Kitobni o'qish: «Правительство и рынки: Меняющаяся экономическая роль государства»

© Vito Tanzi 2011

© Издательство Института Гайдара, 2018

* * *

Моему покойному отцу

Предисловие

В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ науке нет более важного вопроса, чем вопрос о роли, которую государство или правительство должно играть в экономике страны. Насколько широкой и глубокой эта роль должна быть в рыночной экономике? Что должно делать государство? Что следует оставить рынку, индивидам и группам граждан? Как государство должно играть свою роль? Какие инструменты использовать? Французский поэт Поль Валери когда-то заметил: «Если государство сильное, оно подавляет нас, если же слабое – мы погибаем». Философы от Платона до Гоббса, Локка, Юма, Руссо и других занимались этим вопросом, рассматривая в основном политическую роль государства. Как и во всех прочих областях человеческой деятельности, секрет решения проблемы состоит в нахождении верного соотношения между всеми факторами. Как заметил президент США Барак Обама во время своей инаугурационной речи, задача состоит в том, чтобы найти правительство, которое хорошо работает.

Но кто определит, каково это верное соотношение? Мало кто будет спорить с тем, что государство должно играть важную роль в современном организованном обществе или что организованному обществу необходимо иметь государство. Более важен вопрос о том, что и как должно делать такое правительство. Как и во многом другом в жизни, проблема заключается в определении оптимальной дозы государственного вмешательства между двумя возможными крайностями: централизованной плановой экономикой, в которой те, кто считают себя представителями государства, принимают все хозяйственные решения от имени граждан, и идеологией laissez-faire, в которой роль государства ограничивается выполнением лишь нескольких базовых или основных функций. Определение этого соотношения и должно стать задачей как всех экономистов, так и всех разумных и мудрых политиков.

Выполняя свои функции, государство использует разные инструменты и средства осуществления политики. Государство пользуется активами, которыми оно владеет или которые получило в наследство, а также теми, что могут быть приобретены на рынке или отобраны у законных владельцев. Оно также собирает налоги с доходов, сделок и имущества граждан и предприятий и субсидирует некоторых из них. Государство занимает и дает в долг, регулирует деятельность частных лиц и предприятий, печатает деньги и использует прибыль от выпуска денег. Государство разрешает или запрещает отдельные виды деятельности, подтверждает профессиональную квалификацию лиц, выполняющих особые функции, таких как врачи, пилоты и адвокаты. И хотя одни из функций государства считаются необходимыми и полезными, в отношении других могут возникать вопросы, так как они кажутся излишними или даже вредными для определенных граждан. Некоторые из них выглядят слишком сильно ограничивающими личную свободу и могли бы быть делегированы рынку, который (при правильном функционировании) был бы способен оказать те же самые услуги по более низкой цене.

Поиск оптимальной экономической роли государства – это важный и сложный вопрос. При этом нельзя считать, что его нынешняя роль в экономике оптимальна. Нынешняя роль стала ответом на определенные поводы к государственному вмешательству, в котором больше нет необходимости; более того, нынешняя роль государства могла стать такой из-за ошибочных решений. Также нельзя считать, что роль, которую правительство играло в прошлом, будет оптимальной и в настоящем, так как экономика и общество могли измениться и теперь требуют от государства иного. В некотором смысле роль государства должна постоянно адаптироваться к изменениям. Она должна эволюционировать, приспосабливаться к рыночной среде и одновременно влиять на эту среду. При этом она должна изменяться в соответствии с определенными правилами и принципами.

В учебниках экономики и статьях в профессиональных экономических журналах часто пишут, что государственное вмешательство в экономику оправдано в случае провалов рынка. Если происходит сбой рынка или если его можно ожидать, то государство должно вмешаться. Этот принцип составлял основу государственного вмешательства в экономику большую часть прошлого века, особенно в течение его последних 60 лет. Возможно, именно следование этому принципу привело к значительному росту государственных расходов, так как все время обнаруживались все новые предполагаемые провалы рынка. И хотя принцип борьбы с провалами рынка полезен, он не работает в некоторых важных случаях. Во-первых, он не учитывает влияние текущего государственного вмешательства на будущую ситуацию на частных рынках. Во-вторых, этот принцип рассматривает сбой рынка как статичное состояние, а не процесс постоянно идущих изменений, включая те, которые провело само правительство. В-третьих, он определяет провал рынка сугубо формально, игнорируя его более широкие последствия для множества граждан. Наконец, в связи с первым пунктом отметим, что принцип борьбы с провалами рынка не учитывает, что вмешательство государства в экономическую деятельность и попытка подменить рынок часто приводят к возникновению государственной монополии в том секторе или той области деятельности, в которые вмешивается государство. Монополия государства исключает или по крайней мере затрудняет будущее развитие частного рынка и гражданского общества в этих секторах и в экономике в целом. По политическим или бюрократическим причинам правительства часто стремятся подменить рынок, а не исправить его недостатки. Подменив собой рынок (и для выполнения этой функции наняв новых служащих и создав новые законы), правительство часто не желает (или по политическим причинам не может) выйти из этой новой роли.

Подход, основанный на идее провала рынка, не учитывает, что потребность в государственном вмешательстве не бывает неизменной. Частный рынок находится в процессе постоянного развития и изменения, если только этому не препятствует государство. Со временем рынок совершенствуется и становится способен удовлетворять множество потребностей людей. Но так как он становится сложнее, изменяются требования к форме государственного вмешательства. Именно поэтому вмешательство государства может привести к возникновению значительно большего реального или ощущаемого неравенства, чем то, которое, по мнению отдельных людей, должно устраняться с помощью государства. Свободный рынок подобен экологической системе, в которой идет постоянный процесс эволюции и адаптации. Новые технологии, новые методы управления, глобализация и другие изменения значительно повысили эффективность современных рынков и их способность удовлетворять большинство человеческих потребностей, но они также сделали рынки более сложными и (потенциально) менее справедливыми. Это значит, что если правительство сосредоточит усилия на повышении эффективности и обеспечении справедливости рынков, а не на попытках подменить их по причине предполагаемых провалов рынка, то сможет значительно сократить государственные расходы и налоговое бремя, продолжая предоставлять населению те государственные услуги и общественные блага, эффективно производить которые способно только государство. Однако вопрос справедливости рынка остается. Даже эффективный рынок может давать результаты, которые большинство граждан сочтут несправедливыми. Важность этой проблемы повысилась в последние десятилетия, и на нее часто ссылаются для обоснования государственного вмешательства в экономику.

Наша книга будет интересна и полезна читателю, который хочет разобраться в этой захватывающей и обширной теме. И хотя она едва ли сможет изменить взгляды многих людей на то, что должно делать государство, она поможет начать честное и компетентное обсуждение вопроса. Эта цель особенно важна сейчас, когда финансовый и экономический кризисы 2008–2009 годов и ответная реакция правительства значительно осложнили проведение бюджетно-налоговой политики в будущем, что повышает актуальность и значимость вопроса об эффективности государственного управления.

Чтобы написать такую книгу, как эта, желательно, чтобы автор имел опыт как практической, так и научной работы. Возможно, это нескромно, но автор считает, что у него есть именно такой, необходимый для этой работы опыт. Работая в течение 27 лет на различных должностях в Международном валютном фонде (руководитель Отдела налоговой политики в 1974–1981 годах; директор Управления по бюджетным вопросам в 1981–2000 годах), автор имел возможность наблюдать поведение правительств многих стран мира. В течение 20 лет, которые автор провел в должности директора Управления по бюджетным вопросам, среди сотрудников управления была, возможно, наиболее высокая концентрация экономистов в области государственных финансов, получивших докторскую степень в лучших университетах мира. В Управлении по бюджетным вопросам также работали многие специалисты в области экономики государственного хозяйствования. Они приезжали на несколько месяцев для работы в качестве приглашенных ученых. В результате управление почти не сталкивалось с какими-либо вопросами или проблемами, для решения которых оно не могло бы найти специалиста. И не было почти никаких вопросов, которые бы не подвергались анализу и обсуждению. В годы своей работы в МВФ автор лично давал рекомендации правительствам примерно ста стран. Это давало ему идеальное положение для наблюдения за тем, как правительства ведут себя в реальности, а не представлениях теоретиков.

Карьере автора в МВФ предшествовали его научная карьера и десятилетний опыт преподавательской деятельности в области государственных финансов. В 2001–2003 годах автор занимал должность заместителя министра экономики и финансов в итальянском правительстве, которая позволила ему увидеть работу правительства изнутри. В эти годы автор написал много работ и участвовал в большом числе конференций, которые были посвящены вопросам налоговой политики и роли государства в экономике.

Благодаря своему уникальному опыту, автор сумел кратко представить узкоспециальные и чисто технические вопросы, которыми часто изобилует научная литература в этой области. Однако все имеющие значение, важные, теоретические вопросы рассматриваются подробно. Сегодня уже доступны и многие другие книги, в которых рассматриваются эти вопросы.

На взгляды автора в области экономики и особенно государственных финансов в течение пяти десятилетий влияли разные люди, начиная с его учителей, знакомящих его с экономикой государственного хозяйствования. Автор не имеет возможности назвать их всех, но некоторых отметить необходимо. Бег времени неумолим, и многих из них уже нет с нами. Среди них – Герхард Кольм, руководитель дипломной работы автора (о налоге на расходы по Николасу Калдору), Отто Экштейн, руководитель докторской диссертации (о взаимосвязи между личным подоходным налогом и экономическим ростом), и Ричард Масгрейв, рецензент его докторской диссертации, влиявший на его взгляды в течение многих лет. По стечению обстоятельств все они были эмигрантами, уехавшими из Германии в 1930-е годы.

В 1973–1974 годах, перед приходом в МВФ, автор провел прекрасный год в Италии, в Университете Рима. Часть этого времени автор изучал и собирал работы итальянских экономистов в области государственных финансов, внесших в течение ста предыдущих лет значительный вклад в развитие государственных финансов и писавших о роли государства в экономике. Большую пользу автору принесли обсуждения с профессорами Серджио Стивом, Чезаре Косциани и Джаннино Парравичини и некоторыми из их ассистентов, ставшими позднее известными экономистами. Все эти профессора были известными и влиятельными экономистами. А весь год оказался для автора очень продуктивным и приятным. Он познакомился с новой интереснейшей областью – итальянской scienza delle finanze (наукой о финансах) и в частности ее взглядами на роль государства. Этот год очень сильно изменил взгляды автора, которые до этого находились под влиянием англосаксонского взгляда, который был в моде в то время. Работа в Италии частично финансировалась щедрым грантом Банка Италии, и автор хотел бы выразить ему свою запоздавшую благодарность.

Позже автор работал с Людгером Шукнехтом над статьями и книгой о государственных расходах, и влияние этой работы также отражено в соответствующих главах этой книги. А еще несколько работ были написаны вместе с другим коллегой – Хауэллом Зи. Сотрудничество с обоими было очень продуктивным. Наконец, автор выражает благодарность сотрудникам библиотеки Всемирного банка и МВФ и г-же Хесусе Хиларио, которые терпеливо напечатали несколько глав этой книги. Особую благодарность автор выражает своей жене Марии, которая старалась, чтобы во время написания этой книги он отвлекался как можно меньше, и с юмором и доброжелательностью брала на себя все домашние заботы.

Часть I
Роль государства в экономике

Государство существует не для того, чтобы превращать земную жизнь в рай, а для того, чтобы помешать ей окончательно превратиться в ад.

Николай Бердяев (1874–1948)

Человечество живет не для правительства, но создало правительство, чтобы жить.

Эдуард фон Гартман (1842–1906)

Глава 1
Введение и основные вопросы

1.1. Введение

ПОЖАЛУЙ, в экономической науке нет более важного вопроса, чем вопрос об экономической роли, которую государство или, если говорить менее точно, правительство должно играть в демократической стране с рыночной экономикой. В последние годы этот вопрос приобрел особую актуальность, так как после каждого экономического и финансового кризиса появляется множество призывов к государственному вмешательству. В качестве обоснования подобного вмешательства в основном приводят принципы кейнсианской экономической теории, то есть необходимости стимулирования слабых экономик. Вместе с тем звучат и призывы усилить либо усовершенствовать государственное регулирование, особенно регулирование финансовых рынков. Если государственное вмешательство осуществляется путем увеличения государственных расходов и повышения налогов, то оно может изменить роль государства в экономике и состояние государственных финансов на годы вперед.

Некоторые специалисты считают, что в определенных странах, в том числе в Соединенных Штатах, государство слишком мало вмешивалось в экономику, особенно в последние годы. Исторические наблюдения и анализ статистических данных по разным странам показывают, что роль государства в экономике со временем меняется. Более того, никогда и нигде не бывает согласия среди экономистов и среди более широкого круга экспертов в том, какой именно должна быть эта роль. Таким образом, оптимальная роль государства остается постоянной и важнейшей темой дискуссий почти во всех странах, как богатых, так и бедных.

Как обычно, экономисты разработали множество теорий о роли государства в экономике. Так называемые нормативные теории, которые разрабатывались в основном в прошлом веке в Великобритании и Соединенных Штатах, исходят из предположения, что в рыночной экономике возможны естественные провалы рынка, которые следует исправлять. Исправлять их должно правительство, цель которого – повысить материальное благосостояние граждан (см., например, следующие работы: Pigou, 1924; Пигу, 1985; Musgrave, 1959; Bator, 1960). Будь рынки «совершенны», не было бы необходимости в экономической функции государства, однако оно продолжало бы существовать ради выполнения важных политических и социальных функций, также требующих определенных финансовых ресурсов¹. Но роль государства была бы более пассивной и ограниченной.

Нормативные теории предполагают, что вмешательство государства с целью исправления нарушений в работе рыночных механизмов по своей природе позитивно и что государство способно исправить такие нарушения административными средствами. Считается, что действующие от имени государства лица, определяющие политику, – добросовестные, мудрые и способные продуктивно работать представители избирателей. Они обладают мудростью царя Соломона, знаниями, собранными в системе Google, и добродетелью святых. И поэтому им можно доверить монопольную власть на проведение необходимой политики. Ответственные за проведение политики не имеют ни личных, ни групповых интересов и работают только в интересах общества; конечно, при этом подразумевается, что такие интересы можно сформулировать. В то же время бюрократы, которые руководят проводящими политику учреждениями, действуют подобно компетентным бюрократам Вебера, добросовестно и эффективно выполняя полученные от политиков указания. Вот почему ни на политическом, ни на исполнительном уровнях не возникает никаких проблем «принципал–агент» (Tanzi, 2000).

Теории, основанные на предпосылке о возможности провала рынка, в большинстве своем акцентируют экономическую функцию государства, связанную с выполнением более масштабной задачи по распределению (аллокации) ресурсов. Неравномерное распределение дохода в условиях хорошо функционирующего рынка может оказаться результатом сбоя в работе политического механизма, а не провала рынка в его традиционном понимании. Эти теории делают акцент на таких явлениях, как «общественные блага», «блага смешанного типа», «естественные монополии», «экстерналии» и прочие факторы (включая асимметричность информации), которые вызывают сбои в распределительной функции частных рынков. Эти сбои рассматриваются как болезни экономики, а правительство предстает непредвзятым и знающим врачом, который может диагностировать заболевание и прописать необходимую дозу лекарства, способного устранить проблему. Как следствие, эти теории вменяют в обязанность правительству вмешиваться и устранять провалы рынка.

Ряд провалов рынка, такие как существование исключительно общественных благ и естественных монополий, можно рассматривать как естественные и неизбежные. Это значит, что они составляют внешнюю среду для действий государства. Это допущение принимают большинство нормативных теорий. Однако часть провалов можно предотвратить в реальных рыночных ситуациях полностью или частично, если государство будет с большей силой и эффективностью выполнять свою регулирующую функцию – ликвидируя, например, монопольные цены тех монополий, которые не являются естественными, и другие злоупотребления на рынке. Правительство, особенно в США, ранее активно боролось с подобными практиками. Однако недавние события на финансовом и реальном рынках показали важность успешного выполнения государством функции регулирования и контроля в ряде отраслей, а также те проблемы, которые могут возникнуть, если государство не выполняет ее или выполняет неэффективно². Например, разрастание некоторых финансовых учреждений до состояния «слишком больших, чтобы рухнуть» указывает на провал государственного управления, а не рынка. Государство должно было и имело возможность с помощью должного регулирования помешать этим учреждениям разрастись до таких размеров.

После Второй мировой войны приобрела популярность так называемая кейнсианская экономическая теория, которая предоставила еще один теоретический аргумент в поддержку государственного вмешательства: потребность в контрциклической, или стабилизационной, политике, вплоть до политики «точной настройки». Необходимость такой политики обосновывалась наличием особого типа провала рынка – неспособности создать такой совокупный спрос, который позволит поддерживать стабильный экономический рост при максимально возможном уровне занятости. До Кейнса предполагалось, что рыночная экономика с гибкими ценами и адекватными процентными ставками всегда будет создавать достаточный спрос. А если такого не происходит, то это значит, что цены и заработные платы недостаточно гибки или процентные ставки находятся не на требуемом уровне. Кейнс оспорил эту точку зрения, объяснив Великую депрессию отсутствием достаточного совокупного спроса. Он утверждал, что правительство должно обеспечить достижение такого уровня инвестиций и сбережений, который будет достаточен для поддержания полной занятости в экономике. Суть «полной занятости» осталась неясной, и способы ее эмпирической оценки с годами менялись. Стабилизационная политика особенно широко применялась в 1950-х, 1960-х и в первой половине 1970-х годов. За следующее двадцатилетие она по ряду причин утратила немалую долю былой популярности, особенно среди экономистов-теоретиков, но во время кризиса 2008–2009 годов снова стала очень модной³.

Позиция экономической науки относительно роли правительства в сокращении неравенства доходов, борьбе с бедностью и, шире, в защите граждан от рисков, имеющих экономические последствия, всегда была менее определенной. Строго говоря, это разные функции, хотя их часто ошибочно принимают за одну. Как мы увидим позже, смешение этих функций имело место в политике множества стран. Не существует теории, которая запрещала бы правительству выравнять распределение доходов с помощью, скажем, негативного подоходного налога или иных инструментов, после чего оставить граждан один на один с рынком и экономическими рисками. Или, наоборот, правительство могло бы оставить распределение доходов в том виде, как оно сложилось на рынке, и заниматься самыми серьезными экономическими рисками конкретных людей, с которыми они не могут справиться самостоятельно.

Ни одна из общепринятых теорий не рассматривает эти вопросы. Некоторые экономисты, философы и политики выступали в поддержку вмешательства государства в перераспределение расходов (например, Hochman and Rogers, 1969; Rawls, 1971; Ролз 1995; Sen, 1979; также см. обсуждение государств всеобщего благосостояния в Скандинавии в главе 13). За последние десятилетия многие действия правительств обосновывались необходимостью выравнять распределение доходов либо защитить граждан от конкретных рисков, имеющих экономические последствия. Эти две задачи иногда рассматривались как самостоятельные, но чаще считались единой задачей. Но по факту государственное вмешательство намного реже имело целью «адресное» устранение провалов рынка в сфере распределеления доходов и намного чаще сводилось к неадресному перераспределению.

Ричард Масгрейв в своей известной книге (Musgrave, 1959) отвел важную роль «перераспределительной» функции бюджета (хотя и не дал ей четкого определения), предполагая, что перераспределение в сочетании с распределением ресурсов и стабилизацией исчерпывающе описывают все ключевые функции государства. Он показал, что решения о перераспределении «невозможны в рамках рыночного процесса» и что для них «нужен политический процесс» (Musgrave, 1959, p. 19). Разумеется, при этом возникает признаваемая многими экономистами и политологами опасность того, что политический процесс вместо удовлетворения общественных интересов лишь активизирует погоню за рентой, которая приведет к непредсказуемым и не столь желательным последствиям; также политический процесс может нарушить работу рыночной экономики, искажая систему вознаграждения индивидов. В прошлом «политический процесс» или, точнее, использование государством права на принуждение часто приводило к нарушению работы рынка и перераспределению дохода от населения к господствующей группе олигархов. В современную эпоху, как предупреждал французский либеральный экономист Фредерик Бастиа, появление демократических институтов угрожает превратить государство в фикцию, с помощью которой каждый будет пытаться улучшить свое положение за счет остальных или массы будут поддерживать политику эксплуатации меньшинства (Bastiat, 1864). Также существуют опасения, что усилия по обеспечению равенства могут привести к ограничению личной свободы.

1.2. Роль государства в XX веке

Если бы экономическая политика правительств опиралась исключительно на выведенные экономистами теоретические основания, то роль государства в экономике (по крайней мере в отношении таких традиционных инструментов, как налоги и государственные расходы) оказалась бы гораздо менее значимой, чем та, которую оно играло в большинстве стран во второй половине XX века. И тогда бы действовали совсем другие силы. Конечно же, не экономисты принимают политические решения, которые определяют экономическую политику, и винить их за эти решения нельзя. В лучшем случае экономисты влияют на такие решения, воздействуя на принимающих решения политиков, которые нередко либо вообще не имеют экономического образования, либо их знания получены от «давно умерших экономистов», как когда-то отметил Кейнс. На политиков неизбежно влияет позиция их советников, но еще в большей степени – требования избирателей и спонсоров избирательных кампаний, голоса и средства которых помогают политикам оставаться во власти. Эти требования отражают личные либо классовые интересы избирателей и, в свою очередь, могут зависеть от экономической грамотности избирателей⁴. В некоторых странах граждане считают, что правительство способно решить множество их личных проблем, включая те, повлиять на которые оно почти не в силах. В других странах граждане понимают ограниченность возможностей правительства либо полагают, вслед за президентом Рональдом Рейганом, что зачастую проблема – это само правительство.

В XX веке роль государства в экономике кардинально изменилась. Есть все основания полагать, что столь же значительные изменения продолжатся и в XXI веке. Ключевой вопрос состоит в том, какими они будут. Сохранится ли тенденция к росту государственных расходов и повышению налогов, которая существовала большую часть прошлого века? Или тренд развернется в сторону снижения государственных расходов и налогов? Будет ли правительство и дальше полагаться в основном на бюджетные инструменты (налогообложение и государственные расходы) для достижения своих целей? Или же оно станет чаще применять другие инструменты экономической политики, включая регулирование и условные обязательства? Как на роли национальных правительств скажется глобализация? Магического кристалла, который дал бы нам ответы на эти вопросы, не существует. Лучшее, что можно сделать, – строить предположения. В этой книге мы именно этим и займемся, памятуя о том, что одни из представленных взглядов и доводов вызовут несогласие, а другие выводы вполне могут оказаться неверными. Особое внимание роли государства в будущем уделено в последней главе книги.

Чтобы предсказать будущее, бывает полезно изучить уроки прошлого. На знаменитой картине Тициана «Аллегория благоразумия», которая находится в Национальной галерее в Лондоне, есть надпись: «Исходя из (опыта) прошлого, настоящее действует благоразумно, дабы не повредить будущим поступкам». Однако необходимо старательно избегать допущения о том, что тенденции прошлого обязательно продолжатся в будущем. Такое допущение может привести к серьезным ошибкам. Многие считают современное состояние государственных расходов нормальным состоянием государства или думают, что в будущем государственные расходы неизбежно вырастут, как больше века назад предположил влиятельный немецкий экономист Адольф Вагнер (эта закономерность обычно упоминается как «закон Вагнера»).

Когда ХХ век только начинался, величина государственных расходов и налогов относительно национального дохода была поразительно низкой по сегодняшним меркам. К концу века уровень государственных расходов был уже огромен, в том числе в «государствах всеобщего благосостояния», которые оставались или утверждали, что остаются рыночными экономиками⁵. Принято считать, что к концу XX века государство выполняло больше нужных и закономерных функций, чем в начале века, однако это совершенно неочевидно. Как показали финансовый и экономический кризисы 2008–2009 годов, несмотря на значительное расширение роли государства, с рядом фундаментальных функций оно или не справилось, или справилось очень плохо.

Доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте (ВВП) либо национальном доходе выросла во многих промышленных странах с примерно 10 % ВВП в 1870-е годы до почти 40 % ВВП в последние годы, а в некоторых европейских странах и того больше (табл. 1.1). Значительный рост произошел после Второй мировой войны и особенно в 1960-е годы. В период с 1960 по середину 1990-х годов доля государственных расходов в ВВП (и налогах) росла рекордными темпами. К концу ХХ века множество людей получали большую часть располагаемого дохода от государства.

Рост государственных расходов в XX веке был вызван в основном тем, что во многих странах правительства приняли на себя непосредственное выполнение множества обязательств (особенно во второй половине XX века) по финансированию государственных пенсий, государственного или оплачиваемого государством здравоохранения, государственного обязательного образования, жилищного строительства, помощи большим семьям, субсидирования государственных и частных предприятий, а также обязательств по поддержке безработных, стариков, молодежи, инвалидов и т. д. Следует отметить, что большинство этих новых обязательств касались самых разных категорий граждан, а не только тех, кто был беден. В начале XX века государство почти не тратило средств на подобные программы (табл. 1.2). Во многих странах государство заменило собой рынки или частную деятельность граждан, утверждая, что таким образом обеспечивает соблюдение общественных интересов. Граждане, привыкнув рассчитывать на программы поддержки и на рабочие места в государственном секторе, стали рассматривать новую роль государства как обычную и необходимую. Таким образом, у этой роли возникли многочисленные сторонники. Как сказал Джордж Бернард Шоу, «правительство, которое обирает Петра, чтобы заплатить Павлу, всегда может рассчитывать на поддержку со стороны Павла».

ТАБЛИЦА 1.1. Рост государственных расходов в 1870–2007 гг., в % от ВВП

^a Либо ближайший к этой дате год, за который доступны данные по всем столбцам. Часть данных за период до Второй мировой войны рассчитаны по ВНП или по чистому национальному продукту, а не ВВП.

^b Сведения центрального правительства за данный год, Новая Зеландия: 196–1970 гг., 1994–1995 = 1996.

^c Данные за 1996 и 2002 гг.: расчеты осуществлены в соответствии с маастрихтским определением, что ниже значений, опубликованных национальным статистическим агентством Франции INSEE.

^d За 1995 г. вместо 1996 г. из-за пропуска в статистических данных.

ИСТОЧНИК: Tanzi and Schuknecht, 2000. Дополнено автором на основе сведений Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

ТАБЛИЦА 1.2 Социальные трансферты (в % от ВВП) в отдельных странах – членах ОЭСР в 1880–1995 гг.

^a Учтены социальные выплаты, пособия по безработице, пенсии, здравоохранение, жилищные субсидии. Расходы на образование не учитывались.

^b Старая серия ОЭСР.

^c Новая серия ОЭСР.

ИСТОЧНИК: Lindert, 2002, p. 186; OECD, 1985.

Своего рода финансовая иллюзия в сочетании с отсутствием достоверной информации или пропагандой со стороны официальных или иных организаций, включая профсоюзы государственных служащих, создали представление о том, что подобная расширенная роль государства эффективна, полезна и способствует росту благосостояния и что в ее отсутствие большинство граждан проиграли бы. Большинство граждан видели выгоды, получаемые от государственных расходов, но не всегда осознавали связанные с ними издержки: высокие налоги, которые они и другие платили, чтобы финансировать программы, большой государственный долг и неэффективность многих государственных программ⁶. В случаях, когда государство предоставляло бесплатные или почти бесплатные услуги (а зачастую так и было), граждане обычно считали, что получают такие услуги почти даром. Поведенческая экономика показала, как трудно бывает отказаться от того, что предлагается бесплатно, даже если это бесплатное имеет свою реальную, но не сразу заметную цену (Ariely, 2008, ch. 3; Ариэли, 2010, гл. 3). Как отмечает Ариэли, порой «бесплатные услуги оказываются самыми дорогими». «Эффект нулевой цены» очень силен и особенно заметен применительно к государственным программам. Из-за него спрос оказывается намного выше того, который был бы при реализации платных программ.

Чтобы выполнять свою расширенную роль, правительству нужно намного больше финансовых ресурсов, чем ранее. Именно поэтому ставки налогов и уровни налогообложения резко повышаются (табл. 1.3).

Необходимые ресурсы дают преимущественно налоги, но не только они. Повышение налогов обычно сопровождается и ростом государственного долга. Реформы налоговых систем создают новые, высокоприбыльные налоги, такие как глобальный и прогрессивный подоходные налоги, налоги на добавленную стоимость и социальные налоги, а также успешнее собирают прежде установленные налоги. Рост доли заработной платы в национальном доходе, который происходил в течение почти всего XX века (за исключением последних лет, когда эта тенденция ослабла, а затем повернула вспять), облегчил увеличение налоговых сборов. Левые настроения в среде интеллектуалов многих стран, преобладавшие в течение нескольких десятилетий, обеспечивали идеологическую поддержку для расширения роли правительств.

Новые программы расходов заявляли или подразумевали, что цель состоит в снижении экономических рисков для большинства граждан, а не в устранении провалов рынка или непосредственном перераспределении доходов. В числе рисков, которые снижали или препятствовали росту реальных доходов граждан, были неграмотность, недостаточное образование или профессиональная подготовка, изнурительная болезнь, старость, инвалидность, безработица и большое число детей или материально зависимых лиц. В некоторых странах существовали также гендерные и этнические риски, что привело к проведению особой экономической политики «позитивной дискриминации» для поддержки особо защищаемых групп. Цель расширенной роли правительства состоит в снижении рисков для большинства граждан до уровней ниже тех, которые они бы имели без вмешательства правительства. Для того чтобы добиться такого снижения рисков, были введены новые программы. Зачастую новые программы начинались скромно и без размаха и от них выигрывала только небольшая группа лиц. Со временем программы становились все более щедрыми и массовыми. Такой процесс характерен для многих программ, и его следует считать основной причиной роста государственных расходов. Его можно даже рассматривать как ключевую закономерность изменения объемов государственных расходов. Требования к получателям помощи в рамках программ поддержки последовательно ослаблялись, что увеличивало стоимость программ. Так было с программами выплаты пенсий по инвалидности во многих странах; но то же самое случилось и с принятой в рамках политики «Нового курса» программой поддержки детей, находящихся на иждивении, в Соединенных Штатах вплоть до ее реформы в 1990-е годы.

ТАБЛИЦА 1.3 Налоговые поступления в бюджет (в % от ВВП), 1960–2008 гг.

ИСТОЧНИК: OECD, Revenue Statistics, 1965–2008 // Statistiques Des Recettes Publiques, 1965–2008 (2009).

1.3. Предпосылки повышения роли государства в экономике

Усиление государственного вмешательства основывалось на двух положениях, которые, однако, нигде не были прямо сформулированы или признаны. Первое из них и, возможно, самое важное заключалось в том, что граждане недальновидны. Предоставленные самим себе, они ни по отдельности, ни совместно не предпримут никаких действий, чтобы защитить себя и свои семьи от экономических рисков. Они не будут сберегать на старость, не отправят детей в частные школы за свой счет и не будут страховаться (или накапливать какие-либо финансовые активы) на случай болезни, безработицы и других неприятностей⁷. Второе положение состоит в том, что даже если бы граждане хотели защитить себя от рисков, то частные организации, включая благотворительные и религиозные, не смогли бы удовлетворить их потребность в таких услугах. Предполагалось, что государство сделает это лучше. Эти два положения обосновывали необходимость патернализма и значительного расширения роли государства.

В процессе феноменального роста государственных расходов в промышленно развитых странах во второй половине XX века государство превратилось в гигантскую страховую компанию и посредника для своих граждан. Этой де-факто страховой компании граждане платили страховые взносы в виде высоких налогов, а взамен получали бесплатные или существенно субсидируемые государственные услуги. Как сказал шведский министр здравоохранения и социального обеспечения, «основной принцип нашей модели состоит в том, что каждый делает взнос через налоги и каждый получает что-то обратно». Однако из-за того, что граждане не всегда хорошо понимают взаимосвязь между уплаченными налогами (ценой) и полученными услугами (выгодой), у некоторых из них возникает представление, что они получают бесплатные услуги или услуги с нулевой стоимостью⁸. Эта взаимосвязь, конечно, касается всего населения, а не отдельных граждан. Для отдельных граждан взаимосвязь между заплаченными налогами и полученными выгодами зачастую была и остается не особенно явной. Более того, эта взаимосвязь не является случайной. При выполнении этого навязанного социального контракта одни граждане получают или теряют больше, чем другие. Например, те, кто благодаря здоровому образу жизни имеет лучшее здоровье, или те, кто решил иметь меньше детей, в конечном счете субсидируют тех, кто менее здоров, и тех, у кого больше детей. Обучение в государственных университетах финансируется за счет семей (часто более бедных) тех граждан, которые не учились в них. Таким образом, перераспределение идет не только вертикально, в направлении сверху вниз, но и в значительной степени по горизонтали⁹. Предполагаемое снижение рисков для одних оборачивается большими затратами для других. К такому горизонтальному перераспределению в одних странах относятся терпимее, чем в других. И оно часто оказывается менее справедливым, чем вертикальное перераспределение.

Некоторые граждане научились притворяться и обманывать систему: они уклоняются от налогов; получают пособия и поэтому не работают; занимаются теневой экономической деятельностью, уходя от налогов и регулирования и одновременно получая пособия по безработице; симулируют болезнь, чтобы получить оплачиваемый отпуск по болезни; симулируют или преувеличивают инвалидность; бездельничают на рабочих местах в государственном секторе; все это перекладывает расходы на финансирование государства на плечи честных и трудолюбивых граждан, а также тех, кто из-за своей экономической ситуации не способен эксплуатировать систему (таких, как зависимые работники в крупных частных компаниях). Частота таких явлений, как теневая экономическая деятельность, уклонение от налогов, коррупция, незаконные отпуска и увиливание от исполнения рабочих обязанностей, растет год от года и начинает составлять заметную проблему в некоторых странах, особенно в ряде стран с высокими налогами и значительными государственными расходами¹⁰. О проблеме горизонтального неравенства знал еще Платон, который написал 2500 лет назад: «…во взаимоотношениях с государством, когда надо делать какие-нибудь взносы: при равном имущественном положении справедливый вносит больше, а несправедливый меньше, и, когда надо получать, справедливому не достается ничего, а несправедливый много выгадывает» (Plato, 1961, p. 593; Платон, 2007, с. 123). Эту проблему также видели Джон Стюарт Милль и другие авторы прошлого (Mill, 2004, p. 739). Горизонтальное неравноправие может превратить самую справедливую на бумаге программу в самую несправедливую на практике.

В то же время политики знают, что могут получать голоса избирателей, если дадут им рабочие места в государственном секторе или направят средства определенным группам избирателей, зная, что выиграют от этого только они, в то время как издержки будут переложены на всех или на большинство граждан. При этом занятость в государственном секторе экономики и государственные расходы растут, а производительные государственные расходы часто сокращаются¹¹. В последние годы проблемы справедливости и эффективности стали угрозой легитимности неявного социального контракта между гражданами и государством, который, как предполагается, лежит в основе современных государств. Проблемы справедливого вертикального и горизонтального распределения стали более заметны и привлекли внимание как экономистов, так и политиков.

В странах с высоким уровнем государственных расходов и налогов большинство граждан утратили часть своих возможностей и свободы делать собственный, личный потребительский выбор. Высокие налоги, которые они платят, лишают их значительной части располагаемого дохода и экономической свободы использовать свои доходы до налогообложения¹². Если бы граждане имели такую свободу, то многие отказались бы от соблюдения социального контракта, который действует в их странах. Сами правительства лишились свободы проводить политику в соответствии со своими предпочтениями, так как значительная часть их годовых бюджетов привязаны к начатым в прошлом программам, изменить которые очень непросто. Такая предопределенность использования государственных средств стала вызывающим тревогу явлением последних десятилетий. Растет число граждан (пенсионеры, государственные служащие, инвалиды, безработные, получатели социальных пособий, работники субсидируемых предприятий и др.), которые получают большую часть доходов от государственных программ и стали бы сопротивляться их отмене. Из-за этого новым правительствам стало очень сложно отменять программы, введенные предыдущими правительствами. В большинстве стран государственные служащие получили юридически закрепленное право на пребывание в должности в течение установленного срока, так что их нельзя уволить даже тогда, когда они плохо работают или больше не нужны. Бюджеты могут изменяться только в некоторых, очень небольших пределах. В таких условиях реформа часто означает лишь увеличение расходов. В результате даже в весьма благополучные времена возникает бюджетный дефицит и растет внутренний государственный долг. Политика предыдущих правительств часто приводит к «зависимости от первоначально выбранного пути», создавая для новых правительств своего рода улицу с односторонним движением, ведущую в направлении повышения государственных расходов и налогов.

Ввиду высоких налогов разница между доходами до налогообложения и располагаемым денежным доходом после налогообложения очень сильно увеличилась, особенно у зависимых работников. Например, в 2008 году в Австрии, Бельгии, Франции, Германии, Венгрии, Италии и ряде других европейских стран работники без детей со средним уровнем заработной платы до удержания налогов теряли примерно половину заработка в виде налогов (табл. 1.4). Работники с зарплатой выше среднего уровня теряли еще больше. Налоги на добавочный доход были еще выше. Вряд ли можно утверждать, что такие высокие налоги никак не сказываются на стимулах к работе, хотя возможны разные мнения о степени их воздействия. Эти налоги стали платой за государственные услуги, государственные пенсии и другие денежные пособия, которые граждане получили или хотели получить от государства. Как уже говорилось выше, выплаченные налоги являются по существу коллективно выплачиваемым взносом за ожидаемые общественные блага, услуги и социальную защиту, обеспечиваемые государством.

ТАБЛИЦА 1.4 Налоги на среднестатистического производственного рабочего

^a Заработная плата рассчитывалась в соответствии с устаревшим определением среднестатистического рабочего.

ИСТОЧНИК: OECD, 2009.

Осуществляемые программы вели к значительному перераспределению доходов как вертикально, так и горизонтально¹³. В отдельных странах те группы населения, которые находятся в нижней части шкалы распределения доходов, в совокупности обычно получают больше благ, чем отдают в виде налогов. Однако при равных уровнях доходов те люди, которые чаще болели (или чаще заявляли о болезни), меньше работали, имели больше детей или скрывали доходы от налогообложения, выигрывали больше других. Чем больше злоупотреблений, тем менее справедливо горизонтальное распределение нагрузки и выигрыша в системе. В целом система государственной защиты способствовала более ровному (по итогам замеров) распределению располагаемого дохода и снижению коэффициента Джини. Этот результат считался одним из важных и желаемых следствий расширения функций государства.

Такое посредничество государства, хотя и снижало риски для многих граждан и выравнивало распределение доходов, неизбежно оказывало негативное влияние на индивидуальные свободы, эффективность распределения ресурсов и экономический рост. Здесь уместно спросить, что бы произошло, если бы в прошлом веке государство не взяло на себя новые функции, вызвавшие рост расходов и налогов. Как известно, на вопросы типа «а что, если бы» всегда трудно ответить и в экономической науке, и в других областях. Тем не менее эти вопросы зачастую очень важны.

Помимо «цены» сокращения личной экономической свободы, которая может быть высокой для отдельных лиц, которой в прошлом уделяли много внимания и которая может меняться от страны к стране в зависимости от свойственного ей духа солидарности¹⁴, необходимые для финансирования дорогостоящих государственных мероприятий высокие налоги оказывали негативное воздействие на экономические стимулы некоторых или многих граждан в их экономических решениях. Есть множество научных работ, где выявлены и в ряде случаев количественно оценены социально-экономические издержки высоких налогов для некоторых категорий работающего населения. Намного меньше работ, в которых то же самое сделано применительно к программам государственных расходов. Некоторые влиятельные экономисты даже объясняли наблюдавшуюся в последние десятилетия разницу в темпах экономического роста в Соединенных Штатах и европейских странах разницей в уровнях налогов. При этом, однако, существуют разногласия в отношении весомости этих эмпирических результатов.

Чем выше расходы на социальное обеспечение, тем менее привлекательной представляется роль государства в экономике в долгосрочной перспективе. Она выглядит еще менее привлекательной в случае, если правительства неэффективно используют собранные средства (разумеется, некоторые правительства более эффективно используют средства, чем другие) и налоговые доходы поступают от налогов, создающих новые перекосы¹⁵. Если бы налоги не выросли, экономики стран с нынешними высокими налогами росли бы, возможно, быстрее, а их граждане в долгосрочной перспективе имели бы более высокий доход на душу населения и могли бы при желании с легкостью приобретать необходимые им услуги социальной защиты напрямую на рынке. Можно даже утверждать, что граждане, которых призваны защитить правительственные программы, были бы лучше защищены, если бы сами покупали эти услуги, а правительство не вмешивалось бы со своими программами.

По причинам, которые особенно подробно разобраны в литературе по теории «общественного выбора», которую разрабатывали Джеймс Бьюкенен, Гордон Таллок, Уильям Нисканен, Мансур Олсон и другие экономисты, правительственные программы обычно менее эффективны, чем частные программы, так как политики принимают решения под давлением или исходя из собственных интересов или интересов своей группы¹⁶. А те, кто занимается реализацией подобных программ, менее заинтересованы в том, чтобы сокращать издержки и работать эффективно. Тут нет невидимой руки, которая могла бы оптимизировать эту основанную на саморекламе деятельность. Правительственные программы избавлены от дисциплинирующего воздействия конкуренции, а те, кто занимается их реализацией, менее заинтересованы в снижении расходов. К тому же, если стоимость услуги нулевая или очень низкая, на нее появляется спрос со стороны тех, кто не ценит ее высоко и не приобрел бы ее, если бы было нужно платить самим, а цена была бы выше и устанавливалась открыто.

Работы последних лет особенно акцентируют значение коррупции среди чиновников и политиков, которая также увеличивает стоимость государственных программ (например, Rose-Ackerman, 1999; Роуз-Аккерман, 2003; а также Tanzi, 1998). Государственные программы часто приобретают свойства монополии и используются для достижения тех целей, которые выгодны политикам и ответственным чиновникам. Такая постановка целей приводит к излишнему уровню занятости в государственном секторе, низкой производительности при предоставлении услуг, высоким зарплатам в государственном секторе (отчасти и за счет усилий профсоюзов работников государственного сектора) и возникновению ренты в виде взяток тем или иным группам работников. Так, в сфере образования государственные услуги могут быть направлены на цели (такие как, например, воспитание патриотизма или борьба с расовой или половой дискриминацией), которые, при всех их достоинствах, не обязательно связаны с подготовкой граждан к выходу на рынок труда¹⁷.

В ряде недавних исследований приводятся оценки масштаба неэффективности государственных расходов в ряде стран с высокими государственными расходами. Эти оценки показывают, что достижение целей государственных программ часто требует слишком высоких финансовых затрат (см. главу 11). К этим финансовым издержкам следует также добавить макроэкономические издержки, связанные с бюджетным дефицитом и большим государственным долгом, которые нередко сопутствуют значительным государственным расходам.

Остается открытым вопрос о том, многие ли граждане недальновидны, и, если да, то можно ли считать, что они менее дальновидны, чем политики, которые в их интересах принимают решения о расходовании государственных средств¹⁸.

В частности, яркий пример недальновидности политиков и правительств – накопление в ряде стран значительного государственного долга, включая значительные необеспеченные будущие обязательства в государственных пенсионных системах и системах здравоохранения¹⁹. Эти обязательства заставляют усомниться в устойчивости нынешних государственных программ и, косвенно, в их способности обеспечить защиту граждан от будущих рисков на обещанном уровне. Например, Банк Италии (Relazione Annuale от 31 мая 2008 г.) оценивал необеспеченные пенсионные обязательства государства в Италии на уровне 100 % текущего ВВП страны или примерно равными государственному долгу Италии²⁰. Таким образом, едва ли будущие итальянские пенсионеры получат пенсии в тех размерах и на тех условиях, которые им обещает итальянское правительство. В других странах, в том числе в Соединенных Штатах, необеспеченные пенсионные обязательства и обязательства по государственным программам здравоохранения еще больше, а текущий кризис только привел к их росту. Согласно отчету Совета попечителей по социальному обеспечению США от 5 августа 2010 года, к 2015 году стоимость программы окончательно превзойдет налоговые поступления, а к 2037 году все средства, накопленные в пенсионных фондах за все время с момента создания системы социальной защиты США, будут исчерпаны. В некоторых странах пенсионные программы превратились в настоящие финансовые пирамиды. Платежи будущим получателям должны покрываться будущими взносами новых участников системы. Однако подобная распределительная пенсионная система рушится, если изменения демографической структуры вызывают снижение налоговых поступлений, что и случилось во многих странах.

В заключение нужно сопоставить недальновидность некоторых граждан с недальновидностью политиков. Рано или поздно выгодоприобретателям по государственным программам придется испытать разочарование²¹. Хотя некоторые граждане действительно могут быть недальновидными, в случае государственных пенсий и здравоохранения недальновидной оказывается вся государственная система. И пока неясно, чья недальновидность возымеет более серьезные последствия для будущего благополучия населения.

1.4. Возможна ли иная роль государства в экономике?

На протяжении большей части истории человечества (до ХХ века) в мире не было правительств, которые собирают со своих граждан высокие налоги для того, чтобы в их же интересах финансировать программы государственных расходов (пенсионное обеспечение, здравоохранение, образование, социальная помощь и т. д.). Однако же люди как-то обходились без всего этого, а многие страны стали довольно удобными для жизни, хотя отдельные их граждане могли испытывать трудности из-за отсутствия государственных программ помощи. Некоторая степень социальной защиты существовала, но обеспечивалась с помощью иных средств, а не государственных программ. Как 40 лет назад отметил Кеннет Эрроу, «ошибочно сводить коллективные действия к действиям государства». Он также добавил, что «нормы социального поведения, включая этические и моральные нормы… [могут являться] реакцией общества с целью компенсации провала рынка» (Arrow, 1970, p. 79). Таким образом, при возникновении общественных потребностей большинство обществ обычно находят способ удовлетворять их, иногда с бо`льшим, а иногда с меньшим успехом. Существующие «социальные нормы», которые заставляют людей поступать в соответствии с общепринятыми понятиями справедливости, в прошлом помогали сгладить последствия сбоев рынка. Граждане защищали себя от экономических рисков за счет укрепления семейных связей, увеличения размеров семей, сбережения части дохода во времена, когда бережливость еще считали важной добродетелью, и создания стихийно складывающихся местных систем взаимной поддержки²². Люди не оставляли работу по достижении официально установленного возраста, а оставались экономически активными, пока сохраняли способность работать. Помощь приходила от родственников, социальных групп и религиозных организаций. Люди участвовали в различных частных объединениях, таких как братства, общества взаимной помощи, кредитные союзы. Необходимые услуги приобретались у частных поставщиков (например, у частных школ, частных врачей и больниц). Поскольку в то время страны были значительно беднее, чем сейчас, и личный доход их жителей был меньше, поддержка, которую их жители получали от других граждан, была весьма скромной по меркам современных богатых стран. Например, см. работу Карло Чиполлы о неудовлетворительном состоянии школ в прошлом (Cipolla, 1969). Если бы государственные программы и существовали в то время, общественные услуги все равно не отличались бы щедростью, подобно тому как сегодня не отличаются щедростью общественные услуги в бедных развивающихся странах.

Существует множество работ, написанных в основном историками и социологами, в которых показано, что до того, как государство через свои программы начало крупномасштабное вмешательство в экономику, в ряде стран стихийно возникли серьезные частные программы, которые обеспечивали людям и семьям обоснованный (с учетом низких уровней дохода в то время) уровень поддержки по различным направлениям. Во время своей поездки в Америку в 1830-х годах Алексис де Токвиль «отметил с особым интересом заметную роль добровольных объединений в американском обществе… Церкви, местные общественные группы, братства и гражданские организации… сами для себя добровольно делают то, что члены других обществ ожидают получить от своих правительств и элит» (Wuthnow, 1991, p. 3). Роберт Вузноу добавляет, что многие «отмечают предостережение Токвиля о том, что если добровольные действия не позволяют удовлетворить потребности, то у государства появляется оправдание для вмешательства, за вмешательством приходит контроль, а контроль приводит к тоталитаризму» (Ibid.; курсив мой. – В. Т.).

Близкое к описанному Токвилем положение дел отмечалось и в Швеции, где в период до начала государственного вмешательства «профсоюзы и другие организации рабочих создали объединения взаимной помощи с добровольным членством» (см. Rexed, 2000, p. 9; аналогичные доводы в отношении других стран см. в Alston, Ferrie, 1999; Beito, 2000; Beito, Gordon, Tabarrok, 2002; Ritter, 1996; Zamagni, 2000)²³.

Появление государственных программ привело к последовательному вытеснению частных программ. В некоторых случаях их буквально выталкивали посредством прямых законодательных запретов. Там, где государство вмешивалось меньше, частные программы продолжали играть значительную роль. Например, частные взносы на поддержку благотворительных учреждений, больниц, частных школ и иных негосударственных гражданских организаций по-прежнему важны в Соединенных Штатах, где роль государства в экономике ограничена по сравнению с большинством европейских стран. Эти частные взносы прямо или косвенно помогают значительно сократить разницу в совокупном уровне социальной поддержки между Соединенными Штатами и европейскими странами²⁴. (См. статистическую информацию в главе 12.) В терминах Дэна Арили и Кеннета Эрроу, c созданием государства всеобщего благосостояния существующие «социальные нормы» начали все больше замещаться «рыночными нормами». Люди почувствовали, что, раз ответственность за обеспечение социальной защиты взяло на себя государство, от них больше не требуют и не ожидают помощи другим. Они перестали испытывать чувство вины за то, что не помогают другим. Также возможно, что в ряде случаев вмешательство государства привело к снижению доверия между людьми. Таким образом, часть существовавшего ранее социального капитала была уничтожена. Дэн Арили утверждает, что граждане успешнее помогают другим, когда их побуждают к этому социальные нормы, а не государственные программы²⁵.

Можно провести простой мысленный эксперимент. Предположим, что возможно упразднить государственные программы социальной помощи, финансирование которых ныне требует высокого уровня налогообложения. Мы не будем учитывать проблемы переходного состояния, которые в действительности могут быть очень значительными. Без учета этих проблем эксперимент представляется несколько нереалистичным, особенно ввиду политических факторов. Например, неработающие пенсионеры ожидают и заслуживают того, чтобы продолжать получать государственные пенсии, так как делали пенсионные взносы в течение своей трудовой жизни. Те же, кто еще не вышел на пенсию, но уже делал пенсионные взносы в течение многих лет, ожидают, что государство исполнит свое обязательство после их выхода на пенсию. Те, кто работает на штатной должности в государственном учреждении, рассчитывают, что государство продолжит платить им заработную плату, и так далее. Таким образом, наш мысленный эксперимент нужно расширить, предусмотрев длительный переходный период, за который может смениться не одно поколение и в течение которого связь многих людей с государственными программами будет постепенно ослабевать.

Упразднение государственных программ путем сокращения государственных расходов значительно сократит необходимость сбора высоких налогов. Снижение налогов приведет в настоящем и будущем к соответствующему значительному росту располагаемых (после налогообложения) доходов большинства граждан. Рост доходов позволит многим из них направить сэкономленные средства на приобретение на внутреннем или даже внешнем рынке некоторые из услуг (по защите от экономических рисков), которые они раньше приобретали у государства и оплачивали более высокими налогами. Было бы абсурдно предполагать, что рынок не сможет предоставить большинство из таких услуг. Однако следует учитывать, что некоторые граждане могут быть слишком бедны или нездоровы и поэтому не сумеют приобретать за имеющиеся у них средства услуги, которые они раньше получали от государства; другим гражданам, риски которых оцениваются как высокие, частные услуги обойдутся намного дороже. Все эти соображения приведут к смещению центра внимания на представляющую меньшинство группу граждан и на то, как им помочь.

В этой ситуации государственная власть встанет перед принципиальным выбором: либо умыть руки и позволить гражданам делать со своим дополнительным располагаемым доходом все, что они пожелают (возврат к ситуации, которая существовала много лет назад, до возникновения государственных программ и принятия государством социальных обязательств)²⁶, либо наложить некоторые ограничения на использование дополнительных доходов для того, чтобы, уже другими средствами, продолжать выполнение государственных программ, которые правительства осуществляли в последние десятилетия. Независимо от сделанного выбора в отношении граждан и их дополнительных доходов, в отношении рынка правительства должны будут усилить свою регулирующую роль и добиться, чтобы частные поставщики услуг следовали социально приемлемым правилам, а рынки были максимально эффективными и прозрачными. Иными словами, избавление государственной власти от части обязанностей по расходованию средств приведет к повышению ответственности за обеспечение большей эффективности и прозрачности рынков.

В первом случае государство должно либо принять, что большинство граждан ведет себя ответственно и рационально (а не недальновидно и безответственно), либо просто установить, что, независимо от своего поведения, граждане сами отвечают за все свои действия. В этом случае будет обеспечена полная свобода граждан (вести себя ответственно или безответственно). Единственным правилом при этом может быть «золотое правило», гласящее, что «я не буду беспокоить вас, если вы не беспокоите меня, и я самостоятельно отвечаю за свои действия». Это будет мир, который хотели бы видеть консервативные экономисты и философы, а также многие граждане, особенно в Соединенных Штатах. Автор книги «Анархия, государство и утопия» (Nozick, 1974) философ Роберт Нозик, пожалуй, самый известный сторонник этой концепции «минималистского государства». Как написал рецензент его книги, «Нозик считает, что каждый человек является отдельной личностью, имеющей неприкосновенное право жить так, как хочется, если только он признает такое же право за другими. Это право включает в себя право на свободу от каких-либо вмешательств… и не включает право на какую-либо не обусловленную контрактом помощь от других» (Lacey, 2001, p. 20–21).

Критики Нозика считают такое мнение крайностью²⁷. Одна из проблем заключается в том, что особенно при проживании в городской среде полная личная свобода может создавать значительные негативные внешние эффекты для других людей, живущих в том же сообществе. И чем выше плотность населения, тем сильнее может быть негативный эффект при прочих равных условиях. Это очевидно в случаях заразных болезней и крайней бедности. Именно поэтому роль государства в распространении или даже навязывании гигиенических навыков или в принудительной вакцинации населения от заразных болезней остается общепризнанной. (О последствиях роста плотности населения Лондона в Викторианскую эпоху, которая привела к усилению роли государства, см. Walvin, 1988.) Мое благополучие пострадает, если окружающие не будут следить за гигиеной, а тротуар улицы, на которой я живу, занят больными или очень бедными людьми²⁸. Конечно, можно говорить, что я мог бы переехать и что мое право собственности не гарантирует отсутствие таких проблем. Как сказал бы лауреат Нобелевской премии по экономике 1991 года Рональд Гарри Коуз: «Включает ли мое право собственности право на отсутствие бедных на улице, на которой я живу?»²⁹

Второй, не такой крайний случай предполагает, что государственная власть выбирает патерналистский подход, поощряя или даже требуя, чтобы услуги по защите от экономических рисков, ранее получаемые бесплатно или по льготным ценам за счет более высоких налогов, граждане приобретали бы непосредственно на рынке, но на свои собственные средства (или, в особых случаях при уважительной причине, на средства, которые самые бедные граждане получают от правительства или гражданских организаций), которые граждане раньше получали бесплатно. В этом случае государственная власть не меняет цели своего вмешательства в экономику, а меняет лишь инструменты, используемые для достижения этих целей³⁰. Этот подход согласуется с результатами ряда экспериментов в бихевиористской экономике, показавших, что некоторые люди поступают нерационально в ситуациях, когда они совершенно свободны в выборе (см., например, Ariely, 2008; Ариэли, 2010; Thaler and Sunstein, 2008; а также Della Vigna, 2009). Многие не станут возражать против некоторого дружеского руководства и подталкивания их в определенном направлении в духе «либертарианского патернализма» или даже против некоторого принуждения со стороны государственной власти, если поймут, что без руководства или принуждения их выбор может оказаться неверным. Они будут поступать более рационально, если их подталкивать или принуждать к изменению своего поведения. Тем не менее некоторые наблюдатели видят в этом ограничение личной свободы, считая, что полная свобода включает в себя право поступать иррационально.

Этот второй подход не так нов, как может показаться и как некоторые его сторонники стараются его представить. Многие правительства уже принимали патерналисткие меры, требуя, чтобы граждане приобретали автомобильную страховку, проводили технический осмотр автомобилей, устанавливали пожарную сигнализацию в домах и в офисах, застегивали ремни безопасности (или надевали мотошлемы), не использовали мобильные телефоны за рулем, прекращали курить в общественных местах, платили более высокие цены за сигареты, прививались от заболеваний, жили в зданиях, прошедших техническую проверку, посещали школу до определенного возраста, собирали мусор в специальные контейнеры и т. п. Правительство также может требовать, чтобы граждане приобретали некую базовую медицинскую страховку, обеспечивали себе право на минимальную пенсию (или накапливали средства на старость на специальных пенсионных счетах), отправляли детей в (частные) школы или учили их на дому³¹. Все это – примеры патерналистского отношения со стороны государства к вещам, которые не требуют обязательных государственных расходов. Такие требования в той или иной степени налагались властями некоторых стран, включая США или отдельные штаты.

Патерналистский подход используется в ограниченной форме в нескольких странах в качестве заменителя государственных программ, которые раньше требовали государственного финансирования. Под влиянием образцовой реформы здравоохранения Чили в 1981 году и, быть может, принимая во внимание реализованную много ранее в американских университетах страховую программу TIAA-CREF, в нескольких странах работников обязали перечислять определенную часть заработка на индивидуальные лицевые счета в регулируемых государством частных фондах; предполагалось, что стоимость этих инвестиций должна возрасти в долгосрочной перспективе и обеспечить работников финансовыми ресурсами после их выхода на пенсию³². Эти программы разработаны на основе «фиксированных взносов», а не «фиксированных выплат». Закон устанавливает размер взносов, которые должны делать сотрудники³³. Размер выплат в виде конкретных сумм в законе не установлен.

Мнение о том, что уровень будущих государственных пенсионных выплат может быть определен на много лет вперед, основано на иллюзиях. Размер выплат, которые работники станут получать из частных фондов после выхода на пенсию, будет зависеть от размера их взносов и от доходности инвестирования средств, накопленных на лицевых счетах за весь период. В некоторых странах (например, Сингапур) граждане обязаны приобретать индивидуальные медицинские страховки или держать средства на специальных «медицинских счетах», которые в случае болезни должны быть использованы в первую очередь, до предоставления государственной поддержки³⁴. Во многих странах (Соединенные Штаты, отдельные страны Латинской Америки, Индия) частные школы были или стали обычным явлением и многие семьи отправляют в них своих детей, несмотря на доступность бесплатного государственного образования. Считается, что частные школы дают более качественное и востребованное рынком образование. В некоторых странах, включая Соединенные Штаты, также создаются специальные образовательные счета.

Можно не сомневаться, что если государственные власти откажутся от своей квазимонополии в таких секторах, как пенсионное обеспечение, здравоохранение и образование, то в условиях современного мира частный сектор вскоре предложит альтернативные варианты, как это случилось после отказа государства от монополии на воздушные перевозки, телекоммуникационные и другие услуги. Некоторые из этих альтернативных возможностей можно приобрести за рубежом по более низкой цене. Образовательные услуги и услуги здравоохранения все чаще становятся предметом купли-продажи. Некоторые из этих альтернативных возможностей дают лучшие результаты за меньшую стоимость. Например, Индия становится крупнейшим экспортером высококачественных медицинских услуг. Великобритания – крупнейший экспортер образовательных услуг. Десять лет назад в США, и сейчас во многих других странах, эти альтернативы были недоступны из-за прямого запрета государства; более того, государство поставляло такие услуги «бесплатно» (на самом деле финансируя их за счет налогов) и таким образом значительно снижало интерес граждан к покупке услуг за полную стоимость у частного сектора. Если родители отправляют своих детей в частные школы в то время, когда правительство содержит бесплатные государственные школы, им все равно приходится платить налог на поддержание государственной системы образования. В настоящее время в некоторых странах, и прежде всего в Чили, доступны образовательные ваучеры, которые позволяют отдельным школьникам посещать частные школы без осуществления прямых платежей. В прошлом рынки были более закрытыми и менее развитыми, чем сейчас³⁵. Именно поэтому некоторые из доступных ныне возможностей были недоступны.

Развитие технологий и перемены в политике государства постепенно изменили рынки, расширив их и сделав потенциально более эффективными. Однако действия государства по-прежнему ограничивают рынки. В условиях глобализации правительствам придется играть иную роль и эффективнее, чем раньше, регулировать частные рынки (для предотвращения картельных сговоров, монополизации и прочих злоупотреблений) и бороться за существенно большую прозрачность деятельности поставщиков услуг. Регулирование ряда услуг должно распространяться на глобальные рынки. Доступность частных услуг не предполагает, что государственные власти могут умыть руки и довериться невидимым рукам рынка, которые заставят систему работать. Скорее всего, она предполагает иную роль государства и использование иных инструментов государственной политики.

Правительства должны предоставлять гражданам больше качественной информации в более доступной форме для того, чтобы те могли делать правильный выбор. Ранее вклад государства в регулирование рынка и информирование граждан обходили вниманием. В дискуссиях о роли государства в экономике говорили в основном о том, что государственные услуги должны заместить частные в случае провала рынка, и слишком мало внимания уделяли роли государства в корректировке рынков.

В новых условиях современного мира государство должно обеспечивать тех, кто действительно беден (тех, кто по объективным причинам не способен работать) финансовыми средствами (например, в виде талона на оплату определенной услуги) для покупки на рынке ряда наиболее востребованных, базовых услуг, которые они до этого получали от государства бесплатно или почти бесплатно. Достичь этого можно с помощью разного рода ваучеров. Таким образом, цель государства меняется: вместо предоставления дорогих универсальных услуг всем гражданам, как богатым, так и бедным, государство начнет оказывать адресную и, возможно, целевую денежную помощь. Универсальная поддержка обходится дороже с финансовой точки зрения, но удобнее в плане управления и, безусловно, приносит политические выгоды³⁶. Адресную поддержку осуществлять сложнее и в чисто административном, и в политическом смысле, так как она требует выявления конкретных групп граждан для оказания помощи и принятия решений в отношении уровня их доходов или нетрудоспособности, при котором гражданин получает право на государственную помощь³⁷. Проверка материального положения человека всегда сложна из-за трудности получения надежной информации об отдельных гражданах и их семьях, особенно в обществах с высокой мобильностью, в которых распространено уклонение от налогов. В таких условиях декларируемый налогоплательщиками доход не всегда оказывается надежным критерием оценки нуждаемости³⁸. В далеком прошлом, когда не существовало налога на доходы, а мобильность была намного ниже, приходские священники или общества взаимной помощи располагали гораздо более точной информацией о материальном положении каждой семьи в своем районе (Beito et al., 2002; Solomon, 1972).

1.5. Государственные расходы и «парадокс перераспределения»

Некоторые эксперты будут возражать против изменений, предложенных в предыдущем разделе, ссылаясь на положение, получившее название «парадокс перераспределения». Парадокс перераспределения говорит о том, что для успешного перераспределения доходов необходим высокий уровень государственных расходов. При этом предполагается, что если получаемые на частных рынках доходы распределяются неравномерно (как это обычно и бывает), то масштабное государственное вмешательство (за счет высоких государственных расходов) может значительно сократить неравенство доходов, в том числе в тех случаях, когда государственные программы универсальны (то есть не ориентированы на помощь бедным), и даже в случае, если большая часть государственных расходов достается группам с более высоким доходом (Korpi, Palme, 1998). Перераспределение обеспечивают не налоги, а государственные расходы. Значительное перераспределение будет достигнуто даже при пропорциональном налогообложении, если государственные расходы будут сохраняться на высоком уровне.

Имеющиеся данные по 13 высокоразвитым странам, которые представлены в табл. 1.5, подтверждают парадокс перераспределения. Приведенные в таблице данные показывают, что рассчитанный для личных доходов до их перераспределения коэффициент Джини относительно высокий, достигая низшего уровня 0,372 в Нидерландах и наивысшего уровня 0,498 в Великобритании. Средний коэффициент Джини для всей группы стран составляет 0,446. Однако, когда высокие личные доходы снижаются за счет налогов, а низкие личные доходы увеличиваются за счет государственных трансфертов, коэффициент Джини для располагаемых доходов (то есть доходов после уплаты налогов и получения трансфертов) значительно снижается, составляя в среднем 0,280. Коэффициент Джини, рассчитанный для располагаемых доходов, находится в пределах от 0,228 в Дании и 0,231 в Нидерландах до 0,372 в Соединенных Штатах.

В табл. 1.5 показано, что в среднем три четверти перераспределения (75,7 %) происходит за счет государственных расходов и только одна четверть (25,3 %) является результатом выравнивающего эффекта налогообложения. И только в трех англосаксонских странах (Соединенные Штаты, Канада и Австралия) выравнивающий эффект налогов более заметен. Отсутствие налога на добавленную стоимость в Соединенных Штатах, а также тот факт, что многие семьи не платят подоходный налог из-за слишком низких доходов, делают американскую налоговую систему более важным инструментом перераспределения доходов, чем в других странах.

ТАБЛИЦА 1.5 Перераспределение доходов в странах ОЭСР: влияние налогов и государственных трансфертов

ИСТОЧНИК: Данные о государственных расходах (в последней колонке) предоставлены ЕС и МВФ. Остальные данные взяты из базы данных Люксембургского исследования по вопросам доходов, любезно предоставленной Дэвидом Джезуитом (Luxembourg Income Study).

РИС. 1.1. Государственные расходы и перераспределение доходов в экономически развитых странах

На рис. 1.1 показана диаграмма рассеяния для совокупных государственных расходов как доли ВВП и перераспределения доходов за счет государственных расходов и налогообложения в 13 странах, представленных в табл. 1.5. Диаграмма является убедительным визуальным подтверждением влияния государственных расходов на перераспределение доходов. Чем выше доля государственных расходов в ВВП, тем выше уровень перераспределения. Коэффициент корреляции между двумя этими переменными довольно высок и составляет 0,82.

Существует еще один аргумент политического характера против политики адресного перераспределения доходов. Часто утверждается, что дорогостоящие универсальные программы позволят добиться большего перераспределения доходов, чем адресные программы, поскольку последние не получат необходимой политической поддержки со стороны среднего класса и поэтому не будут реализованы. Также утверждается, что страны с высокими государственными расходами, и в особенности государства всеобщего благосостояния, применявшие универсальные программы, сумели сильнее сократить неравенство доходов, чем англосаксонские страны, которые полагались на адресные программы (см. также главу 12). Этот довод основан на предположении о том, что средние классы страдают от своего рода фискальной иллюзии. Они видят выгоды, которые дают программы государственных расходов, но не замечают налогов, которые им придется платить.

Если бы сокращение неравенства доходов было единственной или самой важной целью экономической деятельности государства и если бы государственные расходы на поддержку бедных граждан имели форму денежных выплат бедным, как это предполагает парадокс перераспределения, то превосходство универсальных программ в снижении коэффициента Джини и повышении благополучия общества было бы очевидным. Однако этот аргумент имеет по крайней мере две слабые позиции.

Во-первых, в конкурентном и все более глобализованном мире сокращение неравенства доходов хотя и важно, но не может быть единственной или главной целью экономической политики. Если бы главная цель была такой, то экономическую политику стран, у которых в прошлом была плановая экономика, а также современной Кубы и Северной Кореи, восхваляли бы и копировали. Эта политика обеспечивала и обеспечивает низкий коэффициент Джини, но в долгосрочной перспективе не способствует экономическому росту³⁹. Именно поэтому централизованные плановые экономики по большей части перестали существовать.

Во-вторых, необходимо учитывать, что некая (или даже большая) часть средств, которые предположительно расходуются исключительно на помощь группам с низкими доходами, может на самом деле доставаться поставщикам услуг (например, учителям, чиновникам, медицинским сестрам, врачам) благодаря высокому уровню зарплат в государственном секторе, а также по другим каналам, включая неэффективность. Иногда программы государственных расходов почти не помогают тем, для кого они предназначены, но приносят немалые выгоды тем, кто предоставляет государственные услуги⁴⁰. Тем не менее расходы будут учтены как помощь тем, для кого они предназначены. Те, кто занимается организацией государственных услуг и их предоставлением, обычно являются представителями среднего класса, а не низкодоходных групп населения (Tanzi, 1974, 2008; Alesina, 1998). Это проявление действия закона, который иногда называют «законом Директора». В начале 1960-х годов профессор Чикагского университета Аарон Директор сформулировал «закон государственных расходов», в соответствии с которым при осуществлении государственных расходов независимо от декларированных целей в выигрыше оказывается в основном средний класс, а финансируются эти расходы в основном за счет налогов на бедных и богатых (Stigler, 1970). Пожалуй, Директор был прав в отношении того, кто выигрывает, и не совсем прав в отношении тех, кто финансирует, что особенно заметно в последние годы, когда значительный рост налогов во многих промышленно развитых странах привел к усилению нагрузки на работников из среднего класса, особенно после введения налога на добавленную стоимость и высокого налога на заработную плату. В промышленно развитых странах «закон Директора» применим скорее к налоговым льготам, в которых обычно больше заинтересован средний класс, поскольку ряд особенностей (сокращение или ограничение вычетов с ростом дохода) делает их менее ценными для высокодоходных групп населения.

«Парадокс перераспределения» основан на простом допущении, что средства, затраченные на предоставление услуг некоторым группам, равны реальным выгодам, полученным этими группами. Но есть множество свидетельств, что это допущение не всегда выполняется. Этот аспект редко учитывается в соответствующей литературе. Государственным расходам часто сопутствует неэффективность, которая может принимать форму ренты для тех, кто предоставляет или организовывает предоставление услуг (см. главу 11). Разумеется, масштабы ренты поставщиков государственных услуг различаются от страны к стране.

Наконец, глобализация и другие процессы делают поддержание высокого среднего уровня налогообложения все более сложным и дорогостоящим делом. Налоговые системы многих стран подтачивают различные «фискальные термиты» (Tanzi, 2001). Как следствие, финансировать универсальные государственные программы без последствий для макроэкономической ситуации становится труднее, чем в предыдущие десятилетия, когда фискальные термиты были не столь активны или вообще не существовали. В будущем деятельность термитов вынудит страны перейти к новой роли государства, которая предполагает меньшие государственные расходы и налоги, а также обращение к иным инструментам экономической политики. Глобализация и ваучеры облегчат применение адресных денежных трансфертов, которые позволят низкодоходным группам населения приобретать услуги и защиту от различных рисков за рубежом по более низким ценам, чем в их собственных странах (Tanzi, 2005c). Например, растет значение медицинского туризма, который позволяет жителям богатых стран покупать дорогостоящие медицинские услуги приемлемого качества по более низким ценам в более бедных странах, таких как Индия. Определенные образовательные услуги также могут быть куплены (и их действительно покупают) в других странах. Некоторые страны (например, Великобритания) становятся крупнейшими экспортерами образовательных услуг. Со временем даже услуги ухода за пожилыми (или за заключенными) можно будет приобретать за границей, получая приемлемое качество по намного более низким ценам⁴¹. Не существует также обоснованных доводов против того, чтобы инвестировать накопления на старость не в своей, а в другой стране, при условии использования низкорискованных и хорошо контролируемых инструментов⁴².

При таком развитии ситуации правительство при осуществлении надзора и выполнении функций регулятора должно быть намного более бдительным и эффективным, чем в прошлом. Это основная его функция в рыночной экономике, функция, которая в прошлом выполнялась не лучшим образом или не выполнялась вообще. Существует ряд работ, в основном экономистов Чикагского университета, в которых ставится под вопрос эффективность регулятивной деятельности государства⁴³. Сокращение государственных расходов потребует создания более четких правил и более эффективных институтов для обеспечения исполнения этих правил. Покойный Жан Монне, французский государственный деятель, сыгравший огромную роль в создании Европейского союза, сказал: «Ничто не может быть сделано без людей. Ничто не будет устойчиво без институтов». Ключевой вопрос состоит в том, смогут ли правительства создать необходимые институты, которые позволят выполнять эту функцию справедливо и эффективно. Каким бы ни был ответ на этот вопрос, его можно подкрепить убедительными доводами. Если ответ утвердительный, переход к новой роли государства будет возможен и даже желателен. Эта роль будет требовать меньших государственных расходов и налогов, но понадобится повысить эффективность государственного мониторинга и управления, а также усилить глобальную координацию.

1.6. Заключительные замечания

В следующих главах эти вопросы будут рассмотрены более подробно. Часть II, историческая, посвящена росту государственных расходов в прошлом веке и способствующим этому росту факторам. В части III, теоретической и аналитической, представлен обзор ряда теорий о роли государства в экономике в различных условиях и разобраны инструменты политики, которые приобрели большое значение в последние годы. Часть IV рассматривает результаты, а именно социально-экономические показатели, связанные с ростом государственных расходов в последние десятилетия. Основное внимание уделено развитым странам – членам ОЭСР с эпизодическим обращением к опыту прочих стран. Заключительная глава посвящена факторам, которые будут оказывать влияние на роль государства в экономике в будущем. В ней рассматриваются вопросы, которые еще не получили того внимания, которое они заслуживают. В ней также рассматриваются иные изменения, помимо изменений в системе государственных расходов, которые могут произойти и в будущем. В ней утверждается, что в будущем вырастет значение инструментов политики, отличных от расходования государственных средств и налогообложения, и прежде всего значение государственного регулирования. Таким образом, роль государства в экономике вернется в некотором смысле к той, какой она была до XIX века. Однако это будет уже современная версия прежней роли, с заметно более высокими государственными расходами и налогами, чем в прежние времена, и с регулированием, цель которого – помогать гражданам, а не обеспечивать возможности извлечения ренты для некоторых привилегированных индивидов. При этом только время покажет, возможна ли такая новая роль государства и окажется ли она более эффективной, чем современная. От того, справится ли государство с новой ролью, зависит само выживание рыночных экономик.

Литература

Ариэли, Дэн. 2010. Предсказуемая иррациональность. Скрытые силы, определяющие наши решения (Москва: Манн, Иванов и Фербер).

Коуз, Рональд. 2007а. “Природа фирмы”, в: Рональд Коуз, Фирма, рынок и право (Москва: Новое издательство).

Коуз, Рональд. 2007б. “Проблема социальных издержек”, в: Рональд Коуз, Фирма, рынок и право (Москва: Новое издательство).

Милль, Джон Стюарт. 2007. Основы политической экономии с некоторыми приложениями к социальной философии (Москва: ЭКСМО).

Нозик, Роберт. 2008. Анархия, государство и утопия (Москва: ИРИСЭН).

Пигу, Артур Сесил. 1985. Экономическая теория благосостояния. В 2-х т. (Москва: Прогресс).

Платон. 2007. “Государство”, в: Платон, Сочинения в четырех томах. Т. 3. Ч. 1 (Санкт-Петербург: Издательство Санкт-Петербургского университета; “Изд-во Олега Абышко”).

Роуз-Аккерман, Сюзен. 2003. Коррупция и государство: причины, следствия, реформы (Москва: Логос, 2003).

Стиглер, Джордж. 2016. Гражданин и государство (Москва: Издательство Института Гайдара).

Alesina, Alberto. 1998. “The Political Economy of Macroeconomic Stabilization and Income Inequality: Myths and Reality,” in Income Distribution and High-Quality Growth, edited by Vito Tanzi and Ke-Young Chu (Cambridge, Mass.: MIT Press).

Alonso, Antonio, Ludger Schuknecht, and Vito Tanzi. 2005. “Public Sector Efficiency: An International Comparison.” Public Choice 123: 321–47.

Alston, Lee J., and Joseph P. Ferrie. 1999. Southern Paternalism and the American Welfare State: Economics, Politics, and Institutions in the South, 1865–1965 (Cambridge: Cambridge University Press).

Andreoni, James. 2006. “Philanthropy,” in Handbook of Giving, Altruism, and Reciprocity, vol. 2, edited by Serge-Christophe Kolm and Jean, Mercier Ythier (Amsterdam: Elsevier, North-Holland), pp. 1201–65.

Angelopoulos, Konstantinos, Apostolis Philippopoulos, and Efthymios Tsionas. 2008. “Does Public Sector Efficiency Matter? Revisiting the Relation between Fiscal Size and Economic Growth in a World Sample.” Public Choice 137, nos. 1–2 (October): 245–78.

Ariely, Dan. 2008. Predictably Irrational: The Hidden Forces That Shape Our Decisions (New York: Harpers and Collins).

Arrow, Kenneth J. 1970. “The Organization of Economic Activity: Issues Pertinent to the Choice of Market versus Nonmarket Allocation,” in Public Expenditure and Policy Analysis, edited by Robert H. Haveman and Julius Margolis (Skokie, Illinois:) (Rand McNally College Publishing).

Atkinson, A. B. 2004. “Social Europe and the Contribution of Public Economics.” Rivista di Diritto Finanziario e Scienza delle Finanze, Anno LXII, Fase. 4.

Auerback, A. J., J. Gokhale, and L. Kotlikoff. 1991. “Generational Accounts; A Meaningful Alternative to Deficit Accounting,” in Tax Policy and the Economy, edited by David Bradford (Cambridge, Mass.: MIT Press).

Auerback, A. J., Laurence J. Kotlikoff, and Willi Leibritz. 1998. “Generational Accounting around the World.” IMES (Institute of Monetary and Economic Studies, Bank of Japan), Discussion Paper No. 98-E-2.

Banca d’Italia. 2008. Relazione Annuale (Rome, May 31).

Bastiat, F. 1864. Oeuvres Completes. 7 vols. (Paris: Guillaumin).

Bator, Francis M. 1960. The Question of Government Spending: Public Needs and Private Wants (New York: Harper and Brothers).

Beito, David. 2000. From Mutual Aid to the Welfare State: Fraternal Societies and Social Services, 1890–1967 (Chapel Hill: University of North Carolina Press).

Beito, David, Peter Gordon, and Alexander Tabarrok, eds. 2002. The Voluntary City (Ann Arbor: University of Michigan Press – Independent Institute).

Callan, Tim, and John Walsh. 2006. “Assessing the Impact of Tax /Transfer Policy Changes on Poverty: Methodological Issues and Some European Evidence.” Euromod Working Paper No. EM1/06.

Cipolla, Carlo M. 1969. Literacy and Development in the West (Harmondsworth: Penguin Books).

Coase, Ronald. 1937. “The Nature of the Firm.” Economica 4: 386–405.

–. 1960. “The Problem of Social Cost.” Journal of Law and Economics 3 (October): 1–44.

Della Vigna, Stefano. 2009. “Psychology and Economics: Evidence from the Field.” Journal of Economic Literature 47, no. 2 (June): 315–372.

de Molinari, Gustave. 1849. Les Soirées de la Rue Saint-Lazare: Entretiens sur les Lois Economique et D´efense de la Propriété. Translated as Le Serate di Rue Saint-Lazare (Macerata: Liberi Libri, 2009).

De Viti de Marco, Antonio. 1936. First Principles of Public Finance (London: Jonathan Cape).

Downs, Anthony. 1957. An Economic Theory of Democracy (New York: Harper).

European Commission. 2008. Public Finances in EMU (Brussels).

European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions. 2008. Second European Quality of Life: First Findings (Dublin).

Gustafsson, Bjorn. 2008. “The Swedish Model in the Era of Integration and Globalization,” in Institutions for Social Well-Being: Alternatives for Europe, edited by Lilia Costabile (London: Palgrave Macmillan), pp. 171–197.

Haveman, Robert. 1994. “Should Generational Account Replace Public Budgets and Deficits?” Journal of Economic Perspective 1: 55–111.

Hochman, H. M., and J. D. Rodgers. 1969. “Pareto Optimal Redistribution.” American Economic Review 59: 542–557.

Korpi, Walter, and Joakim Palme. 1998. “The Strategy of Equality and the Paradox of Redistribution.” American Sociological Review 63, no. 5: 661–687.

Lacey, A. R. 2001. Robert Nozick (Princeton: Princeton University Press).

Lindert, Peter H. 2002. “What Drives Social Spending? 1780 to 2020,” in When Markets Fail: Social Policy and Economic Reform, edited by Ethan B. Kapstein and Branko Milanovic (New York: Russell Sage Foundation, 2002), pp. 185–214.

McCaffery, Edward J., and Joel Slemrod, eds. 2006. Behavioural Public Finance (New York: Russell Sage Foundation).

Mill, John Stuart. 2004. Principles of Political Economy (Amherst, N.Y.: Prometheus Books).

Musgrave, Richard. 1959. The Theory of Public Finance (New York: McGraw-Hill).

Myrdal, Gunnar. 1954. The Political Element in the Development of Economic Theory (Cambridge, Mass.: Harvard University Press).

Nozick, Robert. 1974. Anarchy, State and Utopia (New York: Basic Books).

OECD. 1985. Social Expenditure, 1960–1990 (Paris: OECD).

–. 2009. Taxing Wages (Paris: OECD).

–. 2010. Revenue Statistics of OECD Countries (Paris: OECD).

Pigou, Arthur. 1924. The Economics of Welfare. 2nd ed. (London: Macmillan).

Plato. 1961. Republic I, in The Collected Dialogues of Plato, edited by Edith Hamilton, Bollinger Series 71 (New York: Pantheon Books).

Rawls, John. 1971. A Theory of Justice (Cambridge, Mass.: Belknap Press of Harvard University Press).

–. 1974. “Some Reasons for the Maximin Criterion.” American Economic Review 64: 141–146.

Rexed, Knut. 2000. “Public Sector Reform: Lessons from the Nordic Countries, the Swedish Experience.” Swedish Agency for Administrative Development. Mimeo (May 19).

Ritter, Gerhard A. 1996. Storia dello Stato Sociale (Rome: Laterza). Translated from Der Sozialstaat Entstehung und Entwiklung im Internationalen Vergleich (Munich: R. Oldenbourg Verlas, 1991).

Rizza, P., and P. Tommasino. 2008. “Will We Treat Future Generations Fairly? Italian Fiscal Policy through the Prism of Generational Accounting,” in Fiscal Sustainability: Analytical Developments and Emerging Policy Issues, edited by Daniele Franco. Banca d’Italia, Workshop on Public Finance (April).

Rose-Ackerman, Susan. 1999. Corruption and Government: Causes, Consequences and Reform (Cambridge: Cambridge University Press).

Say, J. B. 1841. Traité de économie politique (Paris: Guillaumin).

Savedoff, William D., and Pablo Gottret. 2008. Governing Mandatory Health Insurance (Washington, D.C.: World Bank).

Sen, Amartya. 1979. “Personal Utilities and Public Judgments: Or What Is Wrong with Welfare Economics?” Economic Journal 89: 537–89.

Solomon, Howard M. 1972. Public Welfare, Science and Propaganda in Seventeenth Century France (Princeton: Princeton University Press).

Stigler, George J. 1970. “Director’s Law of Public Income Redistribution.” Journal of Law and Economics 13 (April): 1–10.

–. 1989. The Economic Role of the State (Cambridge, Mass.: Basil Blackwell).

–. 1975. The Citizen and the State: Essays on Regulation (Chicago: University of Chicago Press).

Tanzi, Vito. 1974. “Redistributing Income through the Budget in Latin America.” Banca Nazionale del Lavoro, Quarterly Review, no. 108: 65–87.

–. 1998. “Corruption around the World.” IMF Staff Papers 45, no. 4 (December): 559–94.

–. 2000. “Rationalizing the Government Budget,” in Economic Policy Reform: The Second Stage, edited by Anne Krueger (Chicago: University of Chicago Press), pp. 435–452.

–. 2001. “Globalization, Technological Developments and the Work of Fiscal Termites.” Brooklyn Journal of International Law 26, no. 4: 1261–1484.

–. 2005a. “Social Protection in a Globalizing World.” Rivista di Politica Economica, Anno XCV, Serie III (March–April): 3–23.

–. 2005b. “The Economic Role of the State in the 21st Century.” Cato Journal 25, no. 3 (Fall): 617–638.

–. 2005c. “The Role of Government and Public Spending in a Changing World.” Rivista di Diritto Finanziario e Scienza delle Finanze, Anno LXIV, Fasc. 3: 321–339.

–. 2007. “Fiscal Policy and Fiscal Rules in the European Union,” in Europe after Enlargement, edited by Anders Aslund and Marek Dabrowski (Cambridge: Cambridge University Press), pp. 50–64.

Tanzi, Vito. 2008. “The Role of the State and Public Finance in the Next Generation.” OECD Journal on Budgeting 8, no. 2: 1–27.

–. 2010. “Complexity in Taxation: Origin and Consequences.” Mimeo (November).

Tanzi, Vito, and L. Schuknecht. 2000. Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective (Cambridge: Cambridge University Press).

Thaler, Richard H., and Cass R. Sunstein. 2008. Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth, and Happiness (New Haven: Yale University Press).

Tooley, J. 1996. Education without the State (London: Institute of Economic Affairs).

U.S. Government. 1962. Economic Report of the President (Washington, D.C.: GPO).

Walvin, James. 1988. Victorian Values (Athens: University of Georgia Press).

West, E. G. 1970. “Resource Allocation and Growth in Early-Nineteenth Century British Education.” Economic History Review 23: 68–95.

World Bank. 2008. Governing Mandatory Health Insurance. Edited by William D. Savedoff and Pablo Gottret (Washington, D.C.).

Wuthnow, Robert. 1991. “The Voluntary Sector: Legacy of the Past, Hope for the Future?,” in Between States and Markets: The Voluntary Sector in Comparative Perspective, edited by Robert Wuthnow (Princeton: Princeton University Press).

Zamagni, Vera, ed. 2000. Poverta´ e Innovazione Istituzionale in Italia: Dal Medioevo ad Oggi (Bologna: Il Mulino).

Часть II
Исторический обзор

Я не знаю, от чего человек становится более консервативным – от того, что не знает ни о чем, кроме настоящего, или ни о чем, кроме прошлого.

Джон Мейнард Кейнс. Конец laissez-faire

Глава 2
Роль государства в экономике в период перед Второй мировой войной

2.1. Введение к историческому обзору

СЛЕДУЮЩИЕ пять глав второй части содержат исторический обзор изменений роли государства в экономике. Большая часть этого обзора посвящена XIX и XX векам. Мы рассмотрим различные факторы и отметим экономистов, которые повлияли на восприятие того, какой должна быть роль государства в экономике, и способствовали изменениям в экономической деятельности государств в течение двух последних столетий. При этом мы рассмотрим, как со временем изменялось отношение к бедности, распределению дохода и использованию возможностей, открывающихся перед гражданами. Признавая некоторые исключения и различия между странами, мы можем выделить три основных периода.

В первый период, который продолжался со Средних веков до первой половины XIX века, социальное и экономическое положение человека зависело по большей части или почти исключительно от его происхождения. Семья и семейные связи были основными действующими факторами. Бедность (или низкое положение) считались естественным состоянием части людей. Сержио Рикосса (Ricossa, [1986] 2006) приводит следующие слова монаха Джордано да Ривальто (Джордано Пизанского), знаменитого теолога и проповедника начала XIII века: «Если бы все были королями, то кто бы обрабатывал землю? Бог установил так, чтобы были богатые и бедные и чтобы бедные служили богатым, а богатые помогали бедным» (перевод мой. – В. Т.). Рикосса добавляет, что позиция Джордано отражала позицию церкви, которая была заинтересована в оказании помощи беднякам через сеть благотворительных учреждений, финансированных богатыми. Такое понимание естественного порядка вещей не ограничивалось только XIII веком и только Италией. Как показал сэр Луэллин Вудворд в книге «Век реформ, 1815–1870», в первой половине XIX века в Англии бытовало аналогичное отношение к бедности (Woodward, 1962). Алексис де Токвиль высказывал тот же взгляд в эссе 1835 года «Записки о пауперизме». Алан Вольф в книге «Будущее либерализма» в 2009 году подтвердил мнение Вудворда об отношении к неравенству в XIX веке, написав следующее: «Реализм требует, чтобы мы приняли мир таким, каким он был, а мир тогда был насквозь неравноправным» (Wolfe, 2009, p. 65). Ему вторил Роберт Кифер Вебб:

Еще большее значение при поиске причин неспособности страны [в начале XIX века] помочь бедным законодательным путем имеет распространенное в среднем и высшем классе отношение… к социальной помощи. Одни считали, что эффективное регулирование невозможно в быстро меняющейся экономике; другие полагали, что человек не сможет изменить установленный Богом социальный порядок, в котором бедные составляли важную и необходимую часть. Было и меньшинство, которое политэкономические доктрины laissez-faire убедили в бесполезности вмешательства (Webb, 1980, p. 158).

В феврале 1834 года английский парламент проголосовал за закон о помощи бедным, и вскоре после этого одна шестая часть населения Англии стала получать некоторую поддержку (Tocqueville, [1835] 1998, p. 39). Во второй половине XIX века отношение к бедности начало меняться, отчасти в результате политических перемен во многих странах, а отчасти потому, что в ходе промышленной революции некоторые люди незнатного происхождения разбогатели, образовав новый класс буржуазии» с растущей финансовой и политической властью. В этот период возрастало общественное давление в пользу законов, обеспечивающих равные возможности для всех: например, равные избирательные права, права рабочих, права женщин и права детей. Этот период продолжался до Первой мировой войны или примерно до Великой депрессии. Таким образом, общество стало менять свое отношение к бедности, переходя от приятия бедности и зависимости положения в обществе от происхождения как естественных явлений к заинтересованности в создании возможностей. Это давало шанс хотя бы некоторым людям избежать бедности и покинуть тот класс, к которому они принадлежали по рождению. (Об этом изменении см. также в главе 3 книги Вольфа.)

Сквозной темой в трудах XIX века становится обсуждение вероятности того, что рост политического участия граждан и всеобщие выборы, в которых участвует все возрастающая доля населения, приведут к росту спроса масс на поддержку и на перераспределение доходов и богатств. Все большее число граждан, и не только беднейшие слои, требовали от правительства поддержки с целью обеспечения равенства условий. Это давление вело к увеличению государственных расходов, повышению налогов и в конечном счете к централизации политической власти, что подвергало опасности личную свободу людей, ставя их в зависимость от тирании большинства. Чем сильнее было стремление к равенству, тем сильнее становились ограничения на личную свободу. Но если равенство было лишь фактом, то свобода рассматривалась как важная ценность. Эта тема мощно прозвучала в упомянутом выше эссе Токвиля (Tocqueville, [1835] 1998). Она и сегодня остается популярной в консервативных политических кругах. Противоположная тема заключается в том, что бедность имеет серьезные негативные внешние эффекты для общества, так как вызывает рост преступности и моральную деградацию. Именно поэтому бедным необходимо помогать и улучшать их положение с помощью государственных программ. Это мнение остается популярным среди левых политиков.

С началом Великой депрессии фокус внимания стал меняться снова, переходя с равенства возможностей на равенство результатов. Стало уже недостаточно просто помогать бедным справляться с трудностями и выживать; появилась новая, амбициозная и абстрактная цель – обеспечить равенство результатов. В эгалитарном обществе различия в уровне жизни и особенно в возможностях получения доступа к «базовым товарам» становились все менее приемлемыми и начинали раздражать чувства многих. Если не учитывать социалистические эксперименты в ряде стран, где доведенная до крайности идея равенства начала угрожать личным свободам, то построение государств всеобщего благосостояния стало самым решительным шагом правительств стран с рыночной экономикой к достижению равенства или по меньшей мере к подъему уровня жизни всех граждан – членов свободного общества выше минимального уровня, который в свою очередь выше актуального для прошлых лет уровня удовлетворения базовых биологических потребностей.

Следует отметить, что этот сдвиг, помимо вышеперечисленных последствий для личной свободы, породил серьезные разногласия, так как некоторые люди не считают равенство нормальным положением вещей. По их мнению, равенство противоречит законам природы и биологии. Человек – общественное животное. Он предпочитает жить в группах, поэтому его личная свобода всегда в некоторой степени ограничена и определяется поведением и обстоятельствами группы, к которой принадлежит конкретный человек. При этом в человеческом обществе всегда (за редким исключением) существует иерархия. Она возникает уже в семье, где власть мужчины почти всегда сильнее власти женщины, родители сильнее детей, мальчики сильнее девочек, первый ребенок сильнее последующих и т. д. В больших группах существует сходная иерархия, а в некоторых обществах она закреплена в кастах, которые продолжают существовать до сегодняшнего дня. В продолжительный период Средних веков иерархичность общества получила осмысление, объяснявшее принцип распределения результатов совместных действий людей внутри групп. По этой причине в «естественном», «биологическом» или «историческом» смысле эгалитаризм, несмотря на его высокую мораль (за редким исключением), видится противоречащим этому давнему и естественному порядку. Вот почему многие до сих пор возражают против стремления к равенству результатов и вообще против постановки такой цели, видя в ней угрозу личной свободе. Правомерность подобной цели в условиях рыночной экономики по-прежнему вызывает множество споров. (См. также Burke, 2000; Wolfe, 2009.)

Так как обеспечение равенства неизбежно требует определенного ограничения свободы отдельных людей, эту концепцию критиковал и Роберт Нозик, и другие консервативные комментаторы, которые считали, что личная свобода имеет больший вес, чем равенство результатов, и полагали, что свобода должна устанавливать пределы равенства.

2.2. Полярные роли государства

В современной стране роль, которую государство или, если обобщить, правительство играет или должно играть в экономике, зависит от нескольких факторов. Среди наиболее важных из них – то, в какой степени люди, составляющие вместе население страны, чувствуют себя частью единого сообщества; политическая система, которая отбирает политиков и устанавливает рамки для их решений; позиция лиц политических деятелей, политическое давление и ограничения, в условиях которых они действуют; а также решения, принятые политиками или правительствами ранее, которые в случае успеха часто задают траекторию движения, с которой следующим правительствам трудно свернуть. На принимаемые решения неизбежно влияют господствующие концепции и идеи. В последние годы экономисты и политологи уделяли значительное внимание некоторым из этих вопросов и в особенности второму из перечисленных факторов. Особенно важны работы представителей школы теории государственного выбора, так как они привлекают внимание к правилам (таким, как конституционные нормы), которые ограничивают или должны ограничивать деятельность правительств. Но в долгосрочном плане даже конституционные нормы могут стать эндогенными по отношению к системе, так как они могут меняться и часто меняются.

В работах этих экономистов и политологов обычно рассматривалась рыночная экономика в стране с демократической политической системой, при этом основное внимание уделялось вопросам организации и институтов, регулирующих деятельность правительства. Как следствие, они несколько страдали от того, что Лайонел Роббинс называл «провинциальной замкнутостью на настоящем времени». В последующих главах мы рассмотрим эти работы более подробно, а сейчас укажем на две диаметрально противоположные роли, которые определяют низший и высший пределы роли, которую государство может играть в экономике. При этом нам придется заглянуть, по выражению Шумпетера (Schumpeter, 1954), в «чулан» старых идей. Затем мы покажем, что в большинстве стран реальная роль государства в экономике находится где-то между двумя полярными возможностями.

В первом из этих полярных случаев обязанности государства ограничены, так как предполагается, что граждане с помощью предположительно хорошо функционирующего рынка, полагаясь на собственные силы и доходы, сами обеспечивают удовлетворение своих потребностей, как личных, так и общественных. В таких обществах люди свободно организуются в гражданские группы для реализации своих групповых или общественных задач. В этом случае государству отводится ограниченная роль, заключающаяся в основном в исправлении серьезных провалов рынка, производстве базовых общественных благ и (иногда) в дополнении результатов рыночной деятельности. Государство также может вмешиваться в серьезных ситуациях, таких как крупные стихийные бедствия, если ничего не помогает (Moss, 2002). Большинство людей считает, что при ликвидации последствий стихийных бедствий государство должно вмешиваться и играть ведущую роль, за исключением случаев вмешательства иностранных государств, как было после землетрясения на Гаити и – в меньшей степени – после наводнения в Пакистане в 2010 году. Обычно именно эту роль государства экономисты приписывают экономической системе, которую принято называть “laissez-faire”. В той или иной форме такая система преобладала на протяжении XIX века и была представлена концепцией, которую разрабатывали экономисты так называемой классической школы.

Вторая роль, противоположная первой, – это роль, при которой большинство экономических решений принимается политическими представителями граждан или трудящихся классов, которые, как предполагается, сами выполняют функции государства. Поскольку некоторые или даже большинство из этих «представителей» вполне могут назначать себя сами, термин «представители» может и не относиться к выборным должностям. В такой системе государство берет на себя ответственность за экономическое благополучие граждан и за принятие большинства экономических решений. Государство владеет почти всеми средствами производства, почти полностью запрещает частную собственность и не оставляет места рыночным силам, которые почти исчезают, так как им не дают действовать. Большинство экономических решений принимаются по указанию государства и координируются через процесс централизованного планирования. Советский экономист сталинского времени С. Г. Струмилин однажды сказал: «Наша задача не в том, чтобы изучать экономику, а в том, чтобы переделывать ее; никакие законы нас не связывают». Эта система не дает людям экономической свободы и не заинтересована в их экономической деятельности, которую она не одобряет и пытается ликвидировать. Люди становятся собственностью государства, которое может использовать их по своему усмотрению. При этом личные предпочтения граждан значения не имеют. Политики же являются единственными выразителями потребностей общества (или «рабочего класса»). Такую систему обычно называют «системой централизованного планирования» или «административно-командной экономикой». (Научное описание «командной экономики» см. в Kornai, 1992; Корнаи, 2000.)

Эти две полярные системы принято увязывать с именами двух известных экономистов – Адама Смита и Карла Маркса, хотя в их создании участвовали многие другие экономисты, так что не вполне ясно, в какой мере Смит и Маркс ответственны за то, как другие развили их идеи. Смит и Маркс написали две самые влиятельные книги по экономике из всех, когда-либо написанных. Адам Смит, который считал себя специалистом по философии морали, а не экономистом, создал «Исследование о природе и причинах богатства народов» (Smith, 1776; Смит, 2007) – книгу, которая, как считают, легла в основу экономической системы laissez-faire и значительно повлияла на ход экономического развития в современных развитых странах. В 1759 году Смит опубликовал другую важную книгу, «Теория нравственных чувств», которая имела больший философский уклон и которую некоторые историки полагают самой важной работой Смита (см., например, Herman, 2001; Himmelfarb, 2004). В дальнейшем мы покажем, что связывать систему laissez-faire с именем Адама Смита не совсем верно.

Карл Маркс, который был «философом, историком, экономистом, лингвистом, литературным критиком и революционером», написал «Капитал» (1867 год, первое английское издание вышло в 1886 году) – книгу, которая проложила путь к созданию командной экономики с централизованным планированием. Современный биограф Маркса заметил: «В течение ста лет после его смерти [в 1883 году] половина населения мира оказалась под властью правительств, которые избрали марксизм своей руководящей теорией. Идеи Маркса изменили экономическую науку… Никогда со времен Иисуса Христа малоизвестная поначалу идея не распространялась так быстро по всему миру, не приобретала столько последователей и, к сожалению, не была так неверно истолкована» (см. Wheen, 1999, p. 1). На похоронах Маркса 17 марта 1883 года присутствовало только 11 человек⁴⁴. (Перечень социалистических стран по состоянию на 1987 год приводится в Kornai, 1992, p. 6–7; Корнаи, 2000, с. 32–34.)

И «Исследование о природе и причинах богатства народов», и «Капитал» прямо, но чаще косвенно, через трактовку последователями, оказали огромное воздействие на политиков и политику государства в самых разных частях мира и в разное время. Исторически влияние Маркса проявлялось более непосредственным образом и было более очевидным, чем влияние Смита. Оправдывая свою политику и объясняя свои действия, политики нередко ссылались на какую-либо из этих книг, но часто даже не читали их. Необходимо понимать, что Адам Смит и Карл Маркс, а также созданные при посредстве их идей экономические системы представляют два полярных случая. В современном мире в большинстве стран роль государства в экономике располагается достаточно далеко от обоих полюсов: большинство экономических систем не являются ни системой laissez-faire, ни командной экономикой. Роль государства сейчас значительно шире, чем мыслили ее Адам Смит и его последователи, но и не столь всеобъемлющая, как в командной экономике. В некоторых странах роль государства ближе к идеям Маркса, в большинстве стран она ближе к идеям Смита. В так называемых государствах всеобщего благосостояния, которые полностью оформились в 1960-е и 1970-е годы, роль государства в экономике значительно шире той, которую ассоциируют с именем Адама Смита. Однако в них достаточно свободы рыночных сил и индивидуального предпринимательства, а также гарантий частной собственности, хотя доходы ограничиваются с помощью высоких налогов и правовых норм, таких как правила зонирования. Немногие сохранившиеся централизованные плановые экономики приобрели заметные рыночные элементы. Пойти на это их вынудила глобализация и политическая конкуренция с рыночными экономиками. Однако в целом можно считать, что роль государства в экономике в настоящее время ближе к представлениям Адама Смита, чем Карла Маркса. Но два или три десятилетия назад в стане Маркса было значительно больше стран и некоторое время даже существовали опасения, что они могут победить в соревновании идей.

Идея централизованного планирования впервые воплотилась в реальность в России после большевистской революции 1917 года. (См., в частности, Rostow, 1953; Kornai, 1992; Корнаи, 2000.) После Второй мировой войны эта система была экспортирована во многие страны, которые попали под политическое или идеологическое влияние России и коммунистической идеологии. Среди них были Китай и несколько других азиатских государств, страны Восточной Европы и некоторые страны Африки и Латинской Америки. Концепция централизованного планирования оказала влияние еще на ряд стран, включая, например, Индию, но в них не сложились командные экономики. В течение примерно 70 лет, с 1920 по 1990 год, марксистская идеология была серьезным интеллектуальным и практическим вызовом для экономического направления, ассоциирующего себя с именем Адама Смита или с классической либо неоклассической экономической наукой. Она также вызывала интерес у многих, в том числе ведущих, экономистов в западных странах⁴⁵. После крушения Советского Союза и падения коммунизма в 1990 году во многих странах начался процесс перехода от централизованного планирования и командной экономики к рыночной экономике, что повысило значение Адама Смита и снизило значимость Карла Маркса (Stiglitz, 1994; Tanzi, 1993 и 2010). В течение следующих двух десятилетий представители берущей начало от Адама Смита либеральной экономической школы в ее современной, обновленной версии вновь стали популярны во многих частях света. В этот период и особенно в 1990-е годы стали звучать все более громкие призывы дать больше свободы рынку. При этом часто говорилось о необходимости ослабить роль государства. Однако современная версия либеральной экономической школы подразумевает значительно более обширные государственные расходы, чем те, которые предполагали Адам Смит и представители классической школы.

Начавшийся в 2008 году экономический кризис снова вызвал критику рыночных теорий laissez-faire и рыночных экономик, и вновь раздались требования расширить роль государства, как это было в период Великой депрессии. Некоторые из этих требований были связаны с вновь вошедшим в моду кейнсианством, в соответствии с которым экономикам ведущих стран необходимо масштабное налогово-бюджетное стимулирование для роста совокупного спроса и выхода из кризиса. Однако были и призывы активизировать уже выполняемую государством роль в различных секторах экономики, таких как финансовые рынки, здравоохранение, образование, инфраструктура, исследования и энергетика, а также к поддержке организаций на грани банкротства, таким как банки. Промышленная политика вновь стала модной темой. Пока еще рано прогнозировать, как эти призывы скажутся на государственных расходах и роли государства в экономике в долгосрочной перспективе.

Экономисты привыкли представлять экономику laissez-faire как экономическую систему, которая существовала во многих (хотя и не во всех) нынешних развитых странах в течение ста лет вплоть до начала Первой мировой войны или, возможно, до Великой депрессии. В некоторых странах свобода рынка была ограничена, так как правительства деятельно регулировали торговлю и развивали различные отрасли даже тогда, когда государственные расходы были низкими. Тем не менее в этот период было достигнуто максимально близкое приближение к тому состоянию экономики и к той роли государства в ней, которую теоретически обосновывали и рекомендовали Адам Смит и его европейские и американские последователи, создавшие классическую экономическую теорию. В дальнейшем мы увидим, что сам Адам Смит, возможно, внес меньший вклад в теорию laissez-faire, чем принято считать. Так или иначе, в 1880-х и 1890-х годах политика в духе laissez-faire утратила популярность и правительства начали склоняться в сторону большего вмешательства в экономику.

Российский эксперимент 1920–1990-х годов, а равно опыт других стран, попавших под советское влияние после Второй мировой войны, был максимальным приближением реальной жизни к марксистской модели экономики. Однако экономики laissez-faire и марксистские эксперименты никогда не существовали в истории одновременно, за возможным исключением периода 1920-х годов. Марксистский эксперимент проходил в основном в окружении экономик смешанного типа, а не экономик laissez-faire.

В экономиках laissez-faire непосредственная экономическая роль государства была минимальной и сводилась к выполнению лишь нескольких основных функций⁴⁶. В экономиках с централизованным планированием участие государства было вездесущим и непомерным: государство владело большей частью собственности и активов, оно определяло, как использовать трудовые ресурсы, и устанавливало заработную плату работников, а также принимало решения о накоплении и инвестировании и о том, какие товары производить и по каким ценам их продавать. Государство отвечало за капиталовложения, которые обычно осуществляли государственные предприятия, а также за импорт и экспорт. В таких экономиках государственный сектор давал почти 100 % промышленного производства страны. В результате было невозможно отличить государственные финансовые средства от частных, так как почти все средства были государственными. Динамика рынка была почти полностью подменена решениями политиков, утвержденными коммунистическими партиями таких стран. Эти решения определяли всю деятельность государственных предприятий. Экономические решения отдельных граждан не учитывались, а их экономические устремления не поощрялись, поскольку могли войти в конфликт с общественными целями, такими как построение эгалитарного общества. Люди, последовательно преследовавшие личные экономические интересы, считались антисоциальными элементами, так как их поведение вело к возникновению неравенства доходов (Tanzi, 2010). Государство осуществляло социальные расходы в основном через крупные государственные предприятия. Они обеспечивали занятость, медицинские услуги, пенсии и другие дополнительные льготы своим работникам. Официально безработицы не существовало, так как государственные предприятия должны были использовать все доступные трудовые ресурсы даже тогда, когда они в них не нуждались⁴⁷.

В долгосрочной перспективе плановые экономики проиграли. Централизованное планирование оказалось ненадежным, так как вся система была исключительно жесткой и неэффективной, особенно в условиях современной, сложно устроенной экономики. Несложно планировать работу экономики, которая производит в основном сельскохозяйственную продукцию и несколько видов стандартных товаров, таких как «рубашки Мао» в традиционном китайском стиле, и намного сложнее планировать в экономике, которая производит тысячи разнообразных товаров и услуг. Чтобы справиться с возрастающей сложностью экономики, экономисты разрабатывали продвинутые математические модели, включая анализ «затраты–выпуск». Но в конечном счете система стала слишком сложной и рухнула.

Уже в начале коммунистического эксперимента австрийский экономист Людвиг фон Мизес предвидел, что эксперимент окончится неудачей, так как в условиях «социализма» будет сложно или невозможно делать рациональные экономические расчеты (Mises, 1922). Другой известный австрийский экономист, Фридрих фон Хайек, в 1944 году дал более подробное объяснение, почему так будет. Все дело в информации, которая заключена в тысячах свободно определяемых на рынке цен и необходима для того, чтобы незнакомые люди могли взаимодействовать и производили то, что нужно людям; в плановой экономике цены не содержат такой информации (Hayek, 1944; Хайек, 2005). Хайек высказал еще одну мысль, спорную по мнению многих (включая Пола Самуэльсона), что необходимость контролировать экономическую деятельность неизбежно приведет к политической тирании. Следовательно, совместить командную экономику и по-настоящему демократический процесс будет невозможно.

По мере усложнения экономик отсутствие стимулов и информации, передаваемой свободно устанавливаемыми в рыночной экономике ценами, становится все более серьезной проблемой и растет нагрузка на составителей планов, управляющих деятельностью других людей. Как отмечал Питер Беттке, «важен не размер правительства, а масштабы его деятельности, и поэтому Хайек считает, что расширение масштабов деятельности правительства за пределы его административных возможностей ведет к непредусмотренным и нежелательным последствиям» (Boettke, 2005, p. 1046–1047). Но вывод о том, что наличие значительного государственного сектора в стране приведет к репрессиям и, возможно, тирании, является спорным. Хотя Кейнс выразил практически полное согласие с содержанием книги Хайека 1944 года, многие другие известные авторы (включая Джорджа Оруэлла и Пола Самуэльсона) отнеслись очень критично к его выводам. Вместе с тем Дженнифер Шусслер отмечает, что «Хайек не был противником всех форм государственного вмешательства» (Schuessler, 2010). Она приводит цитату из работы Хайека, которая показывает, что для него задача «защиты конкуренции» не является «несовместимой с развитой системой социальных услуг». В те годы, когда вышла книга Хайека, экономисты приветствовали рост государственного сектора и взгляды Хайека не приобрели особой популярности; более того, насколько я помню, в 1960-х годах, когда я работал над докторской диссертацией по экономике в Гарвардском университете, сочинение Хайека не входило с перечень изучаемых работ, ее даже не обсуждали.

Когда прошел революционный и почти религиозный энтузиазм, сопровождавший приход к власти коммунистических партий, стали заметны апатия, коррупция, неэффективность и другие проб-лемы, о которых говорили Хайек и Мизес. Ряд стран (включая Кубу и Северную Корею) все еще пытаются сегодня сохранить такую систему, хотя Куба уже ввела некоторые элементы рыночной экономики. Ни одна из этих стран не служит образцом экономической эффективности. На это их руководители могли бы возразить, что эффективность не является главной задачей их экономик. Главная задача – снабжение всех граждан необходимыми благами и обеспечение равенства результатов. В других странах (в том числе Китае и Вьетнаме) по-прежнему правят коммунистические партии, но эти страны де-факто отказались от коммунистических принципов в экономике. В них фактически, хотя и неофициально и не полностью, сложились экономики смешанного типа с тоталитарным политическим режимом с элементами экономического планирования. Пока что эти тоталитарные режимы не вредят их экономическому развитию. Они даже могут облегчать процесс создания остро необходимой инфраструктуры, устраняя политические препятствия, типичные для демократических стран. Со временем, когда они станут более развитыми, им потребуются демократические политические институты и более четкие правовые нормы.

2.3. Адам Смит и роль государства в экономике

Разумеется, экономическая роль государства в рыночной экономике неодинакова в разных странах и не остается неизменной во времени. За последние несколько веков она существенно изменилась, став особенно заметной в ходе XX века. Отправным пунктом для анализа роли государства остается «Исследование о природе и причинах богатства народов» Адама Смита. Книга была напечатана в год принятия американской Декларации независимости, но работа над ней шла задолго до издания. Книга Смита была отчасти реакцией на концепцию «меркантилизма» или, в терминах самого Смита, на «меркантилистическую систему». Смит показал, что в те годы правительства, и в первую очередь правительство его страны, масштабно и негативно воздействовали на экономическую деятельность, исполняя свои функции по регулированию и выдаче разрешений, а также устанавливая препятствия для торговли. В обществах того времени многие виды деятельности требовали разрешения правительств, в результате чего могли возникать монополии, приносящие прибыль отдельным лицам или группам и запрещающие всем остальным заниматься определенными видами деятельности. Смиту особенно не нравилось отношение к Индии и колониям в Америке, а также наложенные на них ограничения. В «меркантилистической системе» рыночные силы играли ограниченную роль, хотя существовала частная собственность и рынки, на которых было возможно покупать и продавать товары и услуги.

Принято считать, что книга Смита подготовила почву для перехода к политике laissez-faire, когда государство стало меньше вмешиваться в экономику и предоставило больше свободы рыночным силам (не только во внешней торговле) и экономической активности людей⁴⁸. Эти перемены были отчасти вызваны идеями Смита. В период после 1880 года политика laissez-faire приобрела более умеренную форму и в этом виде просуществовала до конца 1920-х годов, когда новые веяния в политической, экономической и интеллектуальной жизни вызвали резкую критику ряда свойственных ей недостатков. До этого времени критически высказывались преимущественно социалисты, некоторые экономисты немецкой школы и единичные представители основного направления экономической мысли. Несмотря на то что государственное вмешательство в экономику росло с 1880-х годов, а рост государственных расходов начался еще раньше, роль Адама Смита в становлении политики laissez-faire заслуживает внимательного рассмотрения.

Экономисты и финансисты всегда считали Адама Смита приверженцем экономики laissez-faire, первооткрывателем «невидимой руки» и вообще крестным отцом «рыночного капитализма». Более того, большинство экономистов обосновывали свое негативное отношение к «меркантилизму», или, как его называл Смит, «меркантилистической системе» (то есть к развивающей роли государства в экономике), ссылаясь на доводы, приписываемые Смиту. Некоторые из них – не более чем воспроизведение исторических неточностей. Ввиду вклада Адама Смита в развитие экономической науки и, что важнее для нас в этой книге, в определение роли государства в экономике будет полезно привести более точное, на мой взгляд, толкование его позиции.

Говорят, что «Адам Смит… – это автор, которого чаще цитируют, чем читают» и что «в каждой европейской стране есть не менее одного способа толковать идеи Адама Смита» (Reinert and Reinert, p. 14). Немецкие экономисты долго обсуждали то, что они назвали «проблемой Адама Смита» (Ibid.; а также Himmelfarb, 2004, p. 53). Артур Херман указывал на «мифы» вокруг теорий Смита (Herman, 2001, p. 215–220). Джеймс Бьюкен отметил, что Адам Смит, считающийся крестным отцом капитализма в духе laissez-faire, никогда не применял самого выражения “laissez-faire”, которое было в ходу во Франции до Адама Смита (Buchan, 2006, p. 2). Более того, «само выражение „невидимая рука“ встречается у него [только] три раза во всех дошедших до нас работах, в которых насчитывается более миллиона слов, и ни в одном из этих случаев речь не идет о рыночном капитализме». Работы Адама Смита обычно читают историки, а знания большинства современных экономистов основываются на вторичных и сокращенных пересказах его взглядов⁴⁹. Проблема отчасти заключается в том, что взгляды Смита претерпели изменения в период между выходом первой книги «Теория нравственных чувств» в 1759 году и второй книги «Исследование о природе и причинах богатства народов» в 1776 году. Каждая из этих книг создавалась несколько лет, и обе после выхода получили значительное признание, прежде всего среди философов. (Первая кафедра экономики в мире под руководством Антонио Дженовези была создана в Университете Неаполя только в 1754 году.) Со временем некоторые из взглядов Смита были скорректированы и перетолкованы экономистами «классической школы» для большего соответствия их собственным взглядам. Таким образом, Смита начали рассматривать как создателя той формы экономики laissez-faire, которая частично была разработана позднее. Примерно то же самое произошло с работами Кейнса да, пожалуй, и Маркса.

Адам Смит родился в 1723 году, задолго до начала промышленной революции, которая очень сильно изменила мир по сравнению с тем, в котором жил Смит. Его отец был таможенным инспектором, что, вероятно, повлияло на направление мыслей Смита. Чтобы лучше понять воздействие «Исследования о природе и причинах богатства народов» на английское общество, будет полезно упомянуть, что в то время «унаследовать состояние и жить на ренту считалось более благородным, чем работать и производить» (Ricossa, 2006, p. 19; перевод мой. – В. Т.). Хотя Смит написал одну из самых влиятельных книг по экономике всех времен, сам он считал себя прежде всего философом морали и занимал должность заведующего кафедрой философии морали в Университете Глазго в Шотландии. Его философию проще понять в сравнении с философией его друга Дэвида Юма, которого сделал знаменитым его «Трактат о человеческой природе», признанный шедевром. Юм считал, что человеком движут в основном «страсть» и «эгоизм». Роль социально обусловленного поведения незначительна. Как следствие, каждому обществу требуется стабильный центр власти, якорь, правительство, которые способны сдерживать людей, наказывая нарушителей и перенаправляя разрушительные страсти. По Юму, свобода необходима для того, чтобы люди оставались людьми, а власть необходима для того, чтобы общество сохранялось как общество. Он писал, что «идет постоянная… борьба… между Властью и свободой, и ни одна сторона не может окончательно выиграть это противоборство» (цит. по: Herman, 2001, p. 203).

Смит, в отличие от Юма, смотрел на природу человека более оптимистично. Он считал, что у человека есть естественное чувство отождествления себя с другими людьми, своего рода «чувство родства», которое позволяет ему радоваться, видя счастье людей, и сопереживать страданиям других. Людям также важно, что о них думают другие. Культурный прогресс усиливает это «чувство родства» и отождествления себя с другими людьми. Культурный прогресс, в свою очередь, стимулируется коммерцией – деятельностью, которая расширяет контакты между людьми, повышает их благосостояние и требует создания общих правил. Вот почему в представлении Смита именно коммерция получает ведущую главную роль.

В мире, в котором на коммерцию смотрели пренебрежительно, эта мысль была революционной; коммерция, безусловно, не была тем делом, которым стоило заниматься благородному человеку⁵⁰. Более того, по общераспространенному мнению, обмен традиционно ассоциировался с обманом⁵¹.

Вторым важным элементом теории Смита стала мысль о том, что коммерция стимулируется «разделением труда», то есть специализацией, которая повышает производительность работников и стимулирует экономический и культурный прогресс. В подтверждение этой мысли Смит привел свой знаменитый пример булавочной фабрики. Чем выше специализация, тем больше производительность рабочих и тем больше потребность в обмене и торговле. Представляется, что Смит позаимствовал мысль о важности специализации и пример с булавочной фабрикой из пятого тома Французской энциклопедии, в которой была статья под заголовком “Epingle” (булавка; см. Himmelfarb, 2004, p. 17).

В этот момент в мире Смита и появляется правительство. Правительство может препятствовать развитию торговли через политику меркантилизма и таким образом замедлять культурный прогресс, создавая препятствия для него. Смит считал, что английское правительство именно так и поступало в отношении торговли с Америкой и Индией. Его критика «меркантилистической системы» отражала его взгляды на такую политику, которая не соответствовала задаче развития торговли. С другой стороны, Смит полагал, что правительство могло бы облегчать и поощрять развитие торговли через создание административных институтов и инфраструктуры и через предоставление общественных услуг, которые содействуют торговле и обмену, а не затрудняют их.

Смит представил подробный знаменитый список государственных обязанностей, который оказал очень сильное влияние на последующие труды и направление мысли. Перечень отражал взгляды Смита на то, как правительства должны защищать и стимулировать торговый обмен и таким образом способствовать возникновению более совершенного общества. Очевидно, что перечень предполагает не ограничение, а значительное расширение и смену фокуса экономической роли государства его времени. Следует помнить, что Адам Смит писал до начала промышленной революции, когда взгляды людей на действия правительства отличались мрачностью. Следовательно, ошибочно смотреть на перечень Смита как на набор ограничений, предполагающий минималистскую роль государства в экономике, хотя именно таким он и видится из нашего времени. Его также не следует смешивать с тем, чего ждали от государства работавшие позднее экономисты направления laissez-faire, многие из которых были из Франции и возражали против происходившего в то время усиления роли французского правительства.

В 1897 году влиятельный итальянский экономист, автор основного учебника по государственным финансам Августо Грациани писал, что «доктрину Смита вульгаризировал Жан-Батист Сэй (Graziai, 1897, p. 34). Сэй хотел, чтобы государство не вмешивалось в экономику, тогда как Смит хотел, чтобы государство играло в ней ограниченную, четко определенную, полезную и продуктивную роль. Вместе с тем очевидно, что взгляды Адама Смита и экономистов классической школы отчасти пересекались. Сэй был французским экономистом, сформулировавшим знаменитый «закон Сэя», утверждающий, что предложение рождает спрос. Из этого следует, что государство не должно вмешиваться в работу рынка.

Роль государства в экономике, как ее видел Смит, походит на то, что мы сегодня называем экономической функцией распределения ресурсов. Смит не верил или, возможно, даже не представлял себе роли правительства, которую можно было бы определить как поддержание «социальной справедливости» или, в современной терминологии, перераспределение. Он считал, что рост производительности в результате усиления специализации и развития торговли сделает всех богаче в абсолютном выражении, включая трудящиеся классы, которые выиграют и от роста платы за труд, и от «просачивания» части богатства вниз. Он с одобрением относился к высокой оплате труда, так как такая оплата способствует повышению «активности, усердия и проворности» рабочих. Смит понимал, что система, которую он пропагандировал (и которую позднее назвали «капитализмом»), может привести к большему неравенству в распределении богатства. Таким образом, в споре нашего времени о том, должно ли государство содействовать экономическому росту или заботиться о равенстве, Смит выступил бы за поддержку роста, так как экономический рост ведет к росту абсолютного дохода трудящихся. Однако он ничего не имел против помощи государства самым бедным, кто не может заботиться о себе сам, которая оказывалась в Англии с 1601 года. Смит даже поддерживал пропорциональное налогообложение и налоги на предметы роскоши (в отличие от налогов на товары первой необходимости), которые «способствуют… облегчению доли бедных». Здесь его также интересовало не распределение дохода, а абсолютный доход рабочего класса. В любом случае он не питал иллюзий относительно того, могут и станут ли правительства его времени заниматься перераспределением дохода сверху вниз. С учетом существовавшего в те времена типа правительства, исторический опыт подсказывал населению (и Смиту), что результат политики перераспределения будет прямо противоположным.

Интересно, что Адама Смита беспокоило то воздействие, которое специализация могла оказать на психологию рабочих, как и Карла Маркса сто лет спустя. Он понимал, что выполнение простейших операций в стесненных условиях в течение 12 или 14 часов в день (что было обычным делом в его время и стало еще более обычным в ходе промышленной революции) приведет к сужению интересов рабочих и отчуждению от окружающего их общества. Это приведет к снижению общего интереса, утрате bene commune (понятие, возникшее во Флоренции в XIII веке и относящееся к благополучию сообщества в целом). Это беспокойство заставило Смита выступать за создание частично финансируемой государством системы образования для обучения детей чтению, письму и основам арифметики. От родителей требовалась только небольшая плата для покрытия части расходов на школы. Понадобился век для того, чтобы в Великобритании появилось бесплатное обязательное образование, введенное законом Фостера в 1870 году.

Наконец, необходимо указать, что «Смит не был фанатичным догматиком… Он делал исключения из доктрины laissez-faire, о чем забыли многие из его последователей» (Webb, 1980, p. 93). Он не питал иллюзий в отношении того, что политика laissez-faire и «невидимая рука рынка» будут всегда способствовать росту общественного благосостояния. Если Смит был уверен в работе свободного рынка и в положительном вкладе торговли в создание здорового общества, то к действующим на рынке предпринимателям и торговцам он не испытывал особого доверия. Он писал о «дурном влиянии высоких прибылей», о том, что торговцы всегда просят о покровительстве, а также об их скупости и «монополистическом духе». Смит пришел к выводу, что худшим из всех правительств окажется то, которое будет состоять из торговцев (см. Buchan, 2006, p. 109ff.; Himmelfarb, 2004, p. 55ff.; Herman, 2001, p. 218–220; а также у самого Смита: Smith, 1776, в разных местах; Смит, 2007). Таким образом, «Исследование о природе и причинах богатства народов» нельзя считать «апологией крупного бизнеса и торгового сословия» (Herman, 2001, p. 218). И конечно же, в трудах Смита не содержалось никакого прославления «алчности».

Его труды оставляют впечатление, что, будь такая возможность, Смит бы одобрил установление контроля за деятельностью торговцев, чтобы предотвращать их злоупотребления. Однако он понимал, что существовавший в его время тип государства не способен делать это беспристрастно и объективно, как показал опыт меркантилизма. На вопрос, смогут ли современные государства делать это эффективно, ответа тоже нет. В заключение скажем, что неверно считать, будто Смит стал бы возражать против введения хорошим правительством определенного регулирования. Здесь многие совершают типичную логическую ошибку, считая, что если Смит был против регулирования в условиях меркантилизма, то он также должен был быть против любого регулирования. Это то же самое, что считать, будто врачи, выступающие против небезопасных лекарств, выступают против лекарств вообще.

Перед тем как перейти к приведенному Смитом знаменитому описанию экономической роли государства, следует рассмотреть еще один заслуживающий внимания вопрос. Этот вопрос крайне противоречив и давно привлекал большое внимание экономистов. Особенно много внимания в последние десятилетия ему уделяли экономисты, интересующиеся вопросами экономического развития. Но экономисты, занимающиеся вопросами государственных финансов, в основном игнорировали его, считая, что он не относится к области государственных финансов и к экономике государственного сектора, что, по мнению автора этой книги, ошибочно. Это вопрос о вкладе государства в экономическое развитие. Он состоит в том, следует ли (как полагает большинство современных экономистов из развитых стран) государству позволить рынку обеспечивать рост экономики страны, не вмешиваясь в его работу, за исключением таких случаев, как финансирование научных исследований, обеспечение качественного образования и содействие в создании необходимой инфраструктуры.

Следует помнить, что стимулирование экономического роста отсутствует в числе основных функций государства как в известной книге Ричарда Масгрейва (Musgrave, 1959), так и во многих учебниках по общественным финансам. Критика Смитом «меркантилистической системы» находится в русле этого ортодоксального подхода⁵², который получил значительное развитие благодаря Джону Стюарту Миллю (Mill, 1848, p. 836–843) и закреплен через два века после Смита работами Хайека и других экономистов. Хайек писал о «пагубной самонадеянности» политиков, берущихся принимать решения, которые должен принимать рынок (Hayek, 1988). С другой стороны, реальность такова, что большинство политиков с трудом противостоят соблазну проведения разного рода промышленной политики (включая протекционистские меры), кейнсианской бюджетной политики (обосновываемой целями экономического роста), а также налоговой политики для стимулирования роста в отдельных секторах экономики. И во всех таких случаях политики заявляют в качестве цели ускорение экономического роста и развития. Часто, хотя и не всегда, такая политика не достигает успеха. Именно поэтому в число положительных (если не нормативных) целей государства следует включить стимулирование экономического роста.

Мы не будем ни поддерживать, ни критиковать такое мнение, а только отметим, что взгляды Адама Смита по этому вопросу не всегда разделялись и сейчас не всегда разделяются всеми экономистами. «Правильная» стимулирующая политика государства, а именно поддержка отраслей промышленности с возрастающей отдачей на определенном этапе их развития, может позволить экономикам некоторых стран расти быстрее и стать более развитыми. Интересное обсуждение этого вопроса можно найти в книге «Истоки экономики развития» под редакцией Джомо и Райнерта (Jomo, Reinert, 2005). В ней показано, что успешное применение политики развития позволило Венеции и Голландии в XV и XVI веках стать богатейшими странами в мире (несмотря на отсутствие природных ресурсов), то же самое произошло и в Англии в XV и XVI веках и в Соединенных Штатах в XIX веке. Можно привести и более современные примеры Кореи, Тайваня, Сингапура и других стран. Трудно поверить, что эти страны развивались бы такими же быстрыми темпами, если бы их правительства занимали нейтральную позицию. Разумеется, это не значит, что продолжение такой политики будет и дальше давать результаты. Это также не означает, что такая политика всегда или преимущественно оказывается успешной, что подтверждает латиноамериканский опыт импортозамещения в 1960-е и 1970-е годы, а также опыт многих африканских государств.

Джомо и Райнерт указывают на значительный вклад в этот вопрос ранних итальянских экономистов. Среди них особого внимания заслуживает Антонио Серра. В 1613 году он написал «Краткий трактат о средствах снабдить в изобилии золотом и серебром королевства, лишенные рудников драгоценных металлов» (Serra, 1613), которую Шумпетер в своей «Истории экономического анализа» назвал первой научной книгой по экономике (Schumpeter, 1954). Серра показал, что стимулирование деятельности с возрастающей, а не убывающей отдачей способно вызвать экономический рост. Отстающим странам, таким как Южная Корея, требуется определенное вмешательство правительства в экономику, чтобы догнать более развитые страны. Тот факт, что правительствам часто не удается стимулировать экономический рост, не может считаться доводом против самой концепции такого вмешательства, это лишь довод против чрезмерного энтузиазма в применении такого подхода.

В период между XVI и XVIII веками в некоторых странах политика развития (или политика меркантилизма) способствовала «строительству государства» и наоборот (Jomo and Reinert, 2005). Однако следует снова отметить, что политика развития часто не имеет успеха и требуется далеко не всегда. Несложно показать, что такая политика часто оказывается провальной. Но то же самое справедливо и в отношении любой другой политики. Все зависит от ситуации и от способности государства проводить правильную политику, не позволяя ей стать оправданием для деятельности по извлечению ренты, как это часто бывает (Ekelund and Tollison, 1981). Таким образом, конкретная ситуация, в которой осуществляется политика, а также конкретный перечень целей, которые преследует государство, имеют важное значение.

Можно утверждать, что среди задач государства, в числе которых распределение ресурсов, перераспределение дохода и стабилизация, следует отдельно выделять задачу экономического развития или обеспечения экономического роста, несмотря на то что усилия правительств по ее достижению редко приводят к успеху.

В пятой книге «Исследования о природе и причинах богатства народов» в разделе «О доходах государя или государства» Адам Смит представил свои взгляды на роль государства в экономике. Смит подробно рассмотрел вопрос о том, какой должна быть роль государства или правительства в экономике, основанной на частной собственности и частных рынках. Он подчеркивал, что государство должно защищать экономический выбор граждан, и указывал на «неизбежные сбои», которые происходят, когда государство пытается направить усилия или труд в определенных направлениях, как это делалось во время «меркантилистической системы» и в более ранние периоды. Вот почему он бы отнесся скептически к «промышленной политике» или «политике импортозамещения», которые стали популярны в последние десятилетия. Смит считал, что «никакой человеческой мудрости или знаний не хватит» для того, чтобы избежать «заблуждений», когда государство берется за такую задачу. Той же позиции последовательно придерживался Хайек в своих современных работах (Hayek, 1988).

Как уже говорилось ранее, Смита беспокоило появление «власти монополий» в экономике, и, хотя сейчас об этом забывают или не принимают во внимание, он указывал на склонность частных лиц при первой же возможности создавать монополии или картели. Если есть такая склонность и если она ведет к злоупотреблениям и возможным проблемам, то только правительство способно, по крайней мере в теории, принимать меры, препятствующие возникновению или деятельности монополий и картелей. Отсюда следует важность (в теории) регулирующей функции государства. Пожалуй, именно в этом причина многочисленных попыток доказать, что монополии не могут возникнуть сами, если их не создаст государство, а если они и существуют, то не причиняют вреда. Смит отнесся бы скептически к «рыночному фундаментализму» – преобладающей в последние десятилетия идеологии, которая предписывает устранение всякого государственного регулирования экономической деятельности ввиду способности рынка к саморегулированию. Взгляды Смита предполагают наличие у правительства важной и потенциально позитивной роли, заключающейся в предотвращении появления частных монополий и других злоупотреблений на рынке недобросовестными частными участниками. Некоторые экономисты считают, что эту задачу могут выполнять суды, которые будут наказывать за злоупотребления на рынке, но такой путь окажется слишком дорогостоящим для многих пострадавших от злоупотреблений. Следует подчеркнуть, что Смит не поддержал бы экономическое регулирование рынков, за исключением контроля за деятельностью, создающей выраженные негативные внешние эффекты, а также борьбу с частными монополиями и злоупотреблениями. В наши дни Смит поддержал бы разумное регулирование в области охраны окружающей среды, здравоохранения и безопасности, а также регулирование рынков ценных бумаг и банковских услуг для защиты лиц, инвестирующих в них свои накопления. И его, конечно, беспокоили бы сверхприбыли и огромные бонусы в финансовом секторе.

Основная, подразумеваемая, но редко признаваемая идея Адама Смита, смысл которой в том, что если определенные условия не выдерживаются, то государство обязано вмешаться, двести лет спустя была поставлена под сомнение группой экономистов чикагской экономической школы, включая Фрэнка Найта, Милтона Фридмана, Аарона Директора, Рональда Коуза и Джорджа Стиглера. Они оспаривали взгляды как самого Адама Смита, так и Альфреда Маршалла и Артура Пигу, которые развивали некоторые из оригинальных идей Смита⁵³. Экономисты чикагской школы критиковали почти все случаи вмешательства государства в экономику и создали интеллектуальную основу того, что затем получило название «рыночного фундаментализма» (см. Van Overtveldt, 2007; Ebenstein, 2007). Их основной довод состоял в том, что вмешательство государства, будь то государственные расходы или регулирование, обычно заканчивается неудачей и при этом может причинить больше вреда, чем тот вред, который оно имело целью исправить. Но, как в течение всей своей карьеры подчеркивал Джордж Стиглер, только подробный эмпирический анализ государственных программ позволит установить, является ли такой вывод верным (Stigler, 1968).

Что касается конкретной, позитивной роли государства, которую часто связывают с государственными расходами, то Смит выделял два аспекта: во-первых, необходимость предоставления услуг, в которых нуждается любое организованное общество, особенно основанное на коммерции, и которые не смогут предоставить (вообще или в необходимом объеме) частные рынки. В первую очередь он имел в виду административные услуги (такие как регистрация рождений, смертей, браков и собственности), защиту прав собственности и гарантию исполнения контрактов, осуществление правосудия и защиту граждан от внутренних и внешних угроз. В каком-то смысле он предвосхитил концепцию общественного блага, которую экономисты сформулируют более точно намного позже. Смит также считал, что государству необходимо строить крупные объекты общественного пользования (дороги, гавани, каналы) и предоставлять ряд насущных услуг, которые из-за их высокой стоимости или характера не смогут предоставлять частные лица⁵⁴. Он подчеркивал, что предоставление таких услуг должно осуществляться как можно более эффективно и что плата за них должна взиматься везде, где только возможно. Он не одобрил бы удержание работников на предприятии в отсутствие надобности в их услугах и использование государственных предприятий для создания рабочих мест.

Говоря о деятельности, которая заслуживает государственной поддержки, Смит выделял оборону, поскольку она защищает от внешних угроз все общество, так что ни одно частное лицо не хочет платить за нее и ни один частный поставщик не способен собирать плату с граждан за эту услугу. По тем же причинам он приветствовал государственное правосудие, включая обеспечение личной защиты⁵⁵. Эта роль государства так же, как и другие, нужна для развития торговли. Инфраструктуру создает государство, но оплачивать ее, в виде сборов, пошлин и иных выплат, должны те, кто ею пользуется. Поэтому представляется, что Смит одобрил бы частное финансирование развития инфраструктуры там, где это возможно. В Англии XIX века частное владение и управление объектами инфраструктуры было обычным явлением. Используя собранные одной из английских комиссий данные, де Молинари в 1849 году показывал, что частные инфраструктурные объекты в Англии поддерживались в лучшем состоянии, чем инфраструктура во Франции, где они обычно финансировались и эксплуатировались государством (de Molinari, 1849). Говоря об образовании, представляется, что Смит различал начальное, или базовое, образование, которое давало грамоту и некоторое знание арифметики и могло частично финансироваться или субсидироваться государством, и высшее образование, которое должны полностью оплачивать те, кто выигрывает от его получения.

Мнение, что высшее образование должно оплачиваться студентами, а не государством, разделялось экономистами в течение XIX века, включая, например, Ф. С. Нитти, автора популярной в Италии работы в области финансов «Основные начала финансовой науки», впервые вышедшей в 1903 году и переведенной на многие языки (Nitti, 1903). Нитти – плодовитый автор, ставший министром и затем премьер-министром итальянского правительства, – воспроизвел в своей книге большинство соображений Смита о роли государства в экономике, что показывает, что они оставались актуальными в 1900-е годы. Известный итальянский специалист по истории экономики Карло Чиполла пишет, что, хотя в Италии посещение начальной школы стало обязательным для детей 6–12 лет еще в XIX веке, только 1 или 2 % государственного бюджета расходовалось на цели образования (Cipolla, 1996, p. 96–97) и не существовало никакой системы принуждения к посещению школы.

Взгляды Адама Смита и его последователей на роль государства в экономике основывались на их собственных наблюдениях. Отчасти их взгляды были реакцией на широкое распространение государственного вмешательства в экономическую деятельность частных лиц, которым характеризовался период меркантилизма (или «меркантилистической системы»), когда на многие виды деятельности требовалось разрешение властей. В числе позитивных ролей государства в экономике Смит особо выделял распределение ресурсов, необходимое для обеспечения защиты одних частных лиц от других и от иностранной силы (оборона и полицейская защита), защиты собственности и принуждения к выполнению контрактов (правосудие). Расходы на эти цели были необходимы для беспрепятственного развития коммерческой деятельности, которая считалась важной. Смит также подчеркивал важность обеспечения эффективности рынка через предотвращение монополий, картелей и иных злоупотреблений, а также через ликвидацию правил, которые ограничивают законную экономическую деятельность и законные сделки. Смит не питал иллюзий в отношении роли правительства и отмечал, что «гражданское управление… на самом деле учреждено для защиты богатых от бедных» (Smith, 1776, p. 715; Смит, 2007, с. 670)⁵⁶. Экономисты классической школы разделяли эту точку зрения и, таким образом, обосновывали ограниченность роли государства в перераспределении доходов.

В работах Адама Смита нет упоминаний вклада государства в перераспределение доходов или в стабилизацию экономики. Он бы не доверил государству своего времени такую задачу. Государства возьмутся за нее лишь в XX веке, когда изменится характер государства и представления публики о его возможностях и обязанностях. Это изменение отражало факт роста политического влияния тех групп, которые выигрывали от перераспределения. Смит понимал, что в исключительных обстоятельствах (в основном в случае войн) правительство вправе делать заимствования, что и произошло в Англии несколько десятилетий спустя, в период Наполеоновских войн. Но он, как и другие экономисты его времени и до него, очень критично смотрел на иные государственные долги (Смит, 2007, кн. V, гл. 4; см. также: Hume, 1955; Mill, 2004, p. 796–802). Мнение, что государственный бюджет должен быть сбалансирован (не обязательно ежегодно, но в среднесрочной перспективе), восходит к римскому государственному деятелю Цицерону и оставалось общепринятым вплоть до «кейнсианской революции»⁵⁷.

Смит понимал необходимость помощи самым бедным – задачи, которую в Англии до времени правления Елизаветы I брали на себя общины, а не государство, а в Шотландии – церковь (Trevelyan, 1942, p. 433–434; а также Ritter, 1991; Solomon, 1972 – о защите бедного населения во Франции в XVII веке; и Zamagni, 2000, об аналогичной политике в Италии). Как выразился Говард Соломон, «тот принцип, что каждый приход отвечает за своих бедняков, был установлен давно» (Solomon, 1972, p. 22). В деревнях и городках Швеции отмечалось то же самое. Согласно Кнуту Рексиду, «в наследство от раннего кланового общества [в Скандинавских странах] осталась забота о других членах местной общины и их защита. Каждая деревня и город коллективно отвечали за своих бедняков, больных, инвалидов и сирот» (Rexеd, 2000, p. 8). Однако Адам Смит, как и многие другие в его время, видел в этой практике не перераспределение дохода, а способ решения проблем, которые создает бедность. Бедность считалась негативным внешним эффектом и проблемой, которую нужно решить⁵⁸. Следует повторить, что, несмотря на их ограниченность, взгляды Смита на роль государства были значительно более либеральными (то есть более прогосударственными), чем взгляды многих экономистов классической школы XIX века.

В первой половине XIX века было невозможно поддерживать высокий уровень государственных расходов из-за низкого уровня налогов; те, кто контролировал деятельность правительства, не допустили бы повышения налогов для самих себя (правительство контролировалось аристократами, владевшими большей частью производственных активов); не было ни возможностей управлять государственными программами, ни обученных специалистов. Поэтому рост государственных расходов откладывался до того времени, когда политическая власть перешла к народу, добившемуся более широкого представительства, стало возможно повышение налогов и возросли возможности государственного управления (см. Woodward, 1962, book 4, p. 444–472).

2.4. Уровень государственных расходов в XIX веке

Первый вопрос, который приходит на ум, когда читаешь «Исследование о природе и причинах богатства народов», – это вопрос о том, какой уровень государственных расходов был бы необходим в мире, устроенном по принципам Адама Смита. В таком мире государство ограничивает свою деятельность сферами обороны, внутренней безопасности, администрирования, начального образования, поддержкой самых бедных и инфраструктурными проектами. В соответствии с имеющимися данными по некоторым странам, которые сегодня считаются развитыми, государственные расходы в них выросли с 10 % ВВП в 1870 году до примерно 13 % ВВП перед началом Первой мировой войны⁵⁹. Это был период интенсивной глобализации, во время которого экономическая политика, вероятно, наиболее точно соответствовала принципам Адама Смита (см. табл. 1.1). Этот период не был «каменным веком». К тому же мир в этот период очень сильно отличался от того, каким он был веком раньше, когда Адам Смит писал свое «Исследование о природе и причинах богатства народов». Напротив, это был период интенсивной модернизации, основанной на достижениях целого века промышленной революции, важнейших научных открытий и технического прогресса. В этот период во многих странах стали использовать электричество; в Милане была построена торговая галерея, посвященная королю Виктору Эммануилу II, ставшая моделью для современных крытых торговых центров, во многих странах были построены железные дороги, позволившие большему числу людей перемещаться на большие расстояния за меньшее время; появилась значительная часть сооружений современного Парижа, включая знаменитое парижское метро и Эйфелеву башню; были открыты Суэцкий и затем Панамский каналы; стали популярны французские импрессионисты; появились первые автомобили и аэропланы. Таким образом, мы говорим о государственных расходах в относительно современных и быстро развивающихся экономиках. Кроме того, оценки государственных расходов этого времени завышены из-за обслуживания значительного государственного долга, возникшего у ряда стран во время предыдущих войн и в связи с подготовкой к новым войнам.

В фундаментальном труде XIX века о государственных финансах Поль Леруа-Больё хотя и сетовал на расточительство в ходе осуществления государственных расходов и непомерный рост числа особых государственных счетов (что делает эту работу очень современной), но также отмечал, что государственные расходы оставались стабильными примерно до 1840 года, а затем начали быстро расти из-за появления парламентских режимов и демократических движений (cм. Leroy-Beaulieu, 1888, pp. VI и 9). Приведенная выше оценка государственных расходов в размере 10–13 % ВВП отражает прирост, произошедший после 1840 года. В вышедшей в 1897 году в Италии книге итальянского экономиста Августо Грациани говорится, что «рост государственных расходов – явление столь распространенное и столь присущее современным государствам, что его нельзя счесть случайным или вызванным патологическими причинами» (Graziani, 1897, p. 171; перевод мой. – В. Т.). Таким образом, уровень государственных расходов (как доля от национального дохода), хотя и был в конце XIX века невысоким по современным меркам, уже тогда рассматривался как результат процессов, ведущих к росту доли государственного сектора в экономике и к непроизводительным расходам.

В другом фундаментальном труде о государственных финансах (более тысячи страниц), напечатанном в 1903 году, Франческо Саверио Нитти перечислил причины роста государственных расходов в XIX веке: постоянный рост военных расходов; крупные общественные проекты, связанные с внедрением новых технологий, таких как электричество, паровые двигатели, железные дороги и телеграф; рост государственного долга; разного рода «социальные превенции», осуществляемые государством. В этой работе Нитти утверждает, что действия государства необходимы для предотвращения негативных явлений. В частности, в их числе он упоминает санитарно-гигиенические меры и отмечает, что обеспечить их может только государство. Такого же мнения придерживался и Джеймс Вальвин (Walvin, 1988). Тот факт, что XIX век был периодом интенсивной урбанизации, делал такие меры особенно важными. Наконец, Нитти упомянул и растущую роль народных масс в общественной жизни⁶⁰ (см. Nitti, 1903, p. 113–116 издания 1972 года).

Величину государственных расходов накануне Первой мировой войны стоит сравнить с уровнем в более 50 % ВВП, к которому некоторые европейские страны приблизились (а несколько стран превзошли) к концу XX века (см. табл. 1.1). Новые уровни государственных расходов отражали значительное расширение представлений о том, что должно делать государство.

Несмотря на беспокойство ряда экономистов того времени по поводу роста государственных расходов, период с 1870 по 1913 год принято считать периодом преобладания экономической политики laissez-faire. В это время расходы государства оставались ограниченными и налоги тоже были невелики. Но этот период также характеризовался значительной социальной активностью, направленной на введение социального законодательства в отношении избирательных прав, прав женщин, прав рабочих, прав детей и т. д. Поэтому этот период можно считать периодом, когда правительства оказались заинтересованы в том, чтобы с помощью социального законодательства создать более равные возможности гражданам. Но, несмотря на небольшой абсолютный рост государственных расходов и усилия правительств по обновлению и лучшему исполнению социального законодательства (за счет создания более эффективных бюрократических систем), непосредственная роль государства в экономике оставалась скромной, соответствующей в основном принципам политики laissez-faire. Отклонение от концепции Адама Смита оставалось небольшим.

Чтобы лучше понять дух того времени, стоит посмотреть на того, каких взглядов на уровень налогообложения придерживался упомянутый выше французский экономист Поль Леруа-Больё. Этот исследователь был отлично осведомлен о состоянии государственных финансов во всем мире и в своем двухтомном труде представил подробные статистические данные по многим странам. Он считал, что может эмпирическим путем определить желаемый минимум и допустимый максимум доли налогов в национальном доходе, то, что мы теперь называем налоговым бременем. Налогообложение на уровне 5–6 % национального дохода он полагал «очень умеренным». Именно таким, по его мнению, должен быть уровень налогообложения в стране с небольшим государственным долгом и умеренными военными расходами; впрочем, он признавал, что рост государственного долга и войны приводят к превышению этого уровня. Примерно на таком же уровне в то время находились налоги в Соединенных Штатах. «Нормальными» считались и уровни от 6 до 12 %. Налоги выше 12–13 % национального дохода становятся непомерными и начинают мешать экономическому росту. Леруа-Больё отмечал, что, хотя высокое налоговое бремя и может существовать в некоторых странах, «оно, несомненно, будет замедлять рост национального богатства: свобода промышленности и граждан окажется под угрозой и будет неполной из-за притеснений и ограничений, которые неизбежно возникают при усложнении налоговой системы и увеличении налогов (Leroy-Beaulieu, 1888, p. 127–128; перевод мой. – В. Т.). Сто лет назад он предвосхитил все современные работы о возможном негативном воздействии высоких налогов на экономический рост и свободу граждан. Для полноты исторической картины можно также привести мнение Бенджамина Франклина о высоких налогах. В своей знаменитой брошюре 1758 года «Путь к изобилию» Франклин писал: «Правительство, которое со своего народа взимало бы налог, равный одной десятой времени, потраченного на работу, считалось бы жестоким». Таким образом, Франклин считал чрезмерным налог на уровне 10 %.

Экономическая мысль в США вплоть до начала Первой мировой войны придерживалась схожих взглядов. При этом государственные расходы в Соединенных Штатах были ниже, чем в других промышленно развитых странах (см. табл. 1.1). В 1913 году, когда Конгресс США обсуждал законопроект о введении налога на прибыль с базовой (минимальной) ставкой 1 % и предельной (максимальной) ставкой 6 % (на доход, превышающий полмиллиона долларов США, в ценах 1913 года), один из профессоров Гарвардского университета заявил на слушаниях в Конгрессе, что такие ставки налога «очевидно чрезмерны». Когда в 1913 году был введен федеральный налог на прибыль с базовой ставкой 1 % и предельной ставкой 7 % (а не 6 %, как предлагалось) на доход, превышающий полмиллиона долларов США, председатель Бюджетного комитета Конгресса заявил, что этот налог «принесет больше денег, чем человеческий разум способен придумать способов потратить» (см. Tanzi, 1988, p. 99). Предложение ввести федеральный подоходный налог вызвало грандиозную политическую баталию между его сторонниками и противниками. Чтобы учредить этот налог, пришлось внести поправку в Конституцию США. В том же 1913 году в Швеции была введена базовая программа всеобщего социального страхования; в нескольких европейских странах введено базовое социальное законодательство. Опираясь на эти факты, специалист по государствам всеобщего благосостояния Тони Аткинсон заключает, что государства всеобщего благосостояния начали формироваться до 1918 года (Atkinson, 2008, p. 22). Однако даже если это были государства всеобщего благосостояния, их финансирование не требовало высокого уровня налогов, и они обеспечивали весьма скромный объем социальной помощи.

Статистические данные показывают, что перед Первой мировой войной налоговое бремя (и уровень государственных расходов) в среднем достигало 13 % национального дохода. В этот период руководящим принципом стало знаменитое высказывание Жан-Батиста Кольбера, заметившего, что «взимание налогов – это искусство ощипывать гуся так, чтобы получить максимальное количество перьев с минимумом писка». В то время население по-прежнему крайне отрицательно относилось к высоким налогам⁶¹. Основными налогами перед Первой мировой войной были налоги на внешнеторговую деятельность; налоги на собственность, рассчитываемые по кадастровой стоимости имущества (то есть стоимости, устанавливаемой административно на основе физических свойств имущества) или на основе таких параметров, как количество окон или ширина дома; условно-расчетные налоги на различные виды деловой или профессиональной деятельности; акцизы на такие товары, как табак, соль, скобяные товары, вино, игральные карты; кое-где действовали налоги на передачу собственности и местные подушные налоги. Иногда налогами облагались свадьбы и похороны.

Возникает естественный вопрос: «Как налоги могли оставаться такими низкими в то время?» Разве правительства не нуждались в более высоких доходах для выполнения своих основных функций? Отчасти ответ на этот вопрос дает рассмотрение спроса на налоговые поступления со стороны правительства и доступного правительствам предложения налоговых платежей. Сначала посмотрим на факторы, определяющие спрос на налоговые поступления. Как мы уже видели, в большинстве случаев правительства решали лишь самые насущные задачи, и их роль была близка к той, которую обрисовал Адам Смит. Для исполнения такой роли не требовалось значительных объемов средств. Если сегодняшние правительства ограничатся теми же задачами, им тоже не потребуются значительные средства. Государственных денежных трансфертов почти не было, и все платежи осуществлялись напрямую. Расходы ограничивались финансированием крупных инфраструктурных проектов некоторых предприятий, которые занимались предоставлением услуг в муниципальных образованиях, основных административных органов, обороны, защиты частных лиц и их собственности, а также ограниченным финансированием начального образования, оплаты труда и пенсий государственных служащих и финансированием ряда таких учреждений, как приюты для душевнобольных, стариков и детей-сирот.

В задачу правительств не входили расходы на стабилизацию экономики, перераспределение доходов между различными категориями граждан или между поколениями. Вместе с тем, как уже сказано выше, государство все же направляло определенные ресурсы на поддержку самых бедных. Не было почти никаких «социальных трансфертов», то есть государственных расходов (денежных или в натуральной форме), направленных на защиту граждан от отдельных рисков, таких как болезнь, старость, безработица, инвалидность и т. д. Такие трансферты либо не существовали вообще, либо были минимальными (табл. 2.1). Социальные трансферты начали приобретать некоторое значение только в 1930-е годы – отчасти из-за Великой депрессии, а отчасти из-за изменения взглядов на роль государства в экономике. Также было очень мало трансфертов частным предприятиям и связанных с ними трансфертов другим странам. Перед Первой мировой войной потребность в значительном повышении государственных доходов возникала только во время войны и при обслуживании крупного государственного долга после войны.

ТАБЛИЦА 2.1 Социальные трансферты в отдельных странах (в % от ВВП в текущих ценах) в период с 1880 по 1930 г.

ПРИМЕЧАНИЕ. Трансферты включают субсидирование социального обеспечения, пособий по безработице, пенсий, здравоохранения, а также жилищные субсидии. Обратите внимание, что расходы на государственное образование сюда не включены. «0» означает «равны нулю»; н/д – отсутствие данных (страна не является независимым государством либо известно, что трансферты ненулевые, но точное значение их не установлено).

ИСТОЧНИК: по данным из Lindert, 2002.

Всеобщее избирательное право стало еще одним фактором, который последовательно, и особенно в XX веке, приводил к повышению государственных расходов и, следовательно, к росту налогов. Как сказано выше, уже в XIX веке этот фактор привлек внимание ряда экономистов и политологов. Другим фактором стала урбанизация, которая сопровождалась ростом потребности в социальных услугах и усилением роли государства. Джеймс Вальвин высказывает интересное мнение о роли урбанизации в Викторианскую эпоху и ее влиянии на роль государства (Walvin, 1988).

Ведущий специалист последних десятилетий в области государственных финансов Алан Пикок писал в книге «Исследования общественного выбора в исторической перспективе», что «один из основных политических споров XIX века шел вокруг последствий введения всеобщего избирательного права» (Peacock, 1992, p. 42). Спор касался двух смежных вопросов, хотя основное внимание уделялось первому из них – «взаимосвязи между расширением избирательного права и обеспечением действия принципов свободного рынка». Второй вопрос касался влияния всеобщего избирательного права на налогообложение, государственные расходы и роль государственного сектора. Экономисты опасались, что в условиях всеобщего избирательного права большинство не имеющих собственности граждан утратят уважение к правам собственности, которые они считали одной из основ рыночной экономики. (Этот спор подробно рассмотрен в Hutchison, 1981, ch. 2.)

Спор привлек внимание Алексиса де Токвиля (Tocqueville, 1835) и Джеймса Милля (Mill, 1819), отца Джона Стюарта Милля. Опасения, что всеобщее избирательное право разрушит рыночную экономику, проявлялись наиболее сильно в Европе, и особенно сильно в Англии как стране с наибольшей концентрацией собственности. Токвиль считал, что такой проблемы не будет в Соединенных Штатах, где большинство населения имели какую-либо собственность, чаще всего землю (Tocqueville, 1835, p. 150). Именно поэтому Джеймс Милль предлагал предоставить избирательное право в Англии только мужчинам старше 40 лет. Следует заметить, что в XIX веке владение состоянием было значительно важнее, чем доход. Состояние более зримо, осязаемо и менее переменчиво, чем доход. Со временем, а также благодаря возникшему с развитием экономики разделению собственности между многочисленными акционерами предприятий и вложением состояний в акции и иных финансовых инструментов, накопленные богатства стали менее заметны и менее осязаемы, так что основное внимание стали уделять доходу. Кроме того, с течением времени благодаря росту человеческого капитала выросло значение дохода от трудовой деятельности.

Вопрос влияния всеобщего избирательного права на налогообложение и государственные расходы привлек меньше внимания, чем заслуживает. Деятельность государственного сектора переориентировалась с обеспечения общественных благ и учреждения основных институтов на перераспределение дохода и защиту от экономических рисков. Стоит также указать, что, когда женщины получили право голоса, государственные расходы в странах всеобщего благосостояния стали осуществляться к большей выгоде женщин.

В Великобритании доля глав домохозяйств с правом участия в голосовании выросла с 4,2 % в 1867 году до 74,2 % в 1911 году, а затем выросла еще сильнее (Lindert, 2002, p. 191). В других странах происходило то же самое. Питер Линдерт объяснил это так: «Государственные расходы любого рода были незначительны до начала XX века в основном из-за ограничений на политическое самовыражение» (Lindert, 2002, p. 190). Линдерт подчеркивает важность спроса на общественные услуги, что несколько отличается от объяснений роста государственных расходов, основывающихся на иных предположениях, таких как «гипотеза Баумоля», в соответствии с которой экономический рост приводит к росту себестоимости государственных услуг из-за менее высоких темпов роста продуктивности по сравнению с темпами роста продуктивности частного сектора (Baumol, 1967).

Итальянский экономист Де Вити де Марко, внесший значительный вклад в итальянскую “scienza delle finanze” («финансовую науку») и пользовавшийся сто лет назад значительным авторитетом, также опасался, что всеобщее избирательное право с неравным распределением дохода приведет к тому, более бедные граждане будут требовать выгодных для себя государственных услуг и перекладывать налоговое бремя на немногих богатых членов общества. Массы будут поддерживать своими голосами выгодные для них государственные программы и голосовать за налоги на богатых (De Viti de Marco, 1936). Последнее издание его книги «Об основных принципах финансовой экономики» вышло в Италии в 1928 году, а более ранние издания были опубликованы в последней четверти XIX века. Математическую интерпретацию взглядов Де Вити де Марко представил Хагерстром (Hagerstrom, 1938). Хагерстром, как и Де Вити де Марко и другие, предсказал, что демократия приведет к радикальному эгалитаризму и, следовательно, к росту государственных расходов. В недавние десятилетия эта озабоченность заставила некоторых представителей экономической теории общественного выбора (которая разрабатывалась в основном, хотя и не только, в Соединенных Штатах в 1960-е и 1970-е годы), таких как Джеймс Бьюкенен, Франческо Форте и другие, поддерживать идею введения конституционных ограничений на налогообложение по образцу, представленных в Конституции Швейцарии (Forte, 1985). По мнению Бьюкенена, такие ограничения необходимы для того, чтобы сдержать популистское давление на правительства, способное навредить экономической деятельности и ограничить свободу личности (Brennan and Buchanan, 1980)⁶².

Представители экономической теории общественного выбора, и в особенности Джеймс Бьюкенен, признавали влияние, которое оказала на них итальянская “scienza delle finanze” («финансовая наука»). Недавно Бьюкенен назвал книгу Де Вити де Марко в числе десяти книг, которые «оказали наиболее сильное влияние на [его] работу и [его] идеи» (Buchanan, 2003, p. 283). Представители этой экономической школы никогда не забывали про политическое давление, которое влияет на политические решения и результаты экономической политики⁶³. Они отвергали взгляд, что «правительство является только лишь механизмом реализации политики» (Peacock, 1992, p. 7). «Ограничение налогообложения» стало частью распространившегося в последние годы движения за введение финансовых правил, регулирующих государственные расходы, налогообложение, государственный долг и бюджетный дефицит. Нидерланды стали первой страной, которая ввела ограничения на государственные расходы, а Швейцария первой ввела конституционные ограничения на налогообложение⁶⁴. Европейский валютный союз ввел ограничения на размеры бюджетного дефицита и государственного долга, оставив решения об уровне налогообложения и расходов на усмотрение стран-членов. Эта тенденция развивалась в последние годы и в других странах, где также вводились какие-либо ограничения бюджетно-налоговых показателей (Kopits, 2007). Нужно понимать, что до некоторой степени это стало возвратом к основополагающему правилу Цицерона о необходимости поддерживать бюджет в сбалансированном состоянии в средне- и долгосрочной перспективе.

Аспект предложения и факторы, определяющие поступление налоговых платежей, также имеют исторически важное значение. В условиях, сложившихся перед Первой мировой войной, потребность в государственных расходах могла расти, но налоговые поступления не увеличивались из-за трудностей повышения уровня налогообложения. Таких сложностей было несколько: во-первых, средний класс оставался небольшим, а налогообложение бедных классов не могло дать значительных доходов, в то время как налогообложение богатых было бы сложно осуществить по политическим причинам, так как богатые продолжали контролировать все политические решения. Во-вторых, ограничения на сбор налогов накладывала сама структура экономики. Например, официальная заработная плата рабочих и служащих составляла очень небольшую долю в национальном доходе; крупные организации, способные удерживать налоги самостоятельно (на доходы работников или на свои доходы от продаж), были малочисленны; доля сельского хозяйства в экономике была велика; преобладала неформальная экономическая деятельность. Все эти обстоятельства делали значительное повышение уровня налогообложения очень сложным, хотя и не невозможным делом (Tanzi, 1994). Кроме этого, «технологии налогообложения» находились в зачаточном состоянии. Приносящие наибольший доход налоги (глобальный подоходный налог, взносы в систему социального обеспечения и налог на добавленную стоимость) еще не существовали или использовались крайне редко. Взносы в систему социального обеспечения не собирались, так как еще не существовало развитых систем социального обеспечения или пенсионных систем. Но, несмотря на эти ограничения, некоторым странам удалось в ходе Первой мировой войны вдвое нарастить налоговую нагрузку, хотя и до уровня значительно ниже, чем современный. Накануне и сразу после начала Первой мировой войны в ряде стран был введен общегосударственный налог на доход. В их числе – Соединенные Штаты, Франция и Германия. В Великобритании небольшой подоходный налог уже существовал, но после начала войны его значение существенно возросло⁶⁵. Налог на доходы также существовал в королевстве Саксония в Германии. В Британии налог на доходы был введен еще во времена Наполеоновских войн, то есть больше чем за сто лет до Первой мировой войны. Но он был отменен в 1816 году. Неприятие этого налога было столь велико, что отменяющий его закон предписывал уничтожить все архивные записи о его уплате. Этот налог был снова введен в 1841 году (Webb, 1980, p. 158).

Начало Первой мировой войны предоставило политикам возможность обосновать свои действия политикам, которые хотели закрепить повышенный уровень налогообложения навсегда. В нескольких странах этой возможностью воспользовались. Однако сопротивление повышению налогов было так велико в этот период, что с помощью налогов удавалось покрывать лишь небольшую долю военных расходов. Эта доля составляла 16,7 % в Германии и 26,2 % в Великобритании. Во Франции, Италии и России вклад налогов в финансирование военных расходов был значительно меньше. Во Франции введение налога на доход задерживалось до 1916 года. Налог на сверхприбыль было ввести проще; он ограничивал военные прибыли, которые в условиях войны получал ряд предприятий. (См. Stevenson, 2007, p. 180–181; Ferguson, 2007, p. 318–319).

Война в основном финансировалась с помощью займов и печатания денег. В ряде стран денежная эмиссия привела к гиперинфляции, которая разрушила благосостояние среднего класса и резко сократила накопленный за время войны государственный долг⁶⁶. Таким образом, налогоплательщики косвенно, через инфляционный налог, оплатили стоимость войны. Общая стоимость войны оценивается в 82,4 миллиарда долларов США (в ценах 1913 года). Для того времени это было громадное число. К 1917 году из-за военных затрат государственные расходы выросли до 76 % чистого национального продукта в Германии, до 70 % в Великобритании и до более 100 % во Франции. Во время войны требовалось выплачивать денежное содержание солдатским женам, помощь была необходима инвалидам, вдовам и сиротам, а также тысячам беженцев (Stevenson, 2007, p. 179). Так как некоторые расходы сохранились после войны, налоги оставались выше предвоенных. Возник «инерционный эффект», который в будущем начал поддерживать рост государственных расходов. Этот инерционный эффект был еще сильнее после Второй мировой войны, когда ожидалось, что правительства будут играть более значительную роль в экономике, а сопротивление повышению налогов ослабло (Peacock and Wiseman, 1961).