Kitobni o'qish: «Право граждан РФ на бесплатную юридическую помощь и проблемы его осуществления»
© Коллектив авторов, 2018
© ООО «Проспект», 2018
Введение
Уважаемые читатели!
В данном научном издании представлены доклад и научные сообщения участников Международного научно-практического круглого стола по теме «Право граждан РФ на бесплатную юридическую помощь и проблемы его осуществления», организованного и проведенного 29.03.2018 Юридической клиникой Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России).
В работе круглого стола приняли участие известные в стране и за ее пределами российские ученые, ученые из других стран, представители органов государственной власти, в том числе судьи РФ, а также представители органов, содействующих осуществлению правосудия.
В докладе организатора круглого стола Ю. Ф. Беспалова обращено внимание на основные недостатки законодательства РФ о праве граждан РФ на бесплатную юридическую помощь и предложены меры, направленные на эффективность осуществления, охраны и защиты данного права.
Участниками конференции отмечалось, что РФ постоянно проводит мероприятия по обеспечению прав граждан РФ на бесплатную юридическую помощь. Однако ожидаемых результатов пока не достигнуто. Имеется множество проблем, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи гражданам РФ. Отсутствует правовой механизм, определяющий требования к субъектам, оказывающим бесплатную юридическую помощь; требования к качеству бесплатной юридической помощи; ее доступности и оперативности; ответственности за некачественную и неэффективную юридическую помощь.
Весьма интересными как для законодателя, научной общественности, так и для правоприменителя стали выводы, изложенные как в докладе, так и во всех научных сообщениях участников круглого стола.
Материалы, представленные в сборнике, рассчитаны на каждого, кто интересуется правом граждан РФ на бесплатную юридическую помощь, его осуществлением, охраной и защитой.
Беспалов Юрий Федорович1. Право граждан РФ на бесплатную юридическую помощь: некоторые теоретические и практические аспекты
Аннотация. В научной статье исследованы некоторые теоретические и практические аспекты права граждан РФ на бесплатную юридическую помощь. Автор, проанализировав законодательство РФ, сделал вывод о том, что необходимо предусмотреть правовые механизмы, определяющие квалификационные требования к субъектам, оказывающим бесплатную юридическую помощь, качеству и доступности бесплатной юридической помощи: наличие высшего юридического образования и опыта профессиональной деятельности не менее 5 лет; сдача квалификационного экзамена; ответственность за некачественное и не своевременное оказание бесплатной юридической помощи и т. д.
Ключевые слова: права граждан; право на бесплатную юридическую помощь; бесплатная юридическая помощь
The right of citizens of the Russian Federation to free legal aid: some theoretical and practical aspects
Bespalov Yuri Fedorovich, Head of Legal Clinic FGBOU VO «All-Russian State University of Justice (RPA of the Ministry of Justice of Russia) Professor of the Civil Law Department of the FGBU VO «Russian State University of Justice» doctor of jurisprudence, professor, retired judge
Annotation. The scientific article examines some theoretical and practical aspects of the right of citizens of the Russian Federation to free legal aid. The author, analyzing the legislation of the Russian Federation, concluded that it is necessary to provide for legal mechanisms that determine the qualification requirements for subjects providing free legal aid, the quality and accessibility of free legal aid: the presence of higher legal education and professional experience for at least 5 years; passing the qualification exam; responsibility for low-quality and not timely provision of free legal aid, etc.
Keywords: citizens’ rights; the right to free legal aid; free legal aid
Одним из актуальных вопросов современной российской юридической науки и практики является вопрос о бесплатной юридической помощи, оказываемой некоторым гражданам РФ.
Мыслители прошлого и настоящего времени не раз обращались к данной проблеме. Предметом научных дискуссий стали проблемы, касающиеся понятия, существа, принципов, видов бесплатной юридической помощи, участников отношений, возникающих в связи с оказанием бесплатной юридической помощи, и многие другие2.
Ученые обосновывают новые теоретические и практические подходы к существу бесплатной юридической помощи, отношениям, связанным с оказанием бесплатной юридической помощи и предлагают пути решения проблем, связанных с осуществлением гражданами РФ данного права. В настоящее время Министерством юстиции РФ представлена для общественного обсуждения Концепция регулирования рынка профессиональной юридической помощи3; в свою очередь Верховным Судом РФ также представлен законопроект Федерального закона «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»4, а депутатом Государственной Думы РФ П. В. Крашенинниковым – проект Федерального закона № 273154-7 «Об осуществлении представительства сторон в судах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 27.09.2017)5.
Конституция РФ в ст. 48 закрепляет право каждого на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно.
Основным нормативным правовым актом в современной России, регламентирующим оказание бесплатной юридической помощи, является Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»6.
Помимо данного Федерального закона действует множество подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих данные отношения: приказ Минюста России от 12.11.2012 № 206 (ред. от 01.04.2016) «Об утверждении форм и сроков представления документов, связанных с участием адвокатов в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (зарегистрировано в Минюсте России 23.11.2012 № 25911)7; «Разъяснение Комиссии по этике и стандартам по вопросу о возможности учреждения адвокатскими образованиями коммерческих и некоммерческих юридических лиц» (утв. Решением Совета Федеральной палаты адвокатов от 04.12.2017)8 и т. д.
И. М. Поташник полагает, что «под конституционным правом на получение квалифицированной юридической помощи следует понимать право каждого на обращение к адвокату, осуществляющему на профессиональной основе защиту прав, свобод и интересов человека и гражданина, другому лицу, оказание которым квалифицированной юридической помощи признано законодательно (например, нотариусу), а также обеспечение доступа каждого к правосудию путем осуществления юридической помощи в различных видах и формах, установленных ч. 2 ст. 2 Закона об адвокатуре»9. Г. С. Шереметова отмечает, что «право на бесплатную юридическую помощь охватывается более общим правом на квалифицированную юридическую помощь, является необходимым средством, обеспечивающим доступность правосудия и право на справедливое судебное разбирательство, в связи с чем требует не только разработки механизма реализации, но и соответствующего финансирования со стороны государства»10.
Надо полагать, что право граждан РФ на бесплатную юридическую помощь является одним из элементов их правового статуса; одним из прав, связанных с осуществлением, охраной и защитой прав, в том числе с правом на судебную защиту; межотраслевым институтом российского права; особым социально-правовым явлением, обеспечивающим правовое и в целом социально-экономическое благополучие граждан.
Как элемент правового статуса некоторых россиян данное право представляется в виде возможности их обладателей получить квалифицированное, безвозмездное, оперативное юридическое сопровождение осуществления, охраны и защиты своих прав, а в некоторых случаях прав других лиц в виде информации, предоставляемой в устной или иной доступной для восприятия форме; оформления необходимых юридических документов; представительства в органах государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе в судах и иных организациях. Данное право неразрывно связано с осуществлением, охраной и защитой других прав, оно регламентируется различными нормативными правовыми актами РФ, разной отраслевой природы. Это особое социально-правовое явление, определяющее наряду с другими правами правовое, социально-экономическое благополучие человека, нуждающегося в бесплатной юридической помощи. В этом состоит ценность данного права.
Статья 2 Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» предусматривает право на бесплатную юридическую помощь в случаях и в порядке, которые установлены данным Федеральным законом, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Данное право касается не только вопросов, связанных с защитой нарушенных прав, но и с осуществлением и охраной прав граждан.
Бесплатная юридическая помощь может быть оказана и путем бесплатного предоставления гражданам практических пособий об осуществлении, охране и защите прав, комментариев к законодательству, комментариев к судебной практике и проведения бесплатных лекций, размещения стендов с правовой информацией в общедоступных местах, например, в центрах помощи, в правовых организациях, в судах, в нотариальных конторах и т. д.
Одним из дефектов российского законодательства о бесплатной юридической помощи является отсутствие правовых механизмов, определяющих качество, оказываемой юридической помощи, способности субъектов, ее оказывающих предоставить квалифицированную бесплатную юридическую помощь.
Опыт работы автора данной статьи в должности судьи позволяет заключить, что как возмездная, так и безвозмездная юридическая помощь, оказываемая участникам судопроизводства нередко становиться не помощью, а «пустышкой», «профанацией», усугубляющей, осложняющей ситуацию и требующей повторной либо дополнительной юридической помощи. К такой ситуации приводит низкая квалификация некоторых юристов.
Для исключения подобных ситуаций необходимо установить четкие правовые конструкции, исключающие ничтожность, ущербность такой помощи.
Предоставляя право на бесплатную юридическую помощь некоторым гражданам, РФ исходит из того, что эти лица не могут иным образом получить юридическую помощь. Они зависимы от других лиц и, как правило, находятся в трудной жизненной ситуации. Каждому из юристов должно быть ясно, что усиление зависимости таких граждан по причине оказания им неквалифицированной юридической помощи недопустимо.
Одним из путей решения данной проблемы усматриваем в установлении специальных требований к лицам, осуществляющим бесплатную юридическую помощь. Субъекты, оказывающие бесплатную юридическую помощь, должны обязательно иметь высшее юридическое образование, опыт работы по юридической специальности, связанной с профессиональной деятельностью сроком не менее 5 лет, и сдать соответствующий квалификационный экзамен, специально созданной в каждом субъекте РФ компетентной комиссии. Такие лица должны быть внесены в соответствующий государственный реестр, ведение которого должно быть поручено Министерству юстиции РФ и его территориальным органам.
Эти правила должны быть установлены на федеральном уровне.
Такие требования должны быть распространены и на адвокатов, сотрудников юридических бюро и других субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь в рамках государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи. В противном случае, мы и далее будем потворствовать профанации, фикциям и другим негативным явлениям в данной сфере, а страдают граждане, уже находящиеся в тяжелом для них состоянии и нуждающиеся в эффективном осуществлении, охране и защите их прав.
Оговоримся, что еще Новгородская судная грамота11, Псковская судная грамота12, Судебники 149713 и 1550 гг.14, Соборное уложение 1649 г.15; Свод законов Российской империи16 и другие нормативные правовые акты содержали некоторые требования к лицам, оказывающим юридическую помощь, в том числе бесплатно.
В настоящее время к оказанию такой помощи привлекаются студенты в соответствии со ст. 22, 23 Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»17; приказом Минобрнауки России от 28.11.2012 № 994 «Об утверждении Порядка создания образовательными учреждениями высшего профессионального образования юридических клиник и порядка их деятельности в рамках негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи», зарегистрированным в Минюсте России 19.12.2012 № 2619818.
Надо полагать, что студенты юридических клиник образовательных организаций, осуществляющих подготовку квалифицированных юристов, не могут быть признаны специалистами, способными оказать квалифицированную юридическую помощь. Они могут привлекаться лишь в качестве технических помощников опытному преподавателю – доктору юридических наук, профессору, имеющему практические юридические навыки.
Статья 5 Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» предусматривает такие принципы как контроль за соблюдением лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь, норм профессиональной этики и требований к качеству оказания бесплатной юридической помощи; соответствие требованиям профессиональной квалификации лиц, оказывающих бесплатную юридическую помощь; а ст. 8 – наличие высшего образования у лиц, оказывающих бесплатную юридическую помощь.
Однако ни одно иное положение данного Федерального закона не предусматривает механизм осуществления данных основ.
Более того, ст. 8 в п. 2 данного Федерального закона отсылает к иным нормативным правовым актам, в которых также таких механизмов не имеется. Анализируемый Федеральный закон является базовым и должен содержать четкие правовые механизмы, позволяющие определить как способность субъектов оказывать квалифицированную бесплатную юридическую помощь, так и ее качество и предусмотреть ответственность за непрофессиональную юридическую помощь.
Другой проблемой является наличие препятствий, ограничивающих доступность бесплатной юридической помощи для граждан. Принцип доступности установлен ст. 85 Федерального закона № 324-ФЗ. Однако полноценных правовых механизмов, обеспечивающих доступность бесплатной юридической помощи, не имеется, в том числе для ребенка-инвалида, ребенка-сироты, ребенка, оставшегося без попечения родителей, малоимущих лиц.
В каждом субъекте РФ, в каждом муниципальном образовании необходимо создать интернет-порталы, содержащие полные сведения о лицах, оказывающих бесплатную юридическую помощь; месте их нахождения; режиме работы и т. д.
Обязанность по обеспечению доступности бесплатной юридической помощи должна быть возложена на Уполномоченного по правам человека в РФ и субъектах РФ и именно на официальном сайте этого органа должна быть размещена соответствующая информация. Кроме того, этот орган должен ежемесячно осуществлять мониторинг качества и доступности бесплатной юридической помощи в каждом субъекте РФ, вести учет и список лиц, оказывающих бесплатную юридическую помощь, осуществлять контроль за порядком оказания бесплатной юридической помощи и, в том числе на дому и т. д.
Статья 20 указанного Федерального закона определяет категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и случаи оказания такой помощи и связывает нуждаемость в бесплатной юридической помощи с состоянием здоровья, возрастом, иными жизненными ситуациями. Однако в ней представлен закрытый перечень таких граждан и ситуаций, что нельзя признать обоснованным. Жизненные ситуации довольно различные и каждый конкретный случай не может быть описан в законе.
Статья 21 анализируемого Федерального закона устанавливает основания предоставления юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи. Одним из оснований для отказа в оказании бесплатной юридической помощи, в виде составления заявления, жалобы, ходатайства или другого документа правового характера данная статья называет отсутствие правовых оснований. Во-первых, установить это обстоятельство сложно; во-вторых, требуется всестороннее исследование вопроса; в-третьих, если гражданин считает свое право нарушенным, то он вправе обратиться в суд (ст. 46 Конституции РФ). Лицо, оказывающее бесплатную юридическую помощь не всегда способно определить наличие такого основания для отказа в оказании бесплатной юридической помощи.
Ошибка такого лица также неблагоприятно скажется на гражданах, нуждающихся в бесплатной юридической помощи.
К числу принципов относится и принцип объективности, беспристрастности при оказании бесплатной юридической помощи. Этот принцип остается декларацией, он также не нашел правового механизма осуществления. Надо полагать, что в целом не уместно устанавливать принцип беспристрастности и объективности. Если же такая необходимость возникает, то следовало бы четко назвать ситуации, свидетельствующие о наличии заинтересованности субъектов отношений, связанных с бесплатной юридической помощью (например, конфликт интересов).
Действующее законодательство не учитывает, что бесплатная юридическая помощь может быть оказана путем предоставления правовой информации на открытых лекциях, онлайн-занятиях, стендах в общедоступных местах, в помещениях судов и т. д. Видимо, следовало бы различать виды бесплатной юридической помощи и субъектов ее оказывающих.
Фикцией находим и принцип свободы выбора гражданином государственной или негосударственной системы бесплатной юридической помощи. Условия для этого законодательство не устанавливает. Изложенное позволяет заключить, что ныне действующие правовые механизмы осуществления права некоторых граждан РФ на бесплатную юридическую помощь несовершенны и требуют пересмотра.
На федеральном уровне следовало бы определить квалифицированные требования к субъектам, оказывающим бесплатную юридическую помощь; определить конкретное должностное лицо в каждом субъекте РФ, на которое возложить обязанность по координации деятельности всех субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь, контроль за качеством и доступностью бесплатной юридической помощи.
