Kitobni o'qish: «Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г.»

© Зубарев С. М., Селиверстов В. И., 2007

© Оформление. ИД «Юриспруденция», 2007

* * *

Введение

Обращение граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления – это своеобразный барометр настроений, чаяний и забот людей. Не замечать его показаний нельзя, поскольку в конце концов, такое игнорирование закончится потерей доверия населения к властным структурам в целом или к конкретному должностному лицу в частности.

Обращение граждан представляет собой важный элемент в механизме участия граждан в управлении делами государства. Многие инициативы власти в России подсказаны как раз ее жителями, переживающими за судьбу политических, экономических и социальных реформ в нашей стране.

Поэтому принятие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» следует приветствовать. В нем были заинтересованы граждане, государственные и муниципальные структуры, общественные формирования и другие институты гражданского общества. Не исключение и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Мне и моим коллегам – уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации были отчетливо видны недостатки существовавшей нормативной базы рассмотрения обращений граждан, особенно их жалоб на нарушения конституционных прав и свобод. Об этих недостатках неоднократно указывалось в ежегодных докладах, посвященных итогам деятельности Федерального и региональных омбудсманов. Именно поэтому специалисты аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации приняли активное участие в доработке настоящего Федерального закона в составе рабочей группы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Не могу сказать, что Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» идеален, даже с учетом того, что многие наши замечания и предложения были учтены. Как представляется, он содержит излишние ограничения, например, позволяющие не рассматривать обращения граждан, если они содержат некорректные выражения в адрес государственных и муниципальных органов, а также их должностных лиц. Жизнь у людей еще не столь хороша, что бы слышать от них одну лишь хвалу. Кроме того, следует учитывать российский и не только российский менталитет. Как писал древнегреческий философ Антифонт, многое, предписываемое законами – случайно, а предписываемое природой – необходимо.

Для того, что бы выявить пробелы или недостатки данного Федерального закона необходимо время. Впереди серьезный анализ будущей правоприменительной практики. В настоящее же время будет полезным разъяснение норм, регламентирующих порядок рассмотрения обращений граждан, чему служит предлагаемый читателю Комментарий.

В Комментарии разъясняются основные понятия, приведенные в Федеральном законе, дается сравнительный анализ норм, приводится положения иных законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов, ведомственных регламентов и инструкций. Особо следует отметить, что в предлагаемом Комментарии разграничиваются предметы правового регулирования Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и Федерального закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Комментарий будет полезен для государственных и муниципальных служащих, преподавателей и студентов юридических вузов, адвокатов и правозащитников, должностных лиц и граждан.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации доктор исторических наук, профессор В. П. Лукин

Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона

1. Настоящим Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также – гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

2. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

3. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

1.1. Комментируемый Федеральный закон регламентирует порядок реализации закрепленного в ст. 33 Конституции РФ права граждан на обращение в государственные органы и органы самоуправления.

Социально-правовая ценность права на обращение заключается в том, что обращения граждан свидетельствуют, с одной стороны, об уровне их социально-политической активности, желании принимать участие в решении важнейших вопросов государственной жизни. С другой стороны, обращения – это своеобразный показатель доверия граждан к органам государственной власти и местного самоуправления. Обращения к ним свидетельствуют о том, что граждане надеются на помощь государства в решении многочисленных проблем в своей жизни. Так, Президент РФ ежегодно проводит прямой эфир с использованием телевидения, радио, всемирной паутины – Интернета. Вопросы, задаваемые Президенту РФ, касаются проблем социальной политики, избирательных технологий, образования, жилья, обеспечения правопорядка и даже воспитания детей.

Юридическая ценность права на обращение заключается в том, что данное право является важной гарантией реализации и защиты других конституционных прав граждан: права на личную неприкосновенность, честь и достоинство, на свободу мысли и слова, неприкосновенность жилища, свободу предпринимательства и т. д.

1.2. Комментируемый Федеральный закон базируется на системе общепризнанных международных стандартов, конституционных норм и принципов. Вместе с тем ему присущи свои, специальные принципы, которые, будучи основными идеями, пронизывают все содержание комментируемого законодательного акта. К числу таких принципов следует отнести:

– свободу подачи обращения, выбора его вида и формы; – обязательность рассмотрения обращений граждан и принятия необходимых мер по их разрешению;

– оперативность, объективность и полноту рассмотрения обращений;

– разумное сочетание конфиденциальности и гласности рассмотрения;

– защиту прав и законных интересов авторов обращений, обеспечение их безопасности;

– выявление и устранение причин и условий, порождающих нарушения прав и законных интересов граждан;

– учет поступающих обращений граждан в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц;

– ответственность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц за соблюдение установленного порядка рассмотрения обращений граждан.

Указанные принципы не являются, как нередко представляется, застывшими декларированными, лишенными нормативной силы, положениями.

Во-первых, принципы комментируемого Федерального закона должны определять содержание других отраслевых федеральных законов, в которых имеются нормы, регламентирующие рассмотрение обращений граждан. Аналогично они должны определять содержание законов субъектов РФ. Указанные выше принципы призваны способствовать установлению дополнительных гарантий реализации права граждан на обращение в отраслевом федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ.

Во-вторых, рассматриваемые принципы через систему норм и путем непосредственного действия влияют на правосознание должностных лиц и практику рассмотрения обращений граждан, корректируя ее в пользу реализации прогрессивных идей демократизма, законности, гуманизма, справедливости, равенства граждан перед законом и др.

1.3. Предметом комментируемого Федерального закона являются отношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. В числе таких отношений регламентируется порядок рассмотрения обращений государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Под государственными органами понимаются органы, наделенные государственно-властными полномочиями, уполномоченные государством на осуществление его задач и функций и действующие в установленном государством порядке.

В систему государственных органов входят:

а) органы государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной). На федеральном уровне – это, например, Президент РФ, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство РФ, министерства, федеральные службы и агентства, Верховный суд Российской Федерации, Арбитражный суд Российской Федерации и Конституционный суд Российской Федерации.

На уровне субъектов Российской Федерации к органам государственной власти относятся президенты, губернаторы, главы администраций субъектов РФ, думы, законодательные собрания, народные собрания, государственные собрания, правительства, администрации краев и областей и образуемые в их составе министерства, службы и комитеты.

К органам судебной власти относятся Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные суды общей юрисдикции, федеральные арбитражные суды и уставные суды субъектов РФ;

б) Иные государственные органы: органы прокуратуры, Уполномоченный по правам человека в РФ, уполномоченные по правам человека в субъектах РФ и их рабочие аппараты, Счетная палата РФ, Центральная и региональные избирательные комиссии, Администрация Президента РФ, Совет безопасности РФ и др.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и представляют собой особую форму самоорганизации населения для решения своих задач на территории какого-либо муниципального образования (городов, поселков, станиц, районов, уездов, сельских округов, волостей, сельсоветов и т. п.). Названия органов местного самоуправления различны, поскольку они устанавливаются населением муниципального образования с учетом общих принципов. Это и мэрия, и администрация городов, муниципальные советы и другие.

Понятие должностного лица раскрыто в комментарии к ст. 4 настоящего Закона.

1.4. Согласно Федеральному закону от 06. 10. 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроке, установленным Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ч. 1 и ч. 2 ст. 32 в редакции Федерального закона от 01.12.2006 г. № 198-ФЗ).

2.1. Из смысла ст. 33 Конституции Российской Федерации и ч. 1 ст. 1 комментируемого Федерального закона явствует, что положения последнего не распространяются на порядок рассмотрения обращений в коммерческих организациях (банки, акционерные общества, фонды, и др.), негосударственных образовательных учреждениях и общественных объединениях, унитарных предприятиях.

Порядок рассмотрения обращений граждан регламентируется в этих организациях и объединениях внутренними локальными нормативными актами либо законодательством РФ. Так, ст. 33 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» определен порядок рассмотрения жалоб на действия (бездействия) адвокатов. Жалобы лиц, работающих в коммерческих и некоммерческих организациях или в общественных объединениях, на условия их труда (индивидуальные или коллективные трудовые споры) разрешаются в порядке, предусмотренном Трудовым кодексом РФ.

2.2. Установленный комментируемым Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления. Однако из этого правила имеются исключения.

Во-первых, нормы комментируемого Федерального закона не применяются, если порядок рассмотрения обращений урегулирован в федеральном конституционном законе.

Так, Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» определен особый порядок разрешения жалоб, адресованных Уполномоченному. В качестве условий приемлемости жалоб установлено, что она должна быть передана Уполномоченному не позднее истечения одного года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Поэтому жалоба должна сопровождаться копиями решений, принятыми по итогам рассмотрения жалобы в судебном или административном порядке.

Жалоба к Уполномоченному должна быть персонифицирована, исходить от конкретных лиц (граждан России, лиц без гражданства и иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации), а также содержать сведения о нарушении, по мнению заявителя, его прав и свобод.

Принятие Уполномоченным к рассмотрению иных обращений, не относящихся к его мандату по осуществлению государственной защиты прав человека, является недопустимым вмешательством в компетенцию органов законодательной, исполнительной и судебной власти¹.

Однако поступающие к Уполномоченному предложения, заявления, а также жалобы указанных выше лиц, не отвечающие требованиям приемлемости для рассмотрения их Уполномоченным, должны рассматриваться в порядке, предусмотренном комментируемым Федеральным законом.

Порядок рассмотрения Конституционным Судом РФ жалоб граждан на нарушение их конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, регламентирован Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Во-вторых, нормы комментируемого федерального закона не применяются, если порядок рассмотрения обращений урегулирован в иных федеральных законах. К их числу следует отнести процессуальные кодексы (УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ), регламентирующие порядок рассмотрения жалоб участников уголовного, гражданского и арбитражного процессов на принятые судом (а в уголовном процессе – органом дознания, дознавателем, следователем, прокурором) решения, действия (бездействие).

Таможенный кодекс РФ установил специальную процедуру обжалования решений, действий (бездействия) таможенного органа или его должностного лица. Уголовно-исполнительным кодексом РФ определен порядок рассмотрения обращений лиц, отбывающих наказание в исправительных учреждениях и других органах, исполняющих наказания; в Федеральном законе «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления» – порядок направления обращений подозреваемых, обвиняемых и осужденных, в том числе жалоб на решения, действия (бездействие) администраций следственных изоляторов, гауптвахт, изоляторов временного содержания ОВД и т. п.

2.3. Исходя из смысла ч. 2 ст. 1 комментируемого Федерального закона, порядок рассмотрения обращений граждан, установленный иными, кроме федеральных конституционных и федеральных законов, нормативными правовыми актами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и т. д., должен в полной мере соответствовать правилам, установленным данным Федеральным законом. В качестве исключения из данного правила можно рассматривать порядок рассмотрения ходатайств осужденных, установленный Указом Президента РФ № 1500 от 28 декабря 2001 года «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации». Утвержденным вышеназванным Указом Положением о порядке рассмотрения ходатайств осужденных о помиловании установлено, что ходатайства осужденных, поданные на имя Президента РФ, первоначально рассматриваются общественной комиссией, затем губернатором (руководителем администрации, президентом) субъекта РФ, лишь затем направляются для принятия решения Президенту РФ. Сроки рассмотрения ходатайств осужденных Президентом РФ не определены, что объясняется исключительностью и сложностью принятия решения о помиловании осужденного.

3.1. Иностранный гражданин – это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. К числу иностранных граждан по смыслу действующего законодательства о гражданстве относятся также граждане других (кроме России) стран СНГ.

Лицом без гражданства является физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

3.2. В ст. 17 Конституции РФ констатируется, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Права на свободу и личную неприкосновенность, права на жизнь и достоинство личности, свобода передвижения и неприкосновенность жилища, право на имя и другие являются личными неотчуждаемыми правами каждого человека, вне зависимости от наличия у него гражданства какого-либо государства. Они должны гарантироваться как гражданам Российской Федерации, так и иностранным гражданам и лицам без гражданства в равной степени. Поскольку право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления является важной гарантией реализации неотчуждаемых основных прав и свобод человека, то в ч. 3 ст. 1 комментируемого Федерального закона законодатель распространил установленный порядок на рассмотрение обращений иностранных граждан и лиц без гражданства. Международным договором могут быть установлены иные правила рассмотрения обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, в этом случае действуют нормы международного договора. Аналогичное правило установлено и в случае, если другим федеральным законом, например определяющем правовое положение иностранных граждан или лиц без гражданства, установлены иные правила рассмотрения обращений этих лиц.

Статья 2. Право граждан на обращение

1. Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.

2. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.

3. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

1. В части 1 ст. 2 комментируемого Федерального закона фактически повторена редакция ст. 33 Конституции Российской Федерации.

Граждане имеют право обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления, к должностным лицам лично. Реализация этой нормы предполагает правовую возможность каждого гражданина направить обращение по почте, телеграфу, Интернету либо на личном приеме изложить суть своего обращения. Личное обращение – это право гражданина, но не его обязанность. Поэтому гражданин может обратиться в государственные органы и органы местного самоуправления через своего представителя. Оформление представительства производится в порядке, установленном гражданским законодательством. В таком случае к обращению должна быть приложена доверенность. В качестве представителя могут выступать адвокаты, члены правозащитных организаций, родственники и другие лица.

Обращения могут направлять в интересах несовершеннолетнего его родители, являющиеся законными представителями.

Опекуны и попечители выступают в защиту прав и интересов своих подопечных (недееспособных или ограниченно дееспособных граждан, малолетних и несовершеннолетних) в отношениях с любыми лицами, в том числе и в государственных органах и органах местного самоуправления без специального на то полномочия. При направлении обращений и интересах своих подопечных опекуны и попечители должны приложить копии документов, свидетельствующие об установлении опеки или попечительства.

1.2. По форме обращения бывают устные и письменные. Устные обращения поступают во время личного приема руководителями государственных органов и органов местного самоуправления, а также через «телефоны прямой связи», «телефоны доверия», «горячие линии», «прямые эфиры» на радио и телевидении. Так, накануне и во время последнего прямого эфира с Президентом РФ В. В. Путиным, состоявшемся 25 октября 2006 года, последнему поступило в общей сложности 2 млн 334 тысячи 43 вопроса, в том числе по телефону 2 млн 236 тыс. 312, по Интернету – 97 731 вопрос. В прямом эфире телеканалов «Первый», «Россия», «Вести 24», радиостанций «Маяк» и «Радио России» глава государства ответил на вопросы, заданные ему из разных регионов России по прямой видеосвязи, а также по телефону и через Интернет.

1.3. Коллективными считаются те обращения, которые подписаны двумя или более лицами. Если в коллективном обращении не указывается конкретный заявитель, которому необходимо дать ответ, то ответ, как правило, направляется в адрес заявителя, указанного в коллективном обращении первым.

Законами некоторых субъектов РФ регламентирована подача и рассмотрение петиций граждан. Особенности петиций состоят в том, что они подаются: от большого числа граждан (так по Уставу г. Москвы за подписью не менее 10 тысяч граждан); по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни; как правило, в органы представительной власти. Согласно ст. 65 Устава г. Москвы жители города в порядке, установленном законом г. Москвы, осуществляют гражданскую законодательную инициативу путем внесения в Московскую городскую Думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона г. Москвы. Имеются особенности в прохождении петиций и информировании граждан о результатах их рассмотрения. Настоящий Федеральный закон не содержит норм, регламентирующих подачу и рассмотрение петиций. Кроме того, следует учесть, что в настоящее время идет разработка проекта отдельного федерального закона «О петициях».

Необходимо отметить, что в процессе разработки проекта федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от депутатов Государственной Думы поступали поправки, целью которых было распространить действие данного федерального закона на рассмотрение петиций граждан. Так, депутаты В. А. Рыжков, В. М. Зубов и С. А. Насташевский предложили следующую редакцию понятия петиций: «Петиции – массовые обращения граждан в органы государственной власти по наиболее важным, затрагивающем права и свободы человека и гражданина вопросам, содержащие требования об издании или отмене этими органами правовых актов либо внесения в них изменений и (или) дополнений». Данная поправка не была принята Государственной Думой при втором чтении законопроекта.

2.1. Граждане реализуют свое право на обращение свободно и добровольно.

Свобода обращения заключается в том, что заявитель сам, без какого-либо принуждения определяет вид обращения (заявление, предложение, жалоба), его форму (письменное или устные), адресата (одного или нескольких).

Добровольность обращения проявляется в том, что никто не может быть принужден к подаче индивидуального либо к подписанию коллективного обращения. Никто, помимо его воли, не может быть привлечен к участию в акциях в поддержку обращений других лиц либо против них.

Принципы свободы и добровольности обращений очень важны для эффективности рассмотрения обращений граждан. Нередко граждане, зная о том, что коллективным обращениям уделяется особое внимание со стороны органов государственной власти, привлекают других лиц, стремясь таким путем своему личному обращению придать статус коллективного. Такое «привлечение» может быть сугубо на добровольной основе.

2.2. Согласно ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Соответственно осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.

Для реализации данного положения в комментируемом Федеральном законе установлено право государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица оставить без рассмотрения обращение, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни и здоровью и имуществу должностного лица или членов его семьи.

В этих случаях возможно направление поступившего обращения в органы прокуратуры с просьбой дать уголовно-правовую оценку содержащимся в письме сведениям. Кроме того, возможно обращение государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица в суд с иском о защите чести, достоинства или деловой репутации.

Аналогичные меры должны быть приняты, если в обращении содержатся указанные выше выражения и угрозы в адрес других лиц (соседей заявителя, его родных, других лиц).

При осуществлении гражданами права на обращение они не должны разглашать сведения, конфиденциальность которых охраняется законом. Речь идет о соблюдении врачебной тайны, тайны усыновления, коммерческой тайны, адвокатской тайны и других сведений, разглашение которых может нанести вред правам и законным интересам третьих лиц. В ст. 21 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и отбываемых в совершении преступлений» установлено, что предложения, заявления и жалобы подозреваемых и обвиняемых, содержащие государственную или иную охраняемую законом тайну, адресатам не направляются, а передаются лицу или органу, в производстве которого находится уголовное дело.

3.1. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно. Являются незаконными какие-либо денежные или натуральные сборы за рассмотрение обращений граждан, их экспертизу и т. п.

Исключение составляет уплата государственной пошлины, которая предусмотрена федеральными конституционными законами и федеральными законами, в частности главой 25 Налогового кодекса РФ. Как указано в ч. 1 ст. 333-16 НК РФ, государственная пошлина – сбор, взимаемый с организаций и физических лиц, при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, законодательными актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления совершать в отношении этих лиц юридически значимые действия.

При этом указанные выше органы должностные лица не вправе взимать за совершение юридически значимых действий иные платежи, за исключением государственной пошлины.

Налоговым кодексом РФ определена ставка уплаты государственной пошлины при обращении граждан в Конституционный Суд РФ в размере 300 рублей, Уставной суд субъекта РФ – в размере 200 рублей. Налоговым кодексом определены ставки государственной пошлины за совершение юридически значимых действий при обращении лиц по вопросу приобретения гражданства, выхода из гражданства РФ, а также въезда в РФ и выезда из РФ. Также определены ставки уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражные суды, в суды общей юрисдикции и к мировым судьям.

Статья 3. Правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан

1. Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

2. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.

1.1. Конституционные основы права на обращения не исчерпываются положениями статьи 33 Конституции РФ, закрепляющей данное право. Право на обращения не только элемент правового статуса гражданина, но это прежде всего возможность активного влияния граждан на деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. Это своеобразная «ответная реакция» на государственное управление, ибо в демократическом обществе граждане не просто пассивно и безучастно выполняют предписанные правила поведения, а выступают в качестве активной силы, с одной стороны, инициирующей дальнейшие реформы в экономической, социальной, политической и духовных сферах, с другой стороны, предупреждающей и пресекающей ошибки и злоупотребления властей.

Поэтому право на обращение следует рассматривать как важное средство реализации одного из краеугольных положений конституционного строя в России. Согласно ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ «Единственным источником власти в Российской Федерации является многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти». В развитие данного положения Конституция РФ гарантирует участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32).

К конституционным основам права на обращения следует также отнести положения ст. 29 Конституции РФ. Обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления следует рассматривать в качестве одного из путей реализации свободы мысли и слова. В обращениях граждан выражаются идеи, мнения, убеждения заявителя. Преследование за выражение своего мнения запрещено, но при этом существуют разумные и достаточные для демократического общества ограничения этого права. Применительно к обращениям граждан такие ограничения заключаются в запрете пропаганды или агитации, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Кроме того, запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 ст. 29 Конституции РФ).

Комментируемым Федеральным законом установлены дополнительные ограничения с целью предупреждения злоупотреблений конституционной свободой мысли и слова. В ч. 3 ст. 11 установлен запрет на включение в обращение нецензурных и оскорбительных выражений, угроз жизни и здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. В контексте ч. 2 ст. 16 комментируемого Федерального закона можно говорить о запрете направления обращений, содержащих заведомо ложные для заявителя сведения.

Право на обращение представляет собой важную гарантию защиты прав и свобод человека и гражданина. В ч. 1 ст. 45 Конституции РФ гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе и путем подачи жалоб, заявлений и предложений в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Конституция РФ гарантирует каждому право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45). Данная конституционная норма представляет свободу в выборе способов защиты своих прав, в том числе и с помощью обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Кроме того, Конституция РФ закрепляет отдельные способы защиты прав и свобод, которые реализуются путем подачи соответствующих обращений в органы государственной власти. Это установленные в ч. 1 ст. 46 Конституции РФ судебная защита прав и свобод каждого человека, в ч. 3 ст. 50 Конституции РФ – право на пересмотр приговора, а также право просить о помиловании или смягчении наказания, в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ – право граждан на подачу жалоб в Конституционный Суд РФ и т. п.

1.2. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Международные договоры бывают многосторонние (пакты, соглашения, хартии, стандартные правила, принципы и т. п.) и двухсторонние.

Международные многосторонние договоры не содержат норм по реализации права на обращение, в то же время они закрепляют обязательства государств по созданию системы эффективного восстановления в правах компетентными национальными судами (ст. 8 Всеобщей декларации прав человека), механизмов эффективной правовой защиты, в том числе с помощью компетентных судебных, административных или законодательных властей (ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах). Они гарантируют право принимать участие в управлении своей страной (ст. 21 Всеобщей декларации прав человека), право на свободное выражение своего мнения (ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах), что предполагает реализацию данных общечеловеческих ценностей разными способами, в том числе и с помощью направления гражданами обращений в государственные органы и органы местного самоуправления.

Европейская хартия о региональных языках и языках меньшинств возлагает на государство-участника хартии обязанность следить за тем, что бы носители региональных языков или языков меньшинств могли обращаться в административные органы с письменными или устными заявлениями на этих языках (ст. 10).

Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила, 1985 г.), рекомендуют государствам обеспечить на всех этапах судебного разбирательства право несовершеннолетнего на апелляцию в вышестоящие инстанции (ст. 7).

Согласно Стандартным минимальным правилам ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила, 1990 г.), правонарушитель имеет право подать запрос или жалобу в судебный или другой компетентный независимый орган по вопросам, затрагивающим его или ее личные права в процессе применения мер, не связанных с тюремным заключением (п. 3.6).

1.3. В большей степени международные стандарты содержат рекомендации о реализации права на обращение лиц, находящихся в местах принудительного содержания (в местах лишения свободы, предварительного заключения, принудительного лечения и т. д.). Это вполне оправданно, учитывая то, что лица, содержащиеся в этих местах, ограничены в защите своих прав, свобод и законных интересов.

Так, Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (ООН, 1955 г.) устанавливают, что каждый заключенный должен иметь возможность обращаться в будние дни к директору заведения или уполномоченному им сотруднику с заявлениями или жалобами; во время инспекции заключенные должны быть в состоянии обращаться, когда это возможно, с заявлениями или жалобами к тюремным инспекторам. Они должны иметь право говорить с инспектором или каким-либо другим сотрудником инспекции в отсутствие директора или других сотрудников заведения; каждый заключенный должен иметь возможность обращаться к органам центрального тюремного управления, судебным властям или другим компетентным органам с заявлениями или жалобами, которые не подвергаются цензуре с точки зрения содержания, но должны быть составлены в должной форме и передаваться по предписанным каналам; за исключением случаев, когда такие заявления или жалобы имеют поверхностный или беспредметный характер, они подлежат срочному рассмотрению и на них следует отвечать без излишних промедлений (ст. 36).

Аналогичные требования закреплены в Европейских пенитенциарных правилах (2006 г.), где заключенным, индивидуально или в составе группы, предоставлены широкие возможности для высказывания просьб или жалоб начальнику пенитенциарного учреждения или любой иной компетентной инстанции; если в удовлетворении просьбы отказано или жалоба отклонена, то причины этого должны быть доведены до заключенного, а заключенный имеет право обжаловать это решение в независимой инстанции; при этом заключенные не должны наказываться за высказывание просьбы или жалобы; компетентная инстанция должна принимать во внимание любые жалобы, направленные в письменном виде родственниками заключенного, если у них есть основания полагать, что права заключенного были нарушены; никакая жалоба законного представителя или организации, занимающейся вопросами надлежащего обращения с заключенными, не может быть представлена от имени заключенного, если этот заключенный не дал на это согласие; заключенные имеют право на получение юридических консультаций относительно порядка направления жалоб и апелляций, а также на юридическую помощь, когда этого требуют интересы правосудия.

Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (ООН, 1998 г.), запрещает подвергать преследованию за подачу просьбы или жалобы (принцип 33).

1.4. В настоящее время принят ряд федеральных конституционных законов. В трех из них содержатся нормы, регламентирующие отношения, связанные с рассмотрением обращений граждан. Это Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Федеральный конституционный закон «О референдуме» и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации».

1.5. Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются иными, кроме комментируемого Федерального закона, федеральными законами. Такое регулирование имеет свои особенности.

Как правило, федеральными законами регламентировано рассмотрение лишь одного вида обращений, а именно, жалоб граждан. Это, во-первых.

Во-вторых, федеральными законами регулируется рассмотрение жалоб участников правоотношений, относящихся к предмету того или иного федерального закона. В связи с этим федеральными законами регламентировано рассмотрение жалоб на действия отдельных государственных органов (органов таможни, прокуратуры, органов внутренних дел и т. д.) либо жалоб, возникающих в сфере какой-либо деятельности (исполнения наказания, содержания под стражей, дознания, предварительного следствия или судебного разбирательства).

В-третьих, степень регламентации рассмотрения жалоб участников правовых отношений в различных федеральных законах не одинакова.

К первой группе следует отнести федеральные законы, в которых достаточно подробно регламентированы вопросы подачи и рассмотрения жалоб. Например, в Таможенном кодексе Российской Федерации, в главе 7, детально регламентировано обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц. В этой главе определены предмет и субъекты обжалования, порядок и сроки подачи жалобы, основания восстановления срока подачи жалобы, форма и содержание жалобы, последствия подачи жалобы, субъекты и сроки ее рассмотрения и т. п. Регламентирован даже упрощенный порядок обжалования решения, действия (бездействия) должностного лица таможенного органа. Подробно урегулированы основания, порядок и сроки рассмотрения жалоб в нормах Уголовно-процессуального, Гражданско-процессуального и Арбитражно-процессуального кодексов РФ.