Kitobni o'qish: «Прокурорский надзор и государственный контроль»

© В. И. Рохлин, 2003

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003

* * *

Моим друзьям, соратникам, всем коллегам, работающим на сложной и не всегда благодарной, но такой нужной прокурорской и контрольной работе с лучшими пожеланиями посвящаю

Автор

Введение

Современный период развития России характеризуется фундаментальными изменениями в политической, социально-экономической и идеологической сферах жизни государства и общества. В свете начавшихся в 1985 г. изменений, названных перестройкой, за последние полтора десятка лет произошли события, которые изменили как политический строй и социально-экономическое положение в России, так и идеологию. Изменения существенно сказались не только на всех сторонах государственной и общественной жизни, но и затронули взгляды на государственно-правовые проблемы. Распад Советского Союза, создание независимых, самостоятельных государств из бывших республик СССР, образование и сложное развитие СНГ – все это обострило научные споры и взгляды на роль государства, его положение и задачи, а соответственно и на положение государственных структур, их понятие и значение.

Недостаточно продуманный, без учета российского опыта, при некритическом использовании опыта западных стран переход к рыночной экономике отрицательно сказался на понимании роли государства в развитии экономических отношений, привел к пагубным последствиям. Спад промышленного и сельскохозяйственного производства, разрыв налаженных производственных связей, неподготовленная финансовая и банковская реформы привели к обнищанию населения, незаконному обогащению небольшого числа лиц и неустойчивому социальному положению широкого круга населения.

Этому способствовало и развитие взглядов на регулирующую, контрольную функцию государства исходя из мнения, что государство не должно вмешиваться в экономические отношения, поскольку рынок сам все расставит по местам. Все это привело к существенному снижению управленческих, регулирующих функций государства, к его ослаблению. К сожалению, игнорировался опыт многих развитых государств, в том числе США, ФРГ, Великобритании, Франции, где государство достаточно широко вмешивалось и регулировало экономические отношения.

Такой подход сказался на взглядах и научных разработках в сфере государственно-правовых отношений, а также на предложениях по правовой реформе в целом и по судебно-правовой, в частности.

Следует сказать, и на это указывают многие ученые, что при разработке и подготовке правовой, в том числе судебной реформы в Российской Федерации было, к сожалению, допущено механическое копирование зарубежных моделей государственно-правового устройства, в том числе системы судоустройства, структур контролирующих и надзорных органов без учета и должной оценки особенностей и возможностей России.

При разработке основ правовой реформы, реформы государственных органов, судебной реформы особой критике подвергались контролирующие и надзорные органы государства, что не могло не сказаться на положении государственных регулирующих структур.

Многие ученые-государствоведы видели в ослаблении роли государства, в том числе в регулировании экономических процессов, чуть ли не главное содержание демократических преобразований.

Вместе с тем подобные взгляды, реализация их в законодательстве могли привести к развитию сепаратизма, угрожали национальной безопасности России, ее единству как федерального государства.

Негативно оценивая и поэтому отбрасывая весь опыт советского периода, в научных исследованиях игнорировалось должное изучение, анализ и оценка многочисленных структур государства, которые выполняли важнейшую функцию управления – функцию контроля. Вместе с тем следует отметить, что некоторые ученые уделяли вопросу исследования системы государственного контроля достаточное внимание. Однако, изучая эту проблему, недостаточное полно рассматривались вопросы определения понятия контроля, его сути, содержания, вопросы взаимодействия и взаимодополнения деятельности контролирующих органов.

Недостаточное внимание теоретическим вопросам контролирующей деятельности государства приводит к тому, что имеющиеся и достаточно многочисленные органы, выполняющие контрольные функции от имени государства, разобщены, не взаимодействуют в большинстве случаев между собой, что приводит, во-первых, к дублированию, а во-вторых, к тому, что многие важные процессы государственного управления остаются вне контроля.

В исследованиях многих ученых-государствоведов, что нашло отражение и в судебно-правовой реформе, особенно негативно оценивается роль органов прокурорского надзора. В этих работах и в Концепции судебной реформы прокуратура рассматривалась как порождение и типичный орган тоталитаризма, ее роль оценивалась отрицательно и ставился вопрос о резком сужении ее функций. Именно поэтому в Конституции Российской Федерации она оказалась включенной в систему судебной власти, именно поэтому предлагается исключить из функций прокуратуры надзор за соблюдением законов и законностью правовых актов.

Длительное время научные разработки, усилия практических работников были в основном направлены на организацию прокурорского надзора в области предварительного следствия. В меньшей степени, особенно в последние годы, разрабатывались вопросы правовой природы органов прокуратуры, их основных функций, вопросы отнесения правовых норм, правового регулирования деятельности прокуратуры к особой отрасли права. По существу, после работ В. Г. Даева и М. Н. Маршунова по этим проблемам, даже имея в виду многие разработки НИИ вопросов укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ, в том числе и разработанную Концепцию развития прокуратуры, не было фундаментальных работ по теории прокурорского надзора, теории прокурорско-надзорного права как отрасли российского права.

Может быть, во многом, вследствие отставания теоретической базы, деятельность прокуратуры так же стала отставать от требований, предъявляемых к ней со стороны граждан, общества и государства.

Результатом этого являлась и недостаточно продуманная законодательная и нормативная регламентация прокурорского надзора, возложение на органы прокуратуры задач, которые не вытекают, по нашему мнению, из ее правовой природы, тех основополагающих условий и обстоятельств, которые послужили в свое время основанием для создания Петром I органов прокурорского надзора.

Многие авторы, которые занимались вопросами теоретического осмысления сущности органов прокуратуры, пришли к выводу о том, что органы прокуратуры являются одной из структур государственного контроля, системы государственных контролирующих органов. Подобный подход, на наш взгляд, неправильно отражает сущность прокурорского надзора, его понятие и содержание.

По нашему мнению, органы прокуратуры, являясь специфичными органами в государстве, не входят в систему контролирующих органов вследствие особого положения и присущих им задач, которые поставлены как Основным Законом государства, так и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Требуется проведение серьезных исследований, результаты которых могут помочь в решении многих спорных вопросов теории и практики. В частности, исследование и четкое определение понятия и содержания контроля и надзора, их соотношения позволит более правильно обозначить структуру, «вертикаль» этих органов, их задачи и полномочия, содержание системы государственной власти и управления.

Изучение научных исследований и трудов многих ученых, анализ и обобщение законодательно-нормативной базы, которая регламентирует деятельность как контролирующих органов, так и прокурорского надзора, изучение практической деятельности контролирующих органов и органов прокуратуры показали, что существуют различные позиции и взгляды.

Сопоставление имеющихся мнений, анализ аргументации, несомненно поможет нахождению таких решений, которые обеспечат эффективную и результативную, на благо общества, государства и граждан деятельность всех органов государственного контроля и надзора, их взаимодействие. Это поможет более успешно решать возникающие проблемы и послужит дальнейшему укреплению государства и, следовательно, достижению тех целей, которые поставлены Конституцией Российской Федерации – построение правового, демократического общества, создание гражданского общества и безусловное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, гарантированное Основным Законом нашей страны.

Представляется, что для этого необходимо четко определить понятие, содержание и соотношение контроля и надзора, после чего очертить себе необходимые структуры контрольной и надзорной деятельности государства, принципы деятельности органов контроля и надзора. Исследуя положение контролирующих и надзорных органов, совпадения и различия в их задачах и прерогативах, их места в государственных структурах, возможно выработать предложения по их дальнейшему развитию и совершенствованию.

Для полного и всестороннего решения этих вопросов следует рассмотреть историю, причины возникновения контрольной деятельности государства, виды контрольной деятельности, выяснить, вследствие каких причин и условий и с какими функциями возникли и как развивались органы контроля, а затем органы надзора, какова их структура (в том числе в историческом аспекте) в нашей стране и за рубежом.

Все эти проблемы достаточно широко и активно исследовались как зарубежными, так и российскими учеными. В частности, много внимания названным проблемам уделено в работах А. Д. Бойкова, В. Г. Бессарабова, А. И. Алексеева, М. С. Студеникиной, А. П. Гуляева, В. И Лукьяненко, В. И. Туровцева, Г. И. Тункина, В. М. Горшенева, И. Б. Шахова, Е. В. Шориной, С. О. Шохина, В. И. Кригер, А. Ф. Смирнова, В. Г. Афанасьева, Ф. Ш. Измайловой, В. Г. Мелькумова, С. Г. Березовской, А. Д. Бернзона, В. В. Клочкова, В. Б. Ястребова и многих других ученых.

Используя проведенные исследования, накопленные материалы, а также обобщения и анализ практической деятельности контролирующих и прокурорских органов, в том числе и собственный опыт практической и научной работы, мы попытались в настоящем исследовании рассмотреть развитие контролирующих и надзорных органов, различие и совпадающие моменты, соотношение контролирующей и надзорной деятельности, а также рассмотреть понятие, положение и историческое развитие органов прокурорского надзора, определить место органов прокуратуры в государственной структуре.

Разумеется, мы не претендуем ни в коей мере на истину в последней инстанции и полное освещение рассматриваемых вопросов, мы попытались высказать наши представления и взгляды и аргументировать их.

Глава I. Возникновение и развитие государственного контроля

§ 1. Причины возникновения и зарождения государственного контроля

Государство возникло как система управления и организации жизни общества на определенном этапе его развития. Государство для осуществления задач, которые ставило перед собой общество, должно было регулировать, регламентировать и организовывать государственное управление, чтобы обеспечить необходимые условия общественного развития.

При возникновении государства оно взяло на себя функции управления, причем управления постоянно развивающимися структурами по мере развития государства и общественных отношений в различных сферах.

Регламентируя и регулируя различные сферы жизни общества, государство должно было обеспечить необходимые средства и ресурсы, потребные для обороны, содержания государственного аппарата, развития средств сообщения и связи, производства и товарообмена.

В связи с этим принимались необходимые решения, нормы, законы и, следовательно, возникала потребность проверять, как они исполняются, в каком совершенствовании нуждаются.

Взяв на себя управление делами общества, обеспечение его нормальной жизни, государство не могло обойтись без учета средств и ресурсов, их надлежащего использования.

Проверка исполнения, контроль за соблюдением установленных правил, законов, оценка результатов деятельности, необходимых для того, чтобы влиять на развитие событий в нужном государству и обществу направлении, являются одними из важнейших, присущих органам управления функций. Эти функции управления присущи всем формам управленческой деятельности, независимо от поставленных задач, структуры и системы управления.

Вместе с тем система специальных органов контроля в структуре управления возникает на определенном этапе с развитием государства, общества, расширением регулируемых и регламентированных направлений деятельности, нуждающихся в регулировании и управлении общественных связей и отношений.

Государственные ведомства, регулирующие и управляющие различными направлениями жизни государства и общества, в том числе наделенные и функцией контроля, возникли еще в древних государствах.

Например, в Древнем Китае еще в VII–IV вв. до н. э. имелись государственные структуры, осуществлявшие контроль над хозяйственной деятельностью, в частности, объектом их внимания были леса, реки, пастбища. Они контролировали и добивались их эффективного использования с учетом существовавших законов и правил¹.

Тогда же сложились финансовые и военные ведомства, которые не только разрабатывали финансовую и военную политику, налоги, поступление доходов и намечавшиеся расходы, но и контролировали исполнение предписаний и правил. Уже тогда имелись контрольные органы, возглавлявшиеся верховным цензором. Они контролировали работу наместников, проверяли их благонадежность, расследовали преступления.

Уже в VII–IX вв. до н. э. в Китае существовала стройная система государственного управления и соответственно государственного контроля. В частности, ведомство обрядов контролировало соблюдение норм поведения, общественного порядка, сбор налогов.

Были учреждены цензоры-прокуроры², которые контролировали работу всех исполнительных органов, аппарата чиновников. Они имели право представления докладов о нарушениях на имя императора.

Известно, что в период развития древнейших государств мира выполнялись громадные работы, возводились грандиозные сооружения. Это также требовало больших средств, строгого учета ресурсов и расходов, контроля. Не случайно, что в первую очередь развивался контроль в деле учета финансовых и материальных средств.

Например, в Древнем Египте в период между 4000 г. и 525 г. до н. э. трудом рабов были созданы сооружения, сохранившиеся до наших дней, для возведения которых требовалось высокоразвитое управление, в том числе учет. В частности, пирамида Хеопса в Египте занимает площадь 30 акров и содержит 23 млн каменных блоков³. Эти материалы надо было заготовить, учесть, надо было содержать тысячи как рабов, так и тех, кто руководил этими работами.

Царь Израиля Соломон, задумав построить храм Бога Яхве, одно из чудес света (храм был разрушен при захвате Иерусалима римлянами), не только продумал конструкцию сооружения, необходимые материалы, но и организовал контроль и учет, управление строительством⁴.

Среди самых древних письменных документов – записей в храме шумерской цивилизации (примерно 3000 г. до н. э.) – были найдены записи, представляющие собой счета, статьи расходов, доходов и состояния ресурсов храма⁵.

Когда вавилонский царь Хаммурапи, объединив поселения и города в бассейне рек Тигра и Евфрата, создавал могучее государство, он понимал, что для дальнейшего развития и сохранения могущества необходимы четкая регламентация и контроль. Им были изданы законы и установлены правила, касающиеся собственности, недвижимого имущества, торговли, бизнеса, трудовых отношений и семьи. Эти законы, известные как Кодекс Хаммурапи (примерно 2000 г. до н. э.), в деталях описывали юридическую процедуру, которой надо было следовать в торговле, ответственность и вознаграждения при установлении минимальной оплаты труда, а также при осуществлении контроля⁶.

Большое внимание вопросам контроля уделялось в Спарте, Греции, Риме. Зарождались основы счетоводства, управления казной, ресурсами.

В европейских государствах в период средневековья и после также развивались различные формы управления и контроля.

Развитие различных способов и средств по обеспечению потребностей государства, в первую очередь в получении, учете и контроле производимых расходов послужило толчком к развитию учета и счетоводства. В XV в. в Италии были разработаны метод двойного счетоводства, бухгалтерские записи, ведение счетов и запись операций.

Следует отметить, что контрольные функции в первую очередь развивались в сфере учета и контроля расходования материальных ценностей, материальных благ, которые были необходимы государству, а также для развития общества и защиты интересов населения.

Но развитие общественного производства, различных отраслей деятельности влекло за собой совершенствование и расширение форм и видов контроля. Развивается промышленность, средства производства, орудия труда, расширяется строительство, все это приводит к необходимости промышленного и строительного контроля. Совершенствуются средства связи, массовой информации и появляется необходимость выработки контрольных функций в этих сферах деятельности.

В процессе демократического развития совершенствуются структуры государства, возрастает общественная активность различных классов, слоев общества, появляются контрольные органы в сфере охраны и безопасности труда, обеспечения безопасности жизнедеятельности, в частности, в сфере экологии.

Возникает необходимость регламентации общественно-политической деятельности и – установления государственного контроля в этих сферах, а также его форм и предела.

Совершенно правильно констатируют многие ученые, например, известный специалист в области государственного контроля и прокурорского надзора доктор юридических наук из НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации В. Г. Бессарабов, что государственный контроль является продуктом исторического развития⁷.

Развивается общество, совершенствуется государство, очерчивается все больший круг деятельности и соответствующие общественные отношения. Все это требует регулирования, регламентации в правовой сфере, а следовательно, и соответствующих форм и видов государственного контроля.

Данное обстоятельство не означает какого-либо ущемления прав и свобод человека и гражданина. Должным образом сформированный и эффективно действующий государственный контроль – это важное средство именно защиты прав и свобод человека и гражданина.

Если обратиться к Конституции Российской Федерации, то в ст. 2 Основного закона нашей страны сказано, что «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Детализируя это, ч. 2 ст. 55 Конституции РФ устанавливает: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». В ч. 2 статье 80 Конституции указывается, что «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина». В п. «е» ч. 1 ст. 114 указано, что Правительство Российской Федерации «осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод человека и гражданина». В ст. 18 Конституции РФ указано, что «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими… и обеспечиваются правосудием».

Таким образом, деятельность всех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной – должна быть направлена на соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Но для обеспечения этого необходима четкая и неукоснительно работающая система контроля за исполнением законов и нормативных установлений, соблюдение законов не только должностными лицами и всеми государственными, коммерческими общественными организациями, но и гражданами. Как указано в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». Это неуклонное требование, относящееся ко всем гражданам, должностным лицам, государственным и негосударственным органам и организациям⁸.

В настоящее время, несмотря на различные мнения и высказывания ученых философов, государствоведов, юристов о степени разработки, целостности и оформленности теории разделения властей, в большинстве стран мира эта теория является основой построения государственной власти. К этим странам относится и Российская Федерация. В ст. 10 Конституции РФ указано, что «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Осуществляя государственную власть на основе предоставленных полномочий, органы всех ветвей власти действуют на основе законов и должны обеспечивать их исполнение, причем как в своих действиях, так и в издаваемых актах. Они должны обладать (и обладают) правом контрольной деятельности. Это определяет наличие различных форм и видов контрольной деятельности. Без этого нельзя обеспечить исполнение и соблюдение законов. Поскольку законы «обладают постоянной и устойчивой силой и нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за этим исполнением, то необходимо, чтобы все время существовала власть»⁹, которая следила бы за их исполнением. Эта власть и существует в виде различных форм и видов контроля, который осуществляют все ветви власти.

Отмечая, что мы признаем и действуем с учетом наличия трех ветвей власти, следует подчеркнуть, что государственная власть едина. Это вытекает из положений ст. 3 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. 2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. 3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».

Для обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты интересов общества и государства необходимы четкое законодательное оформление задач, структуры и полномочий контролирующих органов, установление предмета и пределов контроля, т. е. наличие законодательства, регулирующего именно осуществление функций контроля.

Наряду с этим требуется продуманное и нормативно установленное взаимодействие и взаимосвязь контролирующих функций всех отраслей власти. Совершенно правильно отмечается, что во всех случаях все ветви власти связаны между собой механизмом контроля, позволяющим обеспечить определенное равновесие между ними и следить за тем, чтобы они не выходили за рамки своих конституционных полномочий¹⁰.

Только законодательно оформленный контроль, только установленная в правовом плане контролирующая деятельность может быть эффективной и результативной, поскольку иначе будет смешение функций, дублирование и создание помех надлежащей организации управления в государстве и обществе.

Основы контрольной деятельности могут быть установлены только законом, принятым в порядке, предусмотренном Конституцией РФ.

Такое регламентирование, когда будет четко определен круг полномочий контрольных органов каждой ветви власти, сделает контрольные функции целенаправленными, позволит понастоящему решать намеченные задачи и действовать взаимосвязанно и целеустремленно. Это также будет способствовать укреплению самостоятельности каждой из трех ветвей власти.

Данный контроль будет направлен не только на проверку исполнения законов и иных правовых нормативных актов, но и на эффективность деятельности и управления, целесообразность действий, решений, связанных зачастую с надлежащим и полезным для государства и общества расходованием громадных материальных ценностей и ресурсов.

Однако практика государственной деятельности подтверждает, что нередко органы контроля бывают не заинтересованы в точном и неуклонном исполнении законов, полагая, что в тех или иных обстоятельствах отступление от требований закона целесообразно и не наносит большого вреда. Это случается как вследствие преобладания ведомственных интересов, так и неправильно понимаемых интересов управления. Бывает, когда в тех или иных субъектах Федерации органами представительной или исполнительной власти принимаются акты или проводятся действия, которые противоречат Федеральному законодательству, Конституции РФ, либо нарушают их.

Возникает необходимость в создании и деятельности государственных органов, независимых от ветвей власти, от органов власти в целом, для обеспечения недопустимости при любых обстоятельствах нарушений законодательных требований. Таких органов, которые не имели бы права вмешиваться в управленческую, оперативно-хозяйственную деятельность, не имели бы права оценивать целесообразность тех или иных действий, решений и указаний, если они не нарушают законов (законов Федерации или ее субъектов).

Это должен быть орган, который, в отличие от органов государственного контроля, не имел бы права отменять решения, законы, а только был бы обязан ставить вопрос о приведении акта, действия в соответствие с законом и при невыполнении такого требования обладал бы полномочиями привлекать виновных к ответственности, включая возможность взыскания причиненного ущерба через суд. В Российской Федерации имеется и предусмотрен Конституцией РФ такой орган – это орган надзора, органы прокуратуры. Прокуратура входит в структуру государственной власти Российской Федерации, не являясь в то же время частью какой-либо ветви власти.

По нашему мнению, прокуратура не является контролирующим органом и не входит в систему органов контроля. Вместе с тем по данному вопросу существуют различные мнения. Нам представляется, что в теории и в законодательной практике не определены правовые основы прокурорского надзора, его суть и положение в системе государственного управления.

Все это требует детального исследования, несмотря на то, что многие ученые в своих научных исследованиях пытались тщательно проанализировать вопросы прокурорского надзора.

Несомненно, весьма полезен и зарубежный опыт, анализ практики и теоретических исследований зарубежных ученых.

Именно поэтому мы полагаем нужным рассмотреть вопросы развития контролирующих органов и систем контроля как за рубежом, так и в России, чтобы сформулировать понятие, содержание контрольной деятельности, деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением законов, определить отличие и соотношение контрольной и надзорной деятельности.

Представляется, что рассмотрение данных вопросов поможет более правильному пониманию всех возникающих проблем.