Kitobni o'qish: «Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства»

© 1987 by Robert Higgs

© АНО «ИРИСЭН», 2010

© ООО Издательство «Мысль», перевод 2010

От издателя

Конец XIX и весь XX век были периодом беспрецедентного роста полномочий государства, находящихся в его распоряжении ресурсов и масштабов его вмешательства в экономическую и частную жизнь граждан. Хотя в разных странах этот процесс имел существенные различия, нет никакого сомнения в его однонаправленном характере. Феномен «роста государства» давно стал предметом исследований, среди которых особое место занимает книга «Кризис и Левиафан» американского экономиста и историка Роберта Хиггса, старшего научного сотрудника исследовательского центра Independent Institute, редактора журнала The Independent Review и преподавателя ряда университетов, автора нескольких книг и множества статей. Представляемая вниманию читателя работа получила широкую известность и является одной из классических по данной теме.

Опираясь на большое количество подробных исторических сведений, Хиггс показывает, что рост полномочий и ресурсов в распоряжении американского государства на протяжении всего XX в. происходил в соответствии с повторяющимся типовым сценарием. Тот или иной внутренний или внешний, действительный или воображаемый «кризис», который даже может быть вызван или спровоцирован действиями самого государства, используется им для развертывания новых программ, призванных смягчить или устранить его последствия.

Они всегда предусматривают расширение полномочий государства и вторжение его в сферы, которые ранее считались не относящимися к его компетенции. Очень часто это сопровождается увеличением количества и доли ресурсов, передаваемых в его распоряжение посредством налогообложения, государственных заимствований и денежной эмиссии (инфляции). Когда кризис заканчивается, эти программы обычно сворачиваются, но, что самое важное, ситуация никогда не возвращается к докризисному уровню. Размеры государства оказываются немного, а то и заметно больше, чем до кризиса, – эффект храповика.

Важную роль в этом процессе, как показывает Роберт Хиггс, играет идеология и социальная психология. В «нормальное» время в странах с мощной гражданской традицией довольно трудно радикально усилить государство. Однако в ситуации кризиса, когда преобладающей эмоцией в обществе становится страх, у государства появляется возможность для этого.

Государственные функционеры, обслуживающие их академические интеллектуалы и СМИ подогревают эту атмосферу страха, стараются внушить публике идею, что только публичная власть способна «вывести страну из кризиса».

Хиггс демонстрирует действие эффекта храповика, используя главным образом факты американской истории конца XIX и почти всего XX века, рассматривая влияние экономических кризисов, включая Великую депрессию и кризис 70-х годов, обе мировые войны, корейскую и вьетнамскую войны и т. д. Уже после того, как данная книга увидела свет, мы могли наблюдать подобные явления после террористической атаки 11 сентября 2001 г. и финансово-экономического кризиса 2007–2009 гг.

Книга Роберта Хиггса интересна и с методологической точки зрения. Автор проводит тщательный сопоставительный анализ имеющихся объяснений процесса роста государства и способов его описания. Кроме того, он посвящает большое внимание разработке концепции влияния идеологии на политико-экономические процессы.

Интересен вопрос о применении подхода Роберта Хиггса к процессам, происходившим в других странах. При беглом наблюдении достаточно легко выявить аналогичные эпизоды использования «кризиса» в качестве предлога для наращивания роли и масштабов государства или публичной власти – например, «советская модернизация» конца 20-х – начала 40-х годов, начальный этап «холодной войны», а из недавних – политическая реформа, последовавшая за серией террористических актов августа-сентября 2004 г. Но более систематическое применение концепции и инструментария, разработанного в книге «Кризис и Левиафан» к анализу политико-экономических процессов в России и других странах представляет собой интересную и нетривиальную творческую задачу.

«Кризис и Левиафан» – одна из ключевых работ в современной политической науке. Принимая решение о ее издании на русском языке, Редакционный совет надеется, что она станет полезным инструментом в политических и политико-экономических исследованиях, а ее выход стимулирует плодотворную творческую дискуссию.

Председатель Редакционного совета

Валентин Завадников

Май 2010 г.

Предисловие

О возникновении Большого Правительства в Соединенных Штатах Америки существует огромная литература. Исследованием и истолкованием упадка традиционных американских ценностей и институтов занималось множество историков и обществоведов, но лишь немногие попытались проделать глубокое эмпирическое исследование роста правительства США, попытавшись понять, как это случилось, и представить данные, характеризующие перемены. Сосредоточившись на ряде критических эпизодов американской истории, Роберт Хиггс продемонстрировал поразительный и пугающий рост Большого Правительства. Его многообещающий труд освещает предмет исследования весьма подробно и таким образом, что книгу с интересом прочтут и ученые, и более широкая аудитория.

В обзоре наиболее популярных гипотез, выдвинутых для объяснения роста правительства, Хиггс признает, что у Большого Правительства было несколько источников. Но он крайне убедительно доказывает свое утверждение, что Большое Правительство вскормлено рядом последовательных кризисов прошлого столетия – депрессии и войны, которые создали условия и для значительного увеличения государственных расходов, и для усиления регламентации жизни и мышления американцев. Кризисы рано или поздно заканчиваются, оставляя осадок чрезвычайных функций и полномочий правительства. Правительство растет скачкообразно под действием феномена храпового механизма расширения полномочий, сопровождающего каждый кризис. Еще тревожнее то, что кризисы создают атмосферу, в которой правительство достигает своего рода автономии. Политические деятели и чиновники теперь могут позволить себе почти все что угодно, сообразуясь только с политическими страстями момента. Традиционно ограниченное представительное правление выбрасывается за борт. По знаменитому выражению лорда Актона, пассажиры существуют ради корабля.

Большим Правительством, к сожалению, очарованы многие. Это, разумеется, многочисленные получатели благ, которые так или иначе числятся в платежной ведомости. Хиггс приводит полезный статистический обзор умножения числа федеральных ведомств, программ и видов деятельности. Но еще существеннее то, как идеология Большого Правительства завладела воображением общественности и затемняет реальность. Преемником былого абсолютизма монархии и церкви стал этатизм. Под видом государства благосостояния утвердилось военизированное государство. Таким образом, Большое Правительство превратилось в своего рода общенациональную лотерею, в которой каждый надеется выиграть и никто не думает проиграть. Разворачивающийся в Вашингтоне помпезный спектакль Большого Правительства усердно поддерживается преклонением перед великими людьми, которым мы окружаем верховную президентскую власть. Рядовые граждане редко задумываются о том, что все это стоит денег – их собственных денег. Они жалуются на налоги, но не связывают эти налоги с ловушками и идеологией Большого Правительства.

Свой анализ Хиггс заключает глубоким и тревожным суждением о возможном будущем Америки. Неизвестно, смогут ли традиционные конституционные ограничения или своеобразное воздействие смешанной экономики предотвратить то, чего автор и другие страшатся как движения к социализму или фашизму. Хиггс предлагает размышлять о будущем не оптимистически, а как подобает просвещенным людям.

Артур Икирч

Университет штата Нью-Йорк, Олбани

Введение

Давным-давно средний американец мог заниматься своими повседневными делами, не замечая правительства, особенно федерального. Как фермер, торговец или промышленник он мог решать, что, как, когда и где производить и продавать, будучи ограничен только силами рынка. Только подумайте: никаких субсидий для фермеров, никакого регулирования цен или ограничения площади возделываемой земли; ни Федеральной торговой комиссии, ни антитрестовского законодательства, ни Комитета по торговле между штатами. Как наемный работник, работодатель, потребитель, инвестор, кредитор, заемщик, студент или преподаватель он мог действовать свободно, полагаясь исключительно на собственное разумение. Только подумайте: ни Национального управления по вопросам трудовых отношений, ни федеральных законов о «защите» потребителей, ни Комиссии по ценным бумагам и биржам, ни Комиссии по соблюдению равноправия при трудоустройстве, ни Министерства здравоохранения и социального обеспечения. В отсутствие центрального банка, эмитирующего бумажные деньги, люди для покупок обычно использовали золотые монеты. Ни налогов с продаж, ни подоходных налогов, ни взносов на социальное страхование. Государственные чиновники были такими же продажными, как сегодня, а может, и больше, вот только не было смысла их подкупать. Частные граждане тратили примерно в пятнадцать раз больше, чем все органы власти, вместе взятые.

Те дни, увы, остались далеко в прошлом. Теперь наша жизнь буквально во всех измерениях вращается в жестких пределах, очерченных государством. Мы постоянно и со всех сторон стеснены Большим Правительством. Государственное регулирование заслоняет перспективу. Государственные расходы составляют почти 40 % валового национального продукта.

Моя книга представляет собой попытку объяснить рост этой внушающей благоговейный трепет совокупности сил, программ и видов деятельности, которую мы знаем как Большое Правительство. Чтобы понять, почему за последнее столетие США создали Большое Правительство, нужно знать, как оно росло.

Для понимания процесса, породившего этот рост, недостаточно знать лишь то, насколько выросли государственные расходы, налоги и занятость. Помимо знания того, насколько увеличились общие показатели масштабов государственного вмешательства, важно тщательно изучить динамику роста, потому что этот процесс шел не равномерно, а эпизодически и скачкообразно. Анализ, игнорирующий время и обстоятельства роста, представляющий его в виде некой общей долгосрочной тенденции, оставляет без внимания важнейшие аспекты вопроса.

Далее, чтобы знать, как росло государственное вмешательство, нужно изучить, в чем именно оно состоит: рост государственного вмешательства стал результатом не того, что органы государственной власти стали делать больше для выполнения традиционных функций государства. Нет. Причина в том, что государство взяло на себя новые функции и программы – одни совершенно новые, а за другие прежде несли ответственность частные граждане. Процесс расширения государственного вмешательства нельзя охарактеризовать с помощью совокупных данных о государственных расходах, налоговых поступлениях или о числе работников государственного сектора. Собственно говоря, многие формы государственного регулирования экономической и социальной жизни не оставляют следов в бюджете, но при этом они оказывают сильное влияние на размещение и использование экономических ресурсов. Чтобы полностью охватить существенные характеристики деятельности государства и ее изменения во времени, необходимо использовать информацию, содержащуюся в законах, директивах регулирующих органов, президентских указах, постановлениях судов и тому подобных документах. В своем исследовании я попытался свести воедино всевозможные документальные свидетельства, будучи убежден, что нельзя понять, отчего усилилось государственное вмешательство, не зная, как это происходило. Поэтому в сравнении с тем, как подходят к этому же предмету экономисты, мой анализ меньше опирается на агрегированные количественные показатели и больше на качественные, а потому, можно сказать, менее строг и элегантен. Я надеюсь, однако, что он ближе к существу вопроса.

В отличие от обычных исследований, моя работа ставит в центр внимания вопрос о том, как политики, чиновники и граждане реагировали на чрезвычайные ситуации, затрагивавшие всю страну. Многим исследователям такой подход представляется приписыванием результата событий «случайностям истории». Некоторым образом так оно и есть, и в этом-то вся суть. Описания роста американского правительства, рассматривающие его как неуклонное развертывание динамичной замкнутой системы (так, например, подходят к делу те, кто считает, что урбанизация и индустриализация экономики неизбежно порождают большее правительство), не в силах объяснить ни того, почему рост имел место в одни периоды, а не в другие, ни существенные характеристики этого роста. Вот пример: не случайно расходы федерального бюджета резко выросли в 1929–1934 гг., и не случайно подавляющая часть прироста государственных расходов пошла на помощь фермерам и городским безработным. Ни одна теория, исходящая из существования долгосрочных тенденций, не в состоянии объяснить ни времени, ни содержания этих изменений. И такая теория не помогает понять долгую жизнь программ, созданных для преодоления временных кризисов и унаследованных от этих кризисов.

Главным наследием чрезвычайных государственных программ стали идеологические изменения, и прежде всего глубокая трансформация традиционных американских представлений о надлежащей роли федерального правительства в экономической жизни. В последние годы экономисты и ученые других специальностей все больше признают фундаментальную значимость идеологии для функционирования любой политико-экономической системы, но полезных моделей идеологических изменений я пока не видел. Новизна моей книги в серьезном отношении к рассмотрению идеологических изменений: целая глава посвящена исследованию природы идеологии и ее соотношению с политической экономией; в другой главе разрабатываются преимущественно рабочие гипотезы того, как кризисы и реакция государства на них породили характерные идеологические изменения в Америке ХХ века. Эта модель идеологических изменений в значительной мере определила форму и направление исторического исследования, содержащегося в главах с 5-й по 10-ю. Мне не известно другое обширное исследование расширения государственного вмешательства, в котором идеологические изменения играли бы столь же центральную роль в объяснении хода событий. Чрезвычайно трудно выявить связи между политико-экономическими и идеологическими изменениями и удостовериться в их реальности. Пожалуй, во всех общественных науках нет столь сложной и неуловимой области, как социология знания, – но нет и ничего более фундаментального. Если моя книга хоть немного поможет в понимании взаимосвязи политико-экономических и идеологических изменений, я буду рад, что трудился не напрасно.

Истон, шт. Пенсильвания Январь 1987 г. Р. Х.

Благодарности

Несмотря на то что я работаю штатным профессором экономики, последние шесть лет я был поглощен исследованиями, которые легли в основу этой книги. Рост американского правительства, понимаемый надлежащим образом, – необъятная тема. Чтобы разобраться в ней, нужно ознакомиться с соответствующими материалами и результатами ряда таких дисциплин, как история, право и ряд других общественных наук. Вряд ли я достиг бы многого без помощи многих ученых и нескольких организаций.

За чтение и комментирование предварительных вариантов одной или более глав, и зачастую весьма пространное и детальное, я благодарен Ли Алстону, Артуру Икричу, Прайсу Фишбэку, Полу Готфриду, Джону Хьюзу, Эйлин Крейдитор, Дуайту Ли, Форресту Макдональду, Дугласу Норту, Уильяму Паркеру, Мюррею Ротбарду, Энди Раттену, Шарлоте Туайт, Джону Уоллису и Гэри Уолтону. Анонимный рецензент из издательства Oxford University Press тоже в последний момент подал мне хороший совет об исправлениях.

За предоставленные мне копии опубликованных статей и еще не завершенных черновых вариантов я благодарен Терри Андерсону, Бену Бааку, Эдварду Бадду, Йону Элстеру, Максу Хартвеллу, Майклу Хейтеру, Альберту Гиршману, Джозефу Калту, Джеймсу Кау, Аллену Келли, Гэри Лайбкэпу, Карлу-Дитеру Оппу, Е. Пасур, Эдварду Рэю, Джозефу Рейду, Хью Рокоффу, Ричарду Роузу, Дэвиду Шапу, Гарри Шейберу и Ричарду Тимберлейку.

У меня, к счастью, было много возможностей представить мои идеи группам ученых. Каждая такая возможность была ценной и полезной, и я благодарен участникам семинаров и симпозиумов, проходивших в ряде университетов, а именно: Вашингтонском, Хьюстонском, Техасском (A&M); Дьюк, Пенсильванском, Джорджии, штата Пенсильвания, Лихай, штата Северная Каролина, Майами (Огайо), штата Аризона, Джорджа Мейсона и Ратджерса, а также в следующих колледжах: Лафайетта, Геттисбергском, Святого Креста и Монтклэр, входящий в университет штата Нью-Джерси.

Я также благодарен участникам собраний Ассоциации историков экономики, Общества общественного выбора, Экономической ассоциации южан, Ассоциации частных образовательных заведений, Летнего института по теории общественного выбора (финансируемого Советом по философским исследованиям) и Девятой международной конференции по вопросам истории экономики. Наконец, я благодарен тем, кто участвовал в семинаре Гуверовского института войны, революции и мира и в семинаре по экономической истории Большого Вашингтона.

Ранние варианты тех или иных частей книги появились в виде статей в журналах Pathfinder (1982), Freeman (1983), Continuity: A Journal of History (1983), Intercollegiate Review (1984) и Explorations in Economic History (1985). Я благодарен редакторам этих журналов, давших мне возможность рассказать о своих идеях и представить их критическому вниманию читателей.

С самого начала работа над книгой шла при содействии и поддержке Тихоокеанского исследовательского института государственной политики. Я благодарен Уильяму Меллору, Дэвиду Теру, Брюсу Джонсону, Чарльзу Бэрду и Грегори Кристенсену за их любезность и терпение, превозмогшие все препятствия. Среди всего хорошего, что сделал для меня Институт, было то, что он познакомил меня с Центром либертарианских исследований. Центр внес существенный финансовый вклад в успех моего проекта, предоставив мне стипендию им. Людвига фон Мизеса на исследования в области гуманитарных и социальных наук на 1983–1984 гг.

Я начал работу над проектом в Вашингтонском университете и закончил ее в колледже Лафайетт. В первом я многому научился у студентов и коллег. В частности, дискуссии с Дугласом Нортом на протяжении почти пятнадцати лет подстегивали мой интерес к изучению роста правительства. Кроме того, Дуг помогал мне так много, что мне никогда с ним не расплатиться. Но я никогда не забуду и не перестану глубоко ценить все то, что он сделал для меня. Президент колледжа Лафайетт Дэвид Илз и проректор Сара Бланши великодушно поддерживали мои исследования. Декан экономического факультета Джерри Хиви сделал исключительно много, чтобы помочь мне с переездом и устройством на новом месте. Рон Роббинс, Мари Чиофало и другие сотрудники библиотеки Скиллмена постоянно помогали мне в работе, отыскивая трудноуловимые документы, ускоряя доставку заказанных книг или отвлекаясь от собственных дел, чтобы срочно сделать для меня копии нужных текстов. Мне очень помогла Мэнди Шейн, мой ассистент в 1983–1984 гг. Мои секретари, Кэрол Рифферт и Элейн Молчан множеством способов облегчали мою ношу.

После того как я с чувством огромного облегчения завершил окончательный вариант текста и отправил его для подготовки к публикации в Тихоокеанский исследовательский институт, Дональд Макклоски прочел его и убедил меня, что он недостаточно хорош и нужно еще раз его переработать. Я что, должен быть ему благодарен даже за это душераздирающее вмешательство в последнюю минуту? Во всяком случае, читатели в долгу у Макклоски; его совет заставил меня еще покорпеть над текстом, и книга стала лучше.

Наконец, Кэти и Мэтт, мои самые любимые, из-за которых все эти труды представлялись оправданными. Они мирились с моей одержимостью, с чтением книг за завтраком, с работой по ночам и по выходным и с постоянным нытьем, что я «ничего не успеваю». Мэтт помог мне справиться с компьютером, и он же построил графики для глав 2 и 4. В самом начале проекта Кэти работала в качестве моего научного сотрудника.

Позднее, когда на нее навалились другие дела, она никогда не отказывала мне в поддержке и ободрении и была мне своего рода резонатором. Она знает, почему книга посвящена ей.

Без нее она просто не была бы написана.

Любое общество, которое допускает усиление государственного механизма, давая ему неограниченный контроль над экономикой, и сводит в единое целое государство и экономику, находится в состоянии упадка. И для его народа, и для свобод, им поддерживаемых, здесь будущего не больше, чем было при феодализме.

Олвин У. Гулднер

Часть первая
Концептуальная схема

Глава 1
Источники Большого Правительства: критический обзор гипотез

Одним из самых поразительных явлений нового времени стал неуклонный рост государственного сектора. Несмотря на то что все последовательные шаги к расширению правительства сопровождались горячими спорами, научное понимание сил, порождающих этот процесс, практически отсутствует.

Дж. Хиршлейфер

Мы нуждаемся в государственном управлении. Известного рода задачи по силам только государству. Всем нам придется плохо без государства, которое защищает от внешней агрессии, поддерживает внутренний порядок, определяет и охраняет права частной собственности. К сожалению, государству, достаточно сильному, чтобы защитить нас, может хватить сил и для того, чтобы нас раздавить. Признавая этот огромный потенциал разрушения и угнетения, некоторые считают государство необходимым злом. Выдающийся архилибертарианец, но не анархист Людвиг фон Мизес оспаривал такую характеристику. «Государство как таковое, – провозгласил он, – не только не является злом, но и представляет собой необходимейший и благотворный институт, без которого невозможно развитие и сохранение устойчивого общественного сотрудничества и цивилизации». Как и остальные последователи Локка, Мизес был убежден, что сильное, но ограниченное государство не только не притесняет своих граждан, но и дает им возможность быть свободными и производительными¹.

На протяжении более ста с лишним лет после своего создания США представляли собой государство, приближавшееся, насколько это возможно в нашем мире, к идеалу в представлении Мизеса: сильное, но ограниченное. Несмотря на такие огромные недостатки, как угнетение негров и индейцев, правительство США создало политические и правовые условия для быстрого экономического развития, поощряло то, что знаменитый историк права Уиллард Хёрст назвал «высвобождением энергии»². Произошел невиданный расцвет изобретательности, накопления капитала и организационных инноваций. Колоссально выросли специализация и торговля. К концу XIX столетия США стали самым богатым и свободным обществом мира.

Но в следующие сто лет своего существования страна отошла от идеалов ограниченной государственной власти и незыблемости прав частной собственности. В 1900 г. правительство США еще было близко к идеалу минимального. Разумеется, американцы не придерживались принципа полного невмешательства государства (laissez faire) – то же самое справедливо в отношении любого существовавшего в истории общества, – но в те времена они жестко ограничивали свое правительство и почти не позволяли ему использовать властные полномочия для вмешательства в экономическую жизнь частных лиц. За последние семьдесят лет эта устоявшаяся система ограничений была по большей части разрушена. Сегодня государство пронизывает все аспекты экономической и общественной жизни; как пишет Уоррен Наттер, сегодня оно может «по своему желанию отнять или дать что угодно, когда угодно и где угодно». Даже простое перечисление многочисленных полномочий государства займет несколько томов, потому что его влияние затрагивает все: фермы, заводы и магазины; жилища, школы и больницы; науку и технологии; и даже отдых и развлечения. Государственные расходы, налоги и регулирование, не говоря уже о прямом участии государства в экономической деятельности, касаются по сути дела всего и вся³. Представленная на рис. 1.1 (см. с. 26–27) организационная схема государственных органов дает представление о гигантизме современного государства, хотя она очерчивает только общие контуры деятельности, осуществляемой только лишь на уровне федеральных органов власти.

Как же происходила столь значительная трансформация американских политических, правовых и экономических институтов? Какие мотивы и убеждения двигали ею? Какие социально-экономические изменения способствовали этим переменам, а какие тормозили их? Кому эти перемены сулили выгоды, а кому потери? Какие люди, элиты и группы интересов сыграли решающую роль? Какие обстоятельства помогли им оказаться на гребне волны исторического процесса? Каким образом – гладко или скачкообразно – происходило расширение государства, и какие силы определяли его ход? В книге я попытаюсь ответить на эти вопросы.

Мои ответы будут заведомо неполны. Ведь на этот процесс повлияло столько людей и событий, что для ответа на все вопросы по существу пришлось бы писать всеобъемлющую социальную, политическую, правовую и экономическую историю прошлого столетия. Мои цели куда более скромны, в том числе и потому, что очень многое в этой области уже сделано.

Рис. 1.1. Структура правительства США

Возрастание роли государства разные исследователи объясняют по-разному. Но слишком часто сторонник отдельной гипотезы превозносит ее так, будто только она и дает исчерпывающую картину. Однако многие из предложенных объяснений содержат убедительные идеи, которые вовсе не противоречат другим. Попытки найти единственный источник «большого правительства» (big government)⁴ ведут в тупик и абсолютно бесполезны⁵. Я отвергаю подход, нацеленный на поиск одной-единственной причины. Вместо этого я пытаюсь осмыслить, что могут и чего не могут объяснить различные гипотезы, применяя их избирательно и используя их как отправные точки в развитии моих собственных идей.

К сожалению, некоторые объяснения роста государства чрезмерно абстрактны, что затемняет саму природу государства. Некоторые говорят о нем так, будто это нечто Единое-Бесчеловечное, гигантская пожирающая людей машина. Испанский философ Хосе Ортега-и-Гассет, например, писал: «В наши дни государство стало чудовищной машиной… Это средоточие общества… государство и массу роднит лишь их безликость и безымянность… И, поскольку это всего лишь машина, исправность и состояние которой зависят от живой силы окружения, в конце концов государство, высосав из общества все соки, выдохнется, зачахнет и умрет…» Но государство – к счастью или к несчастью – вполне человечно: это всего лишь коллектив лиц, осуществляющих законную власть⁶.

Если понимать государство как Единое-Бесчеловечное, т. е. как существующее отдельно от людей и помимо них, мы придем к неверным представлениям о том, что собой представляет правительство и что оно делает. Ни одно правительство не в состоянии выжить без помощи и поддержки людей вне правительства или по меньшей мере без их терпимого отношения. Более того, некоторые постоянно циркулируют между правящими и управляемыми. Американская система органов государственной власти состоит из нескольких уровней – федерального, штатов, местного и смешанного, а также нескольких ветвей власти – законодательной, исполнительной, судебной и смешанной. Сама многочисленность отдельных государственных учреждений и структур несовместима с представлением о государстве как о целостном и согласованном механизме. Сегодня в стране насчитывается более 80 тыс. отдельных органов власти, и из них более 60 тыс. наделены полномочиями вводить налоги и сборы⁷. Очевидно, что у множества людей, занимающих властные позиции в этих многочисленных и многообразных учреждениях, отсутствует единая цель. Конфликты внутри правительства столь же обычны и значимы, как и между правителями и управляемыми⁸. Из-за того, что в огромной, фрагментированной структуре власти никто не может навязать свою волю остальным, политика государства обычно оказывается результатом соперничества и борьбы, разрешаемых переговорами, компромиссами, сделками, мытьем или катаньем. Следует постоянно помнить, что американское правительство никогда не было Единым-Бесчеловечным, а было и остается множеством сосуществующих человеческих учреждений и организаций, различных по функциям, размерам и объему властных полномочий⁹. В этой книге меня занимает главным образом процесс разрастания законодательных, административных и судебных полномочий, отправляемых лицами, из которых состоит федеральный уровень государственной власти. И следует помнить, что рост федеральных органов власти всего лишь часть более широкого процесса роста государства.

Объяснения роста правительства

Модернизация

Между строк многих исторических трудов можно вычитать гипотезу модернизации. Она сводится к тому, что современная городская и промышленная экономика просто не может существовать без деятельного и обширного правительства, так что в конце ХХ в. о политике laissez faire нечего и мечтать. Разглагольствования об абсурдности государства на гужевой тяге в космическую эпоху или о невозможности повернуть вспять часы истории сообщают этой идее оттенок риторического правдоподобия. Но вопрос о том, почему современной экономике необходимо Большое Правительство, так и остается без ответа.

Сторонники модернизационной гипотезы порой утверждают, что в силу своей сложности современная городская промышленная экономика требует активной деятельности со стороны государства. Калвин Гувер настаивал: «Утверждение о том, что рост усложненности и взаимозависимости современной жизни влечет за собой расширение полномочий государства, стало привычным штампом, но от этого не перестало быть истиной»¹⁰. Никто не отрицает, что экономика стала сложнее. Быстро распространилось множество новых видов продукции, технологий и отраслей промышленности. Выросла численность населения, и оно сконцентрировалось в городах. Возросли межрегиональные и межгосударственные потоки товаров, денег и финансовых инструментов. Углубление специализации и разделения труда сделали людей менее самодостаточными и более зависимыми от сетей распределения и обмена.

И все же вывод о том, что без усиления государственного вмешательства невозможна эффективная координация усложняющейся экономики, логически некорректен. Многие экономисты, от Адама Смита в XVIII в. до Фридриха Хайека в ХХ в., доказывали, что открытый рынок – наиболее эффективная система координации и согласования социально-экономических процессов, потому что только рынок систематически принимает постоянно меняющиеся сигналы, передаваемые миллионами потребителей и производителей, и отвечает на них¹¹.

Этот аргумент переворачивает модернизационную гипотезу вверх ногами: государство может справиться с координацией экономической деятельности в простой экономике, но в условиях сложной экономики эта задача ему не по силам. Чтобы осознать весомость этого аргумента, достаточно вспомнить об искусственном дефиците и очередях за бензином в США в 1970-х годах, а также о постоянной нехватке потребительских товаров в социалистических странах.

Разумеется, функционирование рыночной экономики зависит от характера и степени конкуренции. Некоторые наблюдатели полагали, что в конце XIX в. возникновение крупных компаний фундаментально изменило условия конкуренции и возвестило начало новой эпохи развития. «Превращение конкуренции в монополию, – писал В. И. Ленин в 1916 г., – представляет собой одно из важнейших явлений – если не важнейшее – в экономике новейшего капитализма». Если согласиться с этим утверждением, можно истолковать рост государственного регулирования в конце XIX и в начале XX в. как реакцию общества на рост цен, сокращение производства и искажение паттернов распределения, которые породил бы крупный бизнес в отсутствие регулирования. Наиболее яркими примерами могут служить принятие антитрестовских законов и создание Федеральной комиссии по торговле, а также множества регулирующих органов в разных отраслях, таких как Комиссия по торговле между штатами и Федеральная комиссия по связи. Словом, в соответствии с этим толкованием модернизация экономики привела к росту частной монопольной власти, и чтобы сдерживать этот губительный и безответственный монополизм, государство расширило свои полномочия¹².

Это объяснение не выдерживает проверки теорией и фактами. В конце XIX в. возникло много крупных корпоративных предприятий, и в начале следующего столетия по Америке прошла волна слияний, приведших к созданию таких индустриальных гигантов, как United States Steel, American Tobacco и International Harvester. Однако нет доказательств того, что экономика в целом стала существенно менее конкурентной. Даже в рамках отдельных отраслей ни наличие гигантских фирм, ни высокие значения коэффициентов концентрации производства не доказывают отсутствия эффективной конкуренции. Создатели крупных компаний стремились стать монополистами и получать соответствующие прибыли, но им редко удавалось долго удерживать эти высоты. Важнейшим аспектом конкуренции является динамизм, создаваемый технологическими и организационными инновациями, и ни размер фирм, ни степень концентрации производства не создают серьезной угрозы благосостоянию общества¹³. Более того, хотя в центре внимания аналитиков из числа сторонников теории монопольной власти находилась почти исключительно промышленность, этот сектор не является ни единственным, ни важнейшим; ни в каком разумном смысле его нельзя считать ни «доминирующим», ни наиболее «стратегическим». В других отраслях – например, в оптовой и розничной торговле, – конкуренция резко обострилась как раз на рубеже XIX – ХХ столетий. Только представьте, сколько местных бастионов монополизма сокрушило появление таких фирм посылочной торговли, как Sears, Roebuck & Company и Montgomery Ward. Во многих отраслях монополистические поползновения крупнейших компаний сдерживались давлением реальных или потенциальных иностранных конкурентов.

Кроме того, действия государства были направлены скорее на поддержку слабых конкурентов, нежели на обеспечение сильной конкуренции. В этом отношении показательна деятельность Федеральной комиссии по торговле и других отраслевых регуляторов. Как отметил Джордж Стиглер, «регулирование и конкуренция союзники только на словах, но на деле это смертельные враги: над дверью всех регулирующих ведомств, кроме двух, следовало бы выбить слова „Конкуренции вход запрещен“. Над входом в Федеральную торговую комиссию следовало бы выбить „Конкуренция: прием с черного хода“, а над дверью в Антитрестовский отдел Министерства юстиции» слова „Монополия только по нашему предписанию“¹⁴. Государственные регулирующие органы чаще создавали или поддерживали частную монопольную власть, чем ослабляли или разрушали ее. Именно этого и добивались от государственного регулирования многие заинтересованные группы, хотя, разумеется, они никогда бы не признались в этом на публике. «Общий вывод» историков регулирования сводится к тому, что «политика регулирования была результатом запутанной сложной борьбы между ожесточенно соперничавшими между собой заинтересованными группами, каждая из которых по возможности использовала государственный механизм для достижения своих частных целей, связанных с идеологией „интересов общества“ разве что на тактическом уровне»¹⁵. Но антитрестовская политика и регулирование цен, услуг и доступа фирм на рынок – как бы ни оценивать соответствующие мотивы и результаты – лишь малая часть разнообразной деятельности современного государства.

Иногда аргументы в пользу модернизационной гипотезы ссылаются на рост населения. Растущее многолюдство неизбежно создает побочные издержки, которые экономисты называют «отрицательными внешними эффектами (экстерналиями)», – третья сторона, вопреки своему желанию, несет издержки чужой деятельности. Обычный пример отрицательных внешних эффектов – загрязнение воды и воздуха. Если законы не в состоянии защитить право частной собственности на все ценные ресурсы, в том числе на чистые воду и воздух, то в условиях свободного рынка отрицательные внешние эффекты могут стать причиной неэффективного использования ресурсов и производства. Например, сажа из вашей фабричной трубы может испачкать мое белье, повешенное сушиться на улице, но я не могу добиться, чтобы вы оплатили мне ущерб или по крайней мере прекратили загрязнять воздух во всей округе. С точки зрения общества ваша фабрика проявляет чрезмерную активность, потому что часть издержек, без нашего согласия или компенсации, переносится на третьи стороны вроде меня, которые не имеют права решать, как работать фабрике.

Считается, что государственное регулирование может поправить подобные ситуации. Получалось ли у него это в действительности, исторически зависело от структуры регулирования и проведения его в жизнь, что, в свою очередь, отчасти определяло издержки и выгоды от вмешательства. Сторонники модернизационной гипотезы принимают как само собой разумеющееся то, что отрицательные внешние эффекты исторически были широко распространены и существенны, что деятельность государства в значительной мере направлялась желанием исправить положение и что его вмешательство, как правило, обеспечивало более эффективное использование ресурсов. Каждое из этих предположений можно поставить под сомнение. Некоторые экономисты сомневаются в том, что государство способно успешно бороться с внешними эффектами или стремится к этому. По словам Леланда Игера, государство само по себе «эталонный сектор, в котором при принятии решений не учитываются все издержки каждого вида деятельности, как, впрочем, и все выгоды»¹⁶.

Нет сомнений, что в прошлом существовали значительные отрицательные внешние эффекты и что вмешательство государства направлялось желанием исправить неудовлетворительную ситуацию. Самые убедительные примеры такого вмешательства – санитарные нормы и правила. Никто не сомневается, что инфекционные болезни порождают внешние издержки. В прошлом они наносили огромный вред, и для улучшения положения разрабатывались и внедрялись государственные санитарные нормы и правила¹⁷. Примерами борьбы государства с отрицательными внешними эффектами могут служить принятые в последние десятилетия законы о борьбе с загрязнением окружающей среды, а также такие новые органы, как Управление по охране окружающей среды, хотя, с учетом всех издержек и выгод, постановка задач и проведение в жизнь законов о защите окружающей среды ставят много вопросов о действительных намерениях и реальных успехах¹⁸.

Одним словом, как объяснение возникновения Большого Правительства модернизационная гипотеза не лишена определенных достоинств, пусть и немногочисленных. Регулирование промышленной конкуренции, защита окружающей среды и преодоление соответствующих отрицательных внешних эффектов составляют лишь часть того, чем занимаются современные органы государственной власти. Бóльшая часть деятельности государства никак не связана с усложнением экономики, поддержанием конкуренции или внешними эффектами, создаваемыми концентрацией населения в городах¹⁹.

Модернизационная гипотеза мало что объясняет, особенно если взять федеральный уровень, который в ХХ в. рос как на дрожжах.

Общественные блага

Смежная идея, тоже развивающая сюжеты о неисключаемости или о побочных эффектах, связана с общественными благами. На языке экономической теории «общественное благо» не означает благо, поставляемое государством (либо которое должно поставляться государством). Скорее это благо, которому присуще такое свойство, как несостязательность потребления: когда некто потребляет общественное благо, доступность этого блага для всех остальных не уменьшается. Как только общественное благо произведено, его потребление не сопряжено с предельными издержками, потому что в этом случае появление дополнительных потребителей не требует дополнительно жертвовать ценными альтернативами. Самый известный пример – национальная оборона. Когда укрепляется защита от внешней агрессии, благо повышенной безопасности достается в равной степени всем проживающим на защищаемой территории. Повышение моей защищенности не означает, что снизилась защищенность всех остальных²⁰.

Общественные блага создают проблему: каждый отдельный потребитель заинтересован в том, чтобы уклониться от платы за них, потому что выгода от этих благ принадлежит всем потребителям в равной мере. Каждому хочется «прокатиться зайцем». Частные блага не достаются тому, кто за них не платит, потому что оплатившие могут отказать другим в доступе к купленному ими благу. Однако отказать неплательщикам в пользовании некоторыми из общественных благ оказывается либо невозможно, либо чрезмерно дорого. Когда иностранных врагов от агрессии против США удерживает страх, в стране каждый получает равную защиту, и ситуацию, когда получение блага объединяет всех без исключения, вряд ли можно изменить. Если предоставить производство неисключаемых благ рынку, люди получат мало либо вовсе ничего. Никто не станет платить, так как каждый будет рассчитывать «проехать зайцем», т. е. бесплатно воспользоваться неисключаемым благом, и до его производства дело вообще не дойдет.

Государство в состоянии разрешить патовую ситуацию, создаваемую «проблемой безбилетника». Обложив налогом всех получателей общественного блага или по меньшей мере достаточно многих, оно сможет собрать средства для оплаты этого блага. Но щекотливые вопросы остаются даже после вмешательства государства, потому что не существует четкой и практичной процедуры для определения объема производства общественного блага и пропорций распределения налогового бремени. На практике и то и другое определяется в ходе политического процесса²¹.

Гипотеза общественных благ утверждает, что в ХХ в. выросла стоимость производства неисключаемых (т. е. достающихся всем и каждому) общественных благ – главным образом, национальной обороны и технологии, связанной с современными вооружениями. Но поскольку обеспечить производство этих благ может только государство, то в соответственной мере выросло и оно. Это достойный аргумент, особенно в применении к федеральному уровню органов государственной власти, который и занимается вопросами национальной обороны. ХХ в.

был свидетелем чрезвычайной международной нестабильности и враждебности. Две мировые войны, множество международных конфликтов меньшего масштаба и холодная война довели спрос на услуги профессиональных военных до высот, неведомых в XIX в. При этом развитие современных военных технологий сделало национальную безопасность чрезвычайно дорогим благом. Начавшаяся после окончания Второй мировой войны гонка вооружений означала, что невозможно раз и навсегда обеспечить безопасность национальной территории, так как каждый раунд «действие – противодействие» предъявляет более высокие требования к эффективному сдерживанию.

Но при всех ее несомненных достоинствах гипотеза общественных благ объясняет рост государства лишь отчасти. Даже на федеральном уровне бóльшая часть государственных расходов не имеет прямого отношения к задачам национальной обороны. Огромные расходы на пенсии по старости, пособия по безработице, социальное жилье, профессиональное обучение, здравоохранение, школьные завтраки, субсидии фермерам и т. д., и т. п., не говоря о многоглавой гидре регулирования всего на свете, от тканей для детских пижам до фьючерсных контрактов на сырьевые товары, не имеют никакого отношения к задачам национальной обороны или другим общественным благам.

Государство благосостояния

В США создано не просто обширное (large) правительство, а государство благосостояния. Для объяснения этого аспекта роста Большого Правительства можно использовать разновидность модернизационной гипотезы. Экономический рост и сопутствующие социально-экономические преобразования различными, зачастую косвенными путями понизили роль таких частных институтов, как семья, церковь и добровольные объединения, которые прежде были главными поставщиками социальных услуг. Виктор Фукс утверждает, что «плоды рыночной системы – наука, технология, урбанизация, изобилие» – подорвали институты, на которые прежде опирался общественный порядок. «С упадком семьи и религии неспособность рыночной системы удовлетворить эти нужды делается очевидной, и в образовавшийся вакуум устремляется государство». Большое Правительство превращается в «заместителя семьи или церкви, которые прежде помогали людям в периоды экономических или социальных бедствий»²². Спору нет, государственные социальные услуги сильно потеснили частные институты. Но Фукс не отвечает на вопрос, как именно это произошло. Хотелось бы знать, кто при этом выигрывает и кто платит, сколько и каким образом.

Подобно Фуксу и многим другим, Вильгельм Рёпке рассматривал современное государство благосостояния как «несомненный ответ на распад общинных связей в течение последнего столетия». Но при этом он признавал, что «сегодняшнее государство благосостояния не просто улучшенный вариант прежних институтов социального страхования и общественного попечительства». Оно превратилось в «инструмент социальной революции», в результате которой «отнимать стало по меньшей мере столь же важно, как и отдавать», так что эта социальная революция «вырождается в абсурдную двустороннюю перекачку денег, когда государство обирает почти всех и платит почти всем, так что в итоге никто не знает, выиграл он в этой игре или проиграл»²³. Государство благосостояния стало, если не было изначально, государством перераспределения. Государственные меры помощи самым обездоленным слились в мощный поток политики неограниченного перераспределения доходов и богатства между буквально всеми группами, как бедными, так и богатыми.

Политическое перераспределение

Объяснением того, как «в образовавшийся вакуум устремляется государство», преобразуя государство благосостояния в нечто гораздо более всеохватное и всепроникающее, служит гипотеза политического перераспределения. В рамках ее логики государство представляет собой инструмент принудительного перераспределения богатства. При этом зачастую считается, что избиратели хорошо информированы и крайне эгоистичны, а избираемые государственные деятели чутко реагируют на ясные сигналы избирателей. Известно несколько разновидностей этой аргументации.

По версии Алана Мельтцера и Скотта Ричарда, Большое Правительство «возникает в результате разницы между распределением голосов и распределением дохода. Государство расширяется, когда право голоса получают избиратели с доходом ниже медианного или когда рост доходов [населения] дает государству средства для усиленного перераспределения»²⁴. Это объяснение не согласуется с историческими фактами. Расширение избирательного права не оказало прямого влияния на рост государства, а наиболее значительный рост полномочий государства приходился на периоды стагнации или падения реальных доходов, во время мировых войн и в разгар Великой депрессии. Более того, предположение, что государство всегда перераспределяет доходы в пользу малоимущих, прямо противоречит фактам, слишком многочисленным и известным, чтобы снова их приводить. Как писал Манкур Олсон, государственные меры по перераспределению в общем случае «воздействуют на распределение доходов не уравнительным, а произвольным образом, и совсем не редкость, когда доходы перераспределяются от малоимущих к более обеспеченным». Многие действия государства «не слишком помогают бедным», а некоторые «в действительности вредят им»²⁵.

Сэм Пельцман развивает несколько иную версию гипотезы политического перераспределения, согласно которой «государство растет там, где становятся более многочисленными группы, заинтересованные в его росте и способные понять и выразить эту свою заинтересованность». Соответственно исключительным источником роста государства являются требования граждан, а отзывчивость государства принимается как само собой разумеющееся. Пельцман утверждает, что «в последние полстолетия главным источником роста государства в развитых странах было выравнивание различий в уровне доходов значительной части населения», потому что это выравнивание привело к «расширению политической базы, выигрывающей от перераспределения в целом и тем самым являющейся плодотворным источником политической поддержки для расширения соответствующих программ. В то же время эти группы улучшили свою способность воспринимать и выражать свою заинтересованность… [и] этот одновременный рост „способности“ послужил политическим катализатором распространения экономической заинтересованности в перераспределении»²⁶.

При ближайшем рассмотрении кажущееся изящество модели Пельцмана, сформулированной на языке математики и прошедшей эконометрическую проверку, сходит на нет. Он рассматривает «государственные расходы и налоги как чистое перераспределение» и «предполагает, что объем государственных расходов определяется исключительно давлением большинства избирателей… что политические предпочтения есть прямое отражение эгоизма… и что каждый избиратель хорошо понимает детали предложенной политики и ее последствия для его материального благополучия». В другом варианте модели, якобы более реалистичной, Пельцман слегка ослабляет эти сковывающие условия, допуская, что полностью информирована только одна группа избирателей, тогда как все остальные полностью некомпетентны и либо не участвуют в выборах, либо голосуют случайным образом. Исходя из подобных предположений убедительное объяснение роста государства построить невозможно. Использованные Пельцманом для эконометрической проверки сомнительные данные и вспомогательные допущения не помогут убедить читателя, смущенного чрезвычайно нереалистическими допущениями, заложенными в основание модели²⁷.

В отличие от модернизационной гипотезы, гипотез общественных благ и государства благосостояния, которые неявным образом предполагают, что государство разрастается автоматически, в силу служения широкому, но меняющемуся «общественному интересу», гипотеза политического перераспределения явным образом рассматривает рост государственных полномочий как результат политических действий. (Политические действия = борьба за использование или использование государственного принуждения для определения того, кто, когда и как получит то или иное.) Такой ракурс должен быть присущ любому реалистичному подходу. Но, как мы только что видели, политика при этом часто предстает в стилизованном, гротескном и нереалистичном виде. При этом обычно предполагается, что масштаб деятельности государства определяют исключительно выборные должностные лица, заботящиеся о переизбрании. А где Верховный суд, конституционные фундаментальные ограничения и консервативное общественное мнение? Какая роль отводится постоянным служащим государственного административного аппарата и независимых регулирующих ведомств?²⁸

Предположение о полностью информированном избирателе, разумеется, несостоятельно и вводит в заблуждение. Ближе к истине предположение, что типичный избиратель совершенно не ориентируется в политике. Авторитетный специалист по общественному мнению сообщает, что американцы помнят свой астрологический знак лучше, чем имя своего представителя в конгрессе. Предположить, что политические деятели точно понимают, как именно результат выборов скажется на конкретных политических действиях и соответственно на перераспределении богатства, означает довести до абсурда гипотезу полного знания. Как отмечает Джеймс Бьюкенен, «электоральный процесс предлагает в лучшем случае грубую дисциплинарную узду для тех, кто отходит от предпочтений своих избирателей слишком далеко». Выборы происходят нечасто. Мало кто обладает точными сведениями о сути политических проблем или о деятельности политиков, а многие и не хотят об этом знать. Теоретики общественного выбора, ученые, изучающие политику с использованием методов экономической теории, называют это «рациональным неведением». Рационально это неведение или нет, результат не меняется: «…почти любой политик может, причем в довольно широких пределах, действовать вопреки интересам своих избирателей, не опасаясь вроде бы ожидаемого возмездия»²⁹.

Вероятнее всего политик будет действовать вразрез с интересами своих избирателей, даже если хотел бы добросовестно им служить. Дело даже не в разнородности интересов избирателей – из-за чего невозможно служить интересам всех или даже, пожалуй, интересам существенного меньшинства, – а в поистине непреодолимой проблеме знания. Политологи чаще экономистов признают эту проблему и подчеркивают «практические трудности, стоящие перед законодателями, которые хотят понять, в чем именно заключаются подлинные интересы их избирателей»³⁰.

Несовпадение интересов избирателей и действий выборных должностных лиц легко находит подтверждения, причем порой занятным образом. Очаровательным примером может служить бывший конгрессмен, первый руководитель Административно-бюджетного управления президента Рейгана Дэвид Стокман, сделавший печально известное признание: «Я ознакомился с ситуацией и решил действовать самостоятельно, – сообщил он, – и никто так и не узнал, что я голосовал против этих чертовых программ». В том же признавался конгрессмен Пит Макклоски, вспоминая свою первую победу на выборах в конгресс. Когда после выборов был проведен опрос избирателей, чтобы выявить содержание мандата победившего кандидата, оказалось, по словам Макклоски, что «5 % людей голосовали за меня, потому что разделяли мои взгляды; 11 % голосовали за меня, не одобряя моих взглядов, а 84 % вообще не знали, какие там у меня взгляды»³¹.

Словом, есть основания согласиться с Йозефом Шумпетером: «Рационально мыслящие, свободно голосующие граждане, осознающие свои (долгосрочные) интересы, и его представитель, действующий согласно этим интересам… – это ли не прекрасный пример детской сказки?»³² Обычно политическая деятельность протекает в атмосфере неведения, дезинформации, позерства и накаленных эмоций; долгие периоды апатии и маневрирования прерываются краткими эпизодами бешеной активности. При проработке мелких деталей экономической политики избиратели почти не принимаются в расчет. Решающее значение имеет постоянно оцениваемый политический потенциал лидеров, занимающих стратегическое положение, и элиты, имеющей четко очерченные интересы. Более того, идеологические мотивы могут завести ход политических событий куда дальше, нежели признают сторонники гипотезы политического перераспределения.

Идеология

Многие ученые объясняют рост государственных полномочий некой формой гипотезы идеологии. Идея состоит в том, что истинные приверженцы некого образа Хорошего Общества добивались расширения полномочий государства для преобразования общества в соответствии со своим идеалом и добились успеха. Сторонники этой гипотезы имеют самых невероятных союзников. Среди них Джон Мейнард Кейнс, святой покровитель современного либерализма³³, утверждавший, что «идеи экономистов и политических мыслителей… имеют гораздо большее значение, чем принято думать. В действительности только они и правят миром… Рано или поздно, во благо или во зло, опасны именно идеи, а не корыстные интересы»³⁴. В силу идей твердо верит и Ф. Хайек, вероятно, самый знаменитый правый интеллектуал. Как на конечную причину отказа от рыночной системы он указал на «определенные новые цели экономической политики», и в частности на убеждение, что государство должно «определять материальное положение отдельных людей или проводить в жизнь распределительную, или „социальную“ справедливость», для чего «все ресурсы должна распределять центральная власть»³⁵. Таким образом, Кейнс, выступавший за «всеобъемлющее обобществление инвестиций», и Хайек, посвятивший долгую профессиональную жизнь борьбе со всеми разновидностями социализма, соглашались, что рост государства, в конечном счете, зависит от идей, или, точнее, от идеологий³⁶.

Идеология, которую порой расплывчато именуют «общественным мнением», должна была играть важную роль, по меньшей мере решающую потворствующую роль. Как писал Ортега-и-Гассет и как признавали многие другие, «ни одна власть в мире никогда не покоилась ни на чем, кроме общественного мнения»³⁷. Если бы люди в целом были в принципе против большого правительства, отказ от свободных рынков в последние семьдесят лет не состоялся бы. Легко показать, что в двадцатом веке общественное мнение сильно сдвинулось влево. Изучив данные различных опросов, Герберт Макклоски и Джон Заллер недавно подтвердили, что «за последние пятьдесят или семьдесят пять лет отношение американцев к рыночной свободе развернулось буквально на сто восемьдесят градусов»³⁸.

Идеологию нельзя пощупать и трудно измерить, и потому рассуждать о ее влиянии следует осторожно. Впрочем, доказать можно многое, особенно если иметь в виду, что лидеры общественного мнения умеют управлять убеждениями масс. Общественное мнение, как отметил один политолог, «зачастую зыбко, непостоянно и непоследовательно… В той мере, в какой публика в курсе проблем, она склонна цепляться за сюжеты и темы, которые продвигают и популяризуют политики и средства массовой информации». Взгляды Уолтера Липпмана или Уолтера Кронкайта, не говоря о Франклине Рузвельте, влияют на состояние общественного мнения больше, чем взгляды миллионов людей, менее уважаемых и не имеющих столь же видных позиций в обществе – вспомните, что Рональд Рейган, несмотря на хромающую логику и сбивчивость, имел репутацию «великого коммуникатора». «В условиях массовой демократии, – писал Рёпке, – политика должна выдерживать… давление… массовых мнений, массовых эмоций и массовых страстей, – а ими управляют, их возбуждают и эксплуатируют группы давления, демагоги и партии»³⁹. Если взять за основу идеи, распространяемые имеющими стратегические высоты элитами и влиятельными лицами, получим надежную основу для обобщающих суждений о преобладающих идеологиях. (Что заставляет лидеров общественного мнения время от времени совершать идеологические виражи, это отдельный вопрос.) Но даже если господствующие идеологии идентифицированы, следует помнить, что законодательное собрание «не фабрика, которая механически преобразует мнение в параграфы законов»⁴⁰. Разрыв между мнениями или идеологиями избирателей и действиями их политических представителей куда значительнее разрыва между экономическими интересами избирателей и действиями их политических представителей. Разобраться в этом означает понять механизм современной представительной демократии. Отчасти, по-видимому, причина в том, что некоторые должностные лица пытаются действовать во имя «общественного интереса», который можно определить как «широкие, всеохватные представления о том, что именно соответствует наилучшим интересам поддерживающих их социальных групп или общества в целом… нечто иное, чем суммирование, обработка или опосредование общественных интересов»⁴¹. Другой причиной этого разрыва может стать не что иное, как простая продажность должностных лиц, готовых служить тому, кто больше платит. Можно только гадать о том, являются ли вспыхивающие время от времени коррупционные скандалы лишь верхушкой айсберга. Некоторые ученые считают, что прямой подкуп представляет собой «существенный механизм» определения деятельности представителей правительства. Другие сомневаются в важности прямого подкупа, главным образом потому что «куда проще и законнее подкупать политиков косвенно»⁴².

В любом случае идеология не просто одна из независимых переменных социально-политического процесса. Именно это имел в виду Шумпетер, когда заметил, что «ценностные суждения об эффективности капитализма, положительные или отрицательные, не представляют интереса. Дело в том, что человечество не свободно выбирать… Экономические и социальные процессы обладают собственными движущими силами, и последующие ситуации принуждают индивидов и социальные группы вести себя определенным образом, хотят они того или нет, – вынуждают, разумеется, не лишая их свободы выбора, а формируя мировосприятие, ответственное за этот выбор, и сужая перечень возможностей, из которых этот выбор осуществляется»⁴³. Кто-то возразит, что Шумпетер заходит слишком далеко, что это неоправданный детерминизм, не оставляющий места для идеологии как независимой переменной⁴⁴. Тем не менее в своей провокационной формулировке социологии знания в связи с вопросом о росте правительства и государственного вмешательства Шумпетер выявил ключевое звено проблемы и поставил задачу, на которую так или иначе необходимо ответить.

Кризис

Осталось рассмотреть последнее объяснение роста правительства, представленное здесь гипотезой кризиса. По этой гипотезе в чрезвычайных условиях нужды нации могут потребовать расширения государственного регулирования либо полного вытеснения рыночной экономики. Сторонники этой гипотезы предполагают, что чрезвычайная ситуация заметно повышает и спрос на государственное регулирование, и его предложение. «Во время экономического кризиса, – отметил Калвин Гувер, – когда вероятно радикальное увеличение полномочий правительства… невозможно осмысленно выносить на голосование вопрос о том, желательно ли в принципе расширение полномочий государства. Куда вероятнее настойчивое требование принятия некого рода решительных мер и безразличие к долговременным последствиям этих мер»⁴⁵.

В американской истории самые значительные кризисы проявлялись в форме войны и в форме делового спада. С началом войны правительство развивало бурную военную деятельность, что тут же приводило к ужиманию рыночной системы размещения ресурсов под давлением растущих налогов, государственных расходов и регулирования оставшихся гражданских секторов экономики. Чем война тяжелее и продолжительнее, тем больший ущерб претерпевает рыночное хозяйство. Современная «тотальная» война, в которой, по общему мнению, речь идет о выживании страны, понуждает ослабить самые надежные барьеры, – конституционные ограничения и отрицательную реакцию общественного мнения, – которые в обычные времена препятствуют росту правительства.

В условиях сурового делового спада многие приходят к убеждению, что возможности эффективного функционирования рыночной экономики исчерпаны и что дела пойдут лучше, если правительство займется более всесторонним планированием или регулированием хозяйства. Вследствие этого расширяется поддержка политических предложений, направленных на расширение правительственных полномочий и круга деятельности. В период депрессии общественное мнение – хоть и в меньшей степени, чем во время войны, – тоже становится благосклоннее к расширению государственного вмешательства, что находит отражение в требованиях, одобрении или, по меньшей мере, в снисходительном отношении к толкованию Конституции в соответствующем духе. (Заметьте: стоит в период кризиса ослабить конституционные ограничения, как возникает правовой прецедент, открывающий правительству возможность экспансии и в последующие, некризисные периоды, особенно в те, которые под благовидным предлогом описываются как кризис.)

Некоторые ученые отвергли кризисную гипотезу, потому что сама по себе она не объясняет весь рост правительства; по сути дела гипотезу отвергли, потому что факты свидетельствуют о том, что кризис является достаточным, а не необходимым условием расширения правительственной деятельности. Но если применять этот критерий, придется отбросить и остальные гипотезы. Порой кризисную гипотезу отвергали из-за того, что рост правительства, измеряемый такими количественными показателями, как рост государственных расходов или уровень безработицы, плохо коррелировал с хронологией кризисных эпизодов. При этом простодушно не учитывался тот факт, что меры по расширению круга правительственной деятельности в ответ на кризис могли приниматься с определенной задержкой. Некоторые ученые отвергли эту гипотезу, потому что она не объясняет рост правительства во всех других странах, а это все равно что объявить непригодными любые объяснения, не обладающие универсальной значимостью.

На деле экспансия государственного вмешательства исторически пришлась на ряд драматических ситуаций, прежде всего на мировые войны и Великую депрессию. Главное достоинство кризисной гипотезы, выделяющее ее из прочих, в том, что ее самым наглядным образом подкрепляет исторический опыт. Но нельзя ограничиваться простой констатацией этого факта. Необходимо понять, почему, расширяясь в период кризиса, круг правительственной деятельности не возвращается к докризисному состоянию потом, после восстановления нормальной социально-экономической ситуации. И еще нужно объяснить, почему кризисы приводили к расширению правительственных полномочий и круга деятельности в ХХ веке, но не в XIX, которому чрезвычайные ситуации знакомы не хуже. Чтобы объяснить эти различия, требуется в дополнение к кризисной гипотезе привлечь и другие.

Выводы

У Большого Правительства США несколько источников. Не все они одинаково значимы, но ученым еще предстоит разработать аналитические процедуры для точной оценки их относительной значимости. С учетом запутанных взаимозависимостей между этими источниками, эта задача может оказаться неразрешимой и теоретически, и эмпирически. Улучшение ситуации с отрицательными экстерналиями, предоставление неисключительных общественных благ, обеспечение наиболее незадачливым гражданам приемлемых условий жизни, перераспределение дохода и богатства, стремление к ускользающим целям, которые ставят перед нами влиятельные идеологии, преодоление кризисных ситуаций – всем этим занимается современное Большое Правительство. Все эти направления деятельности по-разному соотносятся с различными стимулами или препятствиями. Помочь в понимании сложных обстоятельств разрастания американского правительства может только подробное историческое исследование.

Глава 2
Насколько выросло правительство?
Традиционные показатели и альтернативный подход

Если знание нельзя выразить в цифрах, это знание крайне скудно и неудовлетворительно.

Лорд Кельвин

Да и когда можешь выразить знание в цифрах, это знание крайне скудно и неудовлетворительно.

Джейкоб Винер

Все знают, что за прошлое столетие правительство США неимоверно разрослось, но никто не знает насколько. Правительство многогранно, и некоторые его грани не поддаются точному измерению⁴⁶. К сожалению, то, что легче всего поддается численной оценке, не обязательно самое важное. Изучая только доступные количественные показатели, как обычно поступают экономисты, рискуешь прийти к ложным выводам. Впрочем, и таким показателям следует уделить некоторое внимание. Если действовать осмотрительно, из них можно извлечь ценную информацию. Исследуя их, я не стремлюсь просто установить, что сегодня правительство в Х раз больше, чем было в прошлом. Меня больше интересует динамика: когда оно росло с наибольшей скоростью, а когда не росло вовсе или даже сжималось. Короче говоря, я хочу построить исторический профиль роста правительства.

Рис. 2.1. Государственные расходы (федеральные, штатов и местные) на закупку товаров и услуг в процентах от валового национального продукта, 1900–1984 гг.

Традиционные показатели роста правительства В колонке 1 табл. 2.1 и на рис. 2.1 представлен широко используемый показатель: правительственные расходы (федеральные, штатов и местные) на покупку товаров и услуг, выраженные в процентах к валовому национальному продукту (ВНП). Этот показатель был назван «вероятно, самым надежным индикатором относительной величины частного и государственного секторов»⁴⁷. В начале ХХ века он составлял 6–7 % и год от года слегка колебался в ту или другую сторону. Во время Первой мировой войны федеральные расходы на закупку военных материалов и мобилизацию подняли долю правительства выше 21 % от ВНП. После войны этот показатель сжался с такой же скоростью, с какой рос в начале войны, и в 1920-х годах застыл на уровне, чуть превышающем довоенный.

Таблица 2.1

Показатели размеров правительства США, 1900–1984 гг.

Источники: данные в колонке 1 взяты из John W. Kendrick, Productivity Trends in he United States (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1961), pp. 296–297; U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report, 1972 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1972), p. 195; idem, Annual Report, 1982, (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1982), p. 233; idem, Annual Report, 1985 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1985), pp. 232–233; данные в колонке 2 взяты из U.S. Bureau of Census, Historical Statistics of the United States, Colonial Times to 1970 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1975), Series Y336, Y671, F1; U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report, 1982, pp. 318, 323, 233; idem, Annual Report, 1985, pp. 232, 318, 324. Данные в колонке 3 взяты из U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report, 1982, pp. 275, 266; idem, Annual Report, 1985, pp. 266, 275; and Michael R. Darby, „Three-and-a-Half Million U.S. Employees Have Been Mislaid: Or, an Explanation of Unemployment, 1934–1941,“ Journal of Political Economy 84 (Feb. 1976): 7.

С началом Великой депрессии доля государственного сектора возросла от примерно 8 % в конце 1920-х годов до 14–15 %, и оставалась стабильной на протяжении рузвельтовского Нового курса. Первоначальный рост произошел в 1930–1932 гг. из-за того, что ВНП резко упал, а объем государственных расходов на закупку товаров и услуг остался прежним. После 1933 г. государственные расходы выросли, но примерно теми же темпами рос и ВНП, так что доля государственных расходов снова стабилизировалась. В период 1932–1940 гг. она была примерно вдвое выше, чем до начала Депрессии, что отражает и жизнеспособность начатой в период Нового курса программы государственных расходов, и отсутствие полного экономического восстановления до начала наращивания расходов на оборону.

Результатом проведенной в начале 1940-х годов массовой мобилизации стало невиданное в истории США увеличение доли государственных расходов. Пик был достигнут в 1943–1944 гг., когда государственные расходы на закупки товаров и услуг поглотили более 46 % ВНП. 90 % этих средств были связаны с военными усилиями. В 1946–1950 гг. быстрая демобилизация привела к падению доли государственных расходов в ВНП до 11–15 %, чуть выше довоенного уровня.

Начало Корейской войны привело к еще одному взлету государственных расходов – с 13,4 % в 1950 г. до 22,5 % в 1953 г. После окончания этой войны доля государственных расходов несколько сократилась, но осталась высокой и с конца 1950-х годов уже не опускалась ниже 20 % ВНП. В общем в послевоенный период доля государственных расходов была втрое выше, чем до Первой мировой войны.

Если судить по этому показателю, в ХХ в. существенное увеличение государственных расходов происходило дважды: в начале 1930-х годов и в начале 1950-х годов. Первый эпизод поднял долю государственных расходов с 6–8 % до 13–15 %, а второй – до 19–22 % ВНП. Если считать этот показатель роста правительства адекватным, следует обратить внимание, во-первых, на Великую депрессию и Новый курс и, во-вторых, на Корейскую войну и холодную войну. Судя по этому показателю, две мировые войны оказали на относительный размер правительства лишь временное влияние.

Если брать не только оплату товаров и услуг, а все государственные расходы, мы увидим другую картину (столбец 2 табл. 2.1 и рис. 2.2). Этот более широкий показатель, включающий трансфертные платежи, показывает, что после Первой мировой войны государственные расходы слегка выросли: 10–12 % ВНП в двадцатых годах в сравнении с 6–7 % до войны. В начале 1930-х годов, еще при президенте Гувере, произошел скачок, и до конца этого десятилетия расходы стабилизировались на уровне 18–21 % ВНП. За резким взлетом расходов в период Второй мировой войны последовало их резкое сокращение к 1948 г.; в 1950–1953 гг. расходы вновь резко выросли и, в отличие от первого индекса, о котором мы говорили выше, с середины 1950-х до середины 1980-х годов бюджетные ассигнования росли с примерно 26 % ВНП до примерно 38 %. Причиной столь значительного повышения государственных расходов в последние три десятилетия были трансфертные платежи, главным образом выплаты по социальному страхованию, которые росли быстрее ВНП⁴⁸.

В соответствии с этим показателем за ХХ в. размеры правительства относительно экономики в целом выросли в 5–6 раз. И этот рост был более стабильным, чем показывает первый индекс, хотя в период Первой мировой войны и в начале 1930-х годов и здесь видны всплески значительного повышения госрасходов, которые впоследствии так и не снизились. (Пробелы в статистике не позволяют получить более полную картину.) Показатель, отражающий трансфертные платежи и расходы на приобретение товаров и услуг, дает более адекватное представление о росте современного государства благосостояния.

Рис. 2.2. Доля совокупных государственных расходов (федеральных, штатов и местных) в ВНП, 1902–1983 гг., %

Рис. 2.3. Доля гражданских государственных служащих в гражданской рабочей силе, 1900–1984 гг., %

Неудивительно, что за последние семьдесят лет, особенно за период после 1956 г., он указывает на стабильный рост.

Другим традиционным показателем размеров правительства является доля государственных служащих в занятости (столбец 3 табл. 2.1 и рис. 2.3). Этот показатель дает совсем иную историческую картину динамики, чем два предыдущих. Еще до начала Первой мировой войны численность работающих в государственном секторе росла чуть быстрее общей численности занятых, и накануне войны достигла почти 5 %. Во время войны она превысила 6 %, слегка уменьшилась в 1920–1921 гг., и затем начала медленно расти, достигнув 6,5 % в 1930 г.

Проследить изменения доли занятых в государственном секторе за 1930-е годы очень сложно. Статистику путает занятость по программам трудоустройства. Множество людей было занято в программах, организованных такими чрезвычайными агентствами по созданию рабочих мест, как Гражданский корпус охраны природных ресурсов (в этой структуре работало около 3 млн человек. – Перев.), Национальная администрация по делам молодежи (обеспечивала профессиональную подготовку молодых людей в возрасте от 16 до 25 лет. – Перев.), Федеральное агентство по управлению в чрезвычайных ситуациях (в рамках которого в каждом штате действует собственное агентство помощи), Федеральная администрация общественных работ (обеспечивала временную занятость 4 млн человек. – Перев.) и Управление общественных работ (работу получили около 8 млн. человек. – Перев.). В рассматриваемый период занятые в этих программах не рассматривались как обычные государственные служащие. Соответственно статистики относили их к числу безработных, что породило путаницу и споры между экономистами, изучающими функционирование рынка труда в период Великой депрессии⁴⁹.

Если следовать сложившейся практике и относить занятых в программах трудоустройства к безработным, то получится, что доля гражданских госслужащих за 1930-е годы практически не менялась: слегка снизилась в 1931–1933 гг. и затем медленно росла до 7,2 % в 1939 г. В 1939–1944 гг. эта доля резко выросла, достигнув невиданных 11,1 %. Получается, что Вторая мировая война стимулировала значительный рост прямого участия государства в гражданском рынке труда.

Если, с другой стороны, считать занятых по программам трудоустройства государственными служащими – а это куда уместнее и разумнее, чем считать их безработными, – то динамика приобретает совершенно иной вид (цифры в скобках в табл. 2.1, столбец 3, и верхняя кривая на рис. 2.3). В этом случае мы видим резкое увеличение доли нанимаемых государством между 1930 и 1936 гг. и особенно значительный рост в 1933 и 1934 гг. Пик был достигнут в 1936 г., когда в государственном секторе работало 14 % гражданской рабочей силы, в два с лишним раза больше, чем в 1930 г. После 1938 г. численность занятых по программам трудоустройства стала сокращаться, и соответственно понизилась доля государственного сектора на рынке труда. К 1943 г., когда программы занятости были практически свернуты, на государство работало всего 11 % гражданской рабочей силы, т. е. доля государства снизилась на три процентных пункта по сравнению с пиковым 1936 г. Как показывает этот более корректный индекс, активность государства на рынке труда выросла вследствие Великой депрессии. Доля государства на рынке занятости превзошла уровень 1936 г. только в 1966 г., после двух десятилетий устойчивого послевоенного роста.

Сразу после окончания Второй мировой войны доля государства на рынке занятости упала почти до 9 %, и только потом начался длительный подъем. К концу 1960-х годов рост сильно замедлился. Пиковое значение 15,7 % было достигнуто в 1975 г., и к середине 1980-х годов доля работающих в государственном секторе понизилась почти до 14 %, т. е. до высшего уровня периода Великой депрессии. В послевоенный период особенно быстрыми темпами росло число работающих на правительства штатов и муниципалитеты. За 1947–1981 гг. численность работающих на федеральное правительство увеличилась менее чем на 1 млн человек, тогда как на уровне штатов и местных органов власти численность служащих выросла почти на 10 млн человек. Одним словом, с начала столетия относительный вес государства на гражданском рынке труда вырос почти в четыре раза.

Недифференцированные данные о занятости обманчивы, особенно данные относительно медленного роста численности федеральных служащих после Второй мировой войны. Джеймс Беннет и Мануэль Джонсон показали, что за период с конца 1950-х и до конца 1970-х годов состав федеральных служащих изменился: «доля „синих воротничков“ снизилась, а „белых“ – выросла, а среди „белых воротничков“ место простых исполнителей заняли работники, участвующие в процессе разработки политики». Они отмечают, что «значительная часть федеральной занятости „невидима“, потому что миллионы людей, консультантов и подрядчиков, не числятся в зарплатных ведомостях, а привлекаются с помощью грантов, временных договоров и всевозможных программ»⁵⁰. Понятно, что плановики и администраторы вытеснили на федеральном уровне простых клерков и дворников. Эта тенденция заслуживает нашего внимания, потому что в показателе доли работающих в государственном секторе существенно то, чем заняты государственные служащие, что они делают с частными гражданами или для них. Мы могли бы продолжить анализ количественных показателей роста правительства (например, посмотреть на налоговые поступления, на займы, ссуды, гарантии кредитов)⁵¹, но пользы от этого немного. Каждый показатель, разумеется, прольет дополнительный свет на обсуждаемый вопрос, но в фундаментальном смысле они не скажут нам того, что мы действительно хотим узнать. Проблема в том, что существующие количественные показатели размера правительства не очень близко соотносятся – а иногда и вовсе никак не соотносятся – с глубинной сущностью государства, т. е. с правом на принуждение.

Сущность большого правительства: альтернативный подход

Государство может значительно увеличить долю своих расходов в ВНП или долю занятости и при этом все же не стать Большим Правительством. Левиафана, который пишется с прописной буквы, отличает широкий размах влияния на принятие экономических решений, т. е. масштаб, при котором не частные граждане, а государственные чиновники определяют, как ресурсы будут размещены, использованы и потреблены. Как писал Эрик Нордлингер, «государство благосостояния со смешанной экономикой сильно благодаря широкому размаху своей социальной и экономической деятельности, своей воистину непомерной способности регулировать, распределять и (в меньшей степени) перераспределять»⁵².

Чтобы оценить масштаб деятельности современного правительства, рассмотрим таблицу в приложении к этой главе. В ней приведен список аббревиатур, обозначающих некоторые агентства, инструменты и функции федерального правительства. (При добавлении соответствующего материала по правительствам штатов и местным органам власти перечень стал бы непомерно длинным.) Каждому, кто придерживается любой из монокаузальных теорий роста правительства, я советую ознакомиться с этим перечнем и спросить себя: объясняет ли моя теория время возникновения и характер деятельности каждого из этих ведомств и агентств? Убежден, что ни одна моно-каузальная теория не пройдет этого испытания.

Размах правительственной деятельности имеет первостепенное значение отчасти потому, что зачастую он подменяет более интенсивную деятельность в фиксированных рамках. С экономической точки зрения не важно, влияет ли государство на распределение ресурсов с помощью традиционных фискальных инструментов – налогов, расходов и найма служащих – или другими методами, требующими от частных граждан следовать предписаниям чиновников и предпринимать действия, издержки по которым лягут на самих этих граждан. (Однако в политическом плане, как мы увидим, выбор государственными чиновниками тех или иных инструментов для достижения своих экономических целей имеет чрезвычайное значение.)

Легко представить условия, при которых правительство будет большим и все же ограниченным. Высокий уровень налогов, государственных расходов и большое число государственных служащих могут понадобиться просто для того, чтобы защитить граждан от иностранных врагов и друг от друга. Даже если правительство ограничится только этим, его деятельность будет поглощать значительную долю экономических ресурсов страны. Но при этом частные граждане сохранят полную свободу в определении того, как использовать принадлежащие им ресурсы и доходы, остающиеся после уплаты налогов. В этом случае высокий уровень налогов означает лишь то, что сохранение упорядоченного и свободного общества обходится недешево. Примерно таковы были условия периода Гражданской войны, и самым заметным отклонением от этой идеальной модели стал воинский призыв в конце войны.

Современное налогообложение, конечно, уже не просто государственные поборы. В них изъятие частных ресурсов нередко сопряжено с регулированием поведения. Уиллард Хёрст отметил, что «особенно в ХХ в. налоговое законодательство пронизало процесс принятия предпринимательских решений и превратилось в форму экономического регулирования, определяющего налогооблагаемый доход, устанавливающего условия амортизационных списаний или налоговые скидки на инвестиции». Государство, налоговые поступления которого составляли постоянную долю национального дохода, смогло легко усилить свое вторжение в частную экономику простым изменением налогового кодекса. Оно напрямую поощряло одни виды деятельности и угнетало другие, установив соответствующие налоговые льготы и штрафы. В силу сложности налоговых обязательств, правил обложения и сферы действия налогов (не говоря об искушении просто уклониться от них) современное налогообложение порождает такие непредвиденные последствия, как отвлечение ресурсов на бухгалтеров, юристов и инвестиционных консультантов, что истощает потенциал производства товаров, нужных потребителям⁵³. В США, особенно за четыре десятилетия после Второй мировой войны, создана постоянно усложняющаяся налоговая система, вопиющая об упрощении.

Все количественные показатели размеров государственного сектора не только не способны отразить истинную значимость налогов, государственных расходов и занятости, но и обладают одним общим дефектом: их изменение свидетельствует либо об изменении размаха полномочий органов государственной власти, либо всего лишь об изменении уровня, на котором они действуют в рамках прежних полномочий. С одной стороны, государство может увеличить свои расходы и численность служащих, чтобы охватить регулированием прежде не охваченные стороны частной экономической деятельности. С другой стороны, оно может увеличить свои расходы и численность служащих, чтобы улучшить или расширить судебную систему ради более скорого и эффективного проведения в жизнь существующих прав частной собственности. Два этих случая сильно различаются и по сути, и по своим последствиям для политической и экономической ситуации в стране, но стандартные количественные показатели этого различия не видят.

Даже при чрезвычайном изменении самого существа государственной власти количественные показатели могут зафиксировать лишь небольшие изменения либо полное отсутствие изменений. Затраты на содержание Верховного суда не зависят от того, в большей или в меньшей степени он защищает частную собственность от хищничества государства и других граждан⁵⁴. Многие регулирующие органы обходятся казне совсем дешево, но при этом оказывают далеко идущее влияние на размещение ресурсов⁵⁵. В ХХ в. американское государство избегало прямой национализации отраслей и предпочитало контролировать использование ресурсов путем регулирования частной промышленности⁵⁶. Терпимое отношение к номинальной частной собственности не меняет важнейших экономических последствий регулирования, но издержки выглядят совершенно иначе. Когда владельцы промышленных предприятий по требованию Управления по охране окружающей среды или Управления охраны труда тратят миллиарды долларов, издержки классифицируются как частные. В таких условиях привычная интерпретация частных расходов как свободного выбора совершенно неуместна⁵⁷. В условиях современного Большого Правительства традиционные количественные показатели, измеряющие размер правительства, совершенно не отражают эти ключевые особенности экономического регулирования⁵⁸.

Источником государственных расходов и создаваемой ими занятости служит государственная власть, но не они ее образуют. Прежде чем государство сможет расходовать средства или нанимать служащих, ему нужно заручиться полномочиями на достижение определенных общественных целей. Если соответствующие полномочия невозможно получить (вопрос законодательства) или сохранить (вопрос судебного разбирательства), то проблема решена: нет полномочий – нет программы. По остроумному замечанию Ричарда Роуза, наделяющий полномочиями закон – «ресурс sine qua non⁵⁹ современного государства», а его отсутствие «обрекает государство на бездействие»⁶⁰.

Без исходных полномочий обойтись нельзя, и потому в смешанной экономике базовым императивом политики становится обретение официального статуса. Как писал Ланс Лелуп, государственные органы «начинают скромненько, а потом заявляют, что программа в самом разгаре и останавливать ее нельзя… Легче защитить программу, уже осуществляемую органом власти, нежели обосновать необходимость новой программы»⁶¹.

Расширив свои полномочия, государство может реализовать новообретенные возможности на различных уровнях, но само по себе использование большего объема ресурсов для реализации прежних полномочий вовсе не обеспечивает расширения масштаба сферы действия государства. К примеру, за последние три десятилетия расходы системы социального страхования на пенсии по старости увеличились на многие миллиарды долларов⁶². И все же тенденция к росту государственных расходов вовсе не означает разрастания Большого Правительства в послевоенный период. Федеральное правительство обладало полномочиями осуществлять эти выплаты с тех пор, как в 1930-е годы закон о социальном страховании был принят конгрессом, подписан президентом и одобрен Верховным судом. Новый потенциал для этого направления федеральной деятельности создали события 30-х годов, а последующие события определили лишь объем реализации этого потенциала. Подобно ограниченному правительству, Большое Правительство может действовать в широком коридоре ресурсных возможностей.

Храповик: традиционные и фундаментальные показатели

Многие ученые пришли к выводу, что традиционные показатели размера правительства указывают на существование в ХХ в. эффекта «храповика», т. е. прерывистого повышательного движения: после каждого значительного кризиса размер государства становился хоть и меньше, чем на пике кризиса, но больше, чем был бы, если бы вместо кризиса темпы роста остались прежними. Этот вывод в целом подтверждают, пусть и не без исключений, данные табл. 2.1 и рис. 2.1, 2.2 и 2.3. В зависимости от того, какой показатель анализируется и какой кризис рассматривается, «храповик» то виден, то нет. Однако каждый кризис указывает на эту закономерность если не по одному показателю, то по другому.

Но простые наблюдения не всегда позволяют прийти к убедительным выводам. Выйдет ли показатель после кризиса на уровень, более высокий, чем был бы в отсутствие кризиса, зависит от выбора точки отсчета. Тренд можно выявлять разными методами, и не всякий метод указывает на существование эффекта храповика. Подобная неопределенность может завести нас в трясину споров между статистиками и архитекторами никогда не существовавшего мира⁶³.

Обоснованная корректировка данных тоже может привести к исчезновению того, что вначале принимали за «храповик». Например, если исключить из послекризисных расходов суммы, предназначенные на пособия ветеранам и проценты по разросшемуся во время войны государственному долгу, на том основании, что эти платежи суть не что иное, как отбрасываемые кризисом длинные тени, то эффект храповика, казалось бы, возникающий после каждой из двух мировых войн, сильно уменьшается или даже вовсе исчезает⁶⁴. Обоснованны ли подобные исключения? Все зависит от того, какая гипотеза проверяется, и особенно от того, идет ли речь о возросшем масштабе деятельности государства или о возросшем участии государства в формировании доходов индивидов.

Другой распространенный подход заключается в том, чтобы отделить федеральные расходы на оплату труда от аналогичных расходов низших органов власти и, соединив идею храповика с идеей, что кризис ведет к централизации власти, сосредоточиться исключительно на федеральной деятельности⁶⁵. Но эффект храповика и централизация не обязательно связаны между собой – они могут проявляться и по отдельности. Кроме того, может не иметь значения и то, растет ли государственный сектор на федеральном уровне или более низком. В ХХ в. стало еще труднее различать уровни государственной власти. Федеральные субсидии штатам и местным органам власти поощрили их и позволили расходовать и нанимать людей больше, чем в отсутствие этих дотаций⁶⁶. К тому же многое из того, чем занимаются органы власти низших уровней (например, программы штатов по страхованию по безработицы) представляет собой либо их вынужденное подчинение федеральным требованиям, либо участие в «добровольных» программах, за которые дорого расплачиваются те, кто не принимает в них участия. Когда деятельность и финансирование органов власти разного уровня переплетены настолько тесно, традиционные бухгалтерские разграничения могут приобрести искусственный и произвольный характер. Слияние юрисдикций затрудняет проверку гипотезы о централизации и делает сомнительным подход, рассматривающий органы власти какого-либо уровня так, будто оно независимо от органов власти других уровней. Программы, созданные конгрессом, зачастую проводятся в жизнь служащими местных органов власти. Поэтому в наблюдающемся после Второй мировой войны опережающем росте численности государственных служащих на низших уровнях власти нет ничего удивительного, да и ничего значимого⁶⁷. Несмотря на многочисленные недостатки количественных показателей, представленных в табл. 2.1, экономисты и политологи, за немногими исключениями, продолжают исследования роста государственного сектора, опираясь на подобный фактический материал. Некоторые осознают проблематичность использования столь неоднозначных данных. Сэм Пельцман, например, начинает свою работу с замечания, что «отождествление роли государства в экономической жизни с величиной бюджета… это очевидная ошибка, так как многие виды деятельности государства (например, законодательные акты конгресса и административные требования) перенаправляют ресурсы столь же надежно, как налоги и государственные расходы». Но, обозначив проблему, он тут же отклоняет ее заявлением, что «имеющиеся данные не оставляют другого выбора»⁶⁸. Это напоминает историю про пьяного, который ищет потерянные ключи под уличным фонарем, «потому что здесь светлее». Экономистам привычны эмпирические исследования, возбуждающие разногласия из-за отсутствия прямых показателей, строго соответствующих определяемым теорией переменным; отсюда бесконечные споры по поводу адекватности эмпирических показателей, об ошибках измерений, контроле трендов и т. п. Иногда раздоров по поводу эконометрических исследований избежать невозможно, потому что не существует подходящей альтернативы.

К счастью, эмпирический анализ роста государства не обязательно привязывать к стандартным количественным показателям, которые в лучшем случае дают неполную и сомнительную картину происходящего, а в худшем просто вводят в заблуждение. Мы располагаем другими данными, не только менее неоднозначными в эмпирическом плане, но и более уместными в теоретическом. Как заметил Роуз, «данные всегда найдутся, если постараться и если позволяет предмет»⁶⁹. Я утверждаю, что высокий уровень налогов, государственных расходов и занятости являются результатом Большого Правительства, но не составляют его существа. Сущность же Большого Правительства состоит в масштабе его полномочий по принятию экономических решений. Полномочия – прежде всего: если нет полномочий, то нет ни налогов, ни расходов, ни армии государственных служащих. Источником полномочий являются распоряжения исполнительных органов власти, принимаемые конгрессом законы, решения судов и директивы регулирующих ведомств. Все они открыты для исследователей. И они не становятся менее важными оттого, что их нельзя представить в виде ровной колонки цифр, которыми так легко и удобно оперировать, и оттого, что для оценки их смысла и значимости нужно приложить немалые усилия. Если экономист не расположен к анализу такого рода фактов, ему, возможно, следует сменить сферу деятельности. Ключи, потерянные в темной подворотне, не найти ни под фонарем, ни даже под мощным прожектором. Зрелище экономиста, использующего потрясающую технику математического и статического анализа для обработки в высшей степени сомнительных и вводящих в заблуждение данных, может только отвратить того, кому важнее понять реалии этого мира, а не изумить коллег аналитической пиротехникой.

Но если сосредоточиться на фундаментальных вещах – на формах и последовательности расширения власти государства над размещением ресурсов, – можно получить достаточно внятное и адекватное представление о процессе роста государственного сектора. При таком подходе важны факты, характеризующие потенциал государства. Экономистам известна разница между производительным потенциалом экономики и степенью реализации этого потенциала. Один из разделов экономической науки, теория экономического роста, посвящен пониманию первого, а другой, макроэкономика, имеет дело со вторым. При этом экономисты и многие политологи, занимающиеся изучением государственного сектора, действуют так, будто масштабы деятельности государства можно понять, не уделяя внимания базовому потенциалу. Однако демократическое государство не может заниматься тем, на что у него нет полномочий. Полномочия первичны, а деятельность вторична и проистекает из полномочий. Долгосрочный рост выпуска в экономике почти целиком зависит от роста производственного потенциала, а не от степени реализации этого потенциала в любой данный период времени. Точно так же и долгосрочный рост экономической активности американского государства зависел преимущественно от возрастания масштаба полномочий государства по оказанию влияния на принятие экономических решений, а не от того, в какой степени в то или иное время этот потенциал был реализован.

Удается ли обнаружить эффект храповика в ходе исследования расширения в ХХ в. полномочий государства по влиянию на принятие экономических решений? Полагаю, да. Не думаю, что историки станут спорить с моим выводом. Но этот вывод невозможно убедительно документировать в такой же сжатой и обозримой форме, как при использовании традиционных количественных показателей роста государственного сектора. Вокруг полным-полно убедительных иллюстраций: взять хотя бы глубокую вовлеченность государства в отношения менеджмента и рабочих, в систему социального страхования, сельскохозяйственные рынки, финансовые учреждения или огромный военно-промышленный комплекс – все это возникло в ходе прошлых кризисов на основании распоряжений исполнительной власти, законов, принимаемых конгрессом, решений судов и других властных действий. Но иллюстрации – это всего лишь иллюстрации. По-настоящему убедительные свидетельства в пользу моего тезиса может дать только обширный исторический анализ. А сейчас я приглашаю читателя принять мои утверждения только в качестве правдоподобного исходного пункта исследования. В свое время я представлю множество доказательств.

Выводы

В ХХ столетии государственный сектор вырос несоизмеримо по сравнению с экономикой в целом. Если оценивать этот рост с помощью обычных количественных показателей, сегодня государственный сектор то ли в три, то ли в шесть раз больше, чем до Первой мировой войны. Значительная часть этого роста приходится на краткие периоды общенациональных чрезвычайных ситуаций, и прежде всего на две мировые войны и Великую депрессию. Но зачастую с влиянием предыдущих кризисов можно увязать даже тот рост, который происходил в обычные времена. Источником большей части роста государственного сектора является общенациональная чрезвычайная ситуация, особенно если рассматривать этот рост как распространение полномочий государства на принимаемые в экономике решения. Эффект храповика обнаруживается не только в многих аспектах роста государственного сектора, измеряемого стандартными количественными показателями; важнее то, что он проявляется в том, что отражает самую суть возникновения Большого Правительства – в расширении сферы государственного принуждения в экономической жизни. Если бы мы смогли измерить то, в какой мере за последние семьдесят лет способность определять размещение ресурсов перешла от частных граждан в руки правительственных чиновников, мы обнаружили бы, что размер правительства увеличился не в три и не в шесть, а в гораздо большее число раз. Но мы не располагаем такого рода количественными показателями, и вряд ли они будут созданы. Однако отсутствие надежных количественных показателей для измерения одной простой зависимой переменной вовсе не причина отказываться от исследования. Есть данные иного рода, и их чрезвычайно много. Задача в том, чтобы на основании этих данных сделать здравые, значимые и убедительные выводы.

Глава 3
Об идеологии как аналитической концепции в изучении политической экономии

 
Убеждения реют на ветру,
И превращаются в тайные пароли
И разверзаются бездны
С людьми, готовыми умереть
За слово, живущее на языке,
За свет жизни в костях,
За мечты, трепещущие в горсти
 

Карл Сэндберг

Верования имеют значение. При исследовании человеческой деятельности нет ничего важнее, чем понять, во что верят действующие лица. Для многих ученых это методологическое рассуждение просто трюизм. Однако экономисты и политологи нередко им пренебрегают. В экономической теории основой для теоретизирования о рынках долго служило – и служит до сих пор – предположение об идеально информированных, совершенно рациональных и узко эгоистичных потребителях и производителях. В политическом анализе часто предполагается, что избирателям известны все существенные факты о политиках и политике и что политики точно знают, чего хотят их избиратели, и пытаются дать им желаемое. В действительности, однако, знание всегда и везде ресурс редкий, оно достается недешево и, следовательно, редко бывает в изобилии. Посему неизбежно, что люди действуют в более или менее плотном тумане неведения и неопределенности. Признание этой реальности улучшит понимание социального поведения и институтов⁷⁰.

Чтобы справиться с неопределенностью социальной среды, люди избирают различные формы убеждений. Некоторые убеждения конкретны, как расписание трамвая (продуктовый магазин на улице Вязов открывается в десять утра), или удостоверены авторитетом науки (воду можно разложить на молекулы кислорода и водорода). Другие расплывчаты, как философское миросозерцание (нужно стремиться к добродетели) или религиозные убеждения (кроткие наследуют землю). Между этими крайностями располагаются области представлений, в которых факты, ценности и благие пожелания сочетаются в самых разных пропорциях. «Мягкие» формы знания – знание здесь всего лишь то, во что верят люди, независимо от того, разделяют ли их представления другие, – направляют поведение людей порой еще в большей степени, чем «твердые». Идеология принадлежит к числу важнейших промежуточных видов мнений или убеждений.

Некоторые ученые, убежденные в том, что идеология является главнейшим из решающих факторов человеческой деятельности, особенно политических действий масс, приложили немало усилий, чтобы разобраться в этом вопросе. Более ста лет философы, историки, социологи и политологи пытались понять природу и значимость идеологии, выявить ее причины и следствия. Позднее ее значимость признали даже неоклассические экономисты, первоначально брезговавшие областью столь сомнительной и не поддающейся количественному выражению⁷¹. Несмотря на все усилия ученых, связь идеологии и политической экономии остается предметом противоречивым и слабо разработанным.

Для понимания роста государственного сектора важно понимание идеологии. Для того, чтобы придать смысл политическому прошлому, недостаточно простодушной аксиомы, что люди от природы эгоистичны и стремятся использовать государство для достижения своих личных целей. Эта аксиома не дает ответа на ключевые вопросы: что люди считают своим «личным интересом» и как они хотели бы использовать инструментарий государственной власти? Ответы на эти вопросы дают людям их идеологии. Таким образом, форму и частоту политических действий, формирующих процесс роста правительства, определяют идеологии – по крайней мере отчасти.

Что такое идеология?

Ученые не достигли согласия по вопросу о том, как следует понимать идеологию. Джованни Сартори написал, что «само слово идеология указывает на черный ящик… Растущей популярности термина соответствует только его растущая непонятность»⁷². Вот лишь несколько примеров новейших определений идеологии:

«Четкая и логически связанная структура ценностей, мнений и установок, оказывающих влияние на социальную политику»⁷³.

«Набор идей, проясняющих природу хорошего общества…

Система координат, с помощью которых общество определяет и применяет ценности»⁷⁴.

«Рациональный механизм, с помощью которого индивиды приходят к согласию с окружающим миром и получают свое «мировоззрение», что упрощает процесс принятия решений.

Идеология… неразрывно связана с моральными и этическими суждениями о справедливости воспринимаемого индивидом мира»⁷⁵.

«Совокупность идей и мнений, посредством которых мы воспринимаем внешний мир и действуем на основании имеющейся у нас информации… Способ, которым мы пытаемся узнать и понять мир, но, кроме того, источник эмоций, объединяющих людей»⁷⁶.

«Необоснованная догма, выполняющая социальные функции… Особый вид Weltanschauung⁷⁷, составная часть социальной психологии»⁷⁸.

«Сложная совокупность объяснений и обоснований, с помощью которых группа, класс или нация истолковывает мир и оправдывает свою деятельность в этом мире»⁷⁹.

Дотошный и проницательный исследователь идеологии Мартин Зелигер представил «детальное определение», растянувшееся в его трактате более чем на страницу⁸⁰.

Карл Маркс, чьи труды стали сильным стимулом изучения идеологии, клеймил идеологией социальные идеи всех тех, кто не полностью разделял его собственные взгляды. Такое уничижительное («ограничивающее») понимание идеологии, не обязательно связанное с марксизмом, для некоторых ученых остается нормой. Это еще и самое распространенное значение этого термина в бытовом языке. Эта концепция приравнивает идеологическое мышление к «искаженному» мышлению. Она и явно и неявно намекает на фанатизм или скрытые мотивы⁸¹. Она если не прямо, то скрыто указывает на то, что всем, кому не нужно «оттачивать топор идеологии», открыт путь к неидеологизированному мышлению и даже к «отрицанию идеологии»⁸². Ограничивающая концепция идеологии при всей ее популярности не слишком плодотворна аналитически. Как показал Зелигер, она внутренне противоречива и необоснованно претендует на то, что некто познал или может познать Истинную Реальность⁸³. Отвергая ограничивающую концепцию, я воспользуюсь более общим, не уничижительным определением.

Под идеологией я буду понимать до известной степени последовательную, довольно обширную систему мнений или представлений о социальных отношениях. Называя ее «до известной степени последовательной», я имею в виду то, что ее составные части связаны между собой, хотя, может, и не настолько, чтобы удовлетворить строгого логика. Говоря о том, что эта система довольно обширна, я имею в виду, что отношу к ней широкий круг социальных категорий и их взаимосвязей. При всей своей обширности эта система представлений построена на небольшом числе центральных ценностей, таких как, например, личная свобода, социальное равенство или национальная гордость.

Идеология выполняет четыре функции: познавательную, эмоциональную, программную и сплачивающую. Она структурирует восприятие человека и предопределяет его понимание социальных явлений, снабжает его особыми символами для выражения того, что он узнает или познает; она говорит ему, хорошо, плохо или нравственно нейтрально то, что он «видит»; она побуждает его действовать в соответствии со своими представлениями или оценками в качестве лояльного члена политической группы, стремящейся к определенным социальным целям. Идеологии психологически важны, потому что без них люди не в состоянии знать, оценивать или реагировать на значительную часть того, что предъявляет им безбрежный мир социальных отношений. Идеология упрощает реальность, слишком огромную и сложную, чтобы ее можно было осмыслить, оценить и взаимодействовать с ней чисто научным, объективным или каким-либо иным беспристрастным образом.

Идеология есть у каждого психически здорового взрослого, если только он не охвачен непробиваемой политической апатией. Утверждение о том, что идеология есть всего лишь искаженное фанатическое мышление интеллектуальных или политических противников, безосновательно. Разумеется, любая идеология должна учитывать объективное, научное и иное «твердое» знание. Ее можно обвинять в «искажении» лишь в той мере, в какой она выдвигает предположения или притязания, не согласующиеся с таким надежно подтвержденным, общепринятым знанием. Одни идеологии грешат этим больше, чем другие, а некоторые даже процветают на отъявленной лжи. Но все они содержат непроверенные и, что гораздо важнее, непроверяемые элементы, в том числе фундаментальную приверженность определенным ценностям. По отношению к этим элементам, которые нельзя счесть ни истинными, ни ложными, упрек в искажении лишен всякого смысла. У идеологий есть как интеллектуальные, так и инстинктивные источники, и ни логика, ни эмпирические наблюдения не в состоянии разрешить внутренние нестыковки.

Значение термина «идеология» отличается от значения ряда других терминов, порой используемых как синонимы.

Тесно связанное с идеологией понятие мировоззрения отличается большей расплывчатостью и отсутствием двух функций – программной и сплачивающей. Социальная или политическая философия и шире, и иначе мотивирована; подобно мировоззрению, она не содержит импульса к политической деятельности и не предполагает принадлежности к какому-либо сообществу. Социология или социальная теория отличается сознательным стремлением к отказу от моральных суждений и, по сравнению с идеологией, больше тяготеет к прагматизму и эмпирической проверке, а также сторонится политики, – подлинными же идеологиями являются лишь те социальные теории, которые провозглашают принцип единства теории и практики. Культура обозначает куда более широкую систему символов, представлений и форм поведения, в том числе и идеологий, являющихся ее подсистемами.

Большинство гипотез об источниках идеологической приверженности являются либо теориями интереса, либо теориями напряженности. Теории интереса предполагают, что люди стремятся к богатству или власти, а идеи служат оружием в этой борьбе, придавая ей легитимность. Теории напряженности предполагают, что люди бегут от страхов и тревог, а идеи обеспечивают им чувство товарищества и внутреннее спокойствие⁸⁴. К теориям интереса относится и классический марксизм, согласно которому идеология человека (необходимо немарксистская) отражает его классовое положение и «ложное сознание» неизбежной классовой судьбы. (По словам Зелигера, «[марксистское] утверждение о буржуазных заблуждениях сводится к неспособности – или нежеланию – буржуазии смириться с предсказанием своей обреченности»⁸⁵). Примером теории напряженности могут служить аргументы, недавно предложенные Эйлин Крадитор. Она изучала радикалов начала ХХ века, которые, по словам Зелигера, стремились «заполнить пропасть между незрелым сознанием пролетариата, не ведающего своего исторического предназначения (а потому не желающего участвовать в борьбе), и предсказанной неизбежностью его победы»⁸⁶. Они мечтали о солидарности, которую их предполагаемые товарищи по борьбе уже нашли в другом месте. Пытаясь избавиться от чувства тревоги, которого массы вовсе не испытывали, американские социалисты сумели привлечь лишь ничтожное число сторонников⁸⁷.

Идеология и политическая деятельность

В той мере, в какой разные объяснения роста сферы действия государства постулируют, что отдельные лица и группы занимаются политической деятельностью – а это явно или неявно постулирует любое объяснение, – все они выстроены на сомнительном основании. Любое объяснение указывает на благо, которое ждет всех, если удастся склонить государство к соответствующим действиям: избавление от отрицательных внешних эффектов, предоставление общественных благ всем и каждому, предоставление неисключаемых общественных благ, поддержание уровня дохода престарелых и беспомощных, перераспределение богатства в пользу опекаемых групп и т. п. Чтобы добиться от государства нужных действий, люди предпринимают определенные действия, неся соответствующие издержки. Они жертвуют ценным временем, усилиями, деньгами и другими ресурсами, чтобы рассылать политикам письма и телеграммы, они агитируют и голосуют за кандидатов и законопроекты, жертвуют деньги в фонды кандидатов и групп давления – словом, действуют как члены больших политических групп. Подобные виды политической деятельности известны каждому, но первый же теоретик, который всерьез задался вопросом, рациональна ли такая деятельность, пришел к выводу, что она нерациональна, если исключить особые ситуации.

В своей новаторской книге «Логика коллективного действия» Манкур Олсон утверждал, что все теории групповой политической деятельности содержат общую ошибку. Теоретики групповой деятельности «предполагают, что если у группы есть основание или стимул для того, чтобы организоваться ради общего интереса, то у принадлежащих к этой группе рациональных индивидов будет, кроме того, основание или стимул для поддержки организации, работающей в их общих интересах». Но это предположение, заключил Олсон, «логически ошибочно, по крайней мере для больших, аморфных групп с общими экономическими интересами»⁸⁸.

Для выявления этой ошибки достаточно спросить: каковы ожидаемые выгоды и издержки от подобной политической деятельности для отдельного участника? Издержки достаточно ясны и наглядны. Каждый участник политически активной группы должен жертвовать своим временем, энергией, деньгами или другими ресурсами. А ожидаемые выгоды? В этом-то и проблема – проблема, характерная для всех общественных («коллективных») благ, доступных большим группам людей.

Главное здесь то, что в случае большой группы выгоды, ожидаемые от потребления коллективного блага, не зависят сколько-нибудь заметным образом от того, что сделает отдельный человек и чего он не сделает для создания этого блага. Независимо от того, пишет он своему конгрессмену или нет, этот политик поступит так, как поступит, и не важно, получит он одним письмом больше или меньше. Если некто не ходит на выборы, их результат от этого не изменится. У человека всего один голос из тысяч или даже миллионов, и вероятность того, что именно его голос решит исход выборов, практически равна нулю. Если человек не сделает взнос в фонд кандидата или группы политического давления, ничего не изменится: жалкие несколько долларов лишь капля в море. Ничто из того, что сделает отдельный участник большой группы, и чего он не сделает, не оказывает сколько-нибудь заметного влияния на результат.

Но если некое коллективное благо все-таки будет создано, человек, не приложивший никаких усилий, получит ровно столько же пользы, сколько и те, кто отдал все силы для победы. Даже тот, кто вообще не участвует в политике, выигрывает от уменьшения загрязнения воздуха в своем городе, от более эффективного сдерживания внешних врагов страны, от системы социального страхования по старости и инвалидности, от перераспределения богатства в пользу группы, членом которой он является. Нерационально нести тяготы ради того, что произойдет в любом случае, независимо от твоего участия или неучастия. Для участника большой группы рациональна только одна политическая деятельность – неучастие в политике. Люди рациональные всегда будут пытаться стать «безбилетниками», чтобы получить все выгоды от коллективных действий, ничем при этом не жертвуя и ни в чем не участвуя.

Разумеется, когда «безбилетниками» попытаются стать все, никто никуда не поедет: массовой коллективной деятельности просто не будет, в том числе и той, что нужна для создания или поддержания Большого Правительства. Олсон пишет, что этот железный закон коллективного бездействия знает только два исключения. Первое относится к ситуациям, в которых с коллективным благом связаны выборочные (исключающие) стимулы, что отчасти придает ему характер частного блага. Например, врач платит взносы в Американскую медицинскую ассоциацию, а в обмен получает издаваемые ею журналы, и при этом Ассоциация использует часть собираемых средств на поддержку своей лоббистской деятельности, нацеленной на создание или поддержание коллективных благ для медиков. Второе исключение возникает в тех случаях, когда людей принуждают участвовать в предоставлении коллективного блага. Например, правительство заставляет граждан платить налоги, используемые для финансирования национальной обороны. Во всех остальных случаях, когда нет ни выборочных стимулов, ни принуждения, действует железное правило: разумный человек не участвует в массовой коллективной деятельности⁸⁹.

Единственный недостаток этого построения состоит в том, что оно противоречит реальности. Похоже, мы угодили в пропасть между неоспоримой логикой и неопровержимыми фактами. Проблема, как всегда в таких случаях, возникла из-за расплывчатости идей и ложных неявных предпосылок. Что имеет в виду теоретик общественного выбора, заявляя, что участие каждого отдельного человека в массовой политической акции «иррационально»? Не ставит ли он под сомнение неявные базовые допущения о действительных или возможных целях и средствах индивида?

Для ответа на этот вопрос нужно обратиться к тому, что экономисты называют функцией полезности. Это причинное отношение между индексом полезности U, который измеряет чувство благополучия, и всеми переменными (С₁, С₂…, С_n), функцией которых является этот индекс, иными словами,

U = f (С₁, С₂…, С_n).

А что представляют собой эти С? Экономисты обычно считают, что это товары и услуги, купленные на рынке и потребленные человеком, чью функцию полезности мы рассматриваем⁹⁰. Это, как не устают отмечать люди, далекие от экономической теории, чрезмерно узкое понимание того, что определяет чувство благополучия нормального человека; идея homo oeconomicus – «чуть больше Скруджа, но куда меньше, чем нормальный человек» – вызывает лишь насмешки у всякого, кто знаком с искусством, литературой и историей, не говоря о психологии⁹¹. Экономисты возражают, что для анализа множества важных проблем эта функция полезности вполне адекватна и что, изменив ее, мы просто исказим изначальную элегантность замечательно консервативного аналитического инструмента. В этом возражении есть смысл. Но остается вопрос: достаточно ли стандартной функции полезности для анализа политической деятельности?

Экономисты начинают понимать, что ответ – «нет». По словам Амартии Сена, «чисто экономический человек – это практически социальный идиот». Сен убеждает сторонников функции полезности «разработать более продуманную конструкцию». Дуглас Норт недавно высказался в том же духе: «Индивидуальные функции полезности куда сложнее, чем простые допущения, на которые опирается неоклассическая теория. Задача социолога расширить теорию так, чтобы та предсказывала, когда люди будут действовать подобно безбилетникам, а когда – нет. Без расширенной теории мы не сможем объяснить множество вековых изменений, инициируемых и осуществляемых в результате деятельности больших групп»⁹². Это верно. Но чем заменить традиционный анализ?

Норт утверждает, что избежать аналитического тупика поможет понимание идеологии. «Ее фундаментальная задача, – заявляет он, – зарядить массы энергией, чтобы они начали вести себя противно простому, гедонистическому, индивидуалистическому подсчету издержек и выгод. Это главный пункт всех идеологий, потому что без такого поведения невозможно ни удержать существующий порядок, ни разрушить его»⁹³. Это наблюдение подсказывает способ согласовать экономическую теорию с политическими фактами, но не рассеивает туман иррациональности над политической деятельностью масс, поведение которых и было причиной современного роста государства – либо напрямую, либо через последующую ратификацию органами власти.

Должны ли мы заключить, что историческая последовательность великих событий есть результат иррационального поведения, т. е. что действия, вдохновленные идеологией, и иррациональные действия – лишь разные названия одних и тех же явлений? Думаю, нет. Напротив, я полагаю, что мы можем модифицировать функцию полезности и связать ее с идеологией таким способом, который в то же время сделает ее психологически правдоподобнее и уберет тень, которую отбрасывает на массовую политическую деятельность давнее подозрение в иррациональности⁹⁴.

Вспомним, что идеологии выполняют четыре функции: познавательную, эмоциональную, программную и сплачивающую. Не будь этой четвертой функции, у нас не было бы оснований определять идеологию как основу рационального участия в массовой политике. В этом случае идеология позволяла бы нам воспринимать и истолковывать социальные явления, давать им нравственную оценку и заключать, что определенные политические позиции или движения заслуживают поддержки. Но и тогда отсутствовала бы личная заинтересованность в участии в любых политических акциях. Чтобы рационально участвовать в массовых политических акциях, следует рассчитывать на выгоду от этого участия. Сплоченность, четвертая функция идеологии, и есть та самая выгода.

Если бы функцию полезности индивида постулировали экономисты-неоклассики в привычном для них духе, сплоченность оказалась бы бесполезной – «экономический человек» заботится только о собственном потреблении экономических товаров и услуг. Но, разумеется, в реальности большинство людей ценят и другие вещи. Одним из важнейших источников чувства благополучия является представление человека о самом себе, то, что я буду называть его самовоспринимаемой идентичностью. Рассел Хардин приводит пример молодого американца, живущего в 1943 г., который «должен пойти в армию, потому что участие в войне было самым важным испытанием для его поколения мужчин. Не стоит оценивать издержки и выгоды его выбора – этот выбор слишком принципиален, чтобы заботиться об издержках и выгодах… здесь дело в том, чтобы быть мужчиной своего поколения». Имея в виду такого рода поступки, Ричард Остер и Моррис Силвер призвали экономистов и других обществоведов понять, что «уровни удовлетворенности индивидов зависят от того, в какой степени они в собственном восприятии соответствуют определенным идеальным типам (или образам)»⁹⁵. Не обязательно, чтобы идентичность, как в примере Хардина, имела настолько абсолютный приоритет, который заведомо исключает все компромиссы с экономической стороной жизни. Для целей данного утверждения достаточно признать идентичность одной из переменных функции полезности⁹⁶.

Люди обретают и поддерживают свои идентичности в рамках групп: сначала в семье, потом в разных первичных и вторичных референтных группах⁹⁷. Тибор Скитовски заявляет, что «желание принадлежать к группе, утверждение и укрепление своего членства в ней – глубоко укорененное и очень естественное побуждение, свойственное не только человеку и возникшее раньше него, объяснимое самым базовым из побуждений, желанием выжить»⁹⁸. Хотя социобиологический редукционизм Скитовски не бесспорен, стремление принадлежать группе не вызывает сомнений. Виды групп, к которым хочет принадлежать индивид, определяются тем, какого рода личностью он хочет быть, и для обычного человека это вопрос первостепенной важности. Люди страстно желают поддержки, которую дает принадлежность к тем, кого они считают «своими». В отсутствие такой принадлежности и участия в решении стоящих перед группой общих задач люди чувствуют себя отчужденными и подавленными⁹⁹.

Принять идеологию значит присоединиться к сообществу людей, близких по мысли и настроению. «Мнения, – пишет политолог, – это невидимые клубные карты общества. Они говорят нам, кто похож на нас, а кто может выступить против нас. Общность мнений – узы очень крепкие». Не случайно христиане обращаются друг к другу «брат», а коммунисты – «товарищ». В отличие от неоклассических экономистов, христиане и коммунисты давно поняли важность идентичности и ее связь со сплоченностью или солидарностью. И вовсе не случайно, что исторически именно эти две системы верований сумели мобилизовать на массовые политические акции больше людей, чем любые другие. «Сколь бы абсурдной ни казалась коммунистическая идеология со стороны, она наделяет своих приверженцев непротиворечивым представлением об истории, которое даже самому примитивному гражданину позволяет ощутить, что в его жизни есть смысл; тем самым, эта идеология… удовлетворяет важнейшую духовную потребность»¹⁰⁰. Усваивая ценности и принципы избранных ими сообществ, объединяемых убеждениями, люди не только проникаются уважением к себе, но и превращаются в достойных доверия последователей, которые будут действовать в соответствии с своей идеологией невзирая на внешние материальные соблазны или даже вопреки им.

Мы имеем все основания, для того чтобы переписать функцию полезности для нужд теории общественного выбора в виде:

U = f (С₁, С₂…, С_n, I),

Понятно, что поведение, нацеленное на максимизацию такой функции полезности, нельзя назвать иррациональным, даже если время от времени оно требует отказываться от потребления экономических благ и услуг ради того, чтобы подтвердить собственную идентичность через поступки, укрепляющие сплоченность индивида со сходно мыслящими людьми. Идеологически мотивированная деятельность такого рода совершенно рациональна, и не стоит ставить клеймо иррационализма на тех, кто участвует в политических акциях, даже в массовых. Истина, как кратко выразился Сэмюель Боулз, в том, что «люди участвуют в политике и чтобы получить что-то, и чтобы быть кем-то»¹⁰¹.

Признание факта идеологической приверженности позволяет не только объяснить массовое участие в политической деятельности, но и понять, почему одни проблемы вызывают более массовые и более страстные политические акции, чем другие. Многие политические вопросы явно не будоражат умы и сердца населения. Выпустит ли местная электростанция облигации со сроком погашения двадцать лет или тридцать? Следует ли законодательному собранию штата начинать свою ежегодную сессию в январе или марте? Кому поручить управление казенными лесами – министерству сельского хозяйства или министерству внутренних дел? Все это заботит немногих. Но другие вопросы, напротив, так волнуют граждан, что из-за вспышек взаимного недоверия и враждебности даже простое публичное обсуждение проходит не без проблем.

Когда предметом споров служат вопросы преимущественно экономические (оставим в стороне такие взрывоопасные, но не связанные с экономикой темы, как смертная казнь или аборты), граждане распадаются на два больших класса: один связан с сохранением существующего экономического строя (зачастую капитализм против социализма); а другой с конфликтами в сфере распределения (богатые против бедных). Два этих больших класса вопросов одинаково взывают к моральным соображениям, отличным от инструментальных. Речь заходит не о том, что лучше или хуже технически, а о проблемах добра и зла¹⁰². Те, кто предлагает решать эти проблемы «прагматически», обречены на провал, что доказывается поразительным примером неспособности неоклассических экономистов заполучить достаточную политическую поддержку для таких «эффективных» схем, как единовременные денежные выплаты бедным или рыночные стимулы (налоги/субсидии) в качестве инструмента борьбы с загрязнением окружающей среды¹⁰³. Оружием неоклассической экономики бастион идеологии не разрушить.

Вопросы о сохранении экономического строя чаще всего возникают либо когда этому строю серьезно угрожают внешние агрессоры, либо когда он, по мнению масс, функционирует плохо. Большие войны (или угроза такой войны) и глубокие экономические кризисы неизбежно вызывают Великие Дебаты и соответственно идеологический раздор. Те, кто, подобно Кейнсу в 1936 г., предлагает «спасти капитализм» таким серьезным расширением полномочий и функций государства, как «обобществление инвестиций», неизбежно спровоцируют сопротивление защитников статус-кво, и не столько потому, что консерваторы сомневаются в целительной силе предлагаемых решений, сколько потому, что в их глазах столь масштабные реформы «революционны», а значит, морально предосудительны. Поскольку приверженцы соперничающих идеологий считают, что характер экономического строя определяется тем или иным решением политического вопроса, постольку они будут рассматривать его с моральной, а не с инструментальной стороны, и ринутся на борьбу, кипя политической страстью и готовые к боям на баррикадах. На кон, говорят они, поставлена «сама цивилизация» или «само будущее нашего общества».

Споры о распределении в рамках существующего экономического строя не вызывают столь эмоциональной реакции, хотя и они провоцируют горячие идеологические баталии. Когда последствия предлагаемых реформ особенно серьезны, как в спорах о «прогрессивном» подоходном налоге, дебаты выливаются в столкновения по поводу природы существующего экономического строя. (Поразительным примером является конфликт по вопросу о подоходном налоге 1890-х годов, который мы будем анализировать ниже.) Но даже в менее значимых случаях, как в спорах о налоговых лазейках, регулировании предприятий инфраструктурных отраслей или охране природных ресурсов, неизбежно всплывают идеологические разногласия, потому что разные решения этих вопросов по-разному сказываются на богатстве, благополучии и общественном статусе разных групп и потому что при этом неизбежно поднимается вопрос о честности и справедливости. Идеологии охотно берутся за решение этих проблем. С другой стороны, система взглядов и мнений, которую эти проблемы не интересуют, по определению не является идеологией. Плачевная неспособность общественных наук наметить ориентиры для «решения» проблем распределения на самом деле неизбежна.

Анализ идеологии

Будь у каждого своя собственная идеология, отличная от идеологии всех остальных людей, социальным наукам не было бы толку от идеологии как прикладной аналитической концепции. В этом случае идеологию трактовали бы так же, как экономисты традиционно трактуют вкусы потребителей: признают их чрезвычайную важность, однако ввиду того, что их нельзя ни измерить, ни наблюдать непосредственно, предполагают, что они постоянны, а потому в причинном анализе поведения потребителей ими можно пренебречь. В случае идеологии такой подход (точнее, отсутствие подхода) неприемлем. Как писал Сартори, идеология «важная переменная для объяснения конфликта, консенсуса и сплоченности… и решающая переменная в объяснении манипулирования массами и их мобилизации»¹⁰⁴. Чтобы понять главные события современной политической истории, в том числе рост правительства, необходимо разработать аналитическую основу для изучения идеологии.

Как и любая другая социальная теория, теория идеологии нуждается в ряде посылок. Моя первая, самая фундаментальная посылка состоит в том, что, если отбросить тривиальные различия, идеологий оказывается совсем немного. Идеология представляет собой до известной степени последовательную, довольно всеобъемлющую систему мнений, т. е. интеллектуальный продукт, который не рождается в светской беседе, и, значит, для любого данного места и времени число значимых идеологий невелико¹⁰⁵.

Во-вторых, как пишет Сартори, «мнения массовых групп – зависимая переменная от мнений элитных групп»¹⁰⁶. Лидеры общественного мнения являются производителями и дистрибуторами (ограниченного количества) идеологий, а массы – это, главным образом, потребители. Этот факт – если, разумеется, посылка верна – открывает возможности для рассмотрения идеологий. Едва ли можно надеяться на то, чтобы проникнуть в умы миллионов, зато можно более или менее достоверно разобраться в публично высказываемых мнениях видных распространителей идеологических тезисов. К примеру, недавнее весьма информативное исследование пяти творцов экономической политики покоится на предположении, что «эта выборка индивидов, не только обладавших политической властью, но и оставивших обширные письменные свидетельства своего идеологического развития, открывает превосходную возможность для анализа того, как идеология влияла на эволюцию американской политической экономии… Жизнь каждого из них отражает ключевой момент пересечения идей и деятельности»¹⁰⁷.

Любопытно, что некоторые политологи не соглашаются с тем, что в американской политике поведение масс формируется идеологией. Сторонники этой точки зрения обычно придерживаются ограничивающего понимания идеологии, которое указывает на доктринерство и фанатизм поведения, и соответственно противопоставляют идеологическую политику «прагматической», которая, по их мнению, и является нормой для США. Но во взглядах политологов очевидна и самая обычная путаница. Роберт Дал, например, заявляет, что «американцы крайне идеологизированы». А затем, несколькими страницами ниже, утверждает, что «большинство американцев… просто не имеют законченной идеологии»¹⁰⁸. Томас Дай и Хармон Зиглер, вслед за широко известными исследованиями Филиппа Конверса и Герберта Макклоски, заключают, что «за исключением небольшой, образованной части электората, в идеологических спорах между элитами смысла немного. У широких масс нет ни интереса, ни уровня концептуализации, присущих образованным слоям, а потому не стоит ожидать от них обладания идеологией… В лучшем случае, только треть избирателей можно отнести к имеющим идеологию или что-то вроде идеологии»¹⁰⁹. Но результаты буквально всех эмпирических исследований, проведенных политологами, подтверждают вывод Дала: «…чем более активен индивид в политической жизни, тем более вероятно, что он мыслит в идеологических терминах». Важно добавить, как это делает Дал, что «это именно те люди, активисты и лидеры, которые больше любых других формируют не только политику, партийные платформы и кандидатов, но даже конституционные и политические нормы». Так что идеологии «оказывают значительное влияние на американскую политическую жизнь»¹¹⁰ вне зависимости от идеологического состояния масс.

Недавно Уильям Маддокс и Стюарт Лили доказали, что низкая, казалось бы, доля идеологически ориентированных людей в американском населении отражает не реальность, а всего лишь предвзятую позицию политологов и журналистов, которые не хотят знать никаких идеологических позиций, кроме двух – либеральной и консервативной. Маддокс и Лили доказали, что для получения более адекватной картины идеологических предпочтений нужно учитывать четыре идеологии. Предложенные ими категории – популист, консерватор, либерал, либертарианец – отражают четыре вида одобрения или осуждения государственного вмешательства в экономику (скажем, регулирование цен и заработной платы) и в индивидуальное неэкономическое поведение (скажем, запрет абортов). В свете данных о том, как люди определяют свое место в этой четырехчастной классификации, Маддокс и Лили заключают, что «у членов общества действительно есть идеологические взгляды, и даже если они не могут назвать свою позицию или выразить свои взгляды с определенностью политических коммуникаторов, в их идеологических взглядах есть смысл»¹¹¹.

Здесь нам нет нужды вступать в споры о степени идеологизированности взглядов и поведения масс¹¹². Для наших целей достаточно предположить, что либо идеологические предпочтения масс в целом формируют идеологические элиты (модель лидера общественного мнения), либо у масс нет устойчивых и логически последовательных идеологических ориентаций (модель идеологически аморфных масс). Какую бы модель мы ни выбрали, нам все равно следует сфокусироваться на элитах, чтобы выявить идеологические предпочтения, оказывающие систематическое влияние на политическое поведение.

Моя третья посылка состоит в том, что идеология задает ограничения и служит движущей силой политических действий. Сартори заявляет, что «идеологии – тот важнейший рычаг, с помощью которого элиты обеспечивают политическую мобилизацию и эффективно манипулируют массами», но избранные значимыми элитами идеологии еще и ограничивают диапазон выдвигаемых целей и средств, используемых для политической мобилизации и манипулирования массами. Многие потенциально привлекательные цели и многие эффективные средства оказываются явно несовместимы с конкретной идеологией, а потому недопустимы и даже немыслимы. Идеологии не только рычаг, но и смирительная рубашка. (Ограничивающая роль идеологии бросается в глаза при защите Гровером Кливлендом золотого стандарта и в реакции Герберта Гувера на Великую депрессию, о чем речь пойдет ниже.) По словам Олвина Гулднера, «идеологии ведут к подавлению и сдерживанию одних интересов и способствуют проявлению других»¹¹³.

В-четвертых, идеологии выходят на передний план во время социальных кризисов. Когда распространяется мнение, что существующий порядок вещей работает плохо, разваливается или столкнулся с серьезной угрозой со стороны внешних или внутренних врагов, по обе стороны баррикад появляются стимулы для перехода на язык идеологий. С одной стороны, сторонники статус-кво понимают, что для поддержания и укрепления пошатнувшихся институтов необходимо сформулировать и распространить свои взгляды. С другой стороны, кризис открывает превосходные возможности для идеологических предпринимателей: растущие ряды недовольных – отличный рынок для сбыта их товара. Как отметил Ричард Хофстедтер, «когда наконец созревает социальный кризис или революционная ситуация, корректным отражением реальности становятся резкие противопоставления, направляющие логичный и доктринерский ум агитатора, и внезапно он предстает перед народом как сильный и убедительный мыслитель»¹¹⁴. В кризисы столкновение идеологий проявляется нагляднее обычного, и потому во время кризисов открываются отличные возможности для исторического изучения этого важного общественного фактора.

Одним словом, определив идеологические императивы, мы сможем лучше понять действия политических деятелей. При этом можно использовать анализ слов (лидеров общественного мнения) и дел (элит и политически активных масс). Как пишет Сартори, «идеология имеет ключевое значение для эмпирической теории политики в той мере и в силу того, что она способствует изменчивости и разнообразию». Идеология играет решающую роль во время кризисов, когда открывается окно для коренных социальных изменений, и, «если мы не разовьем в себе восприимчивость к существованию отчетливо идеологизированных групп населения и систем верований, мы, скорее всего, упустим из виду саму природу „большого конфликта“»¹¹⁵. Идеология играет решающую роль, когда она определяет характер тех политических решений или других политических событий, которые без влияния идеологии развивались бы иначе. К пониманию идеологии естественнее всего идти через изучение поведения лидеров общественного мнения в периоды кризисов. Но на что следует обращать внимание в их высказываниях?

Идеология и риторика

Ответ: следует тщательно исследовать их риторику. По точному выражению Наварро, «язык и высказывания не нейтральны… Идеологическая позиция обладает собственным языком (отметаемым противниками как простая риторика), который придает этой позиции смысл. Изменение языка – не просто семантический сдвиг. Это навязывание одной позиции вместо другой»¹¹⁶. Как признают некоторые политологи, сам язык является одним из важнейших политических ресурсов¹¹⁷. Олдос Хаксли пошел еще дальше. «Поведение и характер, – утверждал он, – во многом определяются природой слов, которые мы свободно используем для обсуждения самих себя и окружающего нас мира»¹¹⁸. Успешные политики всегда понимали силу слова. И не следует удивляться, когда один политик называет «человечностью и состраданием» то, что на языке другого «расточительство, мошенничество и злоупотребление».

Идеологическое высказывание должно убеждать, но не в той холодной и бесстрастной манере, которую превозносит рассудочный идеал науки и философии. Разумеется, идеологическое высказывание может быть рациональным, по крайней мере отчасти, и может обращаться к бесспорным фактам. Но источник убедительности идеологического высказывания большей частью не связан с логикой и фактами. Его сила в бесстыдстве полемических приемов. Ленин писал: «Мои слова рассчитаны на то, чтобы вызвать у читателя ненависть, отвращение, презрение… не на то, чтобы убедить, а на то, чтобы разбить ряды, – не на то, чтобы поправить ошибку противника, а на то, чтобы уничтожить»¹¹⁹. Идеолог стремится убедить слушателей не только принять определенное истолкование и оценку общественных событий, но и подтолкнуть их к политическим действиям или по меньшей мере к тому, чтобы не противостоять и не мешать тем, кто действует. Он знает, что самый убедительный аргумент не всегда самый логичный или соответствующий фактам. «Нужно быть эмоциональным», – учит Ричард Виджери, чрезвычайно успешный консервативный сборщик пожертвований. Другой опытный сборщик средств в избирательные фонды политиков отмечает, что на политические события ярче всего реагируют «люди, любящие спорить, безапелляционные и непрощающие. Для них все либо черное, либо белое», – иными словами, самые идеологизированные¹²⁰. Идеологическая риторика обычно принимает крайне живописную и квазипоэтичную форму. Ее обычные механизмы – метафора, аналогии, ирония, сарказм, сатира, гипербола и утрированное противопоставление. Для выражения идеологической мысли используется «замысловатая сеть символов, имеющих смутное значение, но заряженных эмоционально»¹²¹. Можно без преувеличения сказать, что для идеологического высказывания главное – образность.

Ученые и (некоторые) философы пренебрегают этим стилем. Метафору, этот самый важный инструмент идеологов, они считают злом. Как сказал философ, метафора «ловко прячет предмет, маскируя его другой вещью». Еще хуже, добавляет Клиффорд Гирц, она «особенно убедительна там, где она особенно „бесчестна„»¹²². Люди, попадающиеся на уловку метафор, в лучшем случае интеллектуально глухи.

Гирц утверждает, что такой оценке влияния идеологических текстов, во всем обвиняющей тупость аудитории, самой недостает тонкости. «Принижающее представление о разуме других людей» приводит нас к выбору между двумя пониманиями действенности символа: «Либо он морочит несведущего (согласно теории интереса), либо возбуждает нерассудительного (согласно теории напряженности)». Но можно предположить, что сила идеолога заключатся в его «способности схватывать, формулировать и передавать те черты социальной действительности, которые не даются сдержанному языку науки». Язык – ресурс гораздо более богатый, чем представляют ученые и (некоторые) философы, и идеологи постигли его богатство лучше, чем их критики¹²³.

В надежде привлечь тех, кому для длительных размышлений недостает времени или способностей, идеологи упаковывают свои послания в энергичные лозунги, изречения и запоминающиеся высказывания. Если эти краткие боевые кличи дают желаемый эффект, они мобилизуют под знамена идеолога множество разных людей. Секрет успеха кроется частью в экспрессивных моральных призывах, а частью в расплывчатости и многозначности этих призывов, что дает каждому возможность слушать их как стихи, положенные на его собственную мелодию. Когда Маркс и Энгельс заявляли, что «пролетариям нечего терять, кроме своих цепей», они, разумеется, понимали, что революционные рабочие могут потерять многое – свою жизнь, если на то пошло, – и что рабочих никто на работе насильно не удерживает. Но образ скованных цепями людей, наводящий на мысль не только о мучительных и неотвратимых тяготах, но и об унизительных оскорблениях, которым подвергают узников, нес грандиозный полемический заряд. Американские кандидаты на пост президента обещали Новую свободу, Новый курс, Справедливый курс¹²⁴, Новый фронтир и Великое общество – расплывчатые образы, навевающие мысли об огромных положительных моральных и материальных сдвигах. Языковые пуристы и политические циники могут сколько угодно измываться над этими словесными изысками, обещающими журавля в небе, но они бессильны умалить их неотразимую привлекательность для масс – ведь даже образованные журналисты подхватывают эти выражения, вводят их в общий оборот и обеспечивают им влияние. На президентских выборах невозможно победить под умеренным и правдивым девизом: «К Чуть-Чуть Более Совершенному Обществу».

Все идеологи используют сигнальные слова [flag words]. Я называю их «сигнальными словами», потому что они служат семантическими знаменами, под которыми собираются верные сторонники, и дают знать аналитику, что текст идеологически заряжен. Сигнальные слова бывают двух видов: дифференцирующие и универсалистские. Дифференцирующие сигнальные слова явно идеологизированы, но все же несут в себе абсолютно разные образы, воспринимаемые в зависимости от идеологической ориентации аудитории. Вот, например, «коммунизм». У коммуниста это слова вызывает в уме образы человеческого братства, «каждому по потребности», и славного будущего, когда государство отомрет, и все люди начнут жить в соответствии со своей истинной природой. Антикоммуниста, напротив, это слово наводит на мысли о безжалостной диктатуре, ликвидации гражданских свобод и подневольном лагерном труде. В отличие от дифференцирующих, универсалистские сигнальные слова имеют одну и ту же моральную окраску независимо от идеологических склонностей аудитории. «Демократия», например, сегодня имеет положительное значение почти для каждого, хотя реальный смысл ее бывает очень разным. Демократия в Китае не равна демократии в Канаде, хотя и китайцы, и канадцы равно привержены абстрактной идее демократии как таковой¹²⁵.

В табл. 3.1 представлен краткий список распространенных идеологических сигнальных слов. Со временем слова часто меняют значение; я их включил в список, имея в виду их сегодняшние значения. Легко видеть, что некоторые из этих слов являются идеологическими сигналами только в сочетании с некоторыми другими словами или в определенном контексте. «Корпоративный» не служит идеологическим сигналом в выражении «корпоративная система бухгалтерского учета», но является им в выражениях типа «корпоративная экономика» или «корпоративное государство»¹²⁶.

Таблица 3.1

Идеологические сигнальные слова

Идеологические сигнальные слова часто несут ту особую образность, которую они приобрели в лексике великих идеологов прошлого. К примеру, в словаре современных левых радикалов много выражений, заимствованных у Маркса, который использовал в более или менее точном смысле такие слова, как «эксплуатация», «отчуждение», «прибавочная стоимость», «классовая борьба», «буржуазия» и даже, как мы уже видели, «идеология».

Несмотря на его (а также Энгельса и многих других) притязания на «научность» своего социализма, Маркс был явным идеологом. Возьмите следующий пассаж:

«При этом само собой разумеется, что рабочий на протяжении всей своей жизни есть не что иное, как рабочая сила… Но при своем безграничном слепом стремлении, при своей волчьей жадности к прибавочному труду капитал опрокидывает не только моральные, но и чисто физические максимальные пределы рабочего дня… Таким образом, не нормальное сохранение рабочей силы определяет здесь границы рабочего дня, а наоборот, возможно большая ежедневная затрата рабочей силы, как бы болезненно насильственна и мучительна она ни была, ставит границы для отдыха рабочего.

Капитал не спрашивает о продолжительности жизни рабочей силы. Интересует его единственно тот максимум рабочей силы, который можно привести в движение в течение рабочего дня. Он достигает этой цели сокращением жизни рабочей силы, подобно тому, как жадный сельский хозяин достигает повышения доходности земли посредством расхищения плодородия почвы»¹²⁷.

Без малейшей неловкости Маркс писал о «волчьей жадности [капиталистов] к прибавочному труду» и об их «вампировой жажде живой крови труда»¹²⁸. Он постоянно использовал сверхэмоциональный язык, который немарксисту кажется нелепо гиперболизированным. Но великое множество людей находили убедительной риторику этого «научного» социализма.

Маркс дает великолепные примеры идеологического языка, но мы не станем ограничиваться одной только левой идеологией. Возьмем, например, пассаж из работы великого классического либерала Джона Стюарта Милля: «Но самый сильный аргумент против общественного вмешательства в сферу индивидуальности состоит в том, что такое вмешательство оказывается в большей части случаев вредным, обыкновенно совершается некстати и невпопад… Но когда идет дело о таких поступках индивидуума, которые касаются только его самого, то мнение большинства, налагаемое как закон на меньшинство, имеет столько же шансов быть ошибочным, как и быть правильным; оно в таких случаях не более как мнение одних о том, что хорошо или дурно для других, а часто даже и менее, чем это, и публика руководствуется в своем суждении единственно своими собственными наклонностями, относясь с совершенным равнодушием к благу или удобству тех, чьи поступки судит… Но между чувством, которое имеет человек к своему собственному мнению, и тем чувством к этому мнению другого человека, который чувствует себя оскорбленным, между двумя этими чувствами такое же отношение, как между желанием вора взять чужой кошелек, и желанием настоящего владельца сохранить его. Вкус человека есть его личное достояние в такой же степени, как и его мнение или его кошелек»¹²⁹.

Здесь аналогия соперничества за кошелек между вором и «настоящим владельцем» исподволь подталкивает читателя к согласию с Миллем в других, более сомнительных вопросах. Отметим еще и параллель между вором, похищающим кошелек, у Милля, и сельским хозяином, расхищающим плодородие почвы, у Маркса. Очевидно, метафора воровства настолько красноречива и универсально убедительна, что без нее не может обойтись ни одна идеология – о чем свидетельствует Прудон с его «собственность есть кража» и другие бесчисленные декларации обо всех сторонах проблемы собственности. Как сказал Гулднер, «тот, кто хочет сказать „идеология“ должен также сказать „собственность“»¹³⁰.

В качестве последнего примера идеологической риторики, представляющей правую часть политического спектра, рассмотрим следующий отрывок из консервативного кредо Франка Мейера: «Хорошее общество возможно только при двух условиях: когда социально-политический порядок гарантирует такое состояние дел, при котором люди могут выбирать свободно, и когда интеллектуальные и моральные лидеры, „творческое меньшинство“, обладают пониманием и воображением, необходимыми для поддержания престижа традиции и разума, и таким образом сохраняют интеллектуальный и моральный порядок во всем обществе»¹³¹.

Особо отметим ключевое расположение в тексте таких идеологических сигналов, как «хорошее общество», «моральный порядок», «свобода выбора» и «творческое меньшинство», причем последнее выражение, видимо, показалось проблематичным самому Мейеру, заключившему его в кавычки.

Одним словом, путем исследования риторики лидеров общественного мнения в периоды кризиса можно определить, что представляли собой господствующие идеологии и как они менялись со временем. Мы увидим, например, что идеология Гровера Кливленда и его ближайших сторонников сильно отличалась от взглядов Франклина Рузвельта и его наиболее доверенных советников, что идеология большинства в Верховном суде в деле Поллока (1895) была совершенно иной, чем в деле о моратории в Миннесоте (1934). Ясно, что идеология и идеологические сдвиги не настолько скрыты и туманны, чтобы отказаться от их эмпирического изучения. Эти предметы нельзя измерить, как вес и длину, зато о них многое можно узнать с помощью качественных методов, и для определенных задач этого знания достаточно.

Идеология: экзогенна или эндогенна?

При анализе политико-экономической истории идеологию можно рассматривать как экзогенный фактор, т. е. признавать, что она оказывает существенное влияние на политическое поведение и, следовательно, на экономические институты, но при этом оценивать преобладающие в некий конкретный период идеологии как параметрические, т. е. находящиеся вне эксплицитных границ аналитической рамки. Недостатки такого подхода очевидны, но он явно лучше, чем игнорирование идеологии. Традиционно экономисты трактуют начальное распределение прав собственности, вкусы потребителей и производственные технологии как параметры неоклассической модели. Если считать это обоснованным, то столь же оправданно будет сделать идеологию параметром модели политической экономии. При таком подходе исследователь не пытается объяснить причины идеологических изменений, ограничиваясь признанием того, что такие причины существуют, и попыткой разобраться в их последствиях.

Заведомо понятно превосходство подхода, рассматривающего идеологии как эндогенный фактор. Как писали Петер Бергер и Томас Лакманн, «взаимосвязь между „идеями“ и поддерживающими их социальными процессами всегда диалектична». Они утверждают: «Теории придумывают, чтобы легитимировать существующие социальные институты. Но бывает и так, что социальные институты изменяют, чтобы привести их в соответствие с существующими теориями, т. е. чтобы сделать их более „легитимными“. Специалисты по легитимизации могут действовать в режиме теоретического обоснования статус-кво, а могут предстать в роли идеологов революции. Определения действительности обладают потенциальной возможностью самореализации. История знает случаи реализации теорий, в том числе теорий, вначале казавшихся крайне невразумительными… Следовательно, социальные перемены всегда следует понимать в диалектической связи с „историей идей“. Как „идеалистическое“, так и „материалистическое“ понимание этой взаимосвязи проходит мимо этой диалектики и, как следствие, искажает историю»¹³². Если признать обоснованность соображения о диалектичности, перед нами встает задача выявить то, каким образом реализуется связь между идеологией и обществом.

Попытка разрешить эту великую проблему уведет нас далеко за рамки этой книги. Можно, однако, отметить ряд факторов, которые ученые определяют как социально-экономические причины идеологических изменений.

Маркс связывал «сознание» с классовой принадлежностью, хотя при этом допускал и существование таких несообразностей, как «ложное сознание» (на самом деле термин Энгельса) капиталистов и не пробудившееся сознание пролетариев. Не принимая Марксову модель целиком, можно извлечь из нее пользу. Классовая принадлежность – по Марксу или по другим критериям – связана с идеологической приверженностью, хотя форма, сила и устойчивость этой связи подлежат эмпирическому изучению. Как утверждает Зелигер, «классовая принадлежность и конкретные экономические условия являются важными, но не единственными факторами формирования идеологических позиций»¹³³.

Другие авторы ассоциируют идеологию с различными внеклассовыми социальными характеристиками: профессией, религией, семейным, этническим и географическим положением¹³⁴. Плюралистический подход предвосхитил марксист-ревизионист конца XIX – начала XX столетий Эдуард Бернштейн¹³⁵. В результате индустриализации, урбанизации и международной миграции меняется распределение профессиональных, этнических и других характеристик населения и соответственно меняется также идеологическая структура общества, хотя причинно-следственные связи пока никто не объяснил. От простого предположения, что здесь действует «гибкая, конкурентная и множественная конфигурация причинных факторов», пользы не много¹³⁶. Этот пробел в объяснении необходимо заполнить.

Следует также принимать в расчет «веру и неверие сами по себе»¹³⁷. Тот, кому случалось пожить среди социальных философов, знает, что идеи живут собственной жизнью или по крайней мере никак не связаны с социальным положением тех, кто их выдвигает, принимает и отвергает. Интеллектуалы, специалисты по производству и распространению внятных социальных идей, подвержены причудам моды; время от времени без всяких видимых причин их вдруг увлекает то одна идея, то другая¹³⁸. При этом многие идеи выдержали испытание временем, доказав, что, независимо от породивших их условий, их жизнеспособность не зависит от их давно забытого социального происхождения. Многие черты современных идеологий были знакомы уже Платону и его современникам¹³⁹. Если идеи развиваются автономно, вне связи с окружающими их социальными структурами, то диалектика, описанная Бергером и Лакманном, не образует закрытой системы, так что появляется место для элемента экзогенности, если не чистой случайности.

Каким же фактором политической экономии следует считать идеологию, эндогенным или экзогенным? Предположение о ее эндогенности выглядело бы основательнее, если бы удалось точно установить связи между идеологическими и социально-экономическими изменениями – иными словами, имей мы полезную теорию о причинах и следствиях идеологии. К сожалению, специалисты в области социологии знания не разработали полезной теории, достаточно определенной, чтобы применять ее на практике. Высказывания вроде «все общественные идеи социально обусловлены» не лишены смысла, но слишком расплывчаты, абстрактны и не помогают ответить на конкретные вопросы, поднимаемые в данной книге. Если же идеологическая мысль живет собственной жизнью – априори такую возможность нельзя исключить, – то заведомо неполной окажется любая теория, соотносящая идеологию со структурой общества. В следующей главе я представлю частичную теорию идеологического сдвига, разработанную, в частности, для углубления нашего понимания того, как в ХХ в. происходил, неуклонный, хоть и прерывистый, рост правительства в Америке. Что же касается общей теории идеологических сдвигов, сформулированной на достаточно низком уровне обобщения, чтобы быть пригодной для эмпирических исследований, я могу только ждать и надеяться, не слишком рассчитывая на то, что надежды сбудутся скоро. В этой книге идеологический сдвиг будет рассматриваться как фактор экзогенный по отношению к политическим и социально-экономическим переменам, за исключением случаев, о которых пойдет речь в следующей главе. Даже если о причинах идеологических сдвигов нам известно очень мало, мы все же попытаемся учитывать их последствия.

Выводы

Убеждения имеют значение, а идеологии – это системы убеждений, оказывающие сильнейшее влияние на политическую экономию. При всем правдоподобии утверждения, что участие в массовой политической деятельности иррационально, Железный Закон Коллективного Недеяния парализовал не всех. Многие люди постоянно участвуют в таких массовых политических мероприятиях, как выборы, или расходуют личные деньги и время на участие в разных политических движениях, а время от времени объединяются, чтобы попытаться радикально изменить общество и даже насильственно свергнуть правительство. Я придерживаюсь мнения, что люди делают все это не вследствие иррациональности, а потому что речь идет об их собственной идентичности. Действуя совместно с теми, кто разделяет их идеологию, люди ощущают сплоченность, имеющую важное значение для сохранения их идентичности. Они не могут получить эту форму полезности иначе как действием – в изоляции сплоченности не бывает. Чтобы вести себя иначе, человек должен стать другим. Но, чтобы стать другим, нужно усвоить другую идеологию. Идеологии порождают личностно-политический комплекс идентичности, сплоченности и политической деятельности главным образом в силу присущего им нравственного содержания. В конечном итоге многие, если не большинство, считают выбор между правым и неправым более фундаментальным, чем выбор, который приносит им всего лишь пользу.

Наиболее рельефно идеологии предстают в высказываниях лидеров общественного мнения в период кризиса. Чтобы понять идеологию, следует изучать символы, особое внимание уделяя риторике. То, какими выразительными средствами пользуется идеолог, столь же важно, как и то, что он говорит. Система образов – ключ к пониманию идеологической мотивации и программы. Язык – важнейший политический ресурс, более тонкий и более могущественный, чем обычно представляют себе такие упрямые реалисты, как, скажем, экономисты-математики. Серьезное внимание к языковым символам открывает окно, через которое видна идеология в действии.

Но окно это не слишком прозрачно. Идеологический анализ является необходимой частью исследования политической экономии, но это чрезвычайно трудная часть. Ситуацию затрудняет и отсутствие полноценной теории идеологии: набора связей, на эмпирически полезном уровне обобщения характеризующих взаимодействия идеологии с политической и социально-экономической структурой. Понимание идеологического сдвига как явления экзогенного по отношению к политико-экономическому изменению создает риск спутать причины со следствиями. Ко всему прочему тому же предположение о том, что причины идеологических сдвигов заключены в самой идеологии, еще больше усложняет анализ. Если проблемы определения параметров, наблюдения и качественной оценки вполне преодолимы, то анализ идеологического изменения остается сложным и тонким искусством.

К сожалению, мастерство аналитика повышает вероятность превращения идеологии в deus ex machina¹⁴⁰, который является при всяком анализе изменения в политической экономии, если не установлены иные причины, правдоподобные либо убедительные. Избежать этой опасности нелегко. Главной защитой от нее должна стать компетентность и честность аналитика (и критика) в ходе исследования, а особенно при работе с символическими артефактами. Исследователям, изучающим идеологию, придется решать непростые проблемы оценки репрезентативности фактов и разрешения неоднозначностей в их истолковании.

Наконец, нужно четко представлять себе самую большую опасность: исследователь может превратиться в идеолога. В области общественной мысли идеологию от науки отделяет лишь тонкая грань, «поскольку и корни, и плоды последней очень часто бывают пронизаны идеологией»¹⁴¹. Но при всей своей близости идеология и общественная наука не одно и то же, и существование идеологии не исключает возможность общественной науки. Как подчеркивает Гирц, они используют разные символические стратегии:

«Наука описывает структуру ситуаций таким образом, чтобы отношение к ним не выходило из границ беспристрастности. Она использует стиль сдержанный, сухой, предельно аналитический; избегая семантических средств, которые гарантированно возбуждают нравственные чувства, она стремится к предельной интеллектуальной ясности. Идеология же описывает структуру ситуаций так, чтобы отношение к ним отражало приверженность. Она использует стиль витиеватый, живой, гипнотический. Описывая нравственные чувства теми средствами, которых избегает наука, она стремится побудить к действию.

Общественная наука диагностирует и критикует; идеология оправдывает и извиняет»¹⁴².

Дэвид Джоравски пишет, что «анализ идеологических убеждений не устраняет высказываний, тревожно сходных с обвинениями»¹⁴³. Изучение социальных ценностей и мнений исподволь подталкивает к аргументам ad hominem¹⁴⁴. Но все же практику общественной науки и профессию идеолога разделяет резкая граница. Нормы общественной науки – подчеркнуто нейтральная терминология, открытость для критики, эмпирическая проверка и положительное отношение к новым (и потенциально разрушительным) фактам. Идеологию отличает уход в оценочную защиту, эмоциональность выражений и постоянная ориентация на действие. Наука в своей чистой форме стремится просто понять. Идеология стремится прежде всего создать политическую вовлеченность и толкнуть на политическое действие. Поэтому наука и идеология выполняют разные функции. Бдительное отношение к фундаментальным различиям их символического слога защищает потенциального потребителя общественной науки от подмены ее идеологией.

Глава 4
Кризис, разрастание государства и идеологический сдвиг: к пониманию эффекта «храповика»

 
Не бойся звать врага врагом,
Ведь Рим падет бесславно
Коль зверя агнцем мы сочтем;
Простыми, грубыми словами
Скажи: Дракон стоит у стен.
А если спросят о цене,
В ответ пожми плечами:
Не меряй, Папа иль король,
Деньгами честь и веру.
 

У. Х. Оден¹⁴⁵

Чтобы понять рост Большого Правительства, нужно изучить последовательность ключевых событий, приведших к расширению масштаба полномочий государства. Суть вопроса заключается во времени событий, а его сущность – право на принуждение. Рост государственных доходов, расходов и занятости – всего лишь производные явления, происходившие с той или иной задержкой по времени, а порой знавшие и краткосрочные попятные движения. Глубинный же процесс заключается в нарастании власти государства в сфере принятия экономических решений.

Смешанная экономика возникла в результате политического процесса. Поэтому ее возникновение следует анализировать конкретно. По словам Джозефа Рейда, «нельзя пренебрегать сроками и мотивацией… Объяснение исторических событий следует строить в динамике, а не выводить из одних только последствий». Джеральд Уолтмэн соглашается, что «ни одна модель, пытающаяся „объяснить“ государственную политику, не должна игнорировать процесс выработки решений»¹⁴⁶. Чтобы понять, как политическая экономия перешла из начального состояния (скажем, в 1900 г.) к конечному (скажем, в 1985 г.), следует рассмотреть, как она менялась в этом промежутке. Если изображать эти изменения как единый большой скачок или поступательное движение по фиксированной линии тренда, мы получим искаженную картину. Напротив, если понять смысл изменений в каждом большом временнóм отрезке этого периода (1900–1915, 1916–1918, 1919–1931 и т. д.), а отрезки разметить по аналитически релевантным ключевым событиями, то интересующие нас изменения станут понятны ipso facto¹⁴⁷ без дальнейшей суеты. Попытка понять почти вековой процесс без рассмотрения составляющих его ключевых отрезков времени не просто неуместна, но и вводит в заблуждение.

Если расширение полномочий государства вызвано кризисом, новые в фундаментальном смысле полномочия от этого не становятся преходящими. Поскольку посткризисное общество неизбежно сильно отличается от докризисного, кризисы вполне заслуженно признаны ключевыми историческими событиями; они заметно меняют ход исторического развития. Как заметил Уильям Грэм Самнер, «невозможно ставить на обществе эксперимент и прекращать его по желанию. Эксперимент проникает в жизнь общества, и извлечь его уже невозможно»¹⁴⁸. Чтобы понять последовательность событий, сыгравших решающую роль в становлении в США современной смешанной экономики, следует поместить в фокус нашего исследования ряд ключевых кризисных эпизодов, три из которых были исключительно важными – две мировые войны и пропасть Великой депрессии.

Эта методологическая перспектива принципиально отличается от квазистатистического подхода многих экономистов (и немногих политологов), занимавшихся изучением роста правительства. Обычно они трактуют все происходившее как проявление монотонного тренда, включая временны́е ряды индекса размеров правительства, как если бы это был результат единой базовой инвариантной структуры поведенческих отношений. Любое сколь угодно значительное кратковременное отклонение от тренда они рассматривают как временное или даже случайное, т. е. как преходящее нарушение естественного хода вещей, не затрагивающее базовой структуры. Иногда они просто исключают из анализа всю информацию о кризисных периодах¹⁴⁹. Такой подход, возможно, уместен при изучении совокупных инвестиционных расходов, совокупных семейных сбережений или других показателей экономического поведения за длительные периоды, но в исследовании роста Большого Правительства он недопустим и обманчив.

Расширение масштаба полномочий государства зависело от предшествующего пути, где каждый шаг политической экономии определялся тем, где она находилась в данный момент. Политические сторонники роста правительства на каждом этапе черпали мотивы и ограничения в своих собственных представлениях о потенциальных возможностях и опасностях, о выгодах и издержках альтернативных решений в сложившихся обстоятельствах. В свою очередь, их представления определялись их пониманием прошлых событий. После того как кризис заставил расширить масштабы полномочий государства, подлинный «возврат к нормальности» стал невозможен.

Необратимость обеспечивается не только «сухим остатком» институтов, вызванных к жизни кризисом (скажем, административных органов и правовых прецедентов): лишь немногие из них учитываются в традиционных измерениях размера правительства. Куда важнее то, что нельзя вернуть назад базовую структуру поведения, потому что кризисные события создали новое понимание правительственной деятельности и новое отношение к ней. Иными словами, каждый кризис изменял идеологический климат¹⁵⁰. Может показаться, что посткризисные экономика и общество возвращались в докризисное состояние, но это лишь видимость. Менялась основа умов и сердец тех, кто прошел через кризис и обрел опыт расширенных полномочий государства (т. е. источник поведенческой реакции на будущие чрезвычайные ситуации). Эксперимент, как признавал Самнер, всегда проникает в жизнь общества, и удалить его уже невозможно.

Несколько ученых рассматривали идею исторической зависимости от предшествующего пути в другом контексте. Например, Пол Дейвид высказывается в ее поддержку в своем исследовании технологических изменений. Дейвид критикует «механистический подход, в соответствии с которым прошлое играет в формировании будущего в лучшем случае преходящую роль». Он подчеркивает историческую необратимость: «…прежние экономические формы необратимо утрачиваются». Уже в 1942 г. Йозеф Шумпетер предостерегал от совершения «статистического преступления», т. е. механистической экстраполяции сложившихся трендов: «Это в принципе относится к любой исторической статистике, поскольку само понятие исторического процесса предполагает необратимые изменения в структуре экономики, которые неизбежно затрагивают любые существующие в ней количественные закономерности»¹⁵¹. Мало кто из экономистов открыто принял этот подход в своих исследованиях расширения роста влияния государства в экономике, но среди историков политики эта идея прижилась¹⁵².

Графическое представление проблемы

Как мы уже видели, несколько традиционно используемых индексов размера правительства показывают в ХХ в. эффект храповика: с началом каждого кризиса правительство вдруг резко расширялось, а после кризиса не сжималось до докризисного уровня или даже до уровня, который был бы достигнут при сохранении докризисных темпов роста. Согласно по меньшей мере одному стандартному показателю, большой кризис ведет не к временному, а к устойчивому росту размера правительства.

Далее, у нас достаточно оснований полагать, что более информативный показатель размера правительства, идеально оценивающий масштаб полномочий государства по влиянию на принятие экономических решений, тоже покажет наличие эффекта храповика. В дальнейшем я буду просто исходить из того, что именно таков был паттерн роста правительства в США в ХХ в.

На рис. 4.1 схематически представлен эффект храповика на протяжении одного полного эпизода. Разумеется, в американской истории ХХ столетия таких эпизодов было несколько.

Рис. 4.1 Схематическое изображение эффекта храповика

Однако их можно изучать изолированно. Эмпирические детали всех этих эпизодов резко различаются, и существенные черты развития внутри каждого из них зависели от предыдущих, но в каждом эпизоде процесс, о котором идет речь, совпадает, поэтому для объяснения модели достаточно рассмотреть один эпизод. Каждый случай состоит из пяти стадий: I – докризисное нормальное состояние (на рис. 4.1 отрезок AB); II – расширение (отрезок BC); III – зрелость (отрезок CD); IV – сжатие (отрезок DE); и V – послекризисное нормальное состояние (отрезок EF). На вертикальной оси координат графика отложен логарифм идеального индекса размера правительства, на горизонтальной – время. Таким образом, наклон прямой показывает темпы роста государства.

При построении этого графика предполагалось, что на этапах I и V, в нормальные периоды до начала кризиса и после его окончания, темпы роста правительства одинаковы; на стадии IV оно сжимается почти с такой же скоростью, с какой расширяется на стадии II, и почти не изменяется на стадии III, в период зрелости. Все эти предположения не очень важны и эмпирически сомнительны. На мое доказательство они не влияют. Я принял их лишь для простоты изложения и их в принципе можно изменить, что никак не повлияет на суть доказательства.

Все, что я хочу сказать в своем аналитическом представлении эффекта храповика заключается в следующем: 1) точка С лежит выше точки В, т. е. происходит внезапный рост истинного размера правительства; 2) точка Е лежит ниже точки D, т. е. произошло настоящее сокращение; 3) точка Е лежит выше гипотетической точки Е', которой она достигла бы в момент t₄, если бы сохранился докризисный темп роста правительства (что означает, что сокращение было неполным); 4) после окончания кризиса и восстановления нормального состояния темпы роста остаются достаточно высокими, так что любая точка F будет неопределенно долгое время (предположительно, до наступления следующего кризиса) выше гипотетически соответствующей ей точки F'. Последнее предположение существенно, потому что иначе точки F и F' могли бы совместиться и тогда профиль, намеченный точками BCDEF (кризис плюс посткризисное состояние), описывался бы как временное отклонение от тренда, а истинный размер правительства в конечном итоге оказался бы точно таким же, как если бы никакого кризиса и не было.

Идея эффекта храповика не подразумевает, что весь рост правительства проистекает из кризиса. Напротив, предполагается, что правительство росло и до кризиса. В отсутствие кризиса оно предположительно продолжило бы расти по гипотетической траектории BE'F' (рис. 4.1). Как писал Эдвард Херман, разрастание правительства, «которое было очевидным на протяжении многих десятилетий и во многих странах, явно представляет собой результат работы неких истинно фундаментальных общественных сил и давления со стороны важнейших групп интересов»¹⁵³. Гипотеза кризиса вовсе не исключает идею, что за ростом правительства стоят долговременные силы. Намного плодотворнее считать, что эти два подхода к объяснению возникновения смешанной экономики взаимно дополняют друг друга.

Кризис, возможно, не только приводит к устойчивому увеличению истинных размеров правительства по сравнению с теми, которые были бы достигнуты в результате действия вековых сил, но и влияет на действие самих этих вековых сил. В конце концов, различение между преходящими и вековыми силами скорее аналитическое, нежели содержательное; оно характеризует устойчивость действия причинных факторов, а вовсе не то, чтó они собой представляют или как работают. Если бы кризис не сокрушил некие препятствия на пути постоянного роста правительства, вековые силы могли бы ослабеть, и тогда истинный рост правительства в конце концов замедлился бы или прекратился. Несколько ученых утверждают, например, что высокие ставки налогообложения, действовавшие в период мировых войн, подготовили граждан к безропотному принятию чудовищных налогов, которые потребовались после войны для финансирования роста государства благосостояния¹⁵⁴. Возможно, в отсутствие кризиса траектория роста была бы не BE'F', а BF' (рис. 4.1). Возможно, именно кризисы обеспечивают живучесть того феномена, который многие аналитики неявно воспринимают как процесс непрерывной вековой экспансии государства.

Гипотеза кризиса, независимо от того, считать ли кризис событием экстраординарной важности, должна ответить на два вопроса. Первый: почему полномочия государства внезапно быстро растут на стадии II, особенно если кризис принимает форму военной мобилизации? Мало кто из исследователей относится к этому вопросу серьезно; большинство просто предполагает, что в этих условиях государство обязано быстро нарастить полномочия. Они предполагают не только то, что государство должно выполнять традиционную функцию (обеспечение национальной обороны) на более высоком уровне, но и, что существеннее, что оно должно расширить масштаб своих полномочий (заменив, например, до известной степени рыночную экономику командной). Можно доказать, что это предположение ошибочно. Анализ этого вопроса проясняет гипотезу кризиса и вместе с тем проливает свет на природу государства в условиях современной представительной демократии. Второе: почему неполно посткризисное сжатие? Ответив на этот вопрос, мы проясним характер современной политической экономии, а также связь между изменением идеологии и ростом правительства.