Kitobni o'qish: «Актуальные вопросы развития науки на современном этапе»
Политико-правовые и организационно-управленческие проблемы социального развития России в современных условиях
Реализация конституционного положения о публикации нормативных правовых актов в муниципальном правотворческом процессе
Баранов И.Н.,
кандидат юридических наук, заведующий кафедрой юриспруденции Покровского филиала Московского педагогического государственного университета
Гужина Г.Н.,
доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры управления и информационных технологий Покровского филиала Московского педагогического государственного университета
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы опубликования и обнародования муниципальных актов органами местного самоуправления, а также вступления муниципальных правовых актов в силу, соответствия данных стадий конституционным положениям.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, муниципальные нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, опубликование, обнародование, промульгация.
Конституция РФ, являясь основным законом страны, содержит в себе нормы прямого действия, к которым, в частности, относится и статья 15 Конституции РФ.
Указанной нормой Конституции РФ установлено положение о том, что все без исключения нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны подлежать официальному опубликованию. Именно соблюдение данного положения будет являться условием вступления данных актов в юридическую силу. То есть только после официального опубликования данный акт подлежит исполнению неопределенным кругом лиц.
Выделяются нормативные правовые акты различных уровней: федеральные, региональные и муниципальные.
Конституцией РФ прямо указано правило о том, что законы подлежат опубликованию. Однако на местном уровне законы не принимаются, но существуют правовые акты, которые распространяются в отношении неопределенного круга лиц и затрагивают права и интересы всего населения муниципального образования [11]. Это муниципальные нормативные правовые акты, которые по смыслу статьи 15 Конституции должны быть обязательно опубликованы, после чего вступают в юридическую силу. Данное правило нашло свое отражение в статье 47 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Закон о местном самоуправлении).
Эти нормы являются гарантией соблюдения прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. А общественное значение данного института заключается в установлении временного периода вступления нормативного правового акта в силу. Но главная значимость опубликования нормативного правового акта заключается в реализации конституционной гарантии на ознакомление с правовой информацией, закрепленной в статье 24 Конституции Российской Федерации.
Правотворческий процесс – это набор определенных стадий, следующих строго одна за другой, направленных на принятие нормативного правового акта. А муниципальный правотворческий процесс нацелен на принятие муниципального правового акта.
Большинство ученых юристов окончательным этапом правотворческого процесса называют опубликование нормативного правового акта. Например, Р.М. Романов указывает окончательной стадией промульгацию закона [12, с. 23–31]. Н.Я. Соколов и К.С. Кармадонов конечным этапом правотворческого процесса признают официальное опубликование нормативного правового акта, которое идет за его принятием [13, с. 18, 24]. А.И. Абрамова определяет опубликование как независимую стадию государственно-властной деятельности, которая осуществляется после завершения процедуры создания законодательного акта [6, с. 22]. При этом Ю.А. Тихомиров считает, что правотворческий процесс заканчивается этапом введения нормативного правового акта в действие [14, с. 79]. Данную точку зрения принимает известный ученый-правовед Е.С. Шугрина, которая полагает, что к этапам муниципального правотворческого процесса необходимо причислять подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов [15, с. 69].
Полагаем, муниципальный правотворческий процесс заканчивается процедурой подписания и обнародования правового акта местного значения. В том случае, когда указанный этап правотворчества пропустить, весь правотворческий процесс перестает иметь смысл. Такая стадия имеет своей целью доведение сути нормативного акта до населения муниципального образования и других лиц, участвующих в местных правоотношениях, действующих на основании таких документов. Таким образом указанным действием, по сути, создается база для их применения и исполнения. «Именно поэтому большинство муниципальных правовых актов вступают в юридическую силу после их официального обнародования, о чем указывается в самом правовом акте. Учитывая изложенное, нам представляется, что не целесообразно внедрять в правотворческий процесс дополнительную одну стадию в виде введения нормативного правового акта в действие или каких-либо дополнительных процедур для его вступления в силу. Считаем, что в рамках муниципального правотворческого процесса его окончательной стадией нужно признавать подписание и опубликование муниципального нормативного правового акта, объединяя эти этапы в одно понятие «промульгация» муниципального нормативного правового акта, придерживаясь, российской и иностранной законотворческой практике» [9, с. 230]. Одновременно предлагаем внедрение в юридическую терминологию и практику термина «размещение» вместо законодательно определенного понятия «опубликование», что могло бы придать официальный характер размещению муниципального правового акта на соответствующих сайтах сети Интернет и признать такой способ размещения нормативным обеспечением его вступления в силу.
Ранее промульгация признавалась «санкционированием уполномоченным органом или лицом (как правило, главой государства) в установленные сроки принятого парламентом закона и опубликование его в официальном Вестнике» [Там же]. В то же время санкционирование выражалось в издании правового акта главы государства. Текст указанного документа в официальных изданиях предшествует тексту промульгированного закона [7, с. 324]. Но, практика нашего государства показывает, что для обнародования закона вполне достаточно подписи Президента РФ, а издание специального президентского акта является действием излишним. В этой ситуации такое действие, как подписание закона, – это не формальное техническое действие Президента РФ, а стадийный процесс, которому предшествует огромная работа различных подразделений Администрации Президента РФ по проверке поступившего на подпись федерального закона и оформлению его реквизитов.
Учитывая вышесказанное полагаем, что термином «подписание» не подчеркивается тот масштаб работы, проделываемый до непосредственного подписания Президентом РФ нормативных правовых актов законодательного уровня. Такая сложность сформирована и на этапе подписания правового акта местного уровня. Этому, как кажется, несложному виду деятельности предстоит правовая и коррекционная проработка и правка текста нормативного акта. В силу чего появляется потребность в точном определении конечной стадии муниципального правотворческого процесса. Таким объединяющим термином, мы считаем, должен быть термин «промульгация». Такой термин должен пониматься, не как издание дополнительного санкционирующего акта, а как подписание и обнародование муниципального нормативного акта уполномоченным на то лицом.
Безусловно, на местном уровне процедура подписания муниципального правового акта более проста, чем процедура подписания закона. Но, тем не менее, глава муниципального образования имеет право отклонить принятый представительным органом муниципальный нормативный правовой акт. В такой ситуации он не подписывает его, а возвращает в представительный орган муниципального образования с соответствующим обоснованием своей позиции. В то же время представительный орган должен повторно рассмотреть принятое ранее решение, которое отклонил глава, и согласится с ним или двумя третями голосов преодолеть «вето» главы. Во втором случае глава должен подписать и обнародовать спорный муниципальный нормативный правовой акт.
Уместность при объединении этапов подписания и обнародования в единую стадию подтверждается тем, что эти действия согласно части 4 статьи 36 Закона о местном самоуправлении осуществляет глава муниципального образования. То есть только ему принадлежат полномочия подписания и обнародования муниципальных нормативных правовых актов, которые приняты ранее представительным органом муниципального образования [16, с. 153].
К тому же следует понимать, что закрепление за главой муниципального образования права промульгации муниципальных нормативных правовых актов, которые принимаются представительным органом муниципального образования, явно выражает единство муниципальной власти. Используя свое правомочие, глава муниципального образования соглашается с представительным органом муниципального образования, разделяет с ним ответственность за качество муниципального нормативного правового акта.
Юридически обеспеченная возможность главы муниципального образования не подписывать акт и отклонить его путем возвращения в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения говорит о том, что муниципальный правотворческий процесс не оканчивается этапом принятия муниципального нормативного правового акта. Это выражается в том, что представительный орган по закону должен повторно рассмотреть то решение, которое было отклонено главой муниципального образования. Помимо этого, нормативный правовой акт, принятый представительным органом и подписанный главой, не имеет юридической силы и не может применяться на практике до момента официального его опубликования.
Как говорилось ранее, «считаем, что нет необходимости включать в качестве стадии муниципального правотворческого процесса стадию введения в действие муниципальных нормативных правовых актов. Мы убеждены, что указанный этап является самостоятельным видом деятельности, который не направленный на создание правового акта. Ее целью является обеспечение исполнителей муниципальным правовым актом путем принятия приказа или распоряжения руководителя местной администрации или иной организации. Усилия, которые осуществляются для введения в действие нормативного акта, не содержат, как правильно отмечают Н.Я. Соколов и К.С. Кармадонов, конкретных однородных действий по созданию правовых норм» [13, с. 23]. Суть усилий по введению нормативного правового акта в силу сводится к формированию поручений по изданию новых правовых актов, обеспечивающих реализацию определенных норм вводимого нормативного акта и определению иных конкретных действий его исполнителей.
К тому же надо заметить, что сегодня нет одинакового подхода к порядку вступления в силу муниципальных актов. В настоящее время есть ясность относительно муниципальных правовых актов, закрепляющих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Частью 2 статьи 47 Закона о местном самоуправлении закреплено, что указанные акты вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования). Нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах, как указано в части 1 рассматриваемой статьи Закона о местном самоуправлении «вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации» [10, с. 907]. Считаем что данная норма не оправдана, так как отражает отступление от одного из принципов местного самоуправления – принципа самостоятельности местного самоуправления.
Разнообразие в практику вступления в силу муниципальных правовых актов вносит правило статьи 47 Закона о местном самоуправлении о том, что порядок их вступления в силу устанавливается уставом муниципального образования (кроме двух указанных исключений). Например, в Уставе городского округа Челябинск определено, что решение нормативного характера, принятое Челябинской городской думой и подписанное ее председателем, глава города обязан подписать и опубликовать в течение десяти дней. Если ему повторно поступило решение, которое он вернул в думу с мотивированным основанием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений, то он обязан подписать и опубликовать его в течение семи дней со дня поступления на подпись. Муниципальные правовые акты, содержащие сведения, распространение которых ограничено федеральным законом, вступают в силу с даты их подписания.
Иначе решается вопрос о вступлении в силу муниципальных правовых актов в городском округе Лобня Московской области, где они вступают в силу с момента установления даты в самом правовом акте. В некоторых муниципальных образованиях такой вопрос решается иначе. Например, в Положении о процедуре принятия Советом депутатов и вступления в силу нормативных правовых актов муниципального образования «Поселок Черноголовка» закреплено, что «нормативный правовой акт муниципального образования вступает в силу со дня его официального опубликования, если другой срок не указан в данном муниципальном нормативном правовом акте» [5].
Мы полагаем, что это наиболее оптимальный порядок вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов с поправкой на то, чтобы слово «опубликование» следовало бы заменить на слово «размещение». Такой порядок соответствует принципу гласности муниципального правотворческого процесса и является наиболее рациональным, потому что, прежде чем требовать от населения исполнения муниципального нормативного акта, последний нужно довести до сведения лиц, которые его будут исполнять, а не ограничиваться только подписанием.
Этот вопрос можно решить, доработав статью 46 Закона о местном самоуправлении, а именно закрепить в данной норме единую для всех видов муниципальных нормативных актов норму, определяющую правило, согласно которому они вступают в силу со дня официального опубликования (размещения) в местных общедоступных печатных изданиях или на сайте в сети Интернет [10, с. 907]. Такое позволило бы не выделять особую стадию введения в действие муниципального нормативного правового акта.
В части 1 статьи 7 Закона о местном самоуправлении закреплено правило о том, что все органы и должностные лица принимают муниципальные правовые акты, и это дает основание определять слово «принимают» как синоним слову «издают». Этот вывод подтверждается и тем, что, к примеру, в статье 12 Устава городского округа Долгопрудный Московской области определено, что постановления администрации города «принимаются в соответствии и во исполнение законодательства Российской Федерации и Московской области, Устава города и решений Совета депутатов города Долгопрудный нормативного характера, решений, принятых на референдуме».
Считаем, что равнять слова «издать» и «принять» неправильно, так как слово «принять» в словаре С.И. Ожегова определяется как «утверждать» голосованием, выражать согласие с чем-нибудь (Принять закон, принять резолюцию; проект принят) [8, с. 686], а «издать» – опубликовать, обнародовать (издать постановление) [Там же, с. 369].
В зависимости от правового статуса главы муниципального образования от законодателя требуется терминологическая точность при определении его полномочий. Следовательно, в части 1 статьи 7 Закона о местном самоуправлении понятие «принимаются» необходимо использовать применительно к нормативным правовым актам представительных органов муниципальных образований. А по отношению к правовым актам главы муниципального образования, как высшего должностного лица и, одновременно, руководителя местной администрации, необходимо применять словосочетание «подписывает и издает». В виду этого, неправильной считается упомянутое положение статьи 12 Устава города Долгопрудный, которой установлено, что постановления главы города, постановления и распоряжения администрации города принимаются в соответствии и во исполнение законодательства РФ и Московской области, Устава города и решений Совета депутатов города Долгопрудный нормативного характера, а также решений, принятых на референдуме. Однако, такие терминологические неточности могут быть устранены после внесения соответствующих корректив в часть 1 статьи 7 Закона о местном самоуправлении.
В специальных нормативных актах по вопросам местного правотворчества определяется порядок опубликования актов глав муниципальных образований и местных администраций. Такой порядок, например, установлен в Положении о подготовке, принятии, подписании, регистрации, вступлении в силу, опубликовании и хранении нормативных правовых актов органов местного самоуправления города Лобни. Так, согласно пункта 3.12, Положения, постановления и распоряжения главы города (он возглавляет местную администрацию), подлежащие опубликованию, в течение трех дней после их регистрации в электронном виде и на бумажном носителе направляются в городскую газету «Лобня» и на интернет-сайт, с которым заключен договор на информационное размещение нормативных правовых актов городских органов местного самоуправления. Это позволяет соблюсти общий порядок обнародования городских нормативных правовых актов. Согласно пункта 4.5 они подлежат официальному опубликованию в течение не более десяти дней после их подписания. В то же время процедуру издания и сам термин «издать» указанных нормативных актов главы муниципальных образований следовало бы заменить на термин «промульгация». Целесообразность такого уточнения подтверждается и порядком обязательного размещения всех нормативных правовых актов органов местного самоуправления города Лобня на интернет-сайте. Размещению предшествует подписание акта. В совокупности эти действия, как уже отмечалось, можно было бы именовать словом «промульгация». При этом промульгация была бы завершающей стадией муниципального правотворческого процесса как для представительных, так и иных органов местного самоуправления.
Проанализировав вышесказанное, считаем важным при названии окончательного этапа муниципального правотворческого процесса употреблять термин «промульгация», под которым понимались бы активные действия правомочных должностных лиц, направленные на подписание муниципальных нормативных правовых актов и их обнародование, выраженные в публикациях в местных печатных изданиях, а также размещении на официальных сайтах органов местного самоуправления в Интернете.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 января 1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
2. Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3. Устав города Челябинска: принят решением Челябинской городской Думы от 26.05.2015 № 9/2 // Вечерний Челябинск. 2015. 5 июня. № 43.
4. Решение Совета депутатов городского округа Лобня МО от 24.04.2008 № 90/47 «О внесении изменений и дополнений в Положение о подготовке, принятии, вступлении в силу и опубликовании нормативных правовых актов органов местного самоуправления города Лобни» // СПС «Консультант». URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 15.10.2018).
5. Решение Совета депутатов пос. Черноголовка МО от 08.09.1998 № 73/1 (ред. от 04.09.2012) «О принятии Положения о процедуре принятия Советом депутатов и вступления в силу нормативных правовых актов муниципального образования «Поселок Черноголовка» // СПС «Консультант». URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 15.11.2018).
6. Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации. М., 2005. 234 с.
7. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / под ред. А.Б. Страшуна. М., 2000. 784 с.
8. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. 28-е изд. М., 2012. 1376 с.
9. Парламентское право России: учебное пособие / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003. 655 с.
10. Баранов И.Н. Муниципальный правотворческий процесс: понятие и стадии // Административное и муниципальное право. 2015. № 9. C. 906-912.
11. Гужина Г.Н., Гужин А.А. Современное состояние и перспективы совершенствования государственной социальной политики // Инновационное развитие социально-экономических систем: условия, результаты и возможности. Материалы IV Международной научно-практической конференции. 2016. С. 16.
12. Романов Р.М. Совершенствование республиканского правотворчества // Советское государство и право. 1970. № 1. С. 23–31.
13. Соколов Н.Я., Кармадонов К.С. Официальное опубликование нормативных правовых актов. М., 2012. 115 с.
14. Тихомиров Ю.А. Действие закона. М., 1992. 138 с.
15. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М., 2008. 382 с.
16. Развитие системы муниципальной службы: монография / Г.Н. Гужина, К.С. Баранов, Р.Г. Мумладзе. М.: Русайнс, 2018. 208 с.
