Kitobni o'qish: «Субъекты банковской системы России»

Автор:

Белых В. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, почетный адвокат России, директор Евразийского центра сравнительного и международного предпринимательского права Уральского государственного юридического университета, заведующий кафедрой предпринимательского права Уральского государственного юридического университета.

Рецензент:

Тарасенко О. А., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры предпринимательского и корпоративного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

© Белых В. С., 2023

© ООО «Проспект», 2023

* * *

Предисловие

За последние годы современная банковская система России, равным образом и банковское законодательство претерпели значительные изменения. Однако, несмотря на улучшение ситуации в банковской системе, ее состояние, как справедливо отмечает О. А. Тарасенко, нельзя переоценивать. По многим индикаторам она заметно отстает от ведущих банковских систем мира. Более того, отдельные ее специализированные субъекты оказались нежизнеспособными, часть банков распыляет ресурсы, пытаясь соответствовать своему универсальному статусу¹. Особенно сказанное проявляется на фоне жестких экономических и финансовых санкций, введенных недружественными странами. Поэтому в условиях новой реальности банковскому сектору жизненно необходимо одновременно решать задачи как адаптационного, так и трансформационного периодов. Благодаря своевременно и оперативно принятым Правительством РФ и Банком России решениям удалось избежать коллапса финансового рынка². Тем не менее в банковской системе России не только остались актуальные проблемы и современные вызовы, но и появляются новые.

И конечно, в банковской сфере дает о себе знать цифровизация экономики и бизнеса. Она (цифровизация) порождает палитру плюсов и минусов.

Отсюда острая необходимость в модернизации банковской системы и банковского законодательства. По крайней мере, принятые в последние годы нормативные акты (законы, подзаконные акты) направлены на развитие банковской системы России в условиях санкционного режима и цифровизации.

В настоящем учебном пособии в сжатом виде изложены основные вопросы, возникающие в банковской системе России, и обозначены пути их решения.

Понятно, что эффективность банковской системы России во многом зависит от эффективности ее субъектов и прежде всего кредитных организаций.

Глава 1. Банковская система России: современное состояние и перспективы развития

§ 1. Понятие и структура банковской системы России

Прежде всего, отметим, что понятия «банковская система» и «кредитная система» – не синонимы. На наш взгляд, понятие «кредитная система» несколько шире понятия «банковская система», которая занимает только определенную часть кредитной системы и включает в себя лишь совокупность банков.

Согласно ст. 2 Закона о банках (в ред. ФЗ от 14.03.2013 № 29-ФЗ) банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также представительства иностранных банков. Перечень субъектов закрыт. Аналогичным образом определяют банковскую систему и за рубежом³. Однако данное легальное определение понятия «банковская система» было подвергнуто критике и является до сих пор предметом оживленной дискуссии, что имеет не только теоретический, но и практический интерес⁴.

Что касается кредитной системы, то она состоит из двух подсистем: банковской и небанковской (парабанковской). Например, законодательство называет государственные внебюджетные фонды (фонд обязательного медицинского страхования граждан, Фонд пенсионного и социального страхования РФ⁵ и др.) некоммерческими самостоятельными финансовыми учреждениями с правом осуществлять отдельные банковские операции. Можно утверждать, что кредитная система России находится в стадии своего становления. В действующем законодательстве деятельность кредитных небанковских организаций до сих пор еще не получила должного правового закрепления, в частности не определены понятие, признаки, структура и функции кредитной системы.

Банковская система – это совокупность институтов (Банк России, банки, представительства иностранных банков), а также функций, форм и методов, направленных на выполнение финансово-экономических задач государства⁶. Как видно, в структуре банковской системы находятся не только субъекты (институты), но и функции, формы и методы государственного регулирования. Такой подход к определению банковской системы получил в литературе условное название «банковская система в широком смысле»⁷. Правда, разные авторы вкладывают свое понимание широкого подхода к банковской системе.

Так, Д. Г. Алексеева, С. В. Пыхтин, Е. Г. Хоменко включают (при более широком подходе) в структуру банковской системы и совокупность банков, и другие субъекты, обеспечивающие их надлежащее функционирование, а также банковскую инфраструктуру. При этом авторы не раскрывают, что они понимают под банковской инфраструктурой. Однако в экономической литературе понятие «банковская инфраструктура» – предмет глубокого исследования⁸. Отмечается, что банковская инфраструктура включает информационное, методическое, научное, кадровое обеспечение. Но где же юридическое?

В ряде работ по банковскому праву отсутствуют разделы о банковской системе (например, в кратком курсе лекций А. А. Вишневского⁹). В учебном пособии «Банковское право» под общей редакцией А. А. Травкина глава 2 озаглавлена «Банковская система Российской Федерации», но в ней отсутствует специальный параграф о понятии и структуре банковской системы России.

В свою очередь, Рождественская Т. Э., Гузнов А. Г. выделяют два подхода к институционной теории банковской системы: функциональный и правовой. С точки зрения правового подхода в банковскую систему могут быть включены:

а) орган банковского надзора и орган денежно-кредитной политики (в Российской Федерации это Банк России);

б) кредитные институты, которые как минимум либо привлекают средства и за счет этих средств создают кредитное предложение, либо организуют и осуществляют платежи по поручению своих клиентов в пользу третьих лиц, либо и то и другое вместе (в Российской Федерации – банки и небанковские кредитные организации);

в) обоснованно включать в банковскую систему институты страхования депозитов (в Российской Федерации – Агентство страхования вкладов)¹⁰.

Мы не считаем (в отличие от других ученых), что понятие банковской системы можно рассматривать в узком и широком смыслах¹¹. В первом (легальном) значении структура банковской системы ограничена совокупностью банков, т. е. тех субъектов, которые могут осуществлять банковскую деятельность. Во втором (широком) смысле банковская система включает иные субъекты, институты, а также функции, формы и методы государственного регулирования банковской деятельности. Широкий подход к банковской системе не позволяет четко определить границы субъектного состава, ее элементы, а самое главное – допускается смешение банковской и кредитной системы. Возможно, по этой причине авторы учебников, учебных пособий по банковскому праву останавливают свой выбор на изучении вопросов банковской системы в узком смысле. Однако легальное определение банковской системы не лишено недостатков и, как справедливо отмечалось в литературе, нуждается в коррекции.

В настоящее время банковская система России обрела двухуровневое построение. Центральный банк РФ занимает верхний уровень (эшелон) в банковской системе, а кредитные организации, включая представительства иностранных банков, являясь однопорядковыми с точки зрения закона, – нижний уровень. Известно, что согласно Закону о банках (ст. 1) кредитные организации подразделяются на два вида: банки и кредитные небанковские организации. Выходит, что в состав банковской системы входят не только банки, но и кредитные небанковские организации. В этом случае происходит смешение разных, не совпадающих по объему понятий – банковская и кредитная система.

Иначе обстоит с открытием представительств иностранных банков. Поскольку они не вправе осуществлять какие-либо банковские операции и/или сделки, в отличие от филиалов, постольку исключается возможность конкуренции с российскими банками (включая банки с иностранным участием). На практике такие представительства встречаются уже достаточно часто. Их порядок создания и функционирования определяется федеральными законами и нормативными актами Банка России. В настоящее время действует приказ ЦБ РФ от 07.10.1997 № 02-437 «О порядке открытия и деятельности в Российской Федерации представительств иностранных кредитных организаций»¹².

Представительства любого иностранного юридического лица или коммерческой организации с иностранными инвестициями не подлежат государственной регистрации, они аккредитуются. Аккредитация – это оформление официального присутствия филиала (представительства) в Российской Федерации в целях выполнения возложенных на них функций – имеет юридическое значение. Все иностранные сотрудники представительства обязаны пройти персональную аккредитацию в Банке России и получить служебные карточки. Кроме того, кандидаты на должность главы и заместителя главы представительства должны иметь юридическое или экономическое образование или опыт работы в банковской сфере не менее двух лет. Главе представительства и его заместителю не разрешается одновременно работать в российском банке, созданном с участием иностранного банка, открывшего указанное представительство¹³. Одним словом, законом установлены жесткие ограничения и запреты в отношении любого иностранного юридического лица. Все логично!

Статья 4 Закона о банках предусматривает возможность создания группы кредитных организаций и холдингов. Группы кредитных организаций образуются для решения совместных задач (совместного осуществления банковских операций) путем заключения соответствующего договора. В целях настоящего Закона банковским холдингом признается не являющееся юридическим лицом объединение юридических лиц, включающее хотя бы одну кредитную организацию, находящуюся под контролем одного юридического лица, не являющегося кредитной организацией, а также (при их наличии) иные (не являющиеся кредитными организациями) юридические лица, находящиеся под контролем либо значительным влиянием головной организации банковского холдинга или входящие в банковские группы кредитных организаций – участников банковского холдинга, при условии, что доля банковской деятельности, определенная на основе методики Банка России, в деятельности банковского холдинга составляет не менее 40 процентов. Головная организация банковского холдинга для организации управления деятельностью участников холдинга и контроля за указанной деятельностью вправе создать управляющую компанию банковского холдинга и возложить на нее исполнение обязанностей, которые в силу Закона возлагаются на головную организацию банковского холдинга. Более подробно о банковских холдингах и группах можно почитать в специальных публикациях¹⁴. Однако при этом не надо смешивать банковские группы и холдинги с ассоциациями (союзами) кредитных организаций.

Несмотря на то, что Закон о банках не содержит прямого указания на включение в структуру банковской системы групп кредитных организаций и банковских холдингов, считаем возможным рассматривать их в качестве элементов банковской системы. Группы кредитных организаций и банковские холдинги не являются юридическими лицами, однако для признания их элементами банковской системы это не требуется. Важно другое: группы кредитных организаций и банковские холдинги – субъекты предпринимательской деятельности – образуются для совместного осуществления банковских операций.

Кредитные организации вправе создавать союзы и ассоциации, не преследующие цели извлечения прибыли, для решения совместных задач. Им запрещается осуществление банковских операций. Союзы и ассоциации образуются и регистрируются в порядке, установленном законодательством для некоммерческих организаций (ст. 3 Закона о банках). Союзы и ассоциации кредитных организаций нельзя включать в банковскую систему, так как они – некоммерческие организации, которым запрещено совершать банковские операции¹⁵.

Итак, надо отметить также, что банковская система структурно состоит из двух основных элементов: объекта и субъектов. Если субъекты банковской системы прямо названы в Законе о банках, то объект системы находится за пределами легального определения. Еще раз повторим, субъектный состав банковской системы носит закрытый характер – это только банки, включая Банк России, представительства иностранных банков, банковские холдинги, банковские группы. Мы выступаем против включения в субъектный состав банковской системы России ассоциаций и союзов, органов управления ЦБ РФ.

По содержанию понятие «банковская система» более широкое (но не с точки зрения субъектов), оно включает: совокупность элементов; достаточность элементов, образующих определенную целостность; взаимодействие элементов¹⁶. В этом контексте банковская система представляет собой сложную систему, состоящую из различного рода подсистем разного уровня. Причем сложная система включает и управленческие функции. Отсюда банковская система состоит из совокупности объектов и субъектов управления, которые тесно должны взаимодействовать между собой в процессе управления.

Объект банковской системы – общественные отношения в сфере осуществления банковских операций и банковских сделок. Взаимодействие всех элементов банковской системы происходит в данной сфере общественных отношений. В процессе взаимодействия различных субъектов банковской системы «выкристаллизовываются» формы, методы, принципы и цели построения и функционирования системы в целом, которая характеризуется целостностью, структурностью, наличием устойчивых связей, а также эмерджентностью, т. е. наличием таких качеств (свойств), которые присущи банковской системе в целом, но не свойственны ни одному из ее элементов в отдельности.

Банковская система России – это совокупность организаций (субъектов), осуществляющих исключительно банковские операции и сделки, которые в процессе взаимодействия между собой используют различные формы и методы, направленные на выполнение общих (единых) задач в целях реализации как публичных, так и частных интересов, для которой характерными признаками являются целостность, структурность, наличие устойчивых связей.

§ 2. Правовые формы взаимодействия уровней, элементов, субъектов банковской системы России

Как уже отмечалось выше, банковская система России является двухуровневой. Центральный банк РФ занимает верхний уровень, а кредитные организации, включая филиалы и представительства иностранных банков, – нижний уровень. В рамках (границах) данной системы происходит непрерывное функционирование всех уровней, элементов, субъектов банковской системы.

Банковская система существует не изолированно от окружающей среды, напротив, она тесно взаимодействует с ней, представляет собой подсистему более общего образования, какой служит экономическая система. Будучи частью общего, она (система) функционирует в рамках общих и специфических банковских законов, подчинена общим юридическим нормам общества, ее акты хотя и выражают особенности банковского сектора, но могут вноситься в общую систему, как и она сама, только в том случае, если не противоречат общим устоям и принципам, строят общую систему как единое целое¹⁷.

Форма – это внутренняя организация, способ связи элементов внутри системы¹⁸. Что касается понятия правовой формы, то в юридической литературе было высказано множество различных точек зрения¹⁹. Термин «правовая форма» понимается как совокупность правовых норм (правовой институт), система права, система законодательства, норма права и др. Применительно к юридическим лицам используется понятие «организационно-правовые формы», к вещным правам – «формы принадлежности имущества субъектам предпринимательской деятельности», к предпринимательским договорам – форма заключения и т. д.

Поэтому правовая форма, будучи способом связи элементов внутри банковской системы (содержания), не дает этой системе рассыпаться; напротив, она (форма) упорядочивает и скрепляет правовые и неправовые явления (связи).

Вряд следует согласиться с мнением тех ученых, которые не замечают условного характера в известном словосочетании «единство правовой формы и экономического содержания» (в нашем случае – банковская система), что указанное единство сохраняет свою силу лишь в определенных границах, за пределами которых оно утрачивает свое значение²⁰. Форма и содержание – подвижные, переменные категории, что порождает порой разночтение в литературе.

Соответственно, правовой формой банковской системы является, прежде всего, акт (нормативный, индивидуальный, разрешение, квота, лицензия, предписание и др.), с которыми связываются предусмотренные законом последствия.

И конечно же, нельзя сводить многообразие правовых форм, используемых в процессе построения и функционирования банковской системы, к одной форме: управленческому акту. Правовой акт – типичная правовая форма, которая широко применяется на практике. Причем нормативный правовой акт и индивидуальное предписание представляют собой не только правовое средство. С точки зрения соотношения формы и содержания правовой акт выступает в качестве правовой формы банковской системы. Иначе говоря, одно и то же правовое явление может быть одновременно и правовым средством, и правовой формой. В этом нет ничего противоречивого, исключающего одно другим. В действительности часто встречаются ситуации, когда экономическое содержание обслуживается несколькими правовыми формами либо когда происходит реальная замена содержания на форму и наоборот. Такова логика развития любой системы.

Теперь перейдем непосредственно к анализу использования правовых форм взаимодействия уровней, элементов, субъектов банковской системы России.

Начнем с вопроса о взаимодействии Банка России и кредитных организаций. Глава XI Закона о ЦБ полностью посвящена вопросам взаимоотношений Банка России с кредитными организациями. Так, в соответствии со ст. 77 Закона Банк России взаимодействует с кредитными организациями, их ассоциациями и союзами, проводит консультации с ними перед принятием наиболее важных решений нормативного характера, представляет необходимые разъяснения, рассматривает предложения по вопросам регулирования банковской деятельности.

Банк России обязан давать ответ в письменной форме кредитной организации по вопросам, отнесенным к его компетенции, не позднее чем в месячный срок со дня получения запроса кредитной организации. При необходимости срок рассмотрения запроса может быть продлен ЦБ, но не более чем на один месяц.

В этом же духе добрососедских отношений сформулировано правило ст. 78 Закона о ЦБ. В целях взаимодействия с кредитными организациями Банк России имеет право создавать с привлечением представителей кредитных организаций действующие на общественных началах комитеты, рабочие группы для изучения отдельных вопросов банковского дела²¹. Все чинно и благородно!

И наконец, в силу ст. 79 Закона о ЦБ Банк России (равным образом кредитные организации) не отвечает по обязательствам кредитных организаций (соответственно, Банка России), за исключением случаев, когда Банк России (кредитные организации) принимает на себя такие обязательства. Тем самым подчеркивается экономическая и юридическая независимость кредитных организаций от ЦБ РФ и наоборот. Однако эта независимость не является абсолютной.

Банк России, будучи наделенным значительными властными полномочиями, во взаимоотношениях с кредитными организациями принимает управленческие акты по определенным вопросам. Так, Закон о банках (ст. 19, 25, 32, 41) и Закон о ЦБ содержат нормы (правила) о государственном регулировании банковской деятельности. В соответствии со ст. 56 Закона о ЦБ Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов. Главные цели банковского регулирования и банковского надзора – поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Проиллюстрируем сказанное разнохарактерными примерами. Первый связан с государственной регистрацией кредитных организаций. Согласно ст. 59 Закона о ЦБ Банк России принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций и в целях осуществления им контрольных и надзорных функций ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает действие указанных лицензий и отзывает их. Таким образом, здесь несколько правовых форм взаимодействия ЦБ и кредитных организаций – решение о государственной регистрации, выдача банковской лицензии, предписание о приостановлении действия лицензий или об их отзыве.

Второй пример: принятие Банком России нормативных и индивидуальных актов по вопросам, отнесенным к его компетенции Законом о ЦБ, другими федеральными законами. Правовые акты ЦБ РФ – правовая форма взаимодействия Банка России с кредитными организациями, банковскими группами и банковскими холдингами, а также филиалами и представительствами иностранных банков. Напомним, что нормативные акты ЦБ обязательны не только для кредитных организаций и иных субъектов второго уровня, но и для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Данная правовая форма взаимодействия всех элементов банковской системы является наиболее распространенной и востребованной банковской практикой.

Третий пример: Банк России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные Законом о ЦБ санкции по отношению к нарушителям (ст. 73 Закона о ЦБ).

Следующий вопрос – правовые формы взаимодействия между субъектами банковской системы второго уровня. Прежде всего, выделим группу отношений между кредитными организациями и соответственно правовые формы сотрудничества. Это – межбанковские отношения, в рамках которых кредитные организации на договорных началах могут привлекать и размещать друг у друга средства в форме вкладов (депозитов), кредитов, осуществлять расчеты через создаваемые в установленном порядке расчетные центры и корреспондентские счета, открываемые друг у друга, и совершать другие взаимные операции, предусмотренные лицензиями, выданными Банком России (ст. 28 Закона о банках). В данном случае основной правовой формой взаимодействия является договор.

Таким образом, банковская система России выступает как управляемая система, где Центральный банк РФ выполняет функции «главного режиссера». В то же время она (система) является саморегулирующей и в какой-то мере самодостаточной. Как уже отмечалось в литературе, регулирование экономики осуществляется системами, которые (по институциональным типологическим признакам) разделяются на товарно-денежный и иерархический механизмы²². Первый (товарно-денежный) механизм воздействует на уровень и структуру производства главным образом через рынок, при использовании второго применяются различные формы, методы и средства государственно-правового воздействия на экономику (в нашем случае – на банковскую систему). В реальной же экономике эти механизмы взаимодействуют между собой, дополняют друг друга.

Вместе с тем степень соотношения товарно-денежного и иерархического механизмов в разных странах различна. В тех странах, в которых используется преимущественно административно-командная модель регулирования экономики, действия товарно-денежного механизма существенно ограниченны. И наоборот, в промышленно развитых странах широко применяются рыночные механизмы саморегулирования экономики. Едва ли здесь уместно говорить о каком-либо количественном соотношении между товарно-денежным и иерархическим механизмами. Доля участия государства в регулировании экономики определяется самим государством в лице его компетентных органов и конкретными потребностями общества. Современная банковская система России находится в стадии переходной системы: она содержит компоненты рыночной банковской системы, однако их взаимодействие еще недостаточно развито. Рыночная система, возникшая из централизованной системы, проходя становление в условиях переходного периода, должна быть в условиях России еще «наполнена» рыночной идеологией. В составе элементов банковской системы и их взаимодействии должны полнее учитываться особенности и условия рыночной экономики²³. Как говорится, поживем – и, может быть, увидим! Куда идет Россия?

§ 3. Цели и методы государственного регулирования банковской системы России

Прежде всего, банковская система не является случайным многообразием, случайной совокупностью элементов. В нее нельзя механически включать субъекты, также действующие на общем рынке, но подчиненные другим целям.

Понятие «цель» имеет несколько значений. В этимологическом смысле цель означает желаемый результат (предмет стремления); то, что хочется осуществить²⁴. Цель – это идеальный образ (логическая модель) желаемого состояния субъекта или объекта управления, сформулированный на основе познания и учета потребностей и интересов²⁵. Если цель есть то, к чему следует или необходимо стремиться, то задача представляет собой то, что требует исполнения. Для достижения (реализации) цели ставятся и исполняются конкретные задачи.

Существуют различные виды целей, которые классифицируются с учетом тех или иных критериев (оснований). Так, по источнику возникновения и содержанию цели можно подразделить на: политические, социальные, экономические, производственные, духовные, организационные, информационные и др.²⁶ Особо надо выделить юридические (правовые) цели. С точки зрения важности цели бывают основными и вспомогательными (производными). Иногда выделяют главную цель – миссию. Цели можно классифицировать на публичные и частные. Данный перечень целей можно продолжить (например, цели наказания).

Например, используя экономическую цель – получение прибыли, российское законодательство (ст. 2 ГК РФ) определяет предпринимательскую деятельность. Второй пример: в ст. 50 ГК РФ закреплена классификация юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации с учетом такого критерия, как основная цель получения прибыли. Третий пример: используя категорию «правовая цель» («правовой результат»), гражданско-правовые договоры подразделяются на: а) договоры по передаче имущества в собственность; б) договоры по передаче имущества во временное владение; в) договоры на выполнение работ; г) договоры на оказание услуг²⁷. По мнению Э. Ю. Ломидзе, цель сделки как модельной конструкции, закрепляемой гражданским законодательством, – основной правовой результат, по которому сделка (группа сделок) может быть обособлена от иных гражданско-правовых сделок; данный результат определяется функциональным назначением самой сделки. Понятие «цель сделки» не следует отождествлять с понятиями «основание (causa)» и «цель стороны сделки»²⁸.

Применительно к избранной теме следует отметить, что в литературе по банковскому праву вопрос о целях банковской системы практически не исследован. Поэтому мы испытываем определенные трудности в поисках черт (признаков), характеризующих соответствующие цели банковской системы Российской Федерации. Считаем, что с точки зрения методологии изучения данного вопроса надо проводить различия между понятиями «цели банковской системы» и «цели правового регулирования банковской системы». Несмотря на их тесную связь и взаимообусловленность, это разнопорядковые понятия. Если в первом понятии цели охватывают банковскую систему как нечто целостное, объединенное общими целями и задачами, способное к саморазвитию и саморегулированию образование, то во втором речь идет о целях правового регулирования.

Проиллюстрируем сказанное на некоторых положениях Стратегии развития банковского сектора России до 2008 года²⁹. Согласно пп. 1.1.1. основными целями дальнейшего развития банковского сектора России являются: укрепление устойчивости банковского сектора, исключающее возможность возникновения системных банковских кризисов; повышение качества осуществления банковским сектором функций по аккумулированию денежных средств населения, предприятий и их трансформации в кредиты и инвестиции; укрепление доверия к российскому банковскому сектору со стороны инвесторов, кредиторов и вкладчиков, в первую очередь населения; усиление защиты интересов вкладчиков и других кредиторов банков; предотвращение использования кредитных организаций в недобросовестной коммерческой деятельности. Как видим, в Стратегии говорится о целях развития банковского сектора России (читай: банковской системы). Конечно, прошло много времени с даты принятия данной Стратегии. Появились новые вызовы и цели развития финансового рынка России в целом и банковского сектора в частности, в том числе в условиях цифровизации экономики и бизнеса, а также на фоне жестких экономических санкций.

В то же время в пп. 7.1.2. Стратегии названы основные цели законодательных актов, направленных на дальнейшее укрепление правовых основ банковской деятельности, в частности: 1) защиту кредиторов, требования которых обеспечены залогом, имея в виду, прежде всего, (в случае ликвидации должника) возможность удовлетворения требований кредиторов, обеспеченных залогом, вне очереди за счет средств, полученных от реализации имущества, переданного в залог, а также упрощение процедур обращения взыскания на имущество, переданное в залог; 2) повышение уровня требований к достаточности капитала, необходимой для продолжения работы кредитных организаций на рынке банковских услуг; 3) развитие законодательства, позволяющего осуществлять банковские операции с применением новых технологий (законодательство об электронной подписи и о переводе денежных средств); 4) повышение транспарентности структуры собственности кредитных организаций, включая уточнение режима предоставления кредитными организациями информации о реальных владельцах; 5) установление альтернативных конкурсному производству процедур (продажа банка целиком или частями, мировое соглашение), которые могут быть применены к банкам, признанным арбитражным судом банкротами; 6) предоставление Банку России права устанавливать обязательные пруденциальные нормы для банковских групп; 7) предоставление Банку России права обмениваться информацией с органами надзора иностранных государств на конфиденциальной основе и информацией, полученной в процессе осуществления им функций по надзору за банками (за исключением справок по операциям и счетам), без получения согласия кредитной организации и обеспечение защиты информации, получаемой Банком России от органов банковского надзора других стран на конфиденциальной основе. Кроме того, в Стратегии имеются конкретные предложения по внесению изменений в Гражданский кодекс. В сравнительном плане интересно посмотреть на предложения, направленные на дальнейшее развитие банковского сектора и законодательства РФ³⁰.

В целом необходимо подчеркнуть, что в Стратегии (пп. 7.1.2) смешаны цели, задачи и предложения по совершенствованию банковского законодательства. Кстати, в заявлении Правительства РФ № 1472-п-П13, Банка России № 01-001/1280 от 05.04.2011 говорится о выполнении данной Стратегии³¹.

И еще один аспект данной проблемы. Банковская система является составной частью финансовой системы России. В свою очередь, финансовая система – важнейший компонент национальной безопасности страны. Вот что пишут по этому поводу авторы учебника «Экономическая безопасность России»: «Финансовая система России… представляет собой наиболее уязвимую систему для использования ее преступными элементами, конкурирующими международными корпорациями, заинтересованными международными кланами и государствами в обеспечении своих интересов на российском рынке в ущерб интересам экономики России. Правовое обеспечение финансовой системы оказалось наиболее отсталой сферой российского законодательства, крайне несогласованной с мировой практикой и международными соглашениями России в области банковской и налоговой безопасности»³². Весьма интересные ракурс и выводы.

Для информации и сравнения: распоряжением Правительства РФ от 29.12.2022 № 4355-р «Об утверждении Стратегии развития финансового рынка до 2030 года» сформулированы новые цели и принципы развития российского финансового рынка³³. В частности, в качестве ключевых целей развития российского финансового рынка рассматриваются следующие:

– содействие развитию и структурной трансформации российской экономики за счет предоставления конкурентного доступа субъектам российской экономики к долговому и долевому финансированию, инструментам страхования рисков, в том числе в условиях перехода к низкоуглеродной экономике;

– повышение уровня и качества жизни граждан за счет использования инструментов финансового рынка и повышения финансовой грамотности посредством предоставления населению доступа к достоверной и надежной информации о финансовых услугах;

– создание условий для устойчивого роста финансовой индустрии. При этом третья из указанных целей является подчиненной двум другим, учитывая, что рост финансовой индустрии должен сопутствовать расширению возможностей, достижению жизненных и деловых целей гражданами и бизнесом.

На наш взгляд, если Банковскому кодексу РФ суждено появиться на свет, то именно в нем следовало бы прописать и цели правового регулирования банковской системы, а также средства, обеспечивающие защиту банковской системы России с позиции национальных интересов страны. В банковской системе превалируют публичные интересы; это, прежде всего, публичное образование.

Соответственно делению механизмов на товарно-денежный и иерархический можно выделить два основных метода государственного регулирования экономики в целом и банковской деятельности в частности. Это иерархический (административный) и товарно-денежный (экономический) методы воздействия на экономические процессы в обществе. В экономической и юридической литературе широкое распространение получили взгляды ученых, отстаивающих выделение прямого и косвенного регулирования экономики. Практически здесь ставится знак равенства между прямым и административным методом, с одной стороны, косвенным и экономическим методом – с другой. Правильно ли это?

В этой связи надо обратить внимание на следующие положения. Прежде всего, любой метод есть система способов воздействия (в нашем случае – система способов воздействия на экономику и предпринимательскую деятельность). В свою очередь, способ состоит из средств, приемов, действий³⁴. Во-вторых, словосочетание «административный метод» не означает, что в данном случае речь идет об административно-правовом воздействии на экономику. Такой подход является упрощенным и по существу ограничен рамками одной отрасли права.

Специфика административного метода заключается в том, что государство в лице компетентных органов власти оказывает прямое воздействие на экономические процессы. Причем в арсенале государства могут быть не только административно-правовые средства, но и другие публично-правовые средства. Неслучайно Д. Н. Сафиуллин использует вместо слова «административный метод» заменитель – «иерархический», дабы избежать терминологической путаницы.

В-третьих, если рассматривать прямой метод в качестве административно-правового, тогда логично косвенным методом считать не экономический, а частноправовой. Таковы законы деления (дихотомии) понятий на две части.

И наконец, в-четвертых, нельзя ставить знак равенства между методами государственного регулирования и методами правового регулирования³⁵. В любом случае это несовпадающие, хотя и очень близкие по содержанию понятия.

К методам прямого (административного) государственного воздействия на экономику в целом относятся: определение стратегических целей развития экономики, их выражение в индикативных и других планах; государственные заказы и контракты на поставку определенных видов продукции; нормативные требования к качеству и сертификации технологии и продукции; правовые и административные ограничения и запреты по выпуску отдельных видов продукции и др. Методами косвенного регулирования экономических процессов являются: налогообложение, уровень обложения и система налоговых льгот; платежи за ресурсы, ставки за кредит и кредитные льготы³⁶. Итак, в состав прямых методов государственного регулирования включены разнопорядковые явления: цели развития экономики, государственные заказы и контракты, административные средства (требования к качеству и сертификации, запреты и ограничения).

По мнению Е. П. Губина, к прямым методам государственного регулирования экономики и предпринимательства относятся, например, государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности и т. д.³⁷ Соответственно, косвенными методами являются средства денежно-кредитной и бюджетной политики, косвенное планирование, инструменты ценообразования и др.

Среди прямых методов государственного воздействия на банковскую систему следует особо выделить использование обязательных экономических нормативов, а также инструментов и методов денежно-кредитного регулирования.

Итак, можно сформулировать некоторые общие выводы. 1. Деление методов государственного регулирования экономики в целом и банковской системы в частности на прямые (административные) и косвенные (экономические) малоисследованно и носит описательный характер. Ученые-экономисты и юристы порой без достаточной проработки этого вопроса механически называют те или иные методы государственного воздействия на экономику, относя их либо к прямым, либо к косвенным. 2. На наш взгляд, более правильно и последовательно проводить разграничение между экономическими понятиями «прямые методы» и «косвенные методы», а также между юридическими понятиями «методы публично-правового воздействия на экономику» и «методы частноправового регулирования экономики». При этом будут использованы единые критерии: характер воздействия (прямое или косвенное), отраслевая принадлежность (публичное или частное воздействие). 3. Государственное регулирование банковской системы – составная часть единой денежно-кредитной сферы России.

§ 4. Современные вызовы и перспективы развития банковской системы России

Создание эффективной банковской системы – одна из важнейших задач экономических преобразований в России. За последние годы произошли заметные положительные изменения в банковском секторе национальной экономики. В частности, в нашей стране была ликвидирована государственная монополия на банковское дело; сформирована современная двухуровневая банковская система; разработано и действует специальное банковское законодательство; постепенно складывается конкурентная кредитно-финансовая инфраструктура, основным элементом которой являются коммерческие банки, некоторые из них уже получили высокий международный рейтинг. Ассоциация российских банков (АРБ) превратилась в крупнейшее национальное банковское объединение³⁸. В АРБ входят более 400 организаций, из них 300 – банки. Правда, в июле 2017 г. стало известно о выходе из АРБ Сбербанка, ВТБ, ВТБ-24, Газпромбанка, Россельхозбанка, Альфа-банка, банка «ФК Открытие» и Бинбанка из-за недовольства лоббистской работой организации³⁹.

Оценка текущего состояния банковского сектора до глобального кризиса получила отражение в Стратегии развития банковского сектора России. Это основной документ в России, определяющий направления, цели и планируемые мероприятия по обеспечению бесперебойной деятельности и эффективности банковского сектора. Разрабатывается правительством и Банком России на четырехлетний срок. Как правило, документ состоит из четырех частей:

1. Цели и задачи Правительства РФ и Банка России по развитию банковского сектора (оговаривается текущая экономическая ситуация в стране, закладываются цели на период действия документа, оцениваются результаты выполнения предыдущей Стратегии, обозначается перспективная модель развития банковской системы).

2. Задачи по реформированию банковского сектора и ожидаемые итоги его развития (прописываются ключевые задачи регуляторов по изменению модели развития банковского сектора, на которых будет сделан акцент, закладываются ожидаемые показатели функционирования банковского сектора на момент окончания документа в процентах к ВВП).

3. Об основных направлениях деятельности правительства и Банка России по обеспечению развития банковского сектора (освещаются планируемые мероприятия по достижению заложенных задач и целей во всех сегментах банковского сектора, обозначаются изменения в кластерном составе, территориальных аспектах предоставления банковских услуг, мероприятия по развитию конкуренции, банковского обслуживания нефинансового сектора и населения, нововведения в области банковских технологий, ПОД/ФТ, меры по поддержанию ликвидности банковского сектора и т. д.).

4. Основные направления совершенствования банковского регулирования и надзора (отмечаются недостатки текущей системы банковского регулирования, прописываются требования по их устранению, меры по реализации рекомендаций Базельских соглашений).

Все плановые и отчетные документы Банка России в период действия Стратегии разрабатываются в соответствии с заложенными в ней целями⁴⁰.

Вместе с тем банковская система России (как вся мировая система) переживает не лучшие времена, связанные с глобальными геополитическими, экономическими санкциями. Как известно, современная банковская система России сталкивается с трудностями и проблемами общего характера. В литературе выделяют две основные проблемы: 1) рост зависимости отечественных банков от внешних источников финансирования; 2) сохранение низкого уровня капитализации банков⁴¹. В настоящее время внешний долг банков сократился по сравнению с предыдущими годами. Так, в период с января по сентябрь 2022 г. снизилась внешняя задолженность банковского сектора на 8,8 млрд долл., или на 7,7 %, до 105,6 млрд долл. Прочие сектора экономики тоже показали снижение внешней задолженности на 40,7 млрд долл., или на 13,4 %, с 304,4 млрд долл. до 263,7 млрд долл. По информации Центробанка РФ, в первом квартале 2023 г. внешний долг России также резко снизился на 22,6 млрд долл.⁴²

С другой стороны, согласно исследованиям, проведенным отечественными экономистами, основными проблемами банковского сектора национальной экономики России являются: а) низкая капитализация (обращение имущества в денежный капитал); б) ограниченные возможности банковской системы в сфере кредитования экономики страны; в) макроэкономическая нестабильность; г) ненадежность банковской системы; д) институциональные проблемы, т. е. недостаточные связи между крупными и более мелкими банками, квазибанковскими структурами; е) непрозрачность и высокая концентрация банковской системы⁴³. Как видно даже невооруженным взглядом, актуальных проблем в сфере банковского сектора экономики страны более чем достаточно. Причем многие из них напрямую связаны с трудностями общего характера, а потому являются отражением негативных явлений в экономике.

Наряду с трудностями общего (экономического) характера в юридической литературе справедливо выделяют ряд правовых барьеров и сложностей в судебной практике, например: высокая степень огосударствления банковской системы при отсутствии ее нормативной регламентации; цифровое преобразование (трансформация) банковской системы России; действующие в отношении России принудительные меры ограничительного характера, введенные иностранными государствами и их союзами, в том числе в сфере банковского сектора⁴⁴. Поэтому остановимся более подробно на двух факторах: а) цифровизация банковской системы и деятельности: плюсы и минусы; б) осуществление банковской деятельности в условиях жестких экономических санкций.

Современный бренд – это цифровая экономика. В настоящее время термины «цифровая экономика», «цифровые права», «цифровое право» являются предметом оживленной дискуссии. Так, цифровая экономика – хозяйственная деятельность, в которой ключевым фактором производства являются данные в цифровом виде, обработка больших объемов и использование результатов анализа которых по сравнению с традиционными формами хозяйствования позволяют существенно повысить эффективность различных видов производства, технологий, оборудования, хранения, продажи, доставки товаров и услуг⁴⁵.

Член-корреспондент РАН В. В. Иванов дает наиболее широкое определение: «Цифровая экономика – это виртуальная среда, дополняющая нашу реальность»⁴⁶. Далее иное определение: цифровая экономика – деятельность по созданию, распространению и использованию цифровых технологий и связанных с ними продуктов и услуг⁴⁷. Перечень точек зрения можно продолжить. Возникает вопрос: зачем? Показать, что цифровая экономика – многоаспектное понятие. Большинство понятий страдают многоаспектностью. А что дальше? В любом случае надо вовлечь понятие «цифровая экономика» в орбиту закона и придать ему статус легального термина со всеми вытекающими последствиями. Пока что наблюдается картина маслом! Одни научные споры! Ясно, что цифровая экономика – объективное и многоаспектное явление.

Далее отметим: 1) цифровая экономика – это сектор национальной или международной экономики; 2) цифровая экономика противопоставляется реальному и финансовому секторам экономики; 3) существует тесная связь и взаимообусловленность между указанными секторами экономики; 4) цифровая экономика ценна не сама по себе, она важна потому, что позволяет обеспечивать переход к новым экономическим отношениям⁴⁸. В настоящее время экономисты стали использовать для обозначения уровня развития экономики и состояния производства термин «технологический уклад». Этим понятием называют комплекс технологически связанных производств, характерных для определенного уровня развития общественного производства. В России примерно 50 % промышленности относится к четвертому технологическому укладу, 4 % – к пятому и менее 1 % – к шестому. Россия в конце туннеля!

В этой связи надо обратить внимание на мнение профессора Свободного Брюссельского университета Коэна Байттебье. Вот что он пишет в своей книге: «В большинстве капиталистических стран огромный процент экономического богатства, создаваемого посредством экономической деятельности, таким образом захватывается банковским и финансовым сектором (в качестве крайнего примера можно привести США)». То есть идет захват банковским и финансовым сектором экономического богатства страны, но происходит это за счет колоссального роста пакетов акций частных банков, которые являются «одними из прибыльных, но и более того, такие пакеты акций в значительной степени ответственны за те огромные состояния, которые очень богатые люди планеты умудряются собрать в ущерб остальному обществу, или, мягко говоря, всем остальным людям, которые не так же извлекают прибыль из банковских пакетов акций». Таким образом, после столетий подчинения этой модели создания частных денег можно наблюдать, как глобальная экономика превратилась в одну большую «кредитно-ориентированную экономику»⁴⁹.

На наш взгляд, соотношение реального и финансового сектора экономики носит сложный процесс взаимодействия. Богатые люди планеты, в том числе россияне, приобрели свои огромные состояния, используя ресурсы реального сектора экономики. Сказанное не означает, что банковский сегмент и финансовый сектор экономики являются вторичными от реального сектора. Они обладают (равно как и реальный сектор) относительной самостоятельностью. Так, в рамках банковского сегмента осуществляются разного рода банковские операции и банковские сделки. Как известно, во всем мире банковский бизнес – это бизнес больших игроков, где несколько банков или несколько десятков банков, в зависимости от страны, контролируют большую часть рынка.

Одним словом, цифровизация захватила различные сегменты экономики, в том числе банковской деятельности, реальный и финансовый сектор экономики.

О. А. Тарасенко справедливо отмечает, что процесс цифровизации банковской системы опережает нормативное регулирование либо, в лучшем случае, они идут параллельно. Отчасти такое отставание обусловлено излишней увлеченностью законодателя фундаментальными аспектами регулирования⁵⁰. В связи с этим «прикладное» регулирование, ориентированное главным образом на содержательные аспекты рисков, их идентификацию и оценку, вынужденно отошло на второй план⁵¹. Однако в настоящий момент необходимость именно в прикладном банковском регулировании стоит на повестке дня.

Примечательно, что первым на вызов рынка откликнулся Центральный банк РФ, запустив в работу так называемую «регуляторную песочницу»⁵². Вариантом правового оформления решений Банка России являются изменения и дополнения нормативных правовых актов, создание нового регуляторного окна. Из годовых отчетов Банка России за 2018–2020 гг. следует, что в регуляторной песочнице Банка России было пропилотировано 14 сервисов.

Теперь коротко остановимся на оценке цифровизации банковской деятельности. Начнем с плюсов. Во-первых, цифровизация банковских процессов позволяет снизить расходы банков. Использование больших данных позволяет максимально точно оценивать клиентов и значительно снижает риск при выдаче кредитов. Значительная часть доходов банков приходится на продажи небанковских продуктов. В рамках развитых экосистем клиенты получают в одном месте не только банковские услуги, но также телекоммуникационные, услуги розничной торговли и другие. Благодаря внедрению новых технологий, включая блокчейн, банковские операции производятся практически мгновенно. Клиенты получают только персонализированные предложения.

Во-вторых, экономическая выгода. По подсчетам Citi Group, цифровизация помогает экономить до половины операционных расходов за счет внедрения технологий, которые сократят количество офисов и рабочих мест. Исследование Accenture показывает, что наиболее продвинутые в плане цифровизации банки увеличивают рентабельность капитала в среднем на 0,9 %. Банки, не использующие автоматизацию бизнес-процессов, снизили этот же показатель в среднем на 1,1 %. Аналитики Accenture считают, что указанный разрыв будет увеличиваться с ростом технологических возможностей цифровизации.

В-третьих, усиление конкуренции в банковской системе. Игроки банковского сектора экономики конкурируют не только между собой, но и с финтех-компаниями, которые начали предоставлять традиционные банковские услуги. Иногда онлайн-сервисы небольших локальных кредитных небанковских организаций или инвестиционных компаний доступнее и удобнее для потребителя. И хотя небольшая региональная компания не может отнять существенную долю клиентов у крупных банков, для местных финансовых организаций отставание в качестве сервиса означает потерю клиентов и прибыли.

Для иллюстрации представим данные журнала Global Finance «Лучшие цифровые банки мира в 2020 году». Среди них Tinkoff Bank – лучший потребительский цифровой банк; Sberbank – лучший корпоративный банковский сайт.

Минусы цифровизации банковской системы. Цифровизация банковских процессов предполагает большой объем инвестиций, который не всегда по карману небольшим региональным финансовым организациям. Крупные игроки отрасли могут позволить себе нанимать лучших IT-специалистов, покупать и внедрять передовые технологии и даже создавать департаменты, которые готовят разработчиков специально для решения банковских задач – например, такие отделы есть в «Сбере» и Тинькофф-банке. Поэтому крупные финансовые институты могут начать еще сильнее вытеснять небольших игроков.

Далее, во-вторых, надо отметить, что переход на цифровые бизнес-процессы в коммерческих банках усложняет доступ к финансовым услугам для менее продвинутых клиентов, о чем наглядно свидетельствует опыт прошлых лет. Сегодня большинство цифровых технологий значительно сложнее программного обеспечения банкомата, поэтому банкам необходимо задумываться о создании простых интерфейсов и понятных инструкций и ждать, пока клиенты привыкнут к новым, цифровым, стандартам оказания банковских услуг.

В-третьих, тотальная цифровизация банковской деятельности, равным образом цифровизация экономики и бизнеса в целом, прямо или косвенно влияет на действующую систему безопасности государства, общества и гражданина.

Учитывая, что цифровизация экономики банковского сектора сопряжена с рисками нарушения прав потребителя, незаконного использования персональных данных, нарушением законодательства о защите конкуренции, важное значение в указанных условиях приобретает антимонопольный комплаенс. Так, в 2020 г. вступили в силу изменения в Закон о защите конкуренции, в соответствии с которыми введено понятие антимонопольного комплаенса, и определены требования к организации внедрения этой системы для хозяйствующих субъектов. Антимонопольный комплаенс представляет собой систему мер организационно-управленческого характера, которые предпринимаются компанией для минимизации рисков нарушения антимонопольного законодательства. В свою очередь, антимонопольный комплаенс есть часть цифрового комплаенса, который, как мы полагаем, должен быть организован компаниями, деятельность которых связана с активным использованием информационных технологий. То есть в банковской сфере должен быть банковский комплаенс.

И, наконец цифровой рубль. Государственная Дума во втором и третьем чтениях приняла законопроект, необходимый для внедрения цифрового рубля в России, следует из его карточки на сайте нижней палаты парламента. Это позволит Банку России начать пилотирование цифрового рубля с реальными деньгами и клиентами в августе 2023 г., сказал РБК представитель регулятора.

Основные положения Закона вступили в силу с 1 августа 2023 г. «Теперь нужно принять необходимые нормативные акты, и мы рассчитываем это сделать в кратчайшие сроки. Планируем начать пилот с реальными цифровыми рублями в августе», – пояснил представитель ЦБ РФ⁵³. Поживем – увидим!

Прежде всего, отметим, что понятие цифрового рубля прямо не раскрывается, но, проанализировав нововведения, можно сделать вывод, что под цифровым рублем понимается национальная денежная единица Российской Федерации, выпускаемая в цифровой форме Банком России, находящаяся в обращении и являющаяся законным средством платежа на территории РФ.

Представляется интересным тот факт, что Банк России в своих медиа⁵⁴ несколько раз подчеркивал, что цифровой рубль – третья форма существования рубля, однако из текста статьи 128 ГК РФ можно сделать вывод, что цифровой рубль скорее является видом безналичных денежных средств, а не самостоятельной формой: «…включая безналичные денежные средства, в том числе цифровые рубли». Неопределенность по данному вопросу подтверждает и Ассоциация российских банков (АРБ), которая направила письмо в ЦБ РФ с просьбой разъяснить отдельные положения о цифровом рубле. Письмо содержит в том числе следующий вопрос: «Цифровой рубль – это новый формат валюты или третья форма денег?». С уверенностью можно сказать, что цифровой рубль как новое для России явление вызывает и будет вызывать актуальные вопросы у общества, которые едва вскоре могут быть разрешены.

Остается только понять, зачем вообще его (цифровой рубль) решили сделать и ввести в оборот, какая от него польза и какие плюсы и минусы.

Цифровой рубль – это программный код. Здесь кто-то может провести параллели с криптовалютой (самая известная – биткоин), но это совсем другое.

Значительная часть дискуссий в литературе по криптовалюте сосредоточена на ее роли в качестве конкурента законных платежных средств⁵⁵. Криптовалюты рассматриваются некоторыми авторами в качестве альтернативы фиатным деньгам⁵⁶. Действительно, если исходить из предпосылок создания биткоина, то можно увидеть, что он был спроектирован как альтернатива существующим соглашениям о суверенной валюте, он должен был стать технологической альтернативой, действующей независимо от какого-либо правительства. Это стало возможным благодаря тому, что биткоин основан на применении технологии блокчейн и криптографии в распределенном регистре, что привело к появлению децентрализованной системы, в которой нет единого или группы контроллеров, а все участники участвуют в разработке и использовании системы. Одним словом, криптовалюта не является средством платежа.

Плюсы и минусы цифрового рубля. На наш взгляд, цифровой рубль прежде всего нужен государству, а не рядовому гражданину. Для уменьшения теневого сектора экономики, для контроля расходования бюджетных средств, снижения издержек и независимости от западных санкций в финансовой сфере. Поэтому главная причина ввода цифрового рубля – это именно высокий уровень его контроля. Цифровые деньги – это как меченые купюры. Государство видит их всегда и знает, на что они могут быть потрачены. При этом комиссии за перевод цифровых денег из одного банка в другой тоже не будет (сейчас при переводе электронных денег она есть, и весьма существенная). То есть в проигрыше останутся только банки, но не граждане и не государство.

Плюс повысится безопасность сбережений. Сейчас, если какой-то коммерческий банк банкротится, сбережения сверх застрахованной государством суммы сгорают. С цифровым рублем такого не будет, потому что его выпускает Банк России, а данные и коды хранятся так же на серверах ЦБ РФ.

Еще один плюс, который обещают, это оплата цифровыми рублями без интернета. Скорее всего, на смартфоне будет создаваться офлайн-хранилище, куда нужно будет предварительно перевести эти цифровые рубли, а передача данных будет происходить через NFC, Bluetooth или другим способом.

В контексте осмысления новой «антисанкционной» правовой политики в Российской Федерации выделим некоторые ее отдельные направления.

28 февраля 2022 г. был принят знаковый Указ Президента РФ «О применении специальных экономических мер в связи с недружественными действиями США и примкнувших к ним иностранных государств и международных организаций» № 79 (далее – Указ Президента РФ от 28.02.2022)⁵⁷.

1.1. Запрет на осуществление валютных операций, связанных с предоставлением резидентами в пользу нерезидентов иностранной валюты по договорам займа. Пунктом «а» части 3 настоящего Указа с 1 марта 2022 г. резидентам запрещается осуществлять валютные операции, связанные с предоставлением резидентами в пользу нерезидентов иностранной валюты по договорам займа. Обращаем особое внимание, что данное изменение затронет всех резидентов: как юридических, так и физических лиц (граждан РФ и лиц, имеющих постоянный вид на жительство в РФ, в том числе обладающих статусом «специального» резидента). Также резидентами признаются и физические лица – граждане РФ, обладающие гражданством иностранного государства. Необходимо учитывать также, что данное ограничение затрагивает только операции в иностранной валюте, т. е. на настоящий момент резиденты еще могут предоставлять займы нерезидентам в российских рублях.

1.2. Запрет на зачисление резидентами иностранной валюты на свои иностранные счета. Согласно пункту «б» части 3 Указа, с 1 марта 2022 г. запрещается «зачисление резидентами иностранной валюты на свои счета (вклады), открытые в расположенных за пределами территории Российской Федерации банках и иных организациях финансового рынка, а также осуществление переводов денежных средств без открытия банковского счета с использованием электронных средств платежа, предоставленных иностранными поставщиками платежных услуг». Исходя из прямого прочтения вышеизложенного положения, мы понимаем, что запрет однозначно касается переводов в иностранной валюте, совершаемых резидентом между своими собственными счетами.

Неясно, запрещает ли Указ получать денежные средства на зарубежные счета от третьих лиц (как от нерезидентов, так и от других резидентов).

1.3. Обязанность по продаже части валютной выручки по экспортным внешнеторговым договорам. С 28 февраля 2022 г. резиденты обязаны осуществлять обязательную продажу иностранной валюты в размере 80 процентов суммы иностранной валюты, зачисленной на их счета в уполномоченных банках на основании экспортных внешнеторговых контрактов.

Под определение экспортных внешнеторговых договоров подпадают договоры, заключенные с нерезидентами и предусматривающие:

1) передачу нерезидентам товаров;

2) оказание нерезидентам услуг;

3) выполнение для нерезидентов работ;

4) передачу нерезидентам результатов интеллектуальной деятельности.

1.4. Указом Президента РФ «О дополнительных временных мерах экономического характера по обеспечению финансовой стабильности Российской Федерации в сфере валютного регулирования» от 18 марта 2022 г. № 126 (далее – Указ Президента РФ от 18.03.2022), разъяснениями Центрального банка РФ от 18.03.2022 № 2-ОР в части определений резидента и подконтрольности лица, а также использования счетов типа «С» был установлен ряд новых определений и исключений из недавно введенных ограничений для резидентов и нерезидентов в отношении валютных операций.

Например, запрет на осуществление некоторых операций без разрешения Центрального банка РФ. Согласно пунктам 2, 3 Указа Президента от 18.03.2022 Центральный банк РФ может выдавать разрешения:

– на оплату резидентом доли, вклада, пая в имуществе юридического лица – нерезидента;

– на взнос резидентом в пользу нерезидента по договору о совместной деятельности;

– на сохранение резидентом – участником внешнеэкономической деятельности части валютной выручки, обязательной для продажи, в случае если такая иностранная валюта будет направлена в российские кредитные организации для погашения кредита, уплаты процентов и (или) штрафных санкций по кредитам, выраженным в валюте;

– на отсрочку исполнения требования об обязательной продаже части валютной выручки.

Указанное нововведение означает, что до получения разрешения Центрального банка РФ резиденты не вправе оплачивать доли в иностранных компаниях, вносить вклады в уставный капитал иностранных компаний⁵⁸.

Итак, правовое регулирование финансового рынка России в определенной степени отстает от его реального сектора экономики, не является объективным индикатором ее состояния. Необходима комплексная программа законодательного обеспечения финансового рынка, а не отдельные ее фрагменты.

И еще один момент. В настоящее время наблюдается процесс формирования так называемого антикризисного законодательства и даже антикризисного права. Далеко не все ученые разделяют такое мнение. Например, по мысли немецкого правоведа А. Сшвердтфегера, антикризисное законодательство не образует новой разновидности права и сочетает источники национального и международного права⁵⁹. Напротив, И. И. Шувалов, со ссылкой на других немецких авторов – Дж. Керстена и С. Риксена⁶⁰, считает такой вывод неубедительным⁶¹. Как видно, на повестке старая тема – можно ли то или иное образование, гармонично сочетающее нормы публичного и частного права, назвать антикризисным правом? Думается, что вряд ли, даже если очень хочется. С другой стороны, «антикризисное право», наряду с тем, что оно обладает рядом особенностей, отражая специфические моменты в регулировании предпринимательских отношений, в том числе в сфере банковской деятельности, условиях экономических санкций, тем не менее не имеется оснований рассматривать его как некую новую разновидность российского права, ибо его нормативные установления не формируют каких-либо новых структурных образований (институтов, подотраслей) в системе отечественного права, а распределяются по соответствующим институтам такой комплексной отрасли права, как предпринимательское право. Однако это наша точка зрения!

Глава 2. Правовой статус центрального банка Российской Федерации

§ 1. Понятие, цели и функции Банка России

Закон о ЦБ не дает определения понятия Банка России. В литературе правовой статус Центрального банка РФ является предметом оживленной дискуссии. И это неслучайно. Фигура Банка России носит весьма сложный характер.

Особенность Банка России – его двойственное положение: с одной стороны, он выступает как государственный орган, с другой – как хозяйствующий субъект⁶². Мы согласны с мнением о том, что в соответствии с Конституцией РФ Банк России не является государственным органом, его нельзя назвать органом исполнительной власти⁶³. Вместе с тем Центральный банк РФ наделен значительным объемом властных полномочий. Именно здесь, на наш взгляд, усматривается парадоксальная ситуация, а не в противопоставлении статуса Банка России как органа, наделенного властными полномочиями, и юридического лица. Поэтому важно обращать внимание на данный аспект статуса.

Резонно возникает вопрос: зачем Банку России (равно, например, Правительству РФ), наделенному властными полномочиями, обладать статусом юридического лица? Если это необходимо для осуществления публичных функций, то едва ли данный аргумент заслуживает поддержки. Практически любой орган публичной власти может осуществлять свои функции без статуса юридического лица. Зачем, скажем, Правительству России статус юридического лица, если в соответствии с Конституцией РФ, федеральным конституционным законом Правительство РФ обладает всеми необходимыми полномочиями, а также механизмами их реализации? Другой пример: в нормотворческой практике субъектов РФ известен случай, когда губернатор одного из сибирских регионов хотел получить статус юридического лица. Представьте себе: губернатор – юридическое лицо. Если пойти в этом направлении, то Россия может обогнать старую Англию, в которой монарх, архиепископ и некоторые лица обладают статусом единоличной корпорации (corporation sole)⁶⁴. На этом фоне почему-то приходит в голову крылатое выражение советских классиков: «Я пришел к Вам как юридическое лицо к юридическому лицу».

Итак, мы считаем, что статус юридического лица органам публичной власти для осуществления публичных функций не нужен. Органы публичной власти, участвуя в гражданском обороте, нуждаются в таком статусе для решения вопросов хозяйственного обеспечения своей деятельности. Все выглядит прозаично: надо приобрести канцелярские принадлежности, оргтехнику, мебель и т. д. В данном случае конструкция «юридическое лицо публичного права» – фикция. Если бы гражданское законодательство позволяло органам публичной власти участвовать в хозяйственном обороте без образования юридического лица, то, как полагаем, эта надуманная конструкция не вызвала бы столь широкого юридического резонанса. Идет процесс юридизации субъектов!

Что касается Банка России, то для него статус юридического лица необходим не только для обеспечения указанных выше целей. В силу главы VIII Закона о ЦБ Банк России имеет право осуществлять различные банковские операции и сделки с российскими и иностранными кредитными организациями, Правительством РФ, Агентством по страхованию вкладов для достижения целей, предусмотренных настоящим Законом. Иначе говоря, Банк России действует в качестве банка (то есть кредитной организации). Картина маслом!

Ряд авторов подвергают сомнению статус Банка России в качестве банка, по формальным признакам, ссылаясь на ст. 1 Закона о банках, согласно которой банк представляет собой коммерческую организацию, создаваемую на основе любой формы собственности как хозяйственное общество. Однако получение прибыли не есть цель его деятельности (ст. 3 Закона о ЦБ). Поэтому Банк России относится к некоммерческим организациям (п. 1 ст. 50 ГК РФ). Возникает вопрос об организационно-правовой форме Банка России как некоммерческой организации. Налицо внутреннее противоречие норм Закона о ЦБ.

В литературе по этому вопросу были высказаны различные взгляды. Наиболее распространенным является мнение о том, что Банк России является государственным учреждением⁶⁵. Согласно ст. 123.21 ГК РФ учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением. Порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом (ст. 123.21 ГК РФ).

По мнению С. Л. Ермакова, законодатель фактически признал Банк России органом государственной власти. В Определении от 14.12.2000 № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”» Конституционный Суд РФ признал этот факт. Он сделал вывод, что функции и полномочия Банка России «по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения». Таким образом, Банк России de jure не включен в систему органов государственной власти, хотя фактически осуществляет их функции⁶⁶. Вопрос: почему законодатель не включил ЦБ РФ в систему органов государственной власти? Оказывается, скромность украшает не только женщину, но и российского законодателя, правда, если нет других украшений.

В свое время Л. Г. Ефимова утверждала, что ЦБ РФ – это государственное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения⁶⁷. Сейчас такое утверждение выглядит весьма оригинальным и даже экзотическим.

О. М. Олейник считает, что Банк России представляет собой юридическое лицо публичного права⁶⁸. Такой же точки зрения придерживается В. Е. Чиркин, автор монографического исследования «Юридическое лицо публичного права»⁶⁹.

На наш взгляд, Центральный банк РФ нельзя в полной мере отнести к учреждению, поскольку в силу ст. 50, 120 ГК РФ учреждение определяется как организация, финансируемая собственником полностью или частично. В соответствии со ст. 2 Закона о ЦБ Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, т. е. в финансовом отношении не зависит от собственника – государства. Наоборот, Центральный банк РФ вправе осуществлять различного рода операции с Правительством РФ, в том числе предоставлять кредиты, за исключением финансирования дефицита федерального бюджета (ст. 22 Закона о ЦБ). Иногда в литературе эта особенность Банка России просто игнорируется.

При определении статуса Банка России важно определить и форму принадлежности имущества. Статья 2 Закона о ЦБ гласит, что имущество Банка России является федеральной собственностью. ГК РФ наряду с правом собственности к вещным относит и другие права (ст. 216). Категория «право оперативного управления» в большей степени соответствует правовому режиму имущества Банка России. Однако мы наблюдаем некоторое разночтение между ГК и Законом о ЦБ. Согласно ст. 296 ГК право оперативного управления в отношении закрепленного имущества принадлежит казенному предприятию и учреждению.

По вышеназванным основаниям вряд ли можно отнести Банк России к государственному унитарному предприятию. Трудно представить, что Центральный банк РФ является коммерческой организацией, осуществляющей предпринимательскую деятельность в целях защиты и обеспечения устойчивости рубля; развития и укрепления банковской системы России; обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы (ст. 3 Закона о ЦБ).

Более предпочтительной, на первый взгляд, выглядит точка зрения, согласно которой Банк России – федеральное юридическое лицо публичного права⁷⁰. Вместе с тем такой взгляд на природу Центрального банка РФ нуждается в уточнении. Действительно, Банк России, будучи юридическим лицом, учреждается в особом порядке: отсутствие государственной регистрации, учредительных документов и др. Такого рода образования (равно, министерства, ведомства) не вписываются в общее представление о юридических лицах (гл. 4 ГК РФ). В 2014 году в ст. 48 ГК РФ были внесены изменения, в частности, мы читаем: «Правовое положение Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяется Конституцией Российской Федерации и законом о Центральном банке Российской Федерации» (п. 4). То есть уникальность правового статуса Банка России такова, что его организационно-правовая форма определяется непосредственно Законом о ЦБ. В то же время сказать, что Банк России, обладая статусом юридического лица, выходит из зоны частноправового регулирования, трудно хотя бы потому, что другой зоны комфорта просто нет⁷¹.

Если в этой ситуации рассматривать Банк России в качестве юридического лица публичного права, то закономерно появляется вопрос: какого публичного права (конституционного, административного и т. д.). Например, В. Е. Чиркин предлагает включить само понятие юридического лица публичного права в конституционное или административное законодательство. Он предлагает принять общий закон о юридических лицах. Конечно, предложение смелое и неоднозначное. В России нет закона о холдингах, закона о ФПГ (успели отменить), закона о предпринимательских объединениях. Может быть, у закона о юридических лицах будет более счастливая судьба! Поэтому правильно (с учетом реального положения) называть Банк России публичным юридическим лицом.

Мы разделяем между собой созвучные понятия «юридические лица публичного права» и «публичные юридические лица». Если первые претендуют на роль субъектов публичного права, то вторые не выходят за пределы частного права, хотя наделены элементами «публичности». Например, сказанное выше относится в равной степени и к публичным договорам в области гражданского права. В силу ст. 426 ГК РФ публичный договор – это договор, заключаемый коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанность по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которую такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится. О публичности здесь можно говорить в смысле открытости, гласности, обращения к неопределенному кругу лиц (публичная оферта) и т. д.

Итак, Банк России, являясь некоммерческой организацией, действует в особой организационно-правовой форме, прямо не указанной в п. 3 ст. 50 ГК РФ. Считаем, что Банк России – это другая форма, предусмотренная федеральным законом (в нашем случае – Законом о ЦБ). Поэтому еще раз повторим, Банк России – это публичное юридическое лицо в контексте гражданского законодательства со всеми вытекающими последствиями. Мы против называть его субъектом публичного права. Такой вывод созвучен с мнением ряда ученых и практиков в сфере банковского права и банковской деятельности⁷². Равным образом мы не разделяем мнение о том, что ЦБ РФ является субъектом предпринимательской деятельности, если он осуществляет функции кредитной организации⁷³. Банк России – по своему статусу некоммерческая организация, не преследующая цели извлечения прибыли и при этом обладающая властными полномочиями. И вдруг появляется утверждение: «…не надо стыдливо замалчивать коммерческий характер Банка России»⁷⁴. Тогда не надо замалчивать коммерческий характер деятельности государственных корпораций, общественных и религиозных организаций, адвокатских и нотариальных образований и т. д. Они получают не прибыль, а доход и осуществляют экономическую, хозяйственную или профессиональную деятельность. Тем не менее фигура ЦБ РФ остается до сих пор предметом оживленной дискуссии в литературе, и, более того – весьма загадочной.

Цели деятельности Банка России. В соответствии со ст. 3 Закона о ЦБ основными целями деятельности Банка России являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы; развитие и обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации. Эти и другие цели деятельности ЦБ РФ более подробно будут рассмотрены в специальных разделах, параграфах настоящего учебника.

Функции Банка России. Статья 4 Закона о ЦБ определяет, что Банк России выполняет следующие функции:

«1) во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;

2.1) утверждает графическое обозначение рубля в виде знака;

3) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;

4) устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;

4.1) осуществляет надзор и наблюдение в национальной платежной системе; <…>

5) устанавливает правила проведения банковских операций; <…>

7) осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;

8) принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;

8.1) принимает решения о государственной регистрации негосударственных пенсионных фондов;

9) осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;

9.1) осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций в соответствии с федеральными законами;

9.2) осуществляет регулирование, контроль и надзор в сфере оказания профессиональных услуг на финансовом рынке в соответствии с федеральными законами; <…>

10) осуществляет регистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, регистрацию отчетов об итогах выпусков эмиссионных ценных бумаг;

10.1) осуществляет контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах;

10.2) осуществляет регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах;

11) осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;

12) организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;

13) определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;

14) утверждает отраслевые стандарты бухгалтерского учета для Банка России, кредитных организаций, некредитных финансовых организаций, бюро кредитных историй, кредитных рейтинговых агентств, план счетов бухгалтерского учета для Банка России и порядок его применения, планы счетов бухгалтерского учета для кредитных организаций, некредитных финансовых организаций, бюро кредитных историй, кредитных рейтинговых агентств и порядок их применения; <…>

15) устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

16) принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует его составление;

16.1) принимает участие в разработке методологии составления финансового счета Российской Федерации в системе национальных счетов и организует составление финансового счета Российской Федерации;

16.2) организует составление платежного баланса Российской Федерации, международной инвестиционной позиции Российской Федерации, статистики внешней торговли Российской Федерации услугами, внешнего долга Российской Федерации, международных резервов Российской Федерации, прямых инвестиций в Российскую Федерацию и прямых инвестиций из Российской Федерации за рубеж;

16.3) для составления платежного баланса Российской Федерации, международной инвестиционной позиции Российской Федерации, статистики внешней торговли Российской Федерации услугами, внешнего долга Российской Федерации, международных резервов Российской Федерации, прямых инвестиций в Российскую Федерацию и прямых инвестиций из Российской Федерации за рубеж самостоятельно формирует и утверждает статистическую методологию, перечень респондентов, формы федерального статистического наблюдения и порядок составления и предоставления респондентами первичных статистических данных по этим формам; <…>

18) проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации публикует соответствующие материалы и статистические данные;

18.1) осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом;

18.2) является депозитарием средств Международного валютного фонда в валюте Российской Федерации, осуществляет операции и сделки, предусмотренные статьями Соглашения Международного валютного фонда и договорами с Международным валютным;

18.3) осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком;

18.4) осуществляет защиту прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению;

18.5) организовывает оказание услуг по передаче электронных сообщений по финансовым операциям (далее – финансовые сообщения);

18.6) во взаимодействии с Правительством Российской Федерации реализует мероприятия по повышению уровня финансовой грамотности населения и субъектов малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации;

18.7) во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит политику по обеспечению доступности финансовых услуг для населения и субъектов малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации;

18.8) осуществляет оценку степени (уровня) риска совершения подозрительных операций кредитными организациями, клиентами кредитных организаций – юридическими лицами (за исключением кредитных организаций, государственных органов и органов местного самоуправления) (индивидуальными предпринимателями), зарегистрированными в соответствии с законодательством Российской Федерации;

19) осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами. Таковы основные функции Банка России, сформулированные в ст. 4 Закона о ЦБ с учетом изменений»⁷⁵.

Среди властных полномочий Банка России следует особо выделить и отнести его право издавать в форме указаний, положений и инструкций нормативные правовые акты, которые обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 7 Закона о ЦБ).