды воздействий. Негативное воздействие на окружающую среду представляет собой разновидность природопользования. Все предусмотренные Законом об охране окружающей среды виды негативного воздействия, так или иначе, связаны с понятиями «загрязнение окружающей среды», «загрязняющее вещество», определения которых также содержатся в ст. 1.

В Законе об охране окружающей среды не предусмотрено взимание платы за деятельность, не приводящую к ухудшению состояния окружающей среды. Принцип платности природопользования сохранился в ст. 3, однако виды платы за природопользование закреплены отдельными федеральными законами. Перечень видов платежей за негативное воздействие на окружающую среду (далее – ОС) претерпел очередные изменения. Российский законодатель дополнил виды платы за негативное воздействие на ОС, включив платежи за различные виды размещения и захоронения отходов.

С 1 января 2016 года произошли существенные изменения, касающиеся установления обязанности по уплате соответствующего платежа, а также основных его элементов (появились ст. 16.1—16.5). В них определяются базовые элементы платежа. Законодатель придает плате за негативное воздействие на окружающую среду статус платежа, установленного законом, без отсылочных норм.

Закон об охране окружающей среды сохраняет и упрочивает положение базового закона применительно к этому платежу. В ст. 16.1 определяются плательщики, закрепляется обязанность вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, а также содержатся нормы об учете плательщиков. Если ранее понятие «платежная база» закреплялось постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», то теперь это сделано в ст. 16.2 Закона с регламентацией порядка ее определения. Порядок исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду установлен в ст. 16.3. Плата за негативное воздействие на окружающую среду исчисляется лицами, обязанными ее вносить самостоятельно, путем умножения величины платежной базы по каждому загрязняющему веществу, включенному в перечень загрязняющих веществ по классу опасности отходов производства и потребления, на соответствующие ставки с применением коэффициентов, установленных ст. 16.3, и суммирования полученных величин.

Ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливаются за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в отношении каждого вещества, включенного в перечень загрязняющих веществ, а также за размещение отходов производства и потребления по классу их опасности. Для территорий и объектов, находящихся под особой охраной в соответствии с федеральными законами, а также при исчислении указанной платы за выбросы загрязняющих веществ, образующихся при сжигании и (или) рассеивании попутного нефтяного газа, применяются дополнительные коэффициенты. Ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду и дополнительные коэффициенты устанавливаются Правительством РФ²⁵.

Применительно ко многим положениям ст. 16.3 были изначально предусмотрены отложенные сроки вступления в силу. Так, некоторые изменения вступают в силу только с 2020 года. Отложенный характер вступления в силу этих норм объясняется просто: они имеют стимулирующий характер как позитивного, так и негативного направления. Законодатель дал юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям время привести свои производства к устанавливаемым требованиям, а именно провести мероприятия по снижению негативного воздействия на окружающую среду и внедрению наилучших доступных технологий при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду, что потребует значительных материальных затрат и капиталовложений.

Статья 16.4 Закона об охране окружающей среды регламентирует порядок и сроки внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду. Статья 16.5 посвящена контролю за правильностью исчисления этой платы, полнотой и своевременностью ее внесения.

Таким образом, в состав платы за негативное воздействие на окружающую среду следует включать:

– плату за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками, сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, хранение, захоронение отходов производства и потребления (размещение отходов) (ст. 16 Закона об охране окружающей среды).

Относительно возмещения вреда, предусмотренного ст. 79 Закона об охране окружающей среды, законодатель придерживается следующих позиций. Во-первых, вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме. Во-вторых, определение объема и размера возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется в соответствии с нормами действующего российского законодательства. На наш взгляд, возмещение вреда выступает в трех ипостасях:

– как форма или разновидность платы за негативное воздействие на окружающую среду;

– как мера гражданско-правовой ответственности;

– как компенсационный платеж гражданско-правового характера.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов урегулирована Законом об отходах производства и потребления, правда, его нормы, применительно к этим отношениям, имеют бланкетный характер. Они, как и положения Закона об охране окружающей среды, предусматривают эту плату, определяют ее цели и задачи, но конкретные элементы, включая порядок расчета и взимания, устанавливаются в постановлениях Правительства РФ. Закон об отходах производства и потребления разделяет данный платеж на плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов и плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов. Ключевыми принципами экономического регулирования в области обращения с отходами являются уменьшение количества отходов и вовлечение их в хозяйственный оборот, платность размещения, экономическое стимулирование деятельности.

Утилизационный и экологический сборы имеют схожую правовую природу, цели, задачи и уплачиваются лицами, которые являются потенциальными загрязнителями окружающей природной среды.

Утилизационный сбор²⁶уплачивается за каждое транспортное средство, ввозимое в Российскую Федерацию, произведенное или изготовленное в Российской Федерации. Его плательщиками признаются лица, которые ввозят транспортные средства в Российскую Федерацию, производят, изготавливают их на территории Российской Федерации, а также приобретают транспортные средства на территории Российской Федерации у лиц, не уплачивающих утилизационный сбор или у лиц, не уплативших утилизационный сбор в нарушение установленного порядка, а также являются владельцами транспортных средств, в отношении которых утилизационный сбор не был уплачен, с учетом таможенных процедур.

Утилизационный сбор взимается в целях обеспечения экологической безопасности, в том числе для защиты здоровья человека и окружающей среды от вредного воздействия эксплуатации транспортных средств с учетом их технических характеристик и износа. При установлении его размера учитываются год выпуска транспортного средства (шасси), его масса и другие физические характеристики, оказывающие влияние на затраты в связи с осуществлением деятельности по обращению с отходами, образовавшимися в результате утраты таким транспортным средством (шасси) своих потребительских свойств.

Утилизационный сбор нельзя отнести ни к таможенной пошлине, ни к налогу, поэтому существуют некоторые нюансы, связанные с администрированием данного сбора. Его взимание осуществляют таможенные и налоговые органы. Поэтому его следует отнести к особому виду обязательного платежа, введенного в Российской Федерации в целях обеспечения экологической безопасности.

В настоящее время для плательщиков схема взимания и уплаты утилизационного сбора представляется сложной и запутанной. Таможенные и налоговые органы не смогут применять меры принудительного взыскания в случае его неуплаты: такой механизм не предусмотрен действующим законодательством. Однако администраторы утилизационного сбора могут обратиться к иным мерам воздействия, которые прописаны в постановлении Правительства РФ от 26.12.2013 № 1291 «Об утилизационном сборе в отношении колесных транспортных средств (шасси) и прицепов к ним и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее – Постановление об утилизационном сборе)²⁷. Это постановление предусматривает следующее:

– взимание сбора осуществляют таможенные и налоговые органы;

– сбор исчисляется плательщиком самостоятельно в соответствии с перечнем видов и категорий колесных транспортных средств и шасси;

– уплата сбора осуществляется плательщиком в валюте Российской Федерации по соответствующему коду бюджетной классификации на счет органа Федерального казначейства;

– уплата может осуществляться с зачетом излишне уплаченного (взысканного) сбора, но сбор не может быть зачтен в счет уплаты иных платежей;

– на бланке паспорта транспортного средства, шасси транспортного средства, самоходной машины и других видов техники, оформляемых на выпуск в обращение, проставляется отметка об уплате сбора или основании его неуплаты.

Таким образом, побудительным мотивом своевременной уплаты утилизационного сбора является получение паспорта транспортного средства, так как его наличие является обязательным условием для регистрации транспортных средств и допуска их к участию в дорожном движении. Невыдача паспорта транспортного средства и будет мерой государственного принуждения к уплате утилизационного сбора.

Базовая ставка утилизационного сбора равна 20 000 или 150 000 руб. в зависимости от категории транспортного средства. Размер сбора рассчитывается по формуле:

базовая ставка х к,

где к – коэффициент расчета суммы утилизационного сбора (см. постановление об утилизационном сборе). В отношении некоторых категорий транспортных средств, ввезенных на территорию Российской Федерации и помещенных под таможенный режим временного ввоза, сбор рассчитывается с применением коэффициента 0,26)²⁸.

На данный момент действует следующий порядок уплаты утилизационного сбора. В таможенные и налоговые органы представляются расчет суммы сбора, копии платежных документов об уплате сбора, паспорт транспортного средства, документы, подтверждающие наличие оснований для освобождения от уплаты утилизационного сбора, и другие документы в соответствии с постановлением об утилизационном сборе. После проверки на бланке паспорта транспортного средства проставляется отметка об уплате сбора или об основании его неуплаты. Плательщику выдается приходный ордер для заполнения в порядке, определенном Федеральной таможенной службой России (при взимании сбора таможенными органами).

Особый порядок предусмотрен для организаций, которые являются крупнейшими производителями транспортных средств и включены в реестр Министерства промышленности и торговли РФ:

– производителем проставляется отметка об уплате сбора самостоятельно в течение двух рабочих дней после выдачи паспорта транспортного средства;

– в налоговый орган направляется расчет сбора по телекоммуникационным каналам связи и сопутствующие документы;

– в течение рабочего дня налоговый орган направляет по телекоммуникационным каналам связи квитанцию о приеме расчета или уведомление об отказе в его приеме, информацию о наличии ошибок (ошибки устраняются и расчет направляется повторно);

– в установленные сроки производитель осуществляет оплату сбора;

– в случае неуплаты, неполной уплаты сбора, нарушения сроков уплаты налоговый орган осуществляет взыскание суммы сбора в соответствии с НК РФ.

Согласно Правилам взимания, исчисления, уплаты и взыскания утилизационного сбора в отношении колесных транспортных средств (шасси) и прицепов к ним, а также возврата и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора (далее – Правила взимания, исчисления, уплаты и взыскания утилизационного сбора), утвержденных постановлением об утилизационном сборе, только после проверки правильности исчисления суммы утилизационного сбора и ее поступления по соответствующему коду бюджетной классификации на счет органа Федерального казначейства налоговый орган проставляет на бланках паспортов и (или) паспортах, оформляемых на колесные транспортные средства (шасси) или прицепы к ним, в отношении которых взимается утилизационный сбор, отметку об уплате утилизационного сбора и возвращает их плательщику или его уполномоченному представителю. В случае если крупнейший производитель не уплатил утилизационный сбор или уплатил его не в полном объеме в установленные сроки²⁹, налоговым органом осуществляется взыскание утилизационного сбора в порядке, аналогичном порядку, установленному главами 8, 10 и 11 НК РФ для взыскания налогов и сборов.

На наш взгляд, это недопустимо. Как мы уже отмечали, утилизационный сбор не является налогом и не отвечает понятию и признакам сбора, закрепленным в ст. 8 НК РФ. Так, п. 2 ст. 8 НК РФ под сбором понимает «обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий), либо уплата которого обусловлена осуществлением в пределах территории, на которой введен сбор, отдельных видов предпринимательской деятельности». Таким образом, к признакам «налогового» сбора можно отнести:

а) обязательность платежа, которым обременяются организации и физические лица;

б) тот факт, что взимание сбора является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий.

Последний признак позволяет говорить о «налоговом» сборе как об индивидуально возмездном платеже. Не изменяет этой оценки и дополнение к определению сбора, введенное после установления торгового сбора, в соответствии с которым уплата сбора может быть обусловлена осуществлением в пределах территории, на которой он введен, отдельных видов предпринимательской деятельности. Налоговый орган не может осуществлять взыскание утилизационного сбора в порядке, аналогичном порядку, установленному главами 8, 10 и 11 НК РФ для взыскания налогов и сборов, потому что утилизационный сбор не является налогом и «налоговым» сбором. Налоговые органы не имеют права обеспечивать исполнение по уплате этого сбора ни одним из способов, прописанных в ст. 72 НК РФ (залогом имущества, поручительством, пеней, приостановлением операций по счетам в банке и наложением ареста на имущество налогоплательщика, банковской гарантией).

Утилизационный сбор³⁰ выполняет функции компенсационного платежа, будучи публичным обязательным платежом, предусмотренным Законом об отходах производства и потребления (в Законе определены плательщики, платежная база, порядок исчисления и сроки внесения платы), а также установленным и введенным Постановлением об утилизационном сборе в целях обеспечения экологической безопасности (им установлены остальные элементы сбора, конкретизированы существенные элементы и т. д.).

Экологический сбор³¹ законодатель определил как неналоговый доход федерального бюджета, не обозначив его статус как сбора в системе обязательных публичных платежей. Однако формально он представляет собой разновидность платы за негативное воздействие на окружающую среду, которая включается в систему экологических платежей, выполняющих стимулирующую функцию по снижению негативного воздействия. Этот сбор уплачивается производителями и импортерами товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, по каждой группе определенных товаров и группе упаковки товаров в срок до 15 апреля года, следующего за отчетным годом. Экологический сбор для товаров в упаковке, не являющихся готовыми к употреблению изделиями, уплачивается только в отношении самой упаковки. Нормативы утилизации устанавливаются для каждой группы товаров, подлежащих утилизации, в процентах от общего количества выпущенных производителями, импортерами товаров для внутреннего потребления на территории Российской Федерации за истекший календарный год в зависимости от массы или числа единиц готовых товаров или массы упаковки, использованной для производства таких товаров.