Kitobni o'qish: «Институты конституционного права»

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2013

© ИД «Юриспруденция», 2013

* * *

Коллектив авторов

A. Е. Постников – д.ю.н., профессор (гл. 1, § 1; гл. 4, § 1)

С. И. Носов – д.ю.н., профессор (гл. 1, § 2)

М. А. Мещерякова – к.ю.н. (гл. 2, § 1)

И. В. Плюгина – к.ю.н. (гл. 2, § 2)

Е. Е. Никитина – к.ю.н. (гл. 2, § 3)

Д. И. Махник – научный сотрудник (гл. 2, § 3)

B. Д. Мазаев – д.ю.н., профессор (гл. 3)

А. Е. Помазанский – научный сотрудник (гл. 4, § 2)

А. Н. Чертков – к.ю.н., доцент (гл. 5, § 1–5)

C. Б. Нанба – к.ю.н. (гл. 5, § 4)

Н. М. Колосова – д.ю.н. (гл. 6, § 1)

A. В. Павлушкин – к.ю.н. (гл. 6, § 2)

Е. К. Замотаева – к.ю.н. (гл. 6, § 3)

B. И. Васильев – д.ю.н., профессор (гл. 7)

Л. В. Андриченко – д.ю.н., профессор (гл. 8, § 1)

Л. Н. Васильева – к.ю.н. (гл. 8, § 2)

А. Н. Пилипенко – к.ю.н. (гл. 9, § 1)

Н. М. Касаткина – к.ю.н. (гл. 9, § 2)

И. Г. Тимошенко – к.ю.н. (гл. 9, § 3)

Введение

Развитие любой отрасли российского законодательства наиболее зримо проявляется в облике институтов, ее составляющих. Современное конституционное право Российской Федерации является высоко структурированной отраслью российской правовой системы, состоящей из множества правовых институтов, из которых определенные по объему нормативного регулирования могут быть охарактеризованы в качестве ее самостоятельных подотраслей.

Каждый из институтов подчиняется как общим закономерностям развития отрасли права, так и имеет свои собственные черты. Авторами настоящего издания предпринята попытка обозначить и обобщить основные тенденции развития ключевых институтов конституционного права. Актуальность этой задачи очевидна с учетом современного этапа конституционного развития страны. При том, что Конституция Российской Федерации сохраняет свою стабильность, содержание многих конституционных институтов, норм конституционного права модифицируются. Объективность научного подхода требует выявления как положительных, так и отрицательных сторон наблюдаемых преобразований.

В монографии рассматриваются понятие и система институтов конституционного права. В рамках данной системы исследуются институты правового положения личности, конституционно – правовые институты в сфере экономики, осуществления прямой демократии, федеративных и национальных отношений, организации государственной власти и местного самоуправления.

Подход авторов настоящего издания не является сугубо теоретическим. Функционирование институтов конституционного права рассматривается на основе современной практики конституционного строительства и с учетом проблем, с которыми сталкиваются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Авторы исходят из демократической, гуманитарной природы конституционного права, в соответствии с которой во главу угла ставятся защита интересов личности и демократически организованных коллективов. В этой связи в монографии предлагаются некоторые решения, направленные на защиту интересов граждан и институтов гражданского общества.

Современное законодательство характеризуется сочетанием инструментов, присущих различным отраслям права, что порождает неизбежное соединение императивных и диспозитивных начал при определении режима правового регулирования отдельных отношений. Как, на каких условиях происходит этот процесс, насколько эффективно применение межотраслевых подходов при решении конкретных юридических задач – эти вопросы неизменно выяснялись авторами предлагаемого научного издания.

Перспективы развития институтов конституционного права органическим образом зависят от решения задач систематизации российского законодательства, определения оптимального состава и тематики федеральных законов, регламентирующих те или иные институты конституционного права, в том числе с учетом современных международно – правовых реалий. Поэтому в книге большое внимание уделяется общим вопросам построения системы конституционного законодательства.

Монография обращена, в первую очередь, к научным и практическим работникам, специализирующимся по вопросам законотворчества, работникам органов исполнительной власти, судебных органов, преподавателям, студентам и всем, кто интересуется актуальными проблемами конституционного права.

Сентябрь, 2011 г.

Ответственные редакторы Л. В. Андриченко, А. Е. Постников.

Глава 1
Теоретические основы институтов конституционного права

§ 1. Понятие института конституционного права

В отечественной юридической литературе в 70–е годы прошлого века наблюдался всплеск интереса к проблематике правового института¹. При этом понятие правового института преимущественно рассматривалось применительно к гражданскому, отчасти уголовному законодательству. Наиболее систематизированное исследование сущности и основных разновидностей правовых институтов принадлежит С. С. Алексееву².

С. С. Алексеев отмечал, что «если нормативное предписание – исходный элемент, «живая клеточка правовой материи, то правовой институт представляет собой первичную правовую общность»³, правовой институт – это законодательно обособленный комплекс юридических норм, обеспечивающий цельное регулирование данной разновидности отношений или ее стороны. Как указывал С. С. Алексеев, «юридические нормы образуют отрасль права не непосредственно, а через институты; причем юридическое своеобразие той или иной нормы обнаруживается с учетом особенностей всего комплекса норм. Правовому институту свойственны три признака: однородность фактического содержания, юридическое единство (комплексность) норм, законодательная обособленность»⁴.

В современных исследованиях правовых институтов помимо их традиционных признаков нередко приоритетное значение придается их целевому назначению. Так, в монографии «Институты финансового права» Н. М. Казанцевым обращается внимание на следующее: «Для характеристики финансово – правовых институтов необходим, как для институтов других отраслей права, но недостаточен подход к определению института как устойчивой группы однородных общественных отношений. Далеко не всякая такая группа отношений в сфере финансов образует финансовоправовой институт. Образует лишь в том случае, если регулирование произведено достаточным образом для того, чтобы запрограммировать поведение субъектов отношений, регулируемых финансово – правовым институтом, и обеспечить достижение целевого результата»⁵.

Характеризуя развитие институтов экологического права, С. А. Боголюбов указывает: «Деление каждой отрасли права на правовые институты, в том числе экологического права, не является самоцелью, но должно служить отграничению и выработке специфических методов права, улучшению учета и систематизации законодательства, упорядочению и повышению эффективности действия его норм, отграничению их от норм смежных институтов и иных отраслей права в интересах совершенствования реализации правовых предписаний»⁶.

Данный подход к исследованию правовых институтов объясним и обоснован с учетом высокого динамизма развития системы российского законодательства в современный период, когда происходит частое изменение законодательного регулирования правовых институтов, нередко влекущее смену типов правового регулирования, появление новых правовых институтов, а в ряде случаев отказ от ранее действовавших институтов. Указанные явления характеризуют общее усиление роли государства в регулировании всего спектра общественных отношений.

Сама постановка вопроса об институтах конституционного права, тенденциях их развития приобрела актуальность в связи со становлением в нашей стране начал конституционализма на основе принятой в 1993 г. Конституции Российской Федерации. Дух свободы, изначально воплощенный в демократическом устройстве государства и правовых нормах, придал необходимый социальный смысл институтам конституционного права. Они перестали быть исключительно формами легитимации власти, но и в определенной мере стали важными каналами воздействия на нее общества, в том числе отдельных социальных групп и индивидов. За прошедшие годы сложилась система законодательного регулирования этих институтов, сформировалась и соответствующая правоприменительная практика.

Однако указанная конституционно – правовая реальность неоднозначна. Как отмечает В. Д. Зорькин, «в этой реальности налицо множество разрывов между оболочками – формами властных, социальных и других институтов, с одной стороны, и содержательным наполнением этих институтов – с другой. Множество разрывов между формой и содержанием, между должным и существующим, между правом как должным и политикой в ее фактическом многообразии»⁷. Изучение темы институтов конституционного права, их развития нацеливает на выявление этих противоречий, оценку их последствий для развития конституционного права и в целом всей правовой системы страны.

Проблематика институтов конституционного права, их правовой природы и особенностей не являлась предметом специальных исследований в российской юридической литературе. Как правило, эти вопросы рассматривались либо в контексте общей системы российского конституционного права, в связи с чем выявлялась принадлежность тех или иных правовых институтов к отрасли конституционного права, либо же исследовались свойства отдельных институтов конституционного права. Между тем для понимания общих закономерностей развития конституционного права необходимо углубленное изучение самого понятия «институт конституционного права».

Это важно в силу того, что в рамках институтов конституционного права происходит актуализация важнейших проблем, стоящих перед государством и обществом, и их решение посредством методов, присущих конституционному праву. В этом смысле в рамках конституционных институтов реализуется технология конституционно – правового регулирования. Любые серьезные изменения конституционного законодательства неизбежно связаны с изменением системы институтов конституционного права либо корректировкой их содержания. Поэтому, чтобы оставаться на почве объективных критериев оценки законодательной деятельности в сфере конституционного права, необходимо иметь четкое представление о правовой природе, логике развития и функционирования институтов конституционного права.

Институт конституционного права представляет собой совокупность норм, в целом представляющих нормативную конструкцию, обращенную на урегулирование однородных, взаимосвязанных общественных отношений, составляющих предмет регулирования соответствующего института. При этом предмет данного регулирования является составной частью предмета конституционного права.

Что касается определения предмета конституционного права, здесь неизбежно присутствуют два подхода: узкий и широкий. В узком подходе реализуется восприятие конституционного права как «обычной отрасли права». В этом плане, как указывает А. Н. Кокотов, оно воздействует на общественные отношения, составляющие его предмет регулирования «с помощью не только общерегулятивных средств (цели, принципы, исходные ценности), но и методов детальной регламентации, не передоверяя эту задачу другим отраслям права….В итоге набор источников не ограничивается только конституционными актами»⁸.

В широком смысле предмет конституционного права как ведущей отрасли российского права охватывает практически все основополагающие отношения, составляющие предмет российского права⁹. В этом проявляется значение Конституции, которое она имеет для всей правовой системы. Закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип ее непосредственного действия получил механизм его процессуального обеспечения прежде всего в форме конституционного правосудия. Акты толкования конституции, иные решения Конституционного Суда и содержащиеся в них правовые позиции активно влияют как на нормотворчество, так и на правоприменение. Таким образом, закрепленные в Конституции нормы и институты осуществляют определяющее воздействие и на иные отрасли российского права¹⁰.

Особенности предмета конституционного права влияют и на метод его правового регулирования. В том, что нормы конституционного права регулируют общественные отношения не только путем воздействия на содержание норм других отраслей права, но и путем непосредственной регламентации целого ряда правовых институтов и процедур, заключаются общие особенности метода регулирования, присущего конституционному праву¹¹.

Исходя из понимания конституционного права в широком и узком смысле, важно различать категории «конституционный институт» и «институт конституционного права».

Конституционный институт представляет собой совокупность закрепленных в Конституции правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения. Являясь инструментом регулирующего воздействия конституционного права в широком смысле, он может и не получать дальнейшего развития именно в конституционном законодательстве и развиваться в рамках иных отраслей законодательства. В этом случае данный конституционный институт не является институтом конституционного права. Так, очевидно, что институт собственности, представляя собой конституционный институт, не является институтом конституционного права.

Институт конституционного права – это совокупность закрепленных в законодательстве правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения в сферах организации публичной власти, основ правового положения личности и федеративного устройства. Данное регулирование может быть исчерпывающим, если речь идет об органах государственной власти и федеративном устройстве, или же носить предметно ограниченный характер. Так, если обратиться к сфере взаимоотношений личности и государства, то осуществление политических и личных прав непосредственно и детально регулируется нормами конституционного права, а экономические, социальные, экологические права с системной полнотой регулируются нормами иных отраслей права.

В современных условиях предмет конституционного права характеризуется подвижностью. Как правило, это наблюдается в связи с изменениями концепции законодательного регулирования, которые воплощаются в жизнь в рамках формально устойчивой Конституции. Как отмечал академик О. Е. Кутафин, объем отношений, образующих предмет конституционного права, зависит не от выявления тех или иных особенностей этих отношений, а от воли государства, придающего этим взаимоотношениям основополагающий характер¹².

Однако в этом плане усмотрение законодателя ограничено самой Конституцией: придание нормам, составляющим новые институты, основополагающего значения должно соответствовать обусловленной Конституцией системе конституционного законодательства, которая обеспечивает в полном объеме реализацию ее норм.

Потенциал и пределы «усмотрения» в выборе предмета конституционно – правового регулирования со стороны государства особенно четко проявляются в процессе перехода от одного конституционного правопорядка к другому. Именно в этот период, наряду с институтами конституционного права, нередко носящими временный или случайный характер, появляются и укрепляются институты, которые являются структурообразующими для отрасли конституционного права. Например, созданный на основе указа Президента Российской Федерации в период проведения выборов депутатов Государственной Думы в 1993 г. Третейский информационный суд, позднее преобразованный в Судебную палату по информационным спорам при Президенте Российской Федерации¹³, не приобрел свойств стабильного института конституционного права, в то время как одновременно сформированная на сходной правовой базе Центральная избирательная комиссия Российской Федерации впоследствии получила устойчивый конституционноправовой статус в соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Данное законодательное регулирование было обосновано необходимостью создания государственного органа, обеспечивающего обусловленную Конституцией функцию по формированию выборных органов государственной власти¹⁴. В то же время конституционно – правовой легитимации Судебной палаты по информационным спорам препятствовал ее квазисудебный статус, приходивший в противоречие с конституционным принципом разделения властей и действовавшим законодательством.

Таким образом, анализируя практику конституционно – правового регулирования, нельзя не видеть различия между теми и или иными нормативными решениями, направленными на создание правовых институтов. Одни из них приобретают устойчивый характер, выполняя социально востребованную роль регулятора общественных отношений, другие либо остаются в значительной мере формальными явлениями, либо их практическое использование ограничивается решением частных задач, характерных для ограниченного периода времени. Для оценки данной закономерности представляет интерес вывод Д. А. Ковачева о том, что «специфическое свойство общественных отношений, которые являются предметом конституционного регулирования, состоит в том, что эти отношения нуждаются в такой правовой регламентации, при которой они становятся постоянными правоотношениями»¹⁵. То есть нормами конституционного права обеспечивается легитимация отношений, наиболее значимых для построения и функционирования государства на принципах, закрепленных в Конституции. Стабильность, устойчивость и социальная востребованность совокупности правовых норм, затрагивающих вопросы организации публичной власти, основ правового положения личности и федеративного устройства и их направленность на обеспечение непрерывности в жизнедеятельности государства как единого целого является необходимым условием для ее признания в качестве института конституционного права.

Представление об институте права как о сравнительно небольшой группе, совокупности правовых норм¹⁶ не вполне точно отражает динамику современного развития конституционного права, в котором в настоящее время появляются крупные правовые институты, приобретающие свойства подотрасли права. В рамках данных подотраслей объединяется значительное число институтов конституционного права. При этом степень их интегрированности в систему подотрасли конституционного права различна.

Так, в рамках подотраслей конституционного права сохраняют свое самостоятельное значение и нормативные особенности правовые институты, закрепленные непосредственно в Конституции Российской Федерации (например, институт Президента Российской Федерации). Исчерпывающее регулирование статуса Президента в Конституции объективно препятствует увеличению объема и изменению содержания законодательного регулирования. Отметим, что наличие данных институтов является важным фактором стабилизации конституционного законодательства.

Другие институты конституционного права в большей степени подвержены влиянию специфических закономерностей, выражающих изменение методов и тенденций правового регулирования в рамках наиболее развитых и структурированных подотраслей конституционного права (законодательство о правах и свободах человека и гражданина, избирательное законодательство и законодательство о референдуме, законодательство о федеративном устройстве, законодательство об организации публичной власти).

Существенной чертой современного конституционного права России в целом является специализация правового регулирования в рамках отдельных подотраслей и институтов конституционного права¹⁷. В результате данной специализации модифицируется общий метод конституционного права. Его модификация проявляется по – разному применительно к отдельным институтам конституционного права, однако при этом в ней могут быть выявлены некоторые общие типичные черты, которые собственно и характеризуют современное развитие институтов конституционного права. Отметим некоторые из них.

Наблюдается возрастающая централизация правового регулирования. Она проявляется в общем усилении иерархических связей между всеми институтами публичной власти (в том числе посредством установления механизмов ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за выполнение федерального законодательства); повышении роли общефедеральных политических партий. В сфере федеративного устройства указанная тенденция проявляется также в перераспределении объема нормативного регулирования от органов государственной власти субъектов Российской Федерации к федеральным органам государственной власти, в том числе путем резкого снижения роли договора в качестве регулятора федеративных отношений.

В целом в институтах конституционного права в 2000–е годы значительно сократился компонент законодательного регулирования со стороны субъектов Российской Федерации. Так, если до принятия в 2003 г. Федерального закона № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в субъектах Российской Федерации существовало достаточно развитое законодательное регулирование основных институтов местного самоуправления (в субъектах Российской Федерации действовали законы о местном самоуправлении, иные законы по вопросам местного самоуправления), то в настоящее время участие субъектов Российской Федерации в регулировании институтов местного самоуправления в целом незначительно, соответствующие регулирующие полномочия регионального законодателя прямо предусмотрены в федеральных законах. Аналогичная ситуация складывается и с регулированием института выборов и референдума. Отличие состоит лишь в том, что если применительно к местному самоуправлению законодатель субъекта Российской Федерации существенно вытесняется из регулирования соответствующих институтов, то в случае с избирательным законодательством, законодательством о референдуме регулирование, осуществляемое на уровне субъектов Российской Федерации, как правило, дословно воспроизводя нормы федеральных законов, приобретает вторичный характер.

Количество институтов конституционного права, самостоятельно регламентируемых субъектами Российской Федерации в соответствии со статьями 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации, крайне незначительно¹⁸ и они не являются системообразующими для конституционного законодательства субъектов Российской Федерации. При данных обстоятельствах не представляется возможным утверждать, что конституционное право субъектов Российской Федерации сложилось в качестве самостоятельного феномена, как это представлялось некоторым авторам непосредственно после принятия Конституции Российской Федерации¹⁹.

В регулировании институтов конституционного права, осуществляемом посредством федеральных законов, имеет место дальнейшее усиление роли императивных методов регулирования по отношению к диспозитивным, что фактически приводит к доминированию административно – правовых начал в тех сферах отношений, в которых в силу принципов, заложенных в Конституции Российской Федерации, если не определяющую, то весьма значимую роль должны играть механизмы саморегулирования. Данная тенденция вполне проявляется применительно к определению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядка их осуществления.

При этом все более возрастающая детализация правового регулирования применительно к осуществлению гражданами и их объединениями конституционных прав, осуществлению конституционных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления порождает неоднозначные последствия.

С одной стороны, увеличивается определенность в деятельности органов публичной власти, появляются некоторые дополнительные механизмы контроля за ними как со стороны государства, так и граждан. Так, в Федеральном законе № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были расширены формы прямого участия граждан в местном самоуправлении, в связи с чем появились новые правовые институты (например, институт публичных слушаний), конкретизирована ответственность органов местного самоуправления перед государством. С другой стороны, уменьшается самостоятельность региональных и местных властей в выборе конкретных правовых средств для решения вопросов соответственно регионального и местного значения.

Детальное регулирование порядка осуществления прав и свобод граждан, как правило, обосновывается необходимостью защиты публичных интересов. Вместе с тем данная детализация нередко сопровождается ограничениями самих прав и свобод. Безусловно, в той части, в которой оно является средством противодействия угрозам терроризма, экстремизма и иным вызовам цивилизованному обществу, обоснованным в соответствии с критериями ограничения прав и свобод человека и гражданина, установленными в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, оно является необходимым средством защиты конституционного строя государства. Проводимая в этой связи коррекция содержания институтов конституционного права является социально и конституционно обоснованной. Однако обоснование ссылками на указанные угрозы принятие таких законодательных мер, как, например, отмена на длительную перспективу выборов глав субъектов Российской Федерации, является примером деструктивного влияния фактора политической целесообразности на общую логику развития публичной власти в соответствии с Конституцией.

Детальное регулирование политических и личных прав и свобод человека, основанное на экспансии административно – правовых начал, способно нарушить установленный конституцией баланс интересов государства, гражданского общества и личности, поскольку оно нередко создает объективные сложности для реализации этих прав и свобод, препятствует развитию гражданской инициативы. Последняя тенденция подтверждается теми изменениями в избирательном законодательстве, которые наблюдаются в последнее десятилетие. Резкое увеличение количества условий, установленных в федеральном законодательстве, при которых возможно осуществление конституционного права граждан быть избранными (пассивное избирательное право), привело к бюрократизации, зарегулированности избирательного процесса²⁰, когда на первое место выдвигается строгое соблюдение многочисленных формальностей, а не обеспечение основополагающего конституционного права гражданина. Это объективно препятствует реализации конституционного принципа свободных выборов, закрепленного в ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации.

Наличие вышеуказанных общих тенденций в развитии институтов конституционного права не приводит к усилению единства в регулировании институтов конституционного права, появлению институтов, играющих общерегулятивную роль в рамках всей отрасли конституционного права. Объективные сложности в создании такого регулирования отчетливо проявляются в отсутствии в законодательстве единых нормативных подходов в регулировании ответственности в конституционном праве. На практике продолжает расширяться дифференцированное и в целом достаточно разновекторное законодательное регулирование ответственности в различных подотраслях конституционного права.

В этих условиях центробежные тенденции в развитии институтов конституционного права сдерживаются потенциалом прямого действия Конституции, обеспечиваемого конституционным правосудием. Влияние Конституционного Суда на развитие институтов конституционного права осуществляется в разнообразных формах. Отметим наиболее важные из них.

Посредством актов толкования Конституции Конституционный Суд конкретизирует содержание закрепленных в Конституции институтов конституционного права. Только данное толкование является официальным, общеобязательным. И здесь, как отмечает В. Д. Зорькин, «установка – на удержание развивающей государственности, экономических и социальных отношений в конституционном поле, расширение правового пространства для новых правомерных притязаний субъектов права»²¹.

Конституционный Суд, решая дела о соответствии нормативных актов Конституции Российской Федерации, может корректировать содержание институтов конституционного права. И здесь существенное значение имеет категория выявленного Судом конституционно – правового смысла норм и институтов законодательства. При выявлении конституционно – правового смысла оспоренных в Конституционном Суде положений закона их конституционность признается только в данных содержательных рамках²². Н. С. Бондарь обоснованно полагает, что в данном случае происходит преобразование конституционных отношений и институтов конституционализма посредством разрешения конституционно – правовых споров²³.

Решения Конституционного Суда могут открывать возможности для развития институтов конституционного права. Так, принимая Постановление от 24 декабря 1996 г. № 21–П «О проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы’’ в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации», Конституционный Суд установил допустимость введения института отзыва депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации. Как отмечал Б. С. Эбзеев, Суд определил материальные и процессуальные критерии правомерности законодательного оформления института отзыва депутата²⁴.

И наконец, нельзя не отметить значение рекомендаций законодателю по принятию законов и общему содержанию нормативных решений, которые в своих решениях может давать Конституционный Суд Российской Федерации. Нормативные положения, содержащиеся в данных рекомендациях, в дальнейшем нередко получают непосредственное воплощение в текстах законодательных актов.

§ 2. Система институтов конституционного права и их взаимодействие с институтами других отраслей права

Конституционно – правовой институт – важнейший элемент структуры конституционного права, свидетельствующий о его качественном внутреннем содержании.

Как уже было отмечено в предыдущем параграфе, именно институты представляют собой правовые образования, структурирующие юридические нормы в отдельные группы для регулирования определенных видов общественных отношений. Институты в рамках отрасли конституционного права представляют собой систему взаимосвязанных элементов, что, вместе с тем, не мешает им выстраиваться в рамках определенной иерархической последовательности.

Известно, что первичным элементом института являются правовые нормы, а в правовой институт включаются только однородные нормы²⁵. Чем определяется такая однородность норм? Однородными их делает воздействие на определенные общественные отношения, отличающиеся единством содержания. Именно специфика общественных отношений, их стабильность и устойчивость в тех или иных сферах предопределяет необходимость группировки воздействующих на них правовых норм в правовые институты. Специфика правовых норм, образующих правовой институт, внутренние взаимосвязи между ними придают институту качества элемента отрасли.

Конституционные нормы, как и общественные отношения, которые они регулируют, не остаются неизменными, а находятся в постоянном развитии.

В последние годы отмечается тенденция повышения общей структурированности конституционного законодательства, относительного обособления его подотраслей и институтов. Наблюдается все большая их специализация²⁶. В рамках такой специализации изменяется и сам характер конституционно – правового регулирования, модифицируется метод конституционного права, все чаще он используется совместно с методами других отраслей права.

В юридической литературе нет единого мнения относительно системы институтов конституционного права. Распространенной является позиция, согласно которой система институтов основывается на структуре Конституции Российской Федерации. Обосновывается такая позиция тем, что главы Основного закона регулируют взаимосвязанные конкретными признаками общественные отношения. К числу институтов, определенных Конституцией Российской Федерации, относят: основы конституционного строя; основы правового статуса человека и гражданина; федеративное устройство государства; система государственной власти; система местного самоуправления²⁷.

Данная классификация обладает значительной широтой охвата общественных отношений, и каждый из этих институтов может быть подразделен на подинституты. Некоторые авторы предлагают институты, выделяемые Конституцией Российской Федерации, определять генеральными, включающими в себя более узкие институты²⁸.

Нередко в юридической литературе при решении проблем структурирования отрасли конституционного права предлагается использовать дифференциацию на правовые институты. Так, М. В. Баглай, характеризуя систему конституционного права, выделяет следующие правовые институты отрасли: основы конституционного строя; основные права человека и гражданина; федеративное устройство государства; избирательное право; президентская власть; законодательная власть; исполнительная власть; судебная власть; государственная власть в субъектах Российской Федерации; местное самоуправление; порядок внесения поправок и пересмотр Конституции²⁹. При этом некоторые институты автором подразделяются на подсистемы. Нетрудно заметить, что выделяемые институты в значительной степени коррелируются с их конституционной дифференциацией.

По мнению И. А. Конюховой, каждый из выделенных институтов может быть дифференцирован на подинституты. В частности, основы конституционного строя могут подразделяться на основы общественного строя и основы государственного строя. Возможна также иная градация в виде основ: политической, экономической, социальной, духовно – культурной систем государства и общества. Институт основ правового статуса человека и гражданина может быть в свою очередь дифференцирован на подинституты: гражданство; основные личные права и свободы человека и гражданина; основные политические права и свободы; основные социальные права и свободы; основные духовные и культурные права и свободы; основные обязанности человека и гражданина. Указанные подинституты могут быть подвергнуты и дальнейшей дифференциации³⁰.

Имеются и иные классификации институтов конституционного права. Так, основные права, свободы и обязанности рассматриваются некоторыми авторами как комплексный правовой институт, который включает в себя институт основных прав, институт основных свобод, институт основных обязанностей³¹. В институте системы государственной власти могут быть выделены следующие подинституты: 1) глава государства; 2) парламент; 3) правительство; 4) судебная система; 5) прокуратура; 6) органы государственной власти в субъектах Федерации.

Составляющими института федеративного устройства являются: принципы федеративных отношений, правовой статус Российской Федерации, правовой статус субъектов Федерации.

Следует признать, что использование только структуры российской Конституции не позволяет выявить в целостном виде все институты конституционного права. В системе данной отрасли права возникли и получили развитие новые институты.

Интенсивное развитие получает конституционное законодательство, связанное с правовым регулированием непосредственной демократии, институтов гражданского общества, политических партий, общественных объединений. Далеко не полностью использован потенциал законодательного регулирования в этих сферах. В этой связи отдельные ученые полагают уместным расширить систему институтов конституционного права по сравнению с системой институтов, структурируемых Конституцией Российской Федерации.

С точки зрения И. А. Конюховой, современная система институтов конституционного права России может быть представлена в следующем виде:

1) основы конституционного строя;

2) основы правового статуса человека и гражданина в Российской Федерации;

3) непосредственная демократия в Российской Федерации;

4) система общественной власти в Российской Федерации;

5) федеративное устройство Российской Федерации;

6) система государственной власти в Российской Федерации;

7) система местного самоуправления;

8) конституционно – правовая ответственность в Российской Федерации.

По мнению автора, такая система позволяет более емко и комплексно охватить содержание отрасли конституционного права, а каждый из институтов имеет свои особенности предмета регулирования, а также входящих в институт норм³². Так, институт основ конституционного строя по сравнению с другими институтами отличается более высокой юридической силой. Основам конституционного строя не могут противоречить никакие другие положения Конституции, а для их пересмотра требуется принятие новой Конституции. Особенностью норм, составляющих основы конституционного строя, является их базовый характер по степени воздействия на наиболее важные сферы общественных отношений, они являются определяющими для всех других институтов.

Обладают спецификой и нормы, объединенные в институт основы правового статуса человека и гражданина в Российской Федерации. Эта специфика определяется прежде всего тем, что стороной правоотношения выступает человек и гражданин. Нормы этого института подлежат защите в особом порядке. Кроме того, реализация этих прав обеспечивается применением норм других отраслей (административного, трудового, уголовного и иных).

Особенностями обладает институт федеративного устройства. В нем объединены нормы, регламентирующие государственное устройство России. Особым является и субъектный состав, содержание возникающих правоотношений, правовой статус субъектов. Нормы института закрепляют виды субъектов Федерации, определяют разграничение власти между Федерацией и ее субъектами.

Другие институты конституционного права также имеют свои особенности (например, институты непосредственной демократии, системы государственной власти, местного самоуправления). Не все конституционные институты одинаковы по объему нормативного регулирования, но каждый из них играет важную направляющую роль в развитии текущего законодательства.

В совокупности институты конституционного права образуют единую систему и тесно взаимосвязаны между собой. Эта связь выражается в том, что нормы одного института создают условия для действия норм другого института. К числу особенностей системы институтов конституционного права следует отнести универсализм, выражающийся в охвате отношений во всех сферах жизнедеятельности общества, учредительный, координирующий характер. При этом особое положение в системе институтов конституционного права занимают основы конституционного строя, основы прав и свобод человека и гражданина. Это определяется тем, что в нормах этих институтов содержатся исходные начала правового регулирования, осуществляемого другими конституционно – правовыми нормами, тем, что человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью в государстве и обществе, главной целью функционирования государственных органов. Не случайно Конституция Российской Федерации в ст. 16 закрепляет, что никакие другие положения Конституции Российской Федерации не могут противоречить основам конституционного строя. Нормы, составляющие основы конституционного строя и основы правового статуса личности, не могут быть изменены иначе, как в порядке принятия новой Конституции Российской Федерации.

Одна и та же норма может входить в состав разных конституционно – правовых институтов. Например, система государственной власти Российской Федерации строится в соответствии с положениями ст. 10, 11 Конституции РФ. Следовательно, эти нормы, расположенные в институте «основы конституционного строя», одновременно могут быть отнесены и к институту «система государственной власти Российской Федерации». Содержание института «федеративное устройство Российской Федерации» строится в соответствии с принципами, закрепленными в ст. 5 Конституции Российской Федерации. Следовательно, эта норма относится одновременно и к вышеназванному институту.

Возникает вопрос: чем институт конституционного права отличается от подотрасли? Каковы критерии отграничения одного от другого? В юридической литературе, как было показано выше, одни и те же группы норм различные авторы относят то к институтам, то к подотраслям конституционного права. Граница между ними зачастую весьма условна. Очевидно, что в процессе развития этой отрасли права отдельные институты могут трансформироваться в подотрасли.

Вместе с тем представляется целесообразным определить критерии, которые при всей их условности позволяли бы относить группы правовых норм к институтам или подотраслям конституционного права. Таким критерием прежде всего является однородность регулируемых общественных отношений. Конечно, этот критерий в известной мере можно отнести и к институту, и к подотрасли конституционного права. Вместе с тем для правового института характерна более «глубокая специализация», относительно узкий по сравнению с подотраслью круг регулируемых общественных отношений. Соответствующую специализацию обеспечивают как специфика предмета, так и особенности применения метода (методов) регулирования конституционно – правовых отношений³³. Кроме того, представляется, что в подотраслях общие закономерности и особенности проявляются в рамках тех институтов, которые входят в подотрасль.

Как правило, подотрасль формируется за счет разрастания института или институтов, вследствие чего такое правовое образование приобретает новые качества. Подотрасль имеет более сложную по сравнению с правовым институтом структуру, а также особенности, общие для входящих в нее институтов. Между тем критерии, по которым можно провести различие между подотраслью и институтом, как уже отмечалось, не всегда осязаемы на практике. Некоторые авторы видят главное отличие подотрасли от института в том, что перспективой развития подотрасли является формирование самостоятельной отрасли права³⁴. В подтверждение этого тезиса приводятся аргументы того, что из подотрасли конституционного права в самостоятельную комплексную отрасль сформировалось муниципальное право, объединяющее нормы различных отраслей права: конституционного, административного, финансового и ряда других³⁵. Предпринимаются попытки обоснования выделять в качестве самостоятельных отраслей «парламентское право»³⁶, «конституционное правосудие»³⁷, «конституционное право субъектов Российской Федерации»³⁸. Представляется, что отнесение указанных групп правовых норм к самостоятельным отраслям права является преждевременным и требует дополнительных теоретических обоснований.

Выделение подотраслей конституционного права – одно из направлений научных исследований. Так, по мнению Ю. А. Тихомирова, конституционное право может быть структурировано не в виде совокупности институтов, а в виде подотраслей, к которым относятся следующие:

– конституционный статус российского государства (природа, цели, территория, гражданство, публичная власть, федеративное устройство, атрибуты);

– конституционный статус личности и гражданина;

– конституционная организация государственной власти;

– парламентское право;

– прямая демократия и избирательное право;

– право местного самоуправления;

– конституционный статус общественных институтов³⁹.

В конституционном праве имеются и иные градации подотраслей⁴⁰. Между тем является очевидным, что юридической науке еще предстоит разработать критерии, позволяющие разграничивать правовой институт от подотрасли конституционного права. При этом одни и те же правовые образования не могут одновременно относиться и к правовым институтам и к подотраслям конституционного права.

Существует иной подход и к определению структуры самой отрасли конституционного права. Так, А. Н. Кокотов обособляет внутри указанной отрасли общую и особенную части. Общая часть включает совокупность конституционных принципов, распространяющих свое действие на все составные части отрасли. К общей части относятся положения глав 1, 2, 9 Конституции Российской Федерации. Особенная часть охватывает две группы норм. К первой автор относит государственное право в единстве с муниципальным, а ко второй – гражданско – публичное право. При этом автор отмечает отставание гражданско – публичного права от права государственного. В подтверждение этого приводится тезис о том, что на структурном уровне государственное право представлено рядом «мощных подотраслей», а гражданско – публичное право содержит «слабо систематизированные разрозненные институты». Государственное право включает в себя подотрасли: парламентское право; право верховного управления; избирательное право и право референдумов; конституционно – судебное право; прокурорско – надзорное право; комплексный институт государственно – территориального устройства.

Гражданско – публичное право объединяет институты: гражданства, статуса иностранных граждан и лиц без гражданства; право общественных объединений и политических партий; конфессионально – публичное право; право социальных общностей (народов, этносов, меньшинств); ряд иных институтов⁴¹.

Нельзя не отметить, что предлагаемые автором в рамках конституционного права системы подотраслей в значительной степени совпадают с институтами.

С учетом изложенного представляется целесообразным выделение в отрасли конституционного права следующих основных правовых институтов:

– основы конституционного строя;

– основные права и свободы человека и гражданина;

– гражданство;

– основы народовластия;

– федеративное устройство государства;

– организация государственной власти (федерального и регионального уровней);

– основы местного самоуправления.

При этом каждый институт характеризуется присущими только ему особенностями, отличающими его от других институтов. Могут быть выделены критерии, позволяющие провести разграничение и выявить особенности института конституционного права. К числу таких критериев можно отнести:

специфику правового воздействия на различные сферы общественных отношений (использование предписаний, запретов, дозволений, различное сочетание средств регулирующего воздействия);

особенности механизма действия конституционно – правовых норм (одни нормы могут не порождать конкретных правоотношений, другие, напротив, реализуются через конкретные правоотношения);

степень конкретности конституционно – правовых предписаний (нормы одних институтов устанавливают лишь принципы регулирования, нормы других осуществляют конкретное регулирование общественных отношений);

субъектный состав возникающих правоотношений (нормы одних институтов адресованы отдельным субъектам права, нормы других – всем субъектам);

особенности видов норм, включенных в конституционно – правовой институт (в одних институтах широко представлены нормы – принципы, нормы – дефиниции, в других – нормы конкретного регулирования отношений).

Бесспорно, что институты конституционного права неразрывно связаны между собой как составными частями одной отрасли права, объединенными единым предметом и методами регулирования, так и тесно связаны с институтами других отраслей права.

Институт, как уже отмечалось, в сопоставлении с подотраслью конституционного права представляет собой более узкую, относительно обособленную совокупность правовых норм, связанных общностью предмета и метода (методов) правового регулирования.

Проблемы развития структуры системы права принадлежат к числу фундаментальных проблем теории права. Изучение вопросов структуры любой отрасли права обусловлено не только их важной теоретической значимостью, но и тем, что они позволяют решать многие вопросы, связанные с развитием системы законодательства, организацией нормотворческой деятельности.

Ускорение темпов общественного развития, появление и все большая регламентация новых сфер социальной действительности, активизация законотворческого процесса со всей очевидностью свидетельствуют о гибкости и подвижности системы права.

Динамизм системы права проявляется в образовании новых отраслей и институтов, однако в вопросах о путях, способах, критериях их формирования возникает немало проблем. Дискуссионной является и проблема становления новых институтов права и их «перерастания» в подотрасли права.

В юридической литературе случаи возникновения новых правовых институтов сведены к двум: 1) распространение правовой регламентации на те общественные отношения, которые ранее не были урегулированы нормами права; 2) отпочкование от одной или нескольких отраслей права групп правовых норм, регламентирующих отдельные виды общественных отношений и приобретающих в силу этого особые юридические свойства.

Вместе с тем вопрос о том, каким образом возникают и формируются новые отрасли, подотрасли и институты, остается недостаточно исследованным в теоретическом плане. Не менее значимым представляется вопрос, когда и почему есть основания считать, что сформулирована новая отрасль или возник новый институт права.

Юридическая наука знает деление правовых институтов на комплексные и межотраслевые. Комплексные институты объединяют нормы в рамках одной отрасли права, включающие элементы иного метода правового регулирования.

Межотраслевые институты возникают на стыке смежных отраслей права, обладающих известной общностью регулируемых ими общественных отношений⁴².

Вопрос о взаимодействии норм конституционного права с нормами других отраслей права непосредственно связан с его характеристикой как ведущей отраслью национального права. Важнейшие функциональные ориентиры конституционного права – интеграция всех отраслей национального права в единое организованное целое, придание ему качеств органической системы, а важнейшими задачами конституционного права являются постановка целей для национального права, общеправовое целеполагание, закрепление основополагающих для всех отраслей права ценностей⁴³. Конституционное право является единственной отраслью права, нормы и институты которого одновременно взаимодействуют со всеми отраслями права. Это обусловлено ролью и значением Конституции Российской Федерации для развития всего российского законодательства.

Нормы конституционного права совместно с нормами отраслевого законодательства, а нередко и вместо них выступают регуляторами общественных отношений, входящих в предмет отраслевого регулирования. При этом материализация конституционно – правовых норм посредством конкретизации соответствующих конституционных идей и принципов в отраслевом регулировании, в нормах отраслевого законодательства является исключительно важной, тем самым усиливается действенность конституционно – правового регулирования, в том числе за счет наделения субъектов правоотношений более широким инструментарием защиты своих прав и интересов. В некоторых случаях нормы конституционного законодательства в области правоприменительной деятельности могут заменять нормы отраслевого законодательства (например, в случае их отсутствия или неконституционности).

В юридической литературе высказано мнение о том, что совокупный предмет отраслей национального права является и предметом конституционно – правового регулирования. Предмет конституционного права и предметы всех иных отраслей национального права «принципиально совпадают» в том смысле, что конституционное право присутствует везде, где действуют отрасли национального права. Вместе с тем предмет конституционного права не сводится к предметам всех иных отраслей национального права. Он, несомненно, шире.

Действительно, конституционное право содержит нормы, являющиеся основополагающими во всех сферах жизни и которые служат основой формирования других общественных отношений. Эти нормы являются базовыми для других отраслей права.

Нормы, образующие институт – основы конституционного строя, закрепляющие основы экономической, политической, социальной и духовной жизни, находят более конкретное воплощение в правовом инструментарии соответствующих институтов других отраслей права – административного, гражданского, финансового, трудового и других. Кроме того, многие нормы конституционного права, закрепляющие общие принципы, являются одновременно нормами соответствующих отраслей права. Так, конституционный принцип (презумпция невиновности), в соответствии с которым «каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда» (ст. 49 Конституции Российской Федерации), является одновременно и принципом уголовного права, и уголовного процесса.

Правовые нормы, входящие в конституционно – правовой институт – систему государственной власти (глава 6 Конституции Российской Федерации), определяют систему высших органов исполнительной власти, закрепляют основные принципы административного права.

Конституционное право, закрепляя конституционный статус и принципы деятельности исполнительных органов власти, определяет основы правового регулирования отношений в указанной сфере нормами административного права. В свою очередь административное право, основываясь на конституционных принципах более детально регулирует порядок организации и деятельности исполнительных органов, их функции, компетенцию в политической, экономической, социально – культурной сферах жизни общества. Конституционно – правовые нормы определяют основы института ответственности органов исполнительной власти. Механизм этой ответственности более детально регламентируется в нормах административного права.

Закрепляя принципы бюджетной системы Российской Федерации и ее субъектов, полномочия органов государственной власти в сфере бюджетно – финансовых отношений, конституционно – правовые нормы определяют содержание финансового права. Так, нормы конституционно – правового института «федеративное устройство Российской Федерации» (ст. 71, 72, 102, 103, 104, 106, 114) определяют основы бюджетного процесса. В соответствии со ст. 114 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

Конституционно – правовые нормы определяют принципы правосудия и механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Закрепляя в Конституции систему судебной власти, конституционное право устанавливает исходные принципы для уголовного права, уголовного и гражданского процесса. Конституционные нормы закрепляют различные формы собственности, права собственника. Тем самым они являются базой для развития гражданского законодательства.

Нормы конституционного права закрепляют исходные начала для земельного права. Конституция Российской Федерации (ст. 9, 67, 72) закрепляет основы правового статуса земли, принцип использования и охраны земли. Очевидна связь конституционного права и с такими отраслями, подотраслями права, институтами, как экологическое право, лесное право, водное право, право недропользования и другими.

Конституционные нормы, закрепляющие трудовые и социальные права определяют развитие трудового права и права социального обеспечения. Все более широким становится спектр взаимодействия конституционного и международного публичного права, все теснее становится их взаимовлияние. С одной стороны, национальное право, его принципы, идеи оказывают влияние на формирование международно – правовых норм, а с другой – нормы международного права активно влияют на национальное законодательство, что особенно ярко проявляется в сфере регулирования прав и свобод человека и гражданина⁴⁴.

Анализ взаимодействия институтов конституционного права Российской Федерации с другими отраслями и институтами права свидетельствует о ее ведущей роли в системе отраслей права.

Можно отметить следующие тенденции в развитии системы институтов конституционного права.

1. Система институтов конституционного права Российской Федерации не остается неизменной. С усложнением и развитием общественных отношений активно формируются новые, видоизменяются и совершенствуются действующие институты.

2. Особенностью системы институтов конституционного права является их иерархическая последовательность, структурированность, в которой особое положение в силу важности регулируемых общественных отношений занимают такие институты, как: «Основы конституционного строя», «Права и свободы человека и гражданина», «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».

3. Институты конституционного права несут в себе мощный ориентирующий потенциал для развития национальной системы права и отраслевого законодательства. Принципы, заложенные в конституционно – правовых нормах, находят отражение в отраслевом законодательстве, а многие нормы конституционного права являются одновременно и отраслевыми нормами.

Институты конституционного права находятся в постоянном взаимодействии между собой и с соответствующими институтами других отраслей права, посредством чего обеспечивается конкретизация норм конституционного права в отраслевом законодательстве, что является важным условием их реализации на практике.

Глава 2
Основы правового статуса личности

§ 1. Институт гражданства

Вопрос о месте института гражданства в системе отраслей права является предметом многих отечественных исследований с конца 50–х годов XX века. В связи с этим в настоящее время сформировались два основных научных подхода к решению данного вопроса. Первый подход заключается в понимании института гражданства как составной части основ правового статуса личности. Данная позиция нашла наиболее широкую поддержку среди современных ученых – правоведов (М. В. Варлен, Ю. А. Тихомиров, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, А. Е. Постников, М. В. Баглай, В. О. Лучин).

Отметим, что на сегодняшний день в науке не сложилась единая трактовка места совокупности норм, регулирующих основы правового статуса личности, в системе конституционного права. Это прежде всего связано с тем, какой позиции придерживается тот или иной исследователь относительно признания наличия в ней подотраслей. Так, в частности, ряд исследователей рассматривают основы правового статуса личности как наиболее крупный институт конституционного права, в рамках которого имеются соответствующие подинституты (Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, М. В. Варлен, М. В. Баглай). С другой стороны, некоторые ученые– конституционалисты определяют названную совокупность норм в качестве подотрасли конституционного права, которая, в свою очередь, может быть разделена на институты (Ю. А. Тихомиров, А. Е. Постников, В. Е. Чиркин, Р. В. Енгибарян).

Второй подход рассматривает институт гражданства в качестве самостоятельного института конституционного права. Так, по мнению ряда ученых (Э. В. Тадевосян, В. Е. Чиркин, А. А. Югов), допустимость такого выделения в рамках отрасли объясняется различиями в объемах, масштабах регулирования, структуре, числе норм конкретных конституционно – правовых институтов.

В связи со сказанным следует согласиться с В. Е. Чиркиным, что в российской научной и учебной литературе нет единой классификации институтов конституционного права по их содержанию.

Поэтому вопрос о делении конституционного права на подотрасли, как и проблема институтов, остается дискуссионным⁴⁵.

Следует отметить, что, характеризуя гражданство, необходимо различать его сущность как института конституционного права и как правового явления. Этот факт напрямую влияет на содержание предмета правового регулирования рассматриваемого института конституционного права: элементами правового положения личности, естественно, служат правовые явления, с помощью которых фиксируется правовое состояние личности в системе общественных отношении⁴⁶.

В последнем случае следует принять во внимание позицию законодателя, определившего гражданство как устоичивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62–ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее – Федеральный закон о гражданстве)). Учитывая, что категория «правовая связь» пока не является устоявшейся в теории права, гражданство в юридической литературе трактуется по – разному: как элемент правосубъектности человека, субъективное право лица, особое правоотношение, принадлежность лица государству, принадлежность лица к народу государства, правовое состояние лица, естественное состояние человека. «В конечном счете, – отмечает М. В. Варлен, – гражданство как правовая связь, как правоотношение либо как правовое состояние характеризуется через некую совокупность взаимных юридических прав и обязанностей лица и государства, т. е. сводится к правовому статусу гражданина в государстве»⁴⁷. А потому предмет регулирования непосредственно института гражданства является более узким, нежели понимание гражданства как правового состояния⁴⁸, в противном случае отделить его от института правовых основ статуса личности было бы весьма затруднительным. Так, исходя из ст. 1 Федерального закона о гражданстве предметом правового регулирования Закона выступает не само гражданство Российской Федерации, а отношения, связанные с ним, в частности, основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации.

Следует отметить, что в Российской Федерации круг актов, содержащих нормы по вопросам гражданства Российской Федерации, невелик. Так, отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, регулируются в первую очередь Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1992 г., Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62–ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948–1 «О гражданстве Российской Федерации»⁴⁹, Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325, а также международными договорами Российской Федерации по вопросам гражданства.

Отдельные нормы, затрагивающие вопросы гражданства, нашли свое отражение в иных нормативных правовых актах: Налоговом кодексе Российской Федерации, Федеральном законе от 15 августа 1996 г. № 114–ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральном законе от 24 мая 1999 г. № 99–ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», Федеральном законе от 5 июля 2010 г. № 154–ФЗ «Консульский устав Российской Федерации», Законе Российской Федерации от 18 октября 1991 г. № 1761–1 «О реабилитации жертв политических репрессий».

В связи с этим заслуживает внимания точка зрения М. В. Варлен, которая рассматривает гражданство как комплексный правовой институт, отношения в рамках которого регламентируются нормами различных отраслей права. При этом его основу составляют нормы конституционного права, регламентирующие гражданство как устойчивую политико – правовую связь физического лица с конкретным государством.

Нормы административного права определяют содержание механизма решения вопросов гражданства (приобретения, изменения и утраты гражданства), а также взаимной ответственности сторон – участниц правоотношений гражданства. Этой же цели служат нормы уголовного и гражданского права.

Нормы международного права направлены на устранение коллизий, возникающих между национальным законодательством различных, особенно сопредельных, государств. Их приоритет перед правовыми нормами национального законодательства также создает основу для демократического развития института гражданства⁵⁰.

Представляется, однако, что институт гражданства в силу весьма ограниченного предмета своего регулирования не может быть признан комплексным институтом. В данном случае речь идет об относительной независимости его от института основ статуса личности, то есть как о правовом явлении именно конституционного права постольку, поскольку им охватываются исключительно вопросы взаимоотношений личности и государства, причем не в форме подчинения, а с учетом наличия у них прав и обязанностей, носящих взаимный характер. В связи с этим нормы административного права регулируют не названные взаимоотношения, но порядок осуществления органами государственной власти возложенных на них полномочий, а также права и обязанности физических лиц в процессе реализации этих полномочий. То же самое касается международного права, устанавливающего общепризнанные принципы и нормы, традиционно распространяющие свое императивное действие на различные отрасли национального права. В этом смысле любой отраслевой институт может включать в себя отдельные нормы различных отраслей права, в связи с чем некоторые исследователи предлагают различать отраслевые институты права и законодательные межотраслевые институты, относящиеся по признакам предмета и метода правового регулирования к разным отраслям права⁵¹.

С учетом того, что отраслевые институты права, как правило, формулируются в самостоятельном акте либо включаются в один из разделов нормативного акта, отметим, что правовое регулирование института гражданства в Российской Федерации нашло свое отражение в специальном законе – Федеральном законе о гражданстве, закрепившем принципы, порядок приобретения и прекращения российского гражданства, порядок обжалования решений о гражданстве и т. д. В связи с этим относительная «компактность» правового регулирования рассматриваемого института обусловила специфику круга способов и форм регламентации отношений, связанных с гражданством. Таким образом, в данном случае тесная взаимосвязь положений, входящих в главы закона о гражданстве, их взаимодополняемость также указывает на целесообразность выделения соответствующего института в рамках конституционного права⁵².

Обладание лицом всей полнотой прав и свобод, предоставляемых ему государством, требует его юридического признания гражданином данного государства де – юре. Возникающие в связи с этим взаимные обязательства государства и личности должны получить максимально четкое нормативно – правовое закрепление, позволяющее рассматривать то или иное лицо в качестве гражданина какого-либо государства с точки зрения закона данного государства. Поэтому для института гражданства характерно использование прежде всего способов дозволения и позитивного обязывания, что позволяет подробно регламентировать права лица в решении вопросов собственного гражданства, с одной стороны, а также процедуру приобретения и порядок выхода из гражданства – с другой.

Преобладание императивного метода правового регулирования, характерное для отрасли конституционного права в целом, не является исключением и для рассматриваемого института. Подтверждение этому можно найти в небольшом числе норм дискреционного характера, присущих законодательному регулированию вопросов гражданства.

Показательным в этом плане является совокупность норм, регулирующих прекращение гражданства. В данном случае подход, заложенный в основу правового регулирования утраты гражданства Российской Федерации, демонстрирует соотношение пределов свободного волеизъявления личности и государства в принятии решения по указанному вопросу.

Так, например, ст. 19 Федерального закона о гражданстве предусмотрела возможность утраты лицом гражданства в результате выхода из гражданства. На это указывает в том числе правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированная им в постановлении от 16 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта «г» статьи 18 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации».

Из данной позиции Конституционного Суда Российской Федерации и из смысла ст. 6 (ч. 3) Конституции Российской Федерации вытекает, что прекращение гражданства Российской Федерации возможно лишь по добровольному волеизъявлению гражданина в условиях свободного выбора. Действующий Федеральный закон о гражданстве Российской Федерации преду – сматривает лишь единственную форму выхода из гражданства – на основании добровольного волеизъявления о выходе путем подачи соответствующего письменного заявления по установленной форме, решение по которому принимается лично Президентом Российской Федерации (ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 29, ст. 33). Таким образом, факт принятия гражданином Российской Федерации иного, иностранного гражданства не означает сам по себе добровольное волеизъявление о выходе из российского гражданства, а приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации.

С другой стороны, в Российской Федерации не допускается лишение лица российского гражданства даже в качестве санкции за совершенное лицом преступление⁵³. Так, в силу ч. 3 ст. 6 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего гражданства.

Однако в настоящее время в Российской Федерации не решена проблема, связанная с утратой рядом лиц, родившихся в СССР и проживавших на территории РСФСР, гражданства Российской Федерации в результате нарушений процедуры выдачи им паспортов, полученных ими до 2002 г. Исходя из ст. 10 Федерального закона о гражданстве паспорт является основным документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, таким образом, недействительность документа, удостоверяющего личность, выданного с нарушением соответствующей процедуры, фактически повлекла за собой лишение гражданства Российской Федерации в административном порядке.

В целях решения указанной проблемы разработан законопроект, предполагающий внесение изменений в Федеральный закон о гражданстве, в соответствии с которыми сам факт добросовестного получения российского паспорта бывшими гражданами СССР будет рассматриваться как подтверждение их принадлежности к гражданству Российской Федерации. Иными словами, проект предусматривает введение нового основания для приобретения гражданства Российской Федерации – по специальному указанию Федерального закона о гражданстве, согласно которому лица, ранее являвшиеся гражданами СССР и получившие до 1 июля 2002 г. паспорта гражданина Российской Федерации или иные документы, удостоверяющие гражданство Российской Федерации, без соблюдения процедур, установленных Законом Российской Федерации № 1948–1, а также Федеральным законом о гражданстве, – являются гражданами Российской Федерации.

Основные принципы института гражданства закреплены в ст. 6 Конституции Российской Федерации:

– гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения;

– каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации;

– гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

О тесной взаимосвязи института гражданства с институтом основ статуса личности свидетельствует включение ряда положений о гражданстве в главу 2 Конституции, закрепляющую основы прав и свобод человека и гражданина. Так, гражданам Российской Федерации гарантируется защита и покровительство за ее пределами (ч. 1 ст. 61), устанавливается возможность обладания ими двойным гражданством (ч. 1 ст. 62). Принципиальное значение имеет также норма ч. 3 ст. 62, в соответствии с которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Названный принцип прослеживается во многих современных конституциях: гражданам предоставляется более широкий объем прав и свобод; в отношении всех остальных, включая иностранцев, проживающих на территории данного государства, допускаются отдельные изъятия⁵⁴.

Таким образом, четкое отграничение института гражданства от института основ правового статуса личности не всегда представляется возможным. С другой стороны, институционализация конституционных норм не требует исчерпывающего регулирования группы общественных отношений. Это может быть отдельный участок общественных отношений данного вида или рода: отдельная их разновидность, их наиболее существенные стороны или элементы⁵⁵.

Учитывая, что институт гражданства напрямую связан с таким понятием, как «государственный суверенитет», необходимость его урегулирования исключительно внутренним законодательством государства вполне оправдана. Однако существенное влияние на развитие института гражданства оказывают также нормы международного права. Этот факт обусловлен ролью международноправовой защиты прав личности, в том числе связанных с ее гражданством.

Акты международного права, урегулировавшие вопросы гражданства, условно можно подразделить на две группы: устанавливающие стандарты для национальных законодательств, а также закрепляющие вопросы межгосударственного сотрудничества по вопросам гражданства.

Положения актов первой группы носят достаточно общий характер, многие нормы являются дискреционными. В частности, ст. 15 Всеобщей декларации прав человека (1957)⁵⁶ гласит: «Каждый человек имеет право на гражданство. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство». Конвенция о правах ребенка (1989)⁵⁷ посвящена в том числе принципам предоставления ребенку соответствующих прав, связанных с приобретением или отсутствием у него гражданства (ст. 7–8). Таким образом, с одной стороны, государства обязаны обеспечивать право лица на изменение своего гражданства (приобретение, прекращение, выбор)⁵⁸, с другой – гражданство является предпосылкой получения лицом полного объема прав, свобод и обязанностей.

В этом смысле нормы международного права, не затрагивая национального законодательства, призваны также урегулировать ряд вопросов, которые могут возникнуть в межгосударственных отношениях: двойное гражданство, безгражданство, следование гражданству членов семьи, обеспечение благоприятных условий для реализации гражданами различных государств права изменения гражданства и др.

Так, например, ст. 1 Европейской конвенции о гражданстве (1997)⁵⁹ устанавливает принципы и правила, касающиеся гражданства физических лиц, и правила, регулирующие воинскую обязанность в случаях множественного гражданства, которым должно соответствовать внутреннее законодательство государств – участников.

В соответствии с положениями Конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве (1930)⁶⁰, каждое государство само определяет в соответствии со своим законом, кто является его гражданами. Любой вопрос о том, обладает ли лицо гражданством конкретного государства, определяется в соответствии с законодательством этого государства. Данное законодательство признается другими государствами, в случае его соответствия международным конвенциям, международному обычаю и общепризнанным принципам права, касающимся вопросов гражданства. Из аналогичных соображений принята Конвенция о гражданстве замужней женщины (195 7)⁶¹, разрешившая ряд коллизий «в праве и на практике, относящихся к гражданству».

Таким образом, законодательство Российской Федерации, которая является участницей большинства названных международных актов универсального характера, развивается с учетом установленных ими правовых принципов и стандартов.

Кроме того, Российской Федерацией заключен ряд двусторонних и многосторонних международных договоров, касающихся гражданства. Названные договоры затрагивают вопросы сокращения двойного гражданства⁶², приобретения гражданства в упрощенном порядке⁶³, а также некоторые другие (например, перемещения лиц без гражданства в пределах территорий Договаривающихся государств⁶⁴). Вместе с тем в таких договорах не всегда четко закреплен механизм взаимодействия сторон, ряд из них демонстрирует примеры не всегда удачного преодоления некоторых коллизионных вопросов, связанных с гражданством. Так, например, из ряда соглашений, участницей которых является Российская Федерация, вытекает обязательство Договаривающихся Сторон гарантировать сохранение гражданства одной Стороны до принятия решения о приеме в гражданство другой Стороны. Такого рода обязательства, например, содержатся в Соглашении между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (1999).

Однако международные договоры Российской Федерации, касающиеся предотвращения возникновения двойного гражданства, зафиксировали принцип, согласно которому вынесение решения о приеме в гражданство одной Стороны возможно только после предъявления свидетельства о выходе из гражданства другой Стороны. Таким образом, лицо, утратившее гражданство одной Стороны, временно остается апатридом до момента принятия его в гражданство другой Стороны, при этом у него могут отсутствовать гарантии получения гражданства второй Стороны.

Согласно п. «в» ст. 20 Федерального закона о гражданстве выход из гражданства Российской Федерации возможен только в случае наличия у лица иного гражданства или гарантий его приобретения, а также при отсутствии иных оснований, предусмотренных п. «а» и «б» ст. 20 Федерального закона о гражданстве.

Исходя из изложенного, соответствующие документы могут подтвердить лишь возможность предоставления гражданину Российской Федерации иного гражданства, однако не гарантируют, что оно действительно будет предоставлено.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в настоящее время отсутствует четкое толкование термина «гарантии предоставления гражданства», которое должно применяться в совокупности с нормами ст. 22–23 Федерального закона о гражданстве, допускающими отмену решения о приеме в гражданство Российской Федерации, а также международными обязательствами Российской Федерации.

Так, гарантией приобретения гражданства не всегда может являться инициированный процесс получения гражданства другого государства, поскольку в число условий его приобретения может входить, например, наличие у лица доказательства отсутствия иного гражданства. Аналогичным образом нельзя считать такой гарантией соответствие лица, желающего сменить гражданство одного государства, всем условиям, предусмотренным законом другого государства, поскольку получение гражданства есть результат добровольного волеизъявления лица, имеющего в таком случае возможность отказаться от намерения получить новое гражданство и становящегося, таким образом, апатридом. Иными словами, включение «гарантий приобретения гражданства» одного государства в качестве условия выхода из гражданства другого несет в себе потенциальную возможность нарушения принципа непрерывности гражданства, а также увеличения числа лиц, не имеющих гражданства.

С другой стороны, такое условие позволяет избежать ситуации, когда одно государство не позволяет лицу выйти из своего гражданства, так как лицо еще не приобрело гражданство другого государства, а другое государство, в свою очередь, отказывается принять его в свое гражданство, поскольку лицо не вышло из гражданства первого государства.

Представляется, что наилучшим вариантом восполнения указанного пробела является внесение в законодательство страны, предусматривающее в качестве условия выхода из своего гражданства наличие гарантий приобретения гражданства другого государства, соответствующих изменений, содержащих примерный перечень таких гарантий.

Специфика рассматриваемого конституционно – правового института применительно к Российской Федерации проявляется также в том, что несмотря на федеративный характер государственного устройства, Конституция Российской Федерации закрепила принцип единого гражданства (ч. 1 ст. 6). В связи с этим в России не существует различных гражданств субъектов Российской Федерации и Федерации, как например, в США. Кроме того, регулирование гражданства находится в исключительном ведении Российской Федерации, поэтому вопросы гражданства относятся к компетенции федеральных органов государственной власти.

Отметим, что ранее конституции ряда республик в составе Российской Федерации закрепляли республиканское гражданство, что неизбежно влекло за собой ряд правовых коллизий. В связи с принятием Федерального закона о гражданстве, не предусматривающего гражданства субъектов Российской Федерации, соответствующие положения основных законов республик были приведены в соответствие с федеральным законодательством⁶⁵.

Однако ст. 21 Конституции Республики Татарстан продолжает содержать положения о гражданстве Республики Татарстан, в соответствии с которыми Республика Татарстан имеет свое гражданство; гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории Республики Татарстан, является гражданином Республики Татарстан; гражданин Республики Татарстан одновременно является гражданином Российской Федерации⁶⁶.

Вместе с тем конституционное провозглашение единства и равенства гражданства для всех граждан Российской Федерации не препятствует тому, чтобы на территориях отдельных субъектов Российской Федерации предоставлялись дополнительные льготы в осуществлении каких-либо прав и свобод. Здесь речь идет о расширении гарантий прав и свобод, установленных Конституцией Российской Федерации⁶⁷. Учитывая, что законодательство Республики Татарстан в целом приведено в соответствие с федеральным, можно сделать вывод, что закрепление гражданства Республики Татарстан в ее конституции является декларативным и не влечет за собой предоставление особого статуса для жителей Республики.

Эффективность правового регулирования института гражданства во многом зависит от полноты охвата действующим законодательным регулированием соответствующих общественных отношений. Так, например, в ряде стран систематизация правового массива выразилась в принятии кодексов о гражданстве (Франция, Бельгия, Алжир и др.). В этом смысле в науке иногда высказываются мнения о полезности данного опыта и для России⁶⁸.

Действительно, Федеральный закон о гражданстве не смог полностью охватить весь массив норм, направленных на урегулирование вопросов, связанных с российским гражданством. Между тем следует признать весьма высокий уровень сложившегося в Российской Федерации законодательного регулирования в указанной сфере.

Например, Федеральный закон о гражданстве в целом не содержит случаи, когда ребенок, родившийся на территории Российской Федерации, не приобретает гражданство Российской Федерации автоматически по рождению. Исключением является ситуация, когда ребенок, родившийся на территории Российской Федерации, становится апатридом при условии, что оба его родителя не являются ее гражданами и не проживают на ее территории.

Кроме того, действующее правовое регулирование вопросов гражданства Российской Федерации, касающееся условий приобретения такого гражданства, предоставляет возможность получения российского гражданства весьма широкому кругу лиц как по рождению, так и в результате приема в гражданство. Отметим также, что закон не допускает случаев, когда любое ходатайство о приеме в гражданство может быть отклонено в отношении лиц, ходатайствующих о приеме в гражданство, при соблюдении ими всех формальных требований, закрепленных Федеральным законом о гражданстве.

Следует подчеркнуть, что правовое регулирование института гражданства Российской Федерации восприняло большинство основных норм международного права. В частности, в российском законодательстве нашли свое отражение принципы единства гражданства семьи, недискриминации при передаче гражданства, непрерывности гражданства, предотвращения безгражданства и другие. Отсутствие же прямого закрепления некоторых из них в законодательстве Российской Федерации не может быть признано как не отвечающее тенденциям развития международного права.

Так, в законе о гражданстве Российской Федерации не урегулированы случаи автоматического предоставления российского гражданства ребенку, родившемуся на судне, плавающем под флагом Российской Федерации, или летательном аппарате, зарегистрированном на ее территории.

Однако согласно п. 4 ст. 33 Воздушного кодекса Российской Федерации⁶⁹ воздушное судно, зарегистрированное или учтенное в установленном порядке в Российской Федерации, приобретает национальную принадлежность Российской Федерации. Аналогичные положения содержатся в Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации⁷⁰, установившем правило, согласно которому судно, пользующееся правом плавания под Государственным флагом Российской Федерации, имеет национальность Российской Федерации, и наоборот, судно, имеющее национальность Российской Федерации, обязано нести Государственный флаг Российской Федерации (ст. 17).

Таким образом, российское законодательство придерживается юрисдикционного подхода к определению государственной территории: юрисдикция Российской Федерации распространяется на суда, зарегистрированные в Российской Федерации и несущие Государственный флаг. Следовательно, де – юре борт такого судна признается территорией Российской Федерации, а лицо, рожденное на таком судне, приобретает российское гражданство автоматически по рождению в соответствии со ст. 12 Федерального закона о гражданстве.

Названные правила также соответствуют нормам международного права, в первую очередь ст. 6 Конвенции Организации Объединенных Наций об условиях регистрации судов (1986)⁷¹, определившей общие правила определения национальной принадлежности судов.

К одному из важнейших принципов международного права, последовательно проводимых российским законодательством о гражданстве, является принцип, закрепленный п. 6 ст. 4 Федерального закона о гражданстве, согласно которому Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации.

Подобно большинству крупнейших государств, Российская Федерация придерживается подхода закрепления гарантий предотвращения безгражданства в своем законодательстве. О следовании национального законодательства этому принципу свидетельствует ряд положений закона о гражданстве, касающихся:

– недопущения прекращения гражданства ребенка, если в его результате он становится апатридом;

– возможности приобретения ребенком гражданства Российской Федерации по рождению даже в случае, если один из его родителей либо оба его родителя являются лицами без гражданства;

– введения упрощенных процедур приобретения гражданства для граждан бывшего СССР;

– недопущения выхода лица из гражданства Российской Федерации при отсутствии у него гарантий приобретения иного гражданства.

Одним из основополагающих международных документов, призванных предложить детально разработанные гарантии по предупреждению ситуаций безгражданства, которые должны реализовываться в рамках национального законодательства о гражданстве без конкретизации других положений законодательства, является Конвенция 1961 г. о сокращении безгражданства⁷². В настоящее время Россия не является участницей Конвенции, однако вопрос о ее ратификации активно обсуждается в научных и политических кругах.

Следует признать, что в российском законодательстве порой содержатся положения, создающие более благоприятные условия для сокращения безгражданства, чем ряд установлений Конвенции. К ним относятся:

– закрепление правила приобретения ребенком гражданства по рождению вне зависимости от того, состоят ли его родители в браке на момент его рождения, родился ли он на территории Российской Федерации, кто именно из его родителей является гражданином Российской Федерации;

– отсутствие института лишения гражданства Российской Федерации.

Вместе с тем ряд положений национального законодательства можно признать более строгим, нежели соответствующие нормы Конвенции:

– ребенок, родившийся на территории Российской Федерации от родителей, не являющихся ее гражданами, если они не проживают на территории Российской Федерации, становится апатридом;

– совокупность условий, предъявляемых для приобретения гражданства Российской Федерации, превышает число требований, установленных Конвенцией, в связи с чем для ряда лиц затрудняется приобретение гражданства Российской Федерации;

– в случае обнаружения ребенка, родители которого неизвестны, устанавливается шестимесячный срок со дня его обнаружения до момента предоставления ему российского гражданства, в течение которого он может оставаться апатридом.

В связи со сказанным ратификация Конвенции повлечет за собой необходимость внесения ряда изменений в действующее законодательство о гражданстве, некоторые из них упростят условия приобретения российского гражданства не только для апатридов, но и для иностранных граждан. Россия на сегодняшний день входит в число мировых лидеров по количеству иммигрантов и занимает второе место после Соединенных Штатов Америки⁷³. Так, по статистике Федеральной миграционной службы, за 10 месяцев 2010 года⁷⁴ в гражданство Российской Федерации принято 86 356 человек. Из них: 17 759 граждан Республики Казахстан, 23 546 граждан Кыргызской Республики, 17 031 лицо без гражданства⁷⁵.

Отметим, что установление в качестве условий приобретения гражданства владения языком, знания законов, наличия законного источника средств к существованию на территории государства является обычным и оправданным для многих государств, предусматривающих возможность натурализации. Так, законом Латвии о гражданстве в числе таких условий предусмотрено знание латышского языка, основных положений Конституции и конституционного закона «Права и обязанности человека и гражданина», истории и текста гимна Латвии, наличие легального источника к существованию и другие. Аналогичным образом для получения гражданства Венгрии требуется наличие стабильных средств к существованию, хороший характер (отсутствие судимостей), знание основ Конституции Венгрии. Законодательство Румынии к числу условий натурализации относит знание румынского языка. Соблюдение названных требований следует положительно оценивать с позиции уважения государственного суверенитета лицом, желающим приобрести гражданство этого государства. Все это делает необходимым дополнительное обсуждение оформления участия России в Конвенции о сокращении безгражданства с заинтересованными органами государственной власти Российской Федерации.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что будучи самостоятельным институтом конституционного права, совокупность конституционно – правовых норм, регулирующих вопросы гражданства, тесно взаимосвязана с институтом прав и свобод личности. Это проявляется в том, что отношения в сфере гражданства сами по себе характеризуются наличием круга взаимных прав и обязанностей личности и государства, в то же время представляя собой предпосылку для предоставления всей полноты прав и свобод государством лицу, приобретающему его гражданство.

Институт гражданства во многом испытывает на себе влияние норм и принципов международного права, развиваясь в соответствии с мировыми тенденциями защиты прав и свобод человека и гражданина. Регламентация правоотношений, связанных с гражданством, частично охватывает собой также нормы административного права, устанавливающие процедуры принятия и отмены решений органами государственной власти по вопросам гражданства Российской Федерации.

Принятие в 2002 г. Федерального закона о гражданстве позволило снять ряд коллизионных вопросов, создающих проблемы в практике применения норм о гражданстве Российской Федерации: гражданство ребенка при изменении гражданства одного из родителей, двойное гражданство, изменение гражданства при перемене личного статуса лица и т. д. Между тем, отмечая в целом весьма высокую эффективность рассматриваемого института конституционного права, нельзя не констатировать сохранение ряда пробелов в действующем законодательном регулировании вопросов гражданства, связанных прежде всего с правовым положением граждан бывшего СССР, предотвращением явления безгражданства.

§ 2. Особенности конституционно – правового регулирования прав иностранных граждан и лиц без гражданства

Современный этап развития общества характеризуется признанием особого значения прав и свобод человека и гражданина. В последние десятилетия было принято множество международных и национальных актов, направленных на признание и обеспечение тех или иных прав, дополнительную защиту отдельных категорий населения. «Не будет преувеличением, – отмечает С. С. Алексеев, – сказать о том, что приобретение правами человека столь высокой социальной и, главное, юридической значимости – самое значительное явление в процессе преобразования (точнее, перенастройки в соответствии с требованиями современного гражданского общества) за всю историю человечества»⁷⁶.

Особенностью законодательства современного периода является активно продолжающаяся универсализация основных прав и свобод, распространение гарантий и мер защиты не только на граждан, но и на иностранных граждан и лиц без гражданства. Наблюдается общая тенденция сближения правового статуса граждан и иностранных граждан, лиц без гражданства, законно находящихся на территории принимающего государства.

Конституция Российской Федерации как основополагающий акт отражает основные принципы регулирования в данной сфере: в соответствии со ст. 62 иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Из данной статьи в ее взаимосвязи со ст. 17 (ч. 2) и другими статьями Конституции Российской Федерации, касающимися прав и свобод человека и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, то есть возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами⁷⁷. В целом государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст. 19).

При регулировании большинства прав и свобод в Конституции Российской Федерации обычно используются общие формулировки, такие как «каждый», «никто» и т. п. Единственное право, которым обладают исключительно иностранные граждане и лица без гражданства, – это право просить политическое убежище (ст. 63). Конституционные обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства практически совпадают с обязанностями граждан Российской Федерации (за исключением воинской обязанности), при этом основной обязанностью является соблюдение Конституции Российской Федерации и законов (ч. 2 ст. 15).

Принципиальные особенности конституционного механизма защиты прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства также отсутствуют. Конституция Российской Федерации не устанавливает в отношении защиты прав и свобод указанной категории лиц каких-либо изъятий. Находясь на территории Российской Федерации, иностранные граждане одновременно находятся под защитой государства своей гражданской принадлежности (постоянного или преимущественного проживания – для лиц без гражданства). В свою очередь, гражданам Российской Федерации гарантируется защита и покровительство за ее пределами (ст. 61). В регулировании прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства определяющую роль имеют международные договоры и соглашения, заключенные при участии Российской Федерации, причем в последние годы эта роль все более возрастает. Данный подход соответствует положениям Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной 4 ноября 1950 г. в Риме, в которой сказано, что договаривающиеся стороны обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, указанные в данной Конвенции. Права и свободы, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., также распространяются на любого человека без каких-либо ограничений.

В то же время в зарубежной практике имеются исключения из способов защиты, которые могут применяться иностранцами. Так, в Конституции Республики Коста – Рика (ст. 19) установлено, что иностранцы не могут прибегать к дипломатической защите, кроме случаев, предусмотренных международными соглашениями. Похожая оговорка имеется в ст. 33 Конституции Республики Гондурас: иностранцы могут обращаться к использованию дипломатических средств защиты только в случае отказа в правосудии. Лица, нарушившие данное предписание, утрачивают право пребывания в стране.

Таким образом, Российская Федерация в качестве общего принципа правового регулирования устанавливает «национальный режим» для иностранных лиц и лиц без гражданства, приравнивает их к российским гражданам. Специфика прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства в российском законодательстве проявляется при отраслевом регулировании, особенно в преломлении административного права.

В условиях глобализации интенсивное развитие общественных отношений, связанных с регулированием и защитой прав и свобод человека и гражданина, привело к их значительному расширению, усложнению, смещению границ между отдельными институтами. Это обусловливает целесообразность изменения структуры конституционного права. В то же время следует отметить, что на сегодняшний день отсутствует общепризнанное определение категорий «подотрасль», «институт», «субинститут» и др. Кроме того, осуществить их однозначное разграничение между собой представляется весьма затруднительным. При выделении отдельных элементов конституционного права определяющим зачастую является субъективный фактор. В этой связи, несомненно, деление конституционного права исключительно на институты существенно упростило бы его структурирование.

На сегодняшний день в системе элементов конституционного права сложно четко обозначить место «прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства». В первую очередь, это связано с общей проблемой структурирования конституционного права, определения видового разнообразия входящих в нее элементов. Некоторыми исследователями в рамках конституционного права выделяются только институты⁷⁸, другими используется более сложная структура, предполагающая выделение подотраслей, субинститутов, различных видов институтов⁷⁹.

Одной из наиболее распространенных является точка зрения, в соответствии с которой в рамках отрасли конституционного права выделяется подотрасль прав и свобод человека и гражданина⁸⁰. Не менее широкое распространение получила другая позиция, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина рассматриваются как институт конституционного права⁸¹. Иногда в качестве подотрасли выделяются не «права и свободы человека и гражданина», а конституционно – правовой статус личности. В частности, отмечается, что конституционно – правовой статус личности является самостоятельной подотраслью конституционного права с самостоятельными предметом регулирования, принципами, институтами и т. д.; при этом институтами конституционно – правового статуса личности указываются принципы, гражданство, система конституционных прав, свобод и обязанностей, система конституционно – правовых гарантий, источники конституционных прав, свобод и обязанностей, конституционная ответственность⁸².

Выделяется также институт основ правового статуса или правового положения человека и гражданина⁸³, являющийся одним из наиболее крупных в конституционном праве, сложносоставным по структуре. Так, В. О. Лучин выделяет институт основ правового положения личности как генеральный конституционный институт, который объединяет в себе следующие основные институты: гражданства; равноправия; основных прав, свобод и обязанностей граждан; основных прав, свобод и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства; политического убежища⁸⁴. Применение термина «основы» в данном случае следует считать оправданным, поскольку в конституционном праве отражаются лишь ключевые принципы регулирования статуса человека и гражданина, закрепляются базовые права и обязанности, раскрываются общие начала взаимоотношений государства и личности.

Весьма распространен подход, при котором система конституционного права строится с учетом содержания конституции, то есть предполагается, что основные элементы конституционного права соответствуют ее главам или разделам⁸⁵. Исходя из этого, с учетом наименования и содержания главы 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина», можно сделать вывод о наличии соответствующего института или подотрасли конституционного права.

Институт конституционного права, как правило, формально определен, в законодательстве отражается в виде отдельного нормативного правового акта либо структурной составляющей (главы, раздела и т. п.). В этой связи можно отметить, что «Права и свободы человека и гражданина» – специальная глава Конституции Российской Федерации, в то же время права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства в ее структуре специально не выделены. Не упоминаются они и в качестве самостоятельного института в рамках конституционного права, что в принципе обоснованно. В аспекте конституционно – правового регулирования различия между правами иностранных граждан и лиц без гражданства, с одной стороны, и граждан, с другой, не многочисленны. Выделение института «прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства» как самостоятельного элемента в рамках общего института «прав и свобод человека и гражданина» (при широком подходе – подотрасли) конституционного права на теоретическом уровне возможно, однако необходимость в этом отсутствует.

В отличие от Конституции Российской Федерации в зарубежных конституциях нередко выделяются специальный раздел или глава, посвященные иностранцам, особенностям их правового положения в принимающем государстве. Например, в Конституции Королевства Испания от 27 декабря 1978 г. имеется специальная глава «Об испанцах и иностранцах», в Конституции Республики Коста – Рика от 7 ноября 1949 г. содержится раздел, посвященный статусу иностранцев (титул III «Иностранцы»). Соответствующая глава выделена в Конституции Республики Гондурас от 11 января 1982 г. (гл. 2 «Иностранцы»). В Конституции Республики Эль– Сальвадор от 15 декабря 1983 г. оговорено, что правовое положение иностранцев регулируется специальным законом (ст. 100).

В Российской Федерации в настоящее время действует специальный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», направленный на регулирование особенностей правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Данный нормативный правовой акт имеет смешанный предмет регулирования, однако преимущественно регламентирует отношения, находящиеся в сфере административного, миграционного права, а именно отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности (ст. 1).

Несмотря на принятие данного Федерального закона регулирование особенностей въезда, пребывания и проживания, осуществления трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется преимущественно на подзаконном уровне. Более того, до недавнего времени наблюдалось смещение уровня регламентации данных отношений в сторону подзаконных актов, даже при наличии соответствующего закона.

Нередко обоснованность перехода на преимущественно подзаконное регулирование отдельных общественных отношений вызывает сомнение. Например, в первоначальной редакции ст. 1 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114–ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»⁸⁶ порядок въезда и выезда на территорию Российской Федерации регулировался Конституцией Российской Федерации, международными договорами и Федеральным законом № 114–ФЗ. С 2003 г. в указанный перечень были добавлены «иные федеральные законы, а также принятые на основании данных федеральных законов постановления Правительства Российской Федерации»⁸⁷. В 2008 г. порядок въезда и выезда стало возможным регулировать также при помощи указов Президента Российской Федерации, принятых на основании федеральных законов⁸⁸. Как следует из пояснительных записок к соответствующим законопроектам, указанная тенденция обусловлена упрощением порядка въезда в Российскую Федерацию, пребывания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации.

Согласно ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина и в установленном порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Право Президента Российской Федерации издавать указы и распоряжения, обязательные на всей территории Российской Федерации, закреплено в ст. 90 Конституции Российской Федерации. В частности, Президент Российской Федерации может принимать указы, регулирующие общественные отношения, если отсутствует соответствующее законодательное регулирование.

Тем не менее рассматриваемые общественные отношения уже регламентированы Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Соответственно, в случае необходимости закрепления упрощенного порядка въезда в Российскую Федерацию, пребывания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации указанный порядок необходимо урегулировать непосредственно в тексте Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Аналогичный подход существует в некоторых зарубежных странах. Например, случаи использования упрощенной процедуры въезда наряду с общими основаниями закреплены в Законе Республики Польша от 13 июня 2003 г. «Об иностранцах». В качестве исключительных оснований для применения упрощенного порядка выдачи виз данный нормативный акт определил необходимость оказания медицинской помощи с целью спасения жизни, интересы Польши, обязательное личное присутствие при рассмотрении какого – либо дела органами публичной власти, исключительные личные обстоятельства (ст. 33). Также в упрощенном порядке получают визы участники благотворительных и спасательных акций. При этом все изъятия из общего порядка получения виз четко определены на законодательном уровне.

В настоящее время наблюдается обратный процесс – постепенного смещения уровня регламентации правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства на законодательный уровень. В результате такого процесса был существенно расширен предмет регулирования Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115–ФЗ: он регламентирует общественные отношения не только в сфере миграции, но и в трудовой, административной и некоторых иных сферах (что выходит за пределы предмета, установленного положениями ст. 1 Закона).

Примером таких «несвойственных» вопросов являются особенности трудовой деятельности работников – иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку это скорее сфера регулирования трудового законодательства. В литературе неоднократно подчеркивалась целесообразность создания соответствующей главы в рамках Трудового кодекса Российской Федерации и перенесения в нее норм из Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115–ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», тем не менее на практике регулирование осуществляется именно в рамках Федерального закона.

Кроме того, представляется несогласованным с нормами действующего законодательства закрепление порядка административного выдворения иностранного гражданина за пределы Российской Федерации в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Например, вопросы административной ответственности, а именно положения ст. 34 «Порядок административного выдворения иностранного гражданина за пределы Российской Федерации» Федерального закона № 115–ФЗ. Правовая природа административного выдворения не вызывает вопросов – это мера административного наказания, закрепленная в ст. 3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В соответствии со статьей 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях», при этом согласно нормам ст. 3.2 такой вид административного наказания, как административное выдворение, может быть установлен только данным Кодексом.

Аналогичное замечание можно высказать и в отношении положений ст. 7 данного Федерального закона, в соответствии с которой разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации. Приведенная норма не согласуется со ст. 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. С учетом содержания ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации можно утверждать, что федеральный законодатель не имел права увеличивать срок, в течение которого лицо будет считаться подвергнутым административному наказанию, иначе, чем через внесение изменений в Кодекс.

С 15 января 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 23 декабря 2010 г. № 385–ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с которым в Федеральный закон № 115–ФЗ внесены изменения, устанавливающие, что существенным условием гражданскоправового договора на выполнение работ (оказание услуг) будет являться обеспечение получения высококвалифицированным специалистом и членами его семьи медицинской помощи в течение срока действия заключаемого договора. Однако регулирование существенных условий гражданско – правового договора, гражданско – правовых отношений не может осуществляться на уровне нормативно – правового акта миграционного законодательства (в частности, Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), а также с помощью методов регулирования, применяемых в миграционном праве. В противном случае можно говорить о нарушении базового принципа гражданского права – свободы договора (ст. 2, ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации): граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Ситуация, связанная с расширением границ правового регулирования Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», представляется вполне логичной, учитывая, что правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства регламентируется нормами различных отраслей права. Вместе с тем данный Федеральный закон не охватывает все многообразие миграционных отношений, оставляя регламентацию целого ряда объективно требующих законодательного обеспечения отношений на уровень подзаконного регулирования⁸⁹.

Систематическое образование на стыке однородных смежных отраслей «пограничных» отношений служит проявлением подвижности границ между отраслями права как следствия развития общественных отношений. Сохраняя черты одной отрасли, такие отношения приобретают черты и смежной отрасли права. По мере дальнейшего развития «пограничных» отношений число «заимствованных» черт может увеличиваться⁹⁰.

На аналогичные процессы указывал и С. С. Алексеев: формирование смешанных институтов вызвано тесным контактированием между отраслями, их взаимопроникновением, обусловленным существованием «пограничных» общественных отношений, функциональными и генетическими связями, необходимостью «подстройки» под режим соседнего участка правового регулирования⁹¹.

Как уже было отмечено ранее, некоторые права и свободы, провозглашенные в Конституции Российской Федерации, распространяющиеся формально на каждого, фактически могут иметь различное содержание в зависимости от наличия гражданства (в частности, при наличии международного договора может быть установлен преференциальный режим въезда или пребывания), времени пребывания на территории Российской Федерации, а также ряда иных аспектов.

Правовое положение в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства зависит также от наличия специального правового статуса. Правовой статус, имеющий общий характер и распространяющийся на всех граждан страны, обычно получает нормативную конкретизацию применительно к отдельным категориям и группам граждан; на этой основе складываются специальные правовые статусы различных категорий населения⁹². Применительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства можно выделить такие виды специального правового статуса, как беженец, вынужденный переселенец, трудящийся – мигрант и др. Выделение данных категорий обусловлено наличием специфических прав и обязанностей, особенностей предоставления статуса, гарантий и защиты со стороны государства.

Статус беженца был регламентирован одним из первых, причем как на международном уровне, так и в Российской Федерации. Говоря об особенностях правового статуса беженцев, можно отметить следующее. Правовой статус, предоставленный беженцу в стране гражданской принадлежности (постоянного проживания для лиц без гражданства), носит формальный характер, поскольку лицо практически не может реализовать свои права и свободы в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Более того, беженец не может или не желает в силу указанных опасений воспользоваться защитой «своего» государства, связь с ним фактически утрачена. В соответствии со ст. 12 Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. личный статус беженца определяется законами страны его домициля или, если у него такового не имеется, законами страны его проживания. При этом ранее приобретенные беженцами права, связанные с его личным статусом, и в частности права, вытекающие из брака, должны соблюдаться по выполнении в случае надобности формальностей, предписанных законами данного государства, при условии, что соответствующее право является одним из тех прав, которые были бы признаны законами данного государства, если бы это лицо не стало беженцем. В итоге правовой статус беженца регулируется преимущественно нормами международного права, а также нормами законодательства страны пребывания.

Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно или преимущественно проживающие в Российской Федерации, могут быть признаны вынужденными переселенцами. На специфику правового статуса вынужденных переселенцев указал в 2002 г. Конституционный Суд Российской Федерации⁹³. В частности, Конституционный Суд отметил, что статус вынужденного переселенца предоставляется на пять лет, однако при наличии обстоятельств, препятствующих ему в обустройстве на новом месте жительства, срок действия статуса продлевается органом миграционной службы на каждый последующий год по заявлению вынужденного переселенца. Следовательно, данный статус имеет специальный, целевой и срочный характер. По мере исполнения государством своих обязанностей по восстановлению нарушенных конституционных прав вынужденного переселенца объем дополнительных прав и гарантий, обусловленных его статусом, сокращается. С истечением же установленного срока и при отсутствии оснований для его продления действие статуса вынужденного переселенца прекращается.

Можно отметить еще одну особенность, общую для правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев: беженцами, вынужденными переселенцами становятся не в силу официального признания, а фактического состояния.

По той или иной причине отдельные конституционные права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства могут быть существенно ограничены на практике. В спектре конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина и закрепления «национального режима» этот вопрос приобретает особую актуальность.

Один из наиболее ярких примеров связан с реализацией права на свободу передвижения. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства является основной составляющей правового статуса любого лица независимо от гражданства; оно закреплено во многих фундаментальных международных актах по правам человека как универсальное, не ограниченное по кругу лиц⁹⁴. Указанное право относится к числу личных, так называемых прав «первого поколения», то есть призванных «обеспечивать свободу и автономию индивида как члена гражданского общества, его юридическую защищенность от какого – либо незаконного вмешательства»⁹⁵.

В этой связи вызывает вопросы запрет для временно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 11 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Очевидна несогласованность данной нормы с положениями ч. 3 ст. 27 Конституции Российской Федерации, что ясно даже исходя из формулировок норм: «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право…» и «временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе…».

Кроме того, представляется необоснованным ограничение выбора места проживания в пределах субъекта Федерации для временно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку существующая система квотирования построена с учетом территории субъекта, а не его части. В связи с этим рекомендуется разрешить указанной категории лиц по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Федерации, на территории которого им разрешено временное проживание.

Следует отметить, что в зарубежной практике не всегда свобода передвижения по внутригосударственной территории распространяется на любое лицо независимо от гражданства. Например, особенностью конституционного закрепления свободы передвижения и проживания в Конституционном Акте Канады 1982 г. (ст. 6) является ее распространение исключительно на канадских граждан.

Системный анализ установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод позволяет сделать вывод, что с правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства тесно связана реализация иных конституционных прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства. Ограничения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства могут быть причиной возникновения проблем в реализации иных конституционных прав, в частности, свободы труда: так, временно проживающий иностранный гражданин – работник вправе выбрать место работы только в пределах определенного субъекта, указанного в разрешении на временное проживание.

Провозглашенный в Конституции Российской Федерации принцип равенства вовсе не означает, что государство должно предоставлять абсолютно идентичные права как иностранным гражданам и лицам без гражданства, так и своим собственным гражданам. Речь идет о равенстве возможностей независимо от естественных и социальных свойств личности. Данный вывод подтвердил и Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 24 ноября 2005 г. № 424–О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Зайцева Ивана Николаевича на нарушение его конституционных прав частью 1 ст. 19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»: принцип равенства всех перед законом гарантирует равные права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории, и не исключает возможность установления различных норм в отношении лиц, принадлежащих к другим категориям. Поэтому конституционный принцип равенства не может считаться нарушенным, когда различия между теми или иными категориями лиц являются достаточными для того, чтобы предусмотреть для них различное правовое регулирование. Вместе с тем ограничения должны носить обоснованный характер.

Отдельно следует отметить существенное влияние на содержание правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства международных договоров и соглашений.

В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы; если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией (ч. 1 ст. 17). При этом оговаривается, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения.

С помощью международных актов нередко закрепляются особые правила регулирования порядка въезда и выезда, пребывания, осуществления трудовой деятельности, а также дополнительные льготы и гарантии для граждан государств, подписавших подобные соглашения. Так, межправительственным Соглашением Республик Беларусь, Казахстан, Таджикистан, Российской Федерации и Кыргызской Республики от 30 ноября 2000 г.⁹⁶ установлен взаимный безвизовый режим поездок. Двустороннее Соглашение между Правительствами Российской Федерации и Киргизской Республики от 28 марта 1996 г. «О трудовой деятельности и социальной защите трудящихся – мигрантов» содержит положения, закрепляющие наиболее благоприятные условия для граждан указанных государств, в частности, увеличивающие возможный срок пребывания трудящихся – мигрантов на территории принимающего государства (в случае заключения трудового договора – до 2 лет с продлением еще на 1 год); устанавливающие обязанность работодателя предоставить высвобождаемому работнику средства, достаточные для возвращения его и членов семьи к месту постоянного жительства в государстве выезда; закрепляющие возможность заключения трудового договора с новым работодателем в случае, если трудовые отношения работника были прекращены до истечения срока, определенного первоначальным трудовым договором (контрактом) и иные.

Следует отметить, что на регулирование статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, определение объема их прав и свобод влияет проводимая в государстве миграционная политика, социально – экономическая ситуация, состояние безопасности. Именно под влиянием социально – экономических, политических, культурных факторов осуществляется дифференциация правового режима въезда, пребывания и осуществления трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, ограничивается въезд, право осуществления трудовой деятельности, право воссоединения с семьей и т. д. Так, в условиях мирового финансово – экономического кризиса наблюдается сокращение квот на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу: если в 2009 г. квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу составляла 3976747 разрешений, то в 2010 г. она составила 1944356 разрешений. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2010 г. № 895 «Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и утверждении соответствующих квот на 2011 год» на 2011 г. квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу составила 1745584.

Несмотря на кризис, испытывается недостаток в высококвалифицированных специалистах. В связи с переходом на инновационный путь развития экономики данная проблема приобрела особую остроту. Этим обусловлено предоставление льготного режима въезда, пребывания и осуществления трудовой деятельности иностранным гражданам и лицам без гражданства, обладающим высокой профессиональной квалификацией. В 2010 г. в законодательство были внесены соответствующие изменения, разработан специальный статус иностранного высококвалифицированного специалиста (ст. 13.2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). В частности, в отношении указанной категории лиц не осуществляется квотирование на выдачу приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, не требуется разрешение на работу, установлен повышенный минимальный уровень оплаты труда, предоставлено право на воссоединение с семьей, введен ряд дополнительных гарантий обеспечения прав и свобод.

Таким образом, можно выделить несколько основных особенностей конституционно – правового регулирования прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства.

В аспекте конституционного права правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства существенно не отличается от правового положения российских граждан. В то же время права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства могут существенно трансформироваться, ограничиваться с помощью норм отраслевого законодательства. Общий конституционноправовой статус иностранного гражданина и лица без гражданства может изменяться при получении специального правового статуса (беженца, вынужденного переселенца, иностранного работника, иностранного высококвалифицированного специалиста и др.).

Институт прав и свобод человека и гражданина является комплексным по своей природе и включает в себя институты различных отраслей права, при этом основы заложены в Конституции Российской Федерации. На регламентацию прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства также оказывают существенное влияние отраслевые институты, причем четко определить границы их регулирующего воздействия не всегда возможно.

Несмотря на стабильность Конституции Российской Федерации, законодательство, регулирующее права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства, отличается чрезмерной динамичностью. Это связано с общим процессом глобализации, влиянием социальных, экономических, политических факторов, ситуацией в сфере обеспечения безопасности государства и общества. Возможность предоставления и реализации отдельных прав иностранными гражданами и лицами без гражданства зависит от проводимой в государстве политики.

Правовой статус иностранных граждан регламентируется не только российским законодательством, но и международными актами, а также положениями законодательства гражданской принадлежности (то же самое относится и к лицам без гражданства, постоянно или преимущественно проживающим за рубежом). При этом можно наблюдать постепенное возрастание роли международных актов в регулировании прав и свобод человека и гражданина.

§ 3. Права человека и гражданина как институт конституционного права

Основным и важнейшим институтом конституционного права Российской Федерации, без сомнения, является институт прав человека и гражданина. Таковым он является в большинстве современных обществ. По его содержанию, значению и месту в правовой системе государства можно судить о степени зрелости права, гражданского общества, законодательства в целом. Необходимо отметить, что этот институт в разных правовых системах может иметь разное наполнение. Но ценность его для государства и каждого члена общества всегда находится на приоритетном месте.

Современное объективное развитие российского права и законодательства о правах и свободах человека и гражданина привело к существенному изменению содержания, значения и качественному росту нормативного объема этого института. Поэтому совершенно отчетливо можно увидеть тенденцию к превращению этой подотрасли права в самостоятельную правовую отрасль. Такое оформление может произойти в ближайшем будущем. Однако в настоящее время можно говорить только о состоянии формирования новой отрасти права.

Институт прав и свобод человека в российском праве имеет свою историю. Можно согласиться с мнением, что западная философская и правовая культура имеет более давние и богатые традиции развития теорий свободы и независимости личности от государства. Но в то же время неверно говорить о правах человека в России как об институте, зародившемся лишь после принятия Конституции 1993 г.⁹⁷ Теоретическое осмысление природы, роли и законодательного оформления института прав человека в нашей стране происходило задолго до принятия первых Конституций, которые в свою очередь реально внесли существенный вклад в развитие этого института в международном масштабе.

Указанная точка зрения может возникнуть из – за масштабности изменений, произошедших с институтом прав и свобод человека и гражданина, в связи с принятием Конституции 1993 г. Принципиальная новизна концепции правового статуса личности привела к тому, что по прошествии почти 20 лет со дня ее принятия законодательное закрепление института прав человека и гражданина находится в сложной и в некотором смысле противоречивой стадии своего развития. С одной стороны, завершается трудный, но объективно необходимый переходный период по переосмыслению места человека, его прав и свобод в системе конституционно закрепленных ценностей государства. После принятия Конституции 1993 г. была проведена колоссальная работа по разработке концепций и законов, регламентирующих принципиально новые для нашей законодательной системы подходы к нормативному закреплению института конституционных прав и свобод, созданию механизмов реализации этих правоотношений на практике. Почти весь перечень основных прав и свобод человека, закрепленный международными документами, такими как Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), нашел нормативное закрепление не только в Конституции РФ, но и получил развитие в текущем отраслевом законодательстве.

С другой стороны, выяснилось, что формальное восприятие универсальных правовых стандартов в рассматриваемой области и нормативное закрепление новых институтов прав и свобод не ведет к их автоматическому действию на практике. Это происходит по ряду объективных и субъективных причин. С субъективной точки зрения для успешного действия концептуально новых подходов в регулировании правового института прав человека требуются специальные механизмы эффективной реализации прав, которые должны формироваться и работать в правовом поле, одновременно быть составной частью политической жизни и включать институты гражданского общества. Само гражданское общество должно обладать определенной зрелостью, то есть иметь развитую институционализацию, сложившуюся структуру с оптимальными связями, возможностью влиять на принятие решений публичной властью и т. д. К сожалению, большинство из механизмов, способствующих соблюдению и защите прав человека, только формируются, поскольку для их реального развития и влияния необходимы определенные политические, материальные условия, время и опыт. Современные правовые стандарты в области прав человека только тогда станут реальностью, когда станут частью менталитета государства, больших социальных групп и каждого человека, то есть стать общесоциальными, общенациональными ценностями.

Среди объективных факторов, негативно влияющих на состояние с правами человека в России, можно выделить несколько. В том числе отсутствие академической современной российской теории прав человека. Конечно, идеи и различные концепции о правах человека развивались в России всегда: в дореволюционный период русские ученые – правоведы активно обсуждали приемлемость европейских доктрин о правах человека для России. Значительный вклад был внесен советскими учеными. Можно перечислить десятки работ, которые стали классикой отечественной науки. Но надо понимать, что созданная за последние десятки лет теория советской социалистической системы прав и свобод исходила из совершенно иной доктрины прав человека. Отрицалась теория естественных прав, подход к правам человека носил позитивистский характер, основанный на том, что свои права каждый человек получает исключительно от государства, которое по своему усмотрению закрепляет их в законодательстве. Большое значение придавалось изучению права каждого народа и каждой нации на самоопределение, равенству прав каждого народа и каждой национальности в пределах государства. Среди прав человека акцент делался прежде всего на социальных и экономических правах. Исключались некоторые личные права, например, право каждого свободно покидать свою страну и возвращаться в нее (и ряда других прав) и т. д.

Действующие правовые концепции исходят из совершенно иного, иногда прямо противоположного подхода к закреплению прав и свобод человека, сами права имеют другое содержание. Конечно, есть целый ряд отечественных работ, созданных в советский период, которые, с учетом времени их написания, представляют научную ценность для теории прав человека и в настоящее время. Современная российская наука анализирует многие вопросы по правам и свободам человека и тем самым создает новую теорию прав. Но имеющихся в настоящее время исследований явно не хватает для целостного и непротиворечивого объяснения объективных закономерностей, современных правовых феноменов и явлений в области прав и свобод. Таким образом, можно говорить о необходимости создания общепринятой теории прав человека в России, в соответствии с которой развивается и прогнозируется развитие законодательства, оценивается практика его применения.

1. Права и свободы человека и гражданина как объект правового регулирования

В юридической науке широко используются термины «основные права и свободы», «общепризнанные права и свободы», «конституционные права и свободы» и т. д. Данные термины получили свое нормативное закрепление в международных актах в сфере прав и свобод, конституциях государств – участников мирового сообщества, текущем законодательстве большинства стран. Вместе с тем отождествление данных понятий представляется не в полной мере обоснованным. Необходимо понимать, что, несмотря на то что указанные понятия обладают во многом схожими признаками и свойствами, между ними существует ряд немаловажных различий.

Термин «основные права и свободы» получил свое закрепление во Всеобщей декларации прав человека 1948 г.⁹⁸ Нося рекомендательный характер, Всеобщая декларация прав человека тем не менее является фундаментальным правовым актом в сфере прав и свобод, и именно принятие данного документа послужило импульсом к дальнейшему правовому закреплению прав и свобод как на международном уровне, так и на национальном. Всеобщая декларация прав человека непосредственно оперирует термином «основные права и свободы», а закрепленный в ней перечень прав и свобод традиционно принято относить к основным правам и свободам. При этом, как справедливо отмечает Е. А. Лукашева, «выделение категории основных прав человека отнюдь не означает отнесение иных прав к «второсортным», менее значимым, требующим меньших усилий государства по их обеспечению»⁹⁹. Дальнейшее развитие и конкретизацию данный перечень получил в принятых после Декларации Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г.¹⁰⁰, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.¹⁰¹, Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.¹⁰² и других международных актах в области прав и свобод.

Именно закрепленные в вышеназванных международноправовых документах права и свободы традиционно принято относить к общепризнанным правам и свободам. Что касается термина «общепризнанные права», считается, что «все международные нормы в области прав человека принято называть международными стандартами прав человека. Термину «международные стандарты» иногда предпочитается термин «общепризнанные права человека». Однако оба термина употребляются и как взаимозаменяемые»¹⁰³. Общепризнанные права человека в любой стране зависят от исторического развития ее государственности, характера общественно – политического строя, расстановки социальных сил в данной стране и на международной арене, от национальных, религиозных, культурных, правовых традиций, национальной психологии; наконец, от общей политической и правовой культуры населения¹⁰⁴. При этом необходимо отметить, что в указанных фундаментальных международно – правовых актах в сфере прав и свобод термин «общепризнанные права и свободы» не используется. В узком смысле под общепризнанными правами и свободами человека следует понимать закрепленные во Всеобщей декларации прав человека основные права и свободы, получившие дальнейшее развитие и нормативное закрепление в международно – правовых актах в сфере прав и свобод личности.

Конституционные права и свободы представляют собой относительно самостоятельную категорию прав человека. Как известно, важнейшей формой правовой институционализации личности является ее конституционно – правовой статус, который устанавливается в первую очередь в конституции. Именно факт закрепления в Конституции Российской Федерации позволяет относить то или иное субъективное право личности к категории конституционных прав и свобод.

В виду ряда объективных и субъективных причин государству крайне проблематично воспроизвести в конституции весь перечень прав и свобод, закрепленных в фундаментальных международно – правовых актах в области прав и свобод человека. В частности, из примерно 70 конкретных гражданских прав и свобод человека, провозглашенных в Декларации 1948 г. и (или) закрепленных в соответствующих международных пактах 1966 г., около 40 воспринято Конституцией РФ¹⁰⁵. При этом анализ ч. 1 ст. 17 и ч. 1 ст. 55 Конституции в их системной взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что в Российской Федерации человек наделен всеми правами и свободами, закрепленными в международных правовых актах в области прав и свобод личности. Вместе с тем отсутствие в Конституции Российской Федерации того или иного субъективного права, установленного в международных правовых актах в сфере прав и свобод, способно привести к снижению гарантий реализации и защиты данного права. Подлинный смысл основные права человека обретают только после их закрепления в конституции демократического государства¹⁰⁶. Именно факт закрепления в Конституции является важнейшим, основополагающим признаком конституционных прав и свобод. Как справедливо отмечает М. В. Баглай, «под конституционными правами и свободами понимаются наиболее важные права и свободы человека и гражданина, раскрывающие естественное состояние свободы и получающие высшую юридическую защиту»¹⁰⁷.

Исходя из особенностей конституционных норм, Конституция Российской Федерации закрепляет основополагающие права и свободы, составляющие базис правового статуса личности. Конституционные права и свободы получают свое дальнейшее развитие в текущем отраслевом законодательстве, конкретизирующем соответствующие нормы Конституции Российской Федерации. Последующее их расширение носит отчасти технический характер, например, неприкосновенность переписки, распространяется на телефонные разговоры, свобода печати – более или менее на все средства массовой информации¹⁰⁸.

Понятно, что такие термины, как «основные» и «конституционные права», не совпадают по объему, хотя в литературе встречаются такие формальные точки зрения. К «основным», как правило, относят еще и нормы, установленные в международно – правовых актах. «Основными» правами могут быть и те, которые не зафиксированы в Конституции, но имеются в текущем законодательстве. Критерием отнесения к основным правам служит их существенность, жизненная важность для человека. При этом некоторые авторы особо настаивают на том, что эти «абсолютные основные права» обладают следующими признаками: «неотчуждаемость, неприостанавливаемость и неограничиваемость; корреспондирующая обязанность неопределенного числа лиц воздерживаться от действий, ущемляющих абсолютные права; монопольная возможность человека действовать в своих, признаваемых законом интересах; принадлежность этих прав человеку от рождения»¹⁰⁹. (Зная современную теорию и практику конституционализма, нельзя отделаться от мысли, что речь идет о какой – то абстрактной, выделяемой в научных целях виртуальной категории прав.)

Справедливости ради можно отметить, что спор о понятиях в конституционном праве не является острой темой. Поскольку, если признать за правами человека такие качества, как единство и неделимость¹¹⁰, то практический смысл в этом отпадает. Думается, это не совсем так. Используя различные термины, многие иностранные конституции пытаются установить различные степени защиты прав человека, не выстраивая напрямую иерархию прав человека. И об этом нельзя забывать.

Вводя различные критерии для классификации или категоризации прав человека, необходимо учитывать, что особенностью института прав человека является невозможность выстроить систему прав человека, закладывая в нее аксиологический критерий. В литературе иногда наблюдаются попытки это сделать¹¹¹. Цель введения такого критерия очевидна: при реализации какого– либо права очень часто создается конкуренция между правами, и какое – либо право должно быть ограничено. При выстраивании некой ценностной иерархии прав можно смело и теоретически обоснованно «менее ценные» ограничивать в пользу «более ценных».

Обоснованием такого мнения служит гарантированность права в форме конституционного контроля. Л. А. Шарнина считает, что «в соответствии со ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд Российской Федерации проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, а не всех общепризнанных прав и свобод. Если по замыслу разработчиков Конституции РФ такая защита предоставляется только закрепленным в Конституции правам, то очевидно, что иные общепризнанные права имеют меньшую ценность.» Автор приводит пример с репродуктивными правами, считая, что «данные права не имеют достаточной моральной чистоты, чтобы поставить их в один ряд с правами и свободами, закрепленными в Конституции РФ. В частности, к числу нравственно предосудительного деяния можно отнести производство искусственного прерывания беременности, рассматриваемого в качестве необходимого следствия признания репродуктивной свободы женщины, хотя специально и не закрепленного в виде соответствующего правомочия в международно – правовых документах. Таким образом, в отношении незакрепленных общепризнанных прав и свобод можно однозначно снять постановку вопроса о высшей ценности»¹¹².

Согласиться с этим мнением сложно. Во – первых, трактовка новых, не закрепленных в Конституции РФ прав как морально ущербных субъективна и не выдерживает критики. В России по разным причинам почти половина прав, содержащихся в основных международных документах по правам человека и являющихся международными стандартами, не приняты¹¹³. Основная причина их отсутствия в российском законодательстве связана с недостаточной экономической обеспеченностью, а не с моральной ущербностью. Во – вторых, согласно ч. 1 ст. 55 перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Среди ученых утвердилось мнение, что указанная норма направлена как раз на то, чтобы показать, что права, пока не закрепленные в Конституции, не обладают меньшей ценностью, чем закрепленные в ней. Как указывает В. А. Четвернин¹¹⁴, в Конституции РФ перечисляются лишь те общепризнанные права и свободы человека и гражданина, которые представляются составителям Конституции РФ основными. Но это не означает, что не может быть других общепризнанных естественных и неотчуждаемых прав и свобод и что эти «другие» являются второстепенными в сравнении с перечисленными в Конституции. Более того, как уже упоминалось выше, ряд авторов¹¹⁵ высказывают даже такую позицию, согласно которой Российская Федерация закрепляет действие на территории всех общепризнанных мировым сообществом прав и свобод человека и гражданина независимо от того, закреплены они непосредственно в Конституции России или нет, обосновывая свою позицию нормой ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. В – третьих, необходимо относиться к институту прав и свобод человека как к системе целостной, взаимосвязанной и в определенном смысле неделимой. Совершенно справедливо указывает Б. С. Эбзеев, что «единство конституционного института прав и свобод человека и гражданина означает и недопустимость их деления на более значимые и менее значимые»¹¹⁶.

Вопрос об аборте, который относится к числу старейших проблем медицинской этики, а также философии, юриспруденции и теологии, не является в данном споре аргументом и к существу вопроса не относится. Право не может оперировать частными моральными оценками. Они весьма неоднозначны. Например, абсолютная ценность¹¹⁷ права на жизнь. В специальной литературе право на жизнь определяется как охраняемое законом личное неимущественное благо высшего уровня и естественного характера¹¹⁸. Кроме того, во всех международных документах это право стоит на первом месте. Что позволяет оценивать его как право. имеющее особое место и значение в системе прав. Но следует помнить, что его непреходящая ценность может оказаться для конкретного человека в ценностном соотношении меньшим благом, чем честь и достоинство или жизнь другого человека. Поэтому право вообще не может закрепить систему морально – этических ценностей, поскольку оно не может действовать в этой сфере. Это та причина, в соответствии с которой аксиологический критерий не может быть положен в основу классификации прав человека или деления его на определенные категории. Вообще следует понимать, что границы между различными правами весьма условны. А что касается правомочий, из которых и состоят конкретные права, то некоторые их них можно с успехом отнести одновременно к нескольким конституционным правам.

2. Современное состояние законодательства о правах человека и перспективы его развития

Институт прав и свобод в конституционном праве Российской Федерации активно развивается. Отношение личности и государства регулирует институт гражданства. В настоящее время он продолжает активно развиваться. В 2002 г. был принят новый Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации». Основные принципы регулирования этих правоотношений остались неизменными: каждый имеет право на гражданство, закреплен запрет лишения гражданства и оставления личности без гражданства. По – прежнему для бывших граждан СССР законом предусматриваются широкие льготы. В целом законодательство о гражданстве в ближайший период будет развиваться в этом направлении, то есть двигаться по пути незначительных и несистемных коррекций. Основополагающие нормы и принципы этого института не будут подвергаться изменениям. Думается, что практика пойдет по пути уточнения круга лиц, входящих в уже действующие льготные группы лиц, и будут вводиться новые категории лиц, которым следует давать некоторые льготы при предоставлении российского гражданства.

Самые значительные изменения произошли в законодательстве, регулирующем политические и личные права человека. Следует особо отметить, что большим достижением является тот факт, что в настоящее время почти вся сфера конституционных политических прав и свобод имеет непосредственную регламентацию в текущем законодательстве. За это время были приняты такие основополагающие в указанной области прав человека акты, как Федеральные законы от 19.06.2004 № 54–ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и от 02.05.2006 № 59–ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Первым из них подтверждено конституционное право граждан собираться мирно, без оружия и установлен уведомительный порядок проведения любого публичного мероприятия. Указанный закон исчерпывающе определяет публичное мероприятие как открытую, мирную, доступную каждому, проводимую в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акцию, осуществляемую по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Процедуру и порядок рассмотрения любого обращения гражданина или группы граждан в органы власти детально регулирует второй из указанных выше законов. Им определены формы обращения, права граждан при рассмотрении обращений, регламентируются сроки рассмотрения обращений, обязанности и ответственность должностных лиц при рассмотрении обращений. Однако нельзя не отметить возникшую тенденцию к некоторому законодательному ограничению отдельных политических и личных прав. В частности, можно отметить ужесточение требований к образованию политических партий, к учредителям и деятельности общественных организаций, изъятие части уголовных дел из юрисдикции суда присяжных и ряд иных. В целом можно говорить об усилении контрольных функций государства в области формирования и деятельности гражданского общества. В этом явлении есть объективная составляющая, связанная с реально возникающими угрозами безопасности государства, такими как терроризм, политический и религиозный экстремизм, экономическая, культурная экспансия некоторых иностранных государств и т. д. Осознавая серьезность и реальность угрозы нарушения важнейших конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, государство вынуждено вводить некоторые законодательные ограничения. Среди субъективных причин возникшей тенденции главной является незрелость гражданского общества и, как следствие, отсутствие надежных механизмов защиты рассматриваемых прав.

Следует отметить, что эта тенденция отмечена и законодателем. Именно поэтому с его стороны предпринимаются определенные усилия для развития институтов гражданского общества, нормативно закрепляется возможность более активного участия его институтов в политической жизни, в том числе по защите прав и свобод человека. Именно поэтому возник такой государственно – общественный орган, как Общественная палата. Ее создание и деятельность регулируются Федеральным законом от 04.04.2005 № 32–ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». В соответствии с ним основная задача Общественной палаты – обеспечивать взаимодействие граждан с органами государственной власти и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод, прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью исполнительных органов государства. Определенной тенденцией можно считать постепенное расширение целей и задач деятельности этого органа. Наделение органа, правовая природа которого до конца не является определенной, такими разнородными функциями связано с указанной выше проблемой – незрелостью гражданского общества, отсутствием его структурированности и институциализации.

В указанном направлении происходят и изменения, касающиеся деятельности политических партий. Они также обусловлены потребностью в современном и зрелом гражданском обществе, влияющем на политические процессы нашего государства.

Политические партии, являясь важным структурным элементом гражданского общества, выступают связующим звеном между государством, обществом и гражданами. С одной стороны, обладая исключительным правом по выдвижению списков кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а с недавних пор, и на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, политические партии стимулируют политическую активность, процессы волеобразования и волеизъявления граждан, с другой стороны – выступают одной из форм реализации конституционного права на объединение, предусмотренного ст. 30 Конституции Российской Федерации.

В последнее время принимается ряд законодательных мер, расширяющих права политических партий и увеличивающих их влияние на принятие политических решений. В частности, можно отметить изменения, произошедшие в избирательной системе: переход на пропорциональную систему выборов и голосование по партийным спискам, усиление их участия в процедуре назначения губернаторов и т. д.

Вместе с тем необходимо дальнейшее последовательное совершенствование законодательства в рассматриваемой сфере, которое было бы направлено на снятие чрезмерных ограничений в деятельности партий, например, касающихся понижения барьера для прохождения представителей политической партии в Государственную Думу и снижения минимальной численности членов партии, необходимой для ее регистрации.

Наделяя политические партии достаточно широкими полномочиями, законодатель в то же время устанавливает чрезвычайно жесткие требования для их создания и деятельности.

На сегодняшний день в Российской Федерации требованиям, предъявляемым для создания и функционирования политических партий (п. 2 ст. 3 ФЗ «О политических партиях»), отвечают только семь политических партий (Всероссийская политическая партия «ЕДИНАЯ РОССИЯ», Политическая партия «Коммунистическая партия Российской Федерации», Политическая партия «Либерально – демократическая партия России», Политическая партия «ПАТРИОТЫ РОССИИ», Политическая партия «Российская объединенная демократическая партия «ЯБЛОКО», Политическая партия «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ», Всероссийская политическая партия «ПРАВОЕ ДЕЛО»). Едва ли наличие лишь семи действующих политических партий, из которых только четыре получили представительство в Государственной Думе Федерального Собрания по итогам выборов в 2007 г., свидетельствует о действительной реализации принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности, закрепленных в ст. 13 Конституции Российской Федерации в качестве основ конституционного строя, а также конституционного права на объединение, в части, касающейся права на объединение в политические партии.

Чрезмерно завышенные требования, предъявляемые для создания и функционирования политических партий, установленные в действующем законодательстве о политических партиях, затрудняют реализацию закрепленных в Конституции Российской Федерации права граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства, права на объединение, принципов идеологического и политического многообразия и многопартийности.

Все более важными и актуальными для каждого человека становятся информационные права. Думается, эта сфера законодательства имеет наиболее высокие шансы на приоритетное развитие и может скоро оформиться в отдельную правовую отрасль. С одной стороны, фундаментальным правом в любом демократическом обществе является свобода слова и право на получение достоверной информации. Но всесторонняя информатизация, в том числе создание и широкое использование компьютеризированных и иных системных баз данных о лицах государственными и негосударственными структурами, участие России в международном информационном обмене, в открытых информационных системах, придают особую значимость задаче обеспечения охраны личных прав. Необходимы нормативные акты, направленные на защиту и неприкосновенность этой сферы частной жизни, информации о ней. За последнее время многое было сделано в этой области законодательства. В частности, для этого был принят Федеральный закон от 27.07.2006 № 152–ФЗ «О персональных данных». Кроме того, некоторые аспекты этого права регламентируются Федеральным законом от 27.07.2006 № 149–ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Важным фактором соблюдения информационных прав граждан является повышение информационной открытости всех органов публичной власти. Для объективного информирования граждан Российской Федерации и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления недавно приняты Федеральные законы от 09.02.2009 № 8–ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и от 22.12.2008 № 262–ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов Российской Федерации». Частично они реализуют право, закрепленное ч. 2 ст. 24 Конституции РФ. Однако вступление в действие этих законов недостаточно для реализации этого права. Поэтому необходимо принятие некого общего системного акта для четкого регулирования правоотношений в области информации и информационных прав, включая защиту конституционных прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, и регулирующего сбор, хранение и использование информации, затрагивающей указанные сферы.

Большинство конституционных прав и свобод человека реализуются через нормы отраслевого законодательства, которое развивается в соответствии со своим целями и задачами. Однако все отрасли права испытывают некоторые общие факторы влияния. Особое значение, как показал экономический кризис, будут иметь экономические и социальные права граждан. Экономические права граждан реализуются на основе Гражданского кодекса РФ, Земельного кодекса, акционерного законодательства и ряда иных законов, устанавливающих правила совершения сделок, режим прав собственности и т. д. Следует отметить, что на конституционном уровне возможны некоторые изменения в формулировках экономических прав. В частности, вероятно, следует закрепить положение о социальной функции частной собственности в Конституции. Его отсутствие оказывает определенное влияние на законодательство и мероприятия, предпринимаемые государственной властью, например, недостатки законодательства о противодействии коррупции и использовании природных ресурсов и др.

Соблюдение и защита социальных прав граждан реализуются через пенсионное и трудовое законодательство, законодательство об образовании, здравоохранении и т. д. Следует отметить, что в целом социальное законодательство почти полностью сформировано, но имеет множество дефектов. Например, в Конституции установлено, что Российская Федерация является социальным государством, но дальнейшее развитие этого положения – закрепление принципа социальной справедливости, социального партнерства, право на достойную жизнь для человека и членов его семьи – отсутствует. Можно указать на то, что наше законодательство не соответствует некоторым международным стандартам (например, многие конвенции МОТ не ратифицированы Россией) в этой области. Это связано и с пробелами в самих законах, и с ограниченными экономическими возможностями государства. Необходимо учитывать, что после реформы системы социальной защиты основным гарантом соблюдения указанных прав стал субъект Российской Федерации. Это во многом снизило уровень защищенности этих прав: поскольку субъекты РФ имеют разные экономические возможности, то и реальное выполнение социальных обязательств государства перед гражданами оказалось в зависимости от этих возможностей. Поэтому развитие этой группы прав пойдет как по количественному увеличению гарантий социальной защиты, так и по введению объективных критериев по оказанию качественных социальных услуг населению государственными органами.

Права человека конкретизируются на уровне естественных групп населения: дети, женщины, инвалиды, пенсионеры, национальные и иные меньшинства. Развитие законодательства будет происходить и по закреплению дополнительных гарантий этим социально слабым группам населения, чтобы они действительно имели равные возможности для осуществления своих прав. В России остро продолжает стоять проблема защиты прав детей. Государство и общество уже осознали социальную значимость функционирования и развития системы защиты прав детей на жизнь, развитие, образование, игры, медицинское обслуживание, минимально необходимые средства к существованию, защиту от насилия, жестокого обращения, экономической и сексуальной эксплуатации с учетом специфики детства. Необходимость учреждения специализированного уполномоченного, сориентированного на обеспечение прав всех детей как социальной категории, нуждающихся в особой защите, и особенно детей, находящихся в стационарных (интернатных) учреждениях, в Российской Федерации признана. Поэтому принят Указ Президента от 1.09.2009 № 986. «Об Уполномоченном при Президенте РФ по правам ребенка».

В этой связи может быть поддержана обсуждаемая в течение ряда лет идея ювенальной юстиции. Позитивные результаты даст формирование корпуса судей, профессионально оценивающих соизмеримость с обстоятельствами и тяжестью правонарушения несовершеннолетнего, обеспечивающих широкое применение альтернативных мер в виде вынесения условных приговоров, отсрочки их исполнения. Ювенальная юстиция эффективнее обеспечивает международный принцип, согласно которому любое дело несовершеннолетнего с самого начала следует вести быстро, не допуская каких – либо ненужных задержек. Совершенствование всех областей судебной защиты прав и свобод человека имеет значительный потенциал и перспективу. Как и ювенальная юстиция, получила признание необходимость институализации административная юстиция, упоминание о которой содержит ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации. Введение административных судов может стать еще одним механизмом, способным эффективно защитить права человека в силу формальности, публичности и инстанционности судебной процедуры.

Для анализа перспектив развития института прав и свобод следует учитывать существенные изменения, происходящие в мировом цивилизационном пространстве, которые оказывают непосредственное влияние на регулирование указанного института права. Среди таких современных факторов можно выделить:

1) глобализация и универсализация мирового цивилизационного пространства. Этот фактор влияет на институт прав и свобод человека следующим образом: формулируются новые универсальные права и свободы, ужесточаются действующие международные стандарты прав и свобод человека, вводятся требования объективных критериев реализации отдельных прав, развиваются механизмы их международной судебной защиты. Это неоднозначный процесс.

2) появление и формулирование новых прав и свобод человека вследствие развития науки и техники. Речь идет, в первую очередь, об изменении окружающего человека пространства. Это означает появление и формулирование ряда новых прав и свобод человека. Переход общества к информатизационной фазе его развития ставит вопрос о совершенствовании регулирования традиционных личных, в том числе информационных, прав и появление новых коммуникативных прав.

Прогресс коммуникативных технологий, развитие интернеттехнологий и появление «нового жизненного пространства» заставляет пересмотреть и распространить на новые области деятельности человека гарантии защиты традиционных личных, естественных прав человека, таких как право на свободу и личную неприкосновенность, право на частную жизнь, личную и семейную тайну, право на неприкосновенность частной информации, право на доступность сведений о себе, накапливаемую различными государственными и негосударственными информационными базами и т. д. Появление таких понятий, как «право информационной автономии» и «право на информационное самоопределение», потребует необходимость определяться по отношению к ним.

3) достижения биотехнологий расширяют и меняют наши представления о самом человеке, о начале жизни, возможностях искусственного ее поддержания, моменте смерти человека. Под влиянием этого фактора появляется потребность в уточнении некоторых традиционных естественных прав, например, права на жизнь, достоинство личности. Возникает объективная необходимость в регламентации некоторых новых «соматических» прав и т. д. К примеру, возможность клонирования человека ставит, помимо этических, ряд юридических вопросов: уточнение понятия «репродукции» и связанных с ним прав, законодательное закрепление такого права человека, как право на неповторимость, и ряд иных.

4) усиление террористических и иных преступных угроз человечеству. Этот фактор в последнее время оказывает существенное влияние почти на большинство личных прав человека. Его усиление – общемировая тенденция, которая включает расширение полномочий правоохранительных органов по осуществлению сбора информации и проведению оперативно – розыскных мероприятий, введение новых составов уголовных и административных нарушений, введению дополнительных изъятий из правомочий, в совокупности составляющих конституционные права и свободы и их гарантии на законодательном уровне.

5) наступление мирового экономического кризиса привело к усилению внимания, к усилению регулятивных обязанностей государства в сфере экономики и финансов и совершенствованию эффективности защиты экономических и социальных прав граждан. Современная тенденция: объективное развитие социальных прав как атрибутивного критерия социального государства.

Следует отметить, что выше приведен не полный перечень факторов, активно влияющих на рассматриваемый институт права. Существует еще множество как субъективных, так и объективных обстоятельств, находящихся в политической и экономической областях деятельности государства и общества, которые оказывают существенное воздействие на институт прав и свобод. Рассмотрим некоторые из указанных факторов влияния более подробно.

3. Проблемы глобализации и унификации и институт прав и свобод человека

В правовой литературе продолжают идти споры по поводу правильности принятия для развития российского законодательства в области прав и свобод человека теории универсальности прав человека, фундаментом которой является Всеобщая декларация прав человека. Именно идея единства прав и свобод человека для всех правовых систем стала краеугольным камнем Декларации. То есть права человека являются универсальной, общечеловеческой ценностью. Международные стандарты в области прав человека – эталоны, ориентиры развития этого института в каждой стране¹¹⁹.

Противники такого подхода не согласны с этим и утверждают, что «права человека, без сомнения, являются западными ценностями и связаны с доктринами, правовой и политической культурой Западной цивилизации. Тем не менее в международных документах они представлены в качестве ценностей универсальных, общечеловеческих»¹²⁰. Кроме того, отечественные идеологи универсальности прав и свобод «либо отрицают полностью, либо не рассматривают в качестве приоритета необходимость учета национально – культурной традиции»¹²¹. Критика концепции универсальности прав человека основана на неприятии западного понимания идеи прав человека (индивидуализм, либерализм, свободный рынок и т. д.). «Идеология естественных неотчуждаемых прав человека, свобода и формальное равенство субъектов как базовые принципы правового регулирования, презумпция связанности государства правом порождены не российской социальной практикой. Более того, они до сих пор должным образом не восприняты массовым и профессиональным правосознанием»¹²². Иными словами, конкретно российское общество не готово воспринять западную концепцию прав человека, поскольку она не соответствует нашим традиционным ценностям.

На наш взгляд, в указанном теоретическом споре надо различать не только два противоположных взгляда, а две различных и более общих проблемы, связанных с выбором определенной модели развития института прав и свобод человека в России. Одна из них связана с влиянием международного права на российское право, проблема суверенитета государства в этом вопросе¹²³, учет традиционной национальной специфики. И вторая, которая касается критики современной «индивидуалистической» модели прав человека в противовес бывшей патерналистской модели (в какой– то степени также «традиционной»¹²⁴ для российского человека).

Говоря о первой из сформулированных проблем, следует остановиться на следующем очень важном для ее понимания факте. Конечно, и с этим никто не спорит, культура и история каждого народа уникальна. Некоторые авторы считают, что западные представления и идеи «фундаментально отличаются от тех, которые присущи другим цивилизациям. В исламской, конфуцианской, буддистской и православной культурах почти не находят отклика такие западные идеи, как индивидуализм, либерализм, конституционализм, права человека, равенство, свобода, верховенство закона, демократия, свободный рынок, отделение Церкви от государства»¹²⁵.

Когда рассуждают о принципиально разных ценностях правовых систем, в том числе в аксиологическом отношении прав человека, то полюсами этого противопоставления являются отнюдь не славянский и западный менталитет. В данном случае речь идет о принципиальных различиях в понимании концепции прав человека в исламском (в том числе и в любой другой религии) мировоззрении и, соответственно, в исламской правовой культуре: «исламская доктрина и традиция прав человека воспринимает их принципиально по – другому, нежели на Западе: теоцентрично, а не антропоцентрично. В этом заключается ключевой конфликт между Западом и исламским миром»¹²⁶. Другими словами, исламская правовая культура основывается прежде всего на религиозных догматах, и, соответственно, началом и основной ценностью всего является Бог, поэтому права человека не могут быть самоценны.

Решение этой проблемы очевидно. Даже противники развития российской модели института прав и свобод человека вынуждены констатировать, что процесс глобализации невозможно отменить, государство не может жить в изоляции от мира. «Если мы хотим избежать «конфликта цивилизаций’’, то должны осознать, что современный мир в результате процессов глобализации превращается, по сути, в альянс цивилизаций, «цивилизацию цивилизаций’’ с разными культурными, этническими, конфессиональными, экономическими укладами»¹²⁷. Это означает, что мир будет вынужден вырабатывать условия, правила совместного существования.

Указанные противоречия глубоки, но не надо преувеличивать различия между существующими цивилизациями. Поскольку их правовые системы состоят прежде всего из норм права, то государства способны и должны находить общие точки соприкосновения. Следует согласиться с позицией И. И. Лукашука, который считает, что «мнение о несовместимости общепризнанных прав человека с мусульманской культурой разделяется далеко не всеми странами и не всеми слоями населения. Если обратиться к таким актам, как Каирская декларация прав человека 1990 г. или Основной закон Саудовской Аравии 1992 г., то окажется, что они в значительной мере отражают права человека, а их связь с исламской культурой не очень глубока»¹²⁸. Тем более что история этого института имеет такие примеры. С огромным трудом, но удалось добиться консенсуса при принятии Всеобщей декларации прав человека, подытоживая неисчислимые потери после Второй мировой войны и перед лицом возникновения опасности новых военных конфликтов.

Следует особо обратить внимание на то, что, критикуя западные ценности прав человека и утверждая, что западные модели плохо приживаются на российской почве, авторы, как правило, конкретно не называют иные ценностные ориентиры, на основе которых должны формулироваться российские правовые нормы о правах человека. Когда формулируется тезис о порочности практики присоединения к международным договорам в области прав человека, в которых «не отражены основы культурной, духовной, правовой, российской и русской традиции», для полноценной дискуссии необходимо точно указывать, какие национальные особенности имеются в виду. Некоторые авторы¹²⁹ считают, что основными идеями традиции являются «судьба», «добродетель», «терпение», «честность», «труд». Но как они должны повлиять на современный перечень прав человека (дополнить или отменить существующий перечень прав) либо на понимание их сущности, об этом не упоминается. Поэтому, когда в научную литературу о правах человека вводятся понятия о «духе народа» и традициях вообще, спорить по этому вопросу беспредметно. Это не означает, что вышеуказанных понятий нет, но в отношении прав человека такими категориями оперировать невозможно. Кроме того, когда ссылаются в защиту указанной позиции на точку зрения уважаемых ученых – конституционалистов, делают это не до конца добросовестно, и часто мнение авторов вырвано из контекста работы. Например, сложно спорить со справедливым мнением, что «негативными последствиями механического переноса конституционных ценностей на другую, неподготовленную почву, как показывает опыт, являются их деформация, формирование искаженных представлений о демократических институтах, правовой нигилизм, абсолютизация власти, а как следствие, разочарование населения в указанных институтах и даже их отторжение». Но автор в данном случае отрицает практику распространения универсальных идей и ценностей путем принуждения. Он уверен, что внедрение «универсального (единого) кода демократических ценностей, ставит человечество перед необходимостью постепенного, естественного взаимодействия культур с целью освоения ценностей и стандартов иных культур общественным сознанием народов, их моралью, непротиворечивостью религии и общественным нравам»¹³⁰. Таким образом, автор рассуждает о ненасильственных методах, разумных сроках, но он не является противником универсальных демократических институтов, стандартов и ценностей.

Как правило, основная мысль статей, написанных противниками универсальных западных ценностей, заключается либо в необходимости учета традиционных в той или иной степени религиозных (православных либо исламских) ценностей. Но Россия – это многонациональная, многоконфессиональная и светская страна. Нельзя реально ставить вопрос о том, что если России не подходят универсальные ценности, выработанные западной цивилизацией, то ей больше подходят исламские или иные религиозные ценности. Необходимо искать и находить точки соприкосновения и закреплять ценности, которые необходимы каждому члену общества. А это значит двигаться навстречу процессу, заложенному в 1948 г. принятием Всеобщей декларации прав человека.

Сложнее обстоит вопрос с изменением направления развития института прав человека, произошедшим после перестройки. После распада СССР другими стали экономические, политические условия, произошли существенные подвижки в общественном сознании. Если кратко определить систему прав человека, которая была характерна для социалистической системы хозяйствования, то она принципиально отличалась от западной, либеральной. Последняя опиралась на иную систему хозяйствования, формировавшуюся на принципах свободного рынка. «Если в либеральной модели человек свободен и опирается в реализации своих целей, прежде всего, на собственные силы, то в социалистической человек был опекаем со стороны общества (партии и государства), обеспечен самым необходимым, но ограничен в свободе мнений и действий. Поэтому при отсутствии гарантий на некоторые политические свободы в странах социализма акцент делался на ряд социальных прав – на труд, образование, отдых, обеспечение в старости, медицинское обслуживание»¹³¹. Конечно, идеальным решением было бы совместить плюсы одной и другой модели регулирования прав и свобод. Но, к сожалению, это практически невозможно, поскольку изменились экономические условия, которые диктуют свои жесткие правила. А закон соответствия надстройки экономическому базису еще никто не отменял. Однако и здесь возможны компромиссы. Для иллюстрации достаточно обратиться к опыту развития Скандинавских стран, имеющих прекрасную систему защиты социальных прав.

Кроме того, указанный вопрос имеет еще одну плоскость анализа. В какой – то степени противоречия между «индивидуалистической» и «коллективистской» моделями закрепления прав можно рассматривать как часть более общей проблемы – противоречия между социализацией и индивидуализацией общества. Эти две взаимодополняющие тенденции развития современного общества оказывают большое влияние на развитие института прав человека. И здесь возникает проблема прав человека и прав государства как организованного общества, коллизия индивидуального и коллективного. Эта проблема в литературе о правах человека поднималась много раз и решение ее лежит в рамках, справедливо сформулированных Б. С. Эбзеевым: «вопрос не должен ставиться в плоскости – персоно– или системоцентризм…, вопрос стоит об утверждении в юридической и вообще социальной науке синтетической точки зрения на понимание природы общества и места в нем индивида, конвергенции этих двух подходов и направлений, имея в виду их сочетание и взаимодействие в организации и функционировании социума»¹³².

Но необходимо понимать, что сама по себе закрепленная система прав человека не приводит к печальным социально – экономическим последствиям, как считают некоторые авторы. Например, Д. Ш. Пирбудагова считает, что «резкое расслоение общества по имущественному критерию, культивирование исключительно западного понимания прав и свобод человека без учета национально – культурной традиции привело к политическому отчуждению и социальной разобщенности в России»¹³³. Если в Конституции иным образом сформулируют экономические или социальные права, то это не приведет к социальному единению. Для этого необходимы комплексные меры, в том числе и юридического характера. Соглашаясь с негативной оценкой сложившейся ситуации, все– таки хотелось бы видеть в работах конкретную цель критики и конструктивные предложения автора для обеспечения баланса национального и общечеловеческого.

Думается, что Всеобщая декларация прав человека для развития теории и самого института прав и свобод человека в России имеет непреходящую ценность. Отказ от универсальных международных стандартов для российского законодательства невозможен. Они имеют огромный потенциал развития. А ответы на рассматриваемые вопросы необходимо искать в иных плоскостях. Необходимо учитывать, что глобализация и унификация правовых стандартов в области прав человека не линейные, а очень сложные и многоуровневые процессы. Здесь можно согласиться с теми учеными, которые полагают, что «глобализация ведет к формированию не единого мирового гражданского общества (во всяком случае, не какого – то однородного образования), а более сложного и многосоставного комплекса согласованных или, по меньшей мере, согласуемых правовых систем, точнее, национальных и цивилизационных правовых стандартов и прав человека»¹³⁴. А система универсальных стандартов имеет достаточный потенциал для конкретного национального развития. Это позволяет в некоторых случаях изменять нормы о правах довольно значительно, учитывая национальные особенности. Конечно, на этом пути возникают проблемы, связанные с точностью наполнения формулировок Декларации единым смыслом, одинаковым пониманием их сущности. Все эти вопросы решаемы в рамках современных международных организаций и процедур. При этом, развивая национальный институт прав и свобод человека, необходимо опираться на самое важное условие, закрепленное Декларацией, – современное государство должно обеспечить прогресс на пути защиты жизни человека, его стремлению к счастью и свободе.

Но для того чтобы этого достигнуть, необходимо продолжать развивать российскую теорию прав человека в указанном направлении. И главным методологическим принципом дальнейшего развития теории прав человека, как всякой общественной науки, должна быть интегративность. Следует согласиться с Б. С. Эбзеевым, который считает, что «юриспруденция окажется ближе к истине, если откажется от искусственного монизма, неизбежно ведущего к односторонности, и согласится с менее удобным, но более соответствующим многообразию социальной действительности плюрализмом»¹³⁵.

4. Новые и старые права человека: проблемы подхода

Важным является вопрос о месте новых прав в системе прав человека. Новые права появляются постоянно. Это могут быть качественные изменения классических, традиционных прав (например, право на информацию). Иногда возникают абсолютно новые права (например, так называемые «соматические» права). Наука очень быстрыми шагами движется в разных направлениях, особенно бурное развитие в последние десятилетия получила медицина. Для института прав и свобод человека остро стал вопрос о необходимости регулировать новые права человека, связанные с развитием биотехнологий. Речь идет о так называемых «соматических правах», развитие вспомогательных репродуктивных технологий (ВТР) ставит перед правом целый комплекс вопросов, начиная с прав эмбриона до права на клонирование и т. д. Некоторые авторы причисляют их к новому «четвертому» поколению прав¹³⁶. В частности, к ним относят права в области информационных технологий, право на трансплантацию органов и тканей человека, право на аборт, клонирование, искусственное репродуктирование и, наконец, право на смерть. Эти права вряд ли могут быть размещены в традиционной классификации прав и свобод. Поэтому и предлагается относить их к новейшему, четвертому, поколению прав.

Конечно, в этом есть некая доля объективности. Те же репродуктивные права недаром объединяют в единую группу, поскольку они имеют общий предмет регулирования. Репродуктивные права состоят из множества правомочий: право на свободный выбор в осуществлении репродуктивной функции; право на получение информации и услуг по планированию семьи и охране репродуктивного здоровья; право на безопасное материнство, право на лечение бесплодия, право на искусственную инсеминацию, искусственное оплодотворение и имплантацию эмбриона; право на отсроченное право на предупреждение нежелательной беременности, право на искусственное прерывание беременности¹³⁷. Совершенно справедливо они определены как личные неимущественные права, носящие комплексный характер. Но совершенно очевидно и другое, что в структуре репродуктивных прав присутствуют правомочия, составляющие старые, классические права: право на жизнь, охрану здоровья, права на личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, личную и медицинскую тайну. То же самое можно сказать о праве эмбриона. Этот вопрос является элементом права на жизнь, уточняющий вопрос о ее начале. Поскольку в науке утверждается мнение, что «эмбрион на всем протяжении его развития должен рассматриваться как человеческое существо, которое обладает безусловной ценностью и правом на жизнь с самого момента зачатия – слияния мужской и женской гамет, благодаря которому образуется зигота с единым ядром, содержащим уникальную, определенную в момент зачатия программу развития будущего человека. Беременность же – это лишь процесс созревания, взросления нового человека, все основные личностные характеристики и пристрастия которого уже предопределены самой природой»¹³⁸. То же самое можно сказать и об уточнении обстоятельств, связанных с моментом смерти – право на достойный уход из жизни. Тем более странно говорить об информационных правах как о чем – то новом с точки зрения теории прав человека.

Думается, мы стоим в каком – то смысле только в начале пути научно – технических открытий в различных сферах, которые напрямую связаны с человеком как биологическим существом, а значит, и с правами человека. Этот процесс бесконечен. Это означает, что аналогичные новые права будут появляться регулярно, и, вводя каждый раз новое поколение прав, мы можем дожить до прав 10 поколения¹³⁹. Этот процесс нельзя оценивать однозначно. Следует согласиться с мнением, что «с одной стороны, расширение круга признаваемых прав должно усиливать правовую защищенность личности. С другой – каждое поколение приносит с собой новую логику узаконивания притязаний, именуемых правами человека, и неизбежные конфликты новых прав со старыми, в результате чего уровень защищенности может не возрасти, а снизиться»¹⁴⁰. Но учитывая очень тонкую грань, позволяющую отнести то или иное правомочие к определенному праву человека (иногда его можно отнести к нескольким правам), взаимозависимости и взаимосвязанности системы прав человека, может быть, следует расширять наши представления о традиционных, классических правах, включая в их состав новые правомочия.

Решая вопрос о новых правах человека, не следует забывать и о том, что многие вопросы теории, относящиеся к традиционному списку прав и свобод, требуют внимания и анализа.

Следует согласиться с тем утверждением, что конкуренция взглядов на одни и те же явления идет только на пользу развитию всякой науке. Но в результате столкновения противоположных мнений должна вырабатываться общепринятая и непротиворечивая теория. В современной науке о правах человека это происходит, но чрезвычайно медленно. В настоящее время можно сожалеть об отсутствии единого подхода к категориальному аппарату, объяснению функционирования и тенденций развития института прав человека. Это проявляется не только в небольших, частных проблемах теории. Самые основные, краеугольные вопросы в области закрепления и функционирования прав человека в России не находят своего удовлетворительного объяснения или хотя бы однозначного понимания. Например, нет единого понимания и теоретического осмысления особенностей функционирования института естественных прав в современном российском законодательстве. Более того, в литературе часто высказываются сомнения в возможности существования такого института в современном и (по большей части) позитивном праве¹⁴¹. Идея о естественных, имманентно присущих человеку правах оценивается как определенная, безусловно, важная ступень в процессе развития теории прав человека. Критики естественной теории прав человека утверждают, что на сегодняшнем этапе эта теория устарела и не соответствует современным правовым явлениям. Действительно, правоприменительная и законотворческая практика в области регулирования прав человека в нашей стране долгое время развивалась в соответствии с позитивистской теорией права и по инерции движутся в этом направлении.

Однако в действующем российском законодательстве есть ч. 2 ст. 17 Конституции РФ, которая недвусмысленно закрепляет естественноправовой подход к регулированию основных прав человека, который характерен для либеральной концепции права. В ней говорится о том, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Из контекста ст. 55 Конституции можно сделать вывод о присутствии в правовой системе России и иных прав человека, которые названы как «другие общепризнанные права человека». Кроме того, совершенно очевидно, что в законодательстве существуют и не указанные в Конституции РФ права человека. Таким образом, Конституция определяет, что в законодательстве Российской Федерации одновременно присутствуют и совместно действуют две группы прав: естественные и позитивные права человека. То есть часть прав человека установлены государством, часть имманентно присущи человеку с рождения, государством признаны и правом гарантированы. Что является, по меньшей мере, странным. Например, В. И. Крусс в отношении соединения в современных правовых конструкциях естественного и позитивного права, справедливо полагает, что «существенно разные явления «соединиться» не могут»¹⁴². Этой точки зрения придерживается и В. В. Лапаева. Она пишет относительно указанного соединения: «Его распространению также способствует и обстоятельство, что на эмпирическом уровне существует видимость непротиворечивого сочетания этих двух различных типов правопонимания, обусловленная современной тенденцией к позитивации в законодательстве норм естественного права. Однако все юридически значимое содержание естественных прав и свобод человека (в силу их естественной неисчерпаемости и постоянного саморазвития) не может быть в полной мере нормативно преобразовано и выражено в виде соответствующих норм законодательства»¹⁴³.

Но если следовать логике фактов, то деление на две группы прав должно иметь какие – либо различия в их правовом статусе, возможностях регулирования, гарантиях и т. д. Однако в литературе указывается на ценность признания прав человека естественными, прежде всего, для развития национальной законодательной стратегии, как на некую «точку невозврата» к разрушенной общественной системе. С. С. Алексеев пишет, что «рассмотрение прав человека в виде института естественного права важно для понимания их социальной силы, роли и места в жизни общества»¹⁴⁴.

Происхождение основных прав как естественных в научной литературе и теории почти не вызывает споров и вопросов. Последние появляются, когда законами начинают устанавливаться конкретные правоотношения по поводу реализации, гарантирования и защиты этих прав. Их много: имеют ли естественные права одинаковый статус с иными правами человека, может ли и до какой степени государство ограничивать эти права, каким образом гарантировать и защищать эти права, если государство не может этого сделать. Для ответа на все эти вопросы должна существовать теория. Ей необходимо определиться и с ответом на первоначальный вопрос: каков конкретный перечень этих прав? Ответ не столь однозначен. Из ст. 17 Конституции вытекает, что естественными являются все основные права и свободы человека. Это вызывает некоторые сомнения. В современной теории прав существует позиция, в соответствии с которой к естественным правам относятся, как правило, личные и некоторая часть гражданских прав¹⁴⁵. Социальные права исключаются из списка естественных прав. В либеральной теории права указанные права вообще не могут рассматриваться как права, это скорее благотворительная деятельность государства, моральный долг общества. Хотя в последнее время, с развитием теории современного государства как социального, такая точка зрения подвергается сомнению. Например, вот что считает В. Д. Зорькин: «Социальные права рассматриваются в современной правовой науке как равные по значимости гражданским и политическим правам, как естественные по своей природе, основанные на принципах солидарности и распределительной справедливости правовые притязания»¹⁴⁶. Конечно, это не означает признания их естественными, но указывает на однозначную тенденцию понимать их в современной науке прав человека в качестве объективных прав, без соблюдения и уважения которых не может существовать нынешнее государство. А их наличие должно рассматриваться как атрибутивное качество этого государства, поскольку оно несет «юридические обязанности как перед личностью, так и перед их ассоциациями, обществом в целом, от которых оно не может освободиться без риска утраты своей легитимности»¹⁴⁷.

В современной литературе о правах человека часто присутствует и в некотором роде даже утвердился следующий подход к проблеме согласования естественной теории происхождения основных прав с легистско – позитивистской практикой их регулирования: естественными права бывают в сфере конституционной, а в текущем законодательстве (в том числе и конституционном) отдельные правомочия – это уже позитивные права¹⁴⁸, то есть естественное право является источником права позитивного¹⁴⁹. Но тогда не имеет объяснения сам момент превращения естественных прав в позитивные, учитывая положения ст. 18 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. В Конституции установлен открытый список основных прав и свобод человека и гражданина, что вытекает из ч. 1 ст. 55 Конституции РФ. Это позволяет некоторым авторам утверждать, что в список основных прав, защищаемых государством на основании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, на которые распространяется режим ее прямого действия, входят и все права, указанные в общепризнанных нормах международного права. Что также является следствием теории естественных прав человека, основной постулат которой гласит, что права человека существуют независимо от их закрепления в юридической норме.

Следует, однако, отметить, что сам принцип прямого действия Конституции¹⁵⁰ является еще одним неоднозначным местом в теории прав человека. В литературе его действие определяется слишком декларативно. На практике возникают вопросы. Например, каким образом Конституция может регулировать права напрямую, если учесть, что конституционные нормы о правах человека сформулированы самым общим образом. Конституционный Суд РФ во многих своих решениях указывал, что если основное право или свобода буквально закреплены в конституционной норме и не нуждаются в конкретизации, то каждый может ими пользоваться любым, не запрещенным законом способом, как непосредственно действующим. Но таких норм почти нет. Как относиться к наличию конституционных норм, которые не действуют? В частности, можно привести пример с ч. 2. ст. 18, в которой сказано, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Но административной юстиции у нас нет. Этот факт тоже говорит не в пользу прямого действия Конституции. Но самый главный аргумент заключается в том, что суды общей юрисдикции при решении дел не могут ссылаться на противоречие какого – либо закона Конституции Российской Федерации. Это может сделать только Конституционный Суд РФ. Кроме того, практика идет по пути того, что признаются и защищаются не права человека, указанные в Конституции, а нормы законов, призванных регламентировать данное право¹⁵¹. И, к сожалению, не всегда право, зафиксированное в Конституции, соответствует праву, регулируемому законом, и уж тем более практике его применения. Ярким примером может служить ст. 31 Конституции РФ, признающая свободу собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования. В соответствии с Федеральным законом от 19.06.2004 № 54–ФЗ «О собраниях, митингах, шествиях и пикетированиях» предусмотрен уведомительный порядок проведения публичных мероприятий. Это соответствует международным стандартам и сущности самого права. Однако общеизвестна практика его применения. В Докладе Уполномоченного по правам человека в РФ сказано, что «на деле же от организаторов публичных мероприятий власти разных уровней требуют не только уведомить их об этом, но и согласовать поданное ими уведомление. То есть явочным порядком было присвоено право его не согласовывать»¹⁵².

5. Проблема ограничений прав человека

Признание прав человека естественными может оказаться решающим условием для решения проблемы ограничения прав. В теории прав человека принято считать, что одним из самых главных следствий признания права человека естественным, наряду с особым моментом его появления – с рождением человека, является невозможность его отчуждения (ограничения) государством. Однако практика законодательного регулирования, а уж тем более правоприменительная практика никоим образом не делает отличий для естественных прав.

В науке не сложилось строгого требования к определению категорий прав человека. Речь идет о таких понятиях, как «конституционные права», «общепризнанные права», «основные права», «фундаментальные права», «абсолютные права», «производные права» или «относительные». В том числе есть некая путаница и в конституционных терминах. Конституция упоминает об «основных» и «общепризнанных» и просто правах и свободах человека и гражданина, к которым, вероятно, относятся все остальные права, не упомянутые в ее второй главе. Но из контекста некоторых статей Конституции термину «права и свободы человека» соответствует, скорее, термин «основные права и свободы человека». Совершенно очевидно, что основные права и свободы человека являются все же частью всех прав и свобод, закрепленных в различных правовых актах.

Абсолютными правами, как правило, называют права, не подлежащие ограничению или отмене даже в случае чрезвычайного положения, об этом еще писал Ф. Люшер, что во французском праве сложилась двухзвенная градация прав, которые делятся на основные (фундаментальные) и неосновные (производные)¹⁵³.

Существует точка зрения, согласно которой к абсолютным правам относятся те, которые перечислены в ч. 3 ст. 56 Конституции. Однако это не так. Аргументом может служить анализ перечня прав указанной нормы. Например, безусловно абсолютные права ст. 23 и 28 упоминаются в нем, а свободы, закрепленные ст. 22, ч. 3 ст. 29 отсутствуют (как можно ограничить свободу мысли?), или наличие права ст. 34 (свобода предпринимательской деятельности), при всей его ценности в условии чрезвычайного положения не самая первая необходимость.

Есть точка зрения, согласно которой права человека нельзя ограничить, а права гражданина можно, поскольку они «обусловлены связью человека с государством, исходят от государства и потому в интересах государства могут быть ограничены»¹⁵⁴. Она не получила распространения по многим причинам. Во – первых, в силу международного признания прав человека различия между правами человека и гражданина минимальны и имеют скорее политическое значение, чем практическое. Во – вторых, очевидно, что государство осуществляет ограничение не только прав гражданина.

Принятие системы прав как единой ценности, четкая терминология и современное понимание концепции естественных прав человека являются насущной необходимостью для развития теории прав человека. Потому что теоретический анализ указанных проблем позволит определиться с вопросами ограничения прав человека. Так случилось, что современный этап развития науки о правах человека остро нуждается в создании и развитии этой части теории, поскольку «правомерное» ограничение прав человека в России стало носить повсеместный характер. Без создания фундаментальной теории ограничения прав человека законодательная и правоприменительная практика в этой области не имеет шансов на развитие в общецивилизационном русле.

Этот вопрос стал наиболее актуален в последние несколько лет. Первоначально законодательное развитие института прав человека шло по пути максимально демократического закрепления личных и политических прав. Однако вскоре появилась тенденция на внесение изменений в законодательство с целью усиления контрольных функций государственных органов в области реализации гражданами ряда личных и особенно политических прав. Это объяснялось возникновением угроз государственной и общественной безопасности. Действительно, в мире возросла степень террористической, экстремистской опасности. Но слабость гражданского общества, неразвитость институтов «обратной связи» властных структур, нетранспарентные механизмы принятия ими решений очень сильно повлияли на указанную законодательную тенденцию.

Конечно, спорить с объективностью общемировых террористических угроз бессмысленно. В России действительно есть достаточно организаций, занимающихся экстремистской деятельностью. Террористические акты происходят с печальной регулярностью. Но надо понимать, что таковы негативные реалии современного мира и изменить их человечество пока не в состоянии. Поэтому, к великому сожалению, их необходимо рассматривать не как «форс – мажорные» обстоятельства, а как некие сложившиеся и долговременные характеристики современной среды обитания человека. Более того, аналитики утверждают, что «в ближайшие десятилетия мир будет жить в условиях постоянной угрозы ядерной войны, возрастающей вероятности возникновения конфликтов из – за энергоресурсов, продовольствия и воды, в условиях стратегического соперничества, связанного с торговлей, инвестициями, техническими инновациями, в условиях непрекращающейся военной конкуренции. На этом фоне терроризм все чаще будет выступать как инструмент ведения новых форм войны и разрешения конфликтов»¹⁵⁵. Поэтому главной задачей теории прав человека в этих условиях является нахождение и обоснование оптимального баланса между соблюдением прав человека и защитой государственной безопасности.

Эти обстоятельства влияют на правовые системы и законодательство во всех странах мира. Каждое государство ищет свой сбалансированный выход из сложившейся ситуации. Для России чрезвычайно сложно решить указанную проблему по многим причинам. В том числе из – за недостаточной традиции уважения ценности прав и свобод человека. Самый легкий и быстрый способ – максимально ограничить права человека. Некоторые авторы так и предлагают решить вопрос, поскольку «действительность диктует необходимость по – новому взглянуть на проблему защиты прав и свобод человека и гражданина: на сегодняшний момент главным приоритетом государства должно стать обеспечение оптимального (не максимального) объема прав и свобод человека в целях гарантирования безопасной жизнедеятельности общества в целом»¹⁵⁶. С этим можно согласиться как с жесткой, но временной и краткосрочной мерой. Но проблема соотношения интересов, исходя из действия рассматриваемого фактора как постоянного, должна решаться на длительную перспективу. И если следовать логике автора, то международному сообществу вообще следует пересмотреть современные стандарты прав человека в пользу выживания общества. Но вот вопрос, захочет ли общество оптимального уровня прав, когда основной целью развития человечества всегда была свобода. И конкретного человека всегда интересует немаловажный вопрос, а какой он, оптимальный уровень? Кроме того, в литературе справедливо указывается, что отказ от демократических завоеваний, тотальные ограничения прав граждан являются одной из целей террористов. Следовательно, государство, принимающее излишне жесткие меры безопасности, фактически способствует достижению этих целей¹⁵⁷.

В вопросе приоритетности мер безопасности, помимо технической стороны, присутствует и такой важный критерий, как справедливость, понимание и принятие населением ограничения их реальных прав в пользу не абстрактной цели и не светлого будущего, а действительно улучшение качества жизни в сфере охраны и защиты основных прав человека, в том числе на жизнь, здоровье и личную неприкосновенность. Поэтому должен быть высокий уровень согласия населения для осуществления некоторых мер. Но практика введения законодательных усилений возможностей силовых структур для борьбы с терроризмом и экстремизмом зачастую не обладает указанными выше критериями. Это происходит по ряду причин. В их число входит и тот факт, что вводимые изменения законодательства не приносят видимых результатов по борьбе с указанными явлениями, а используются в борьбе властных структур с политической оппозицией или за свои корыстные интересы. В научной литературе уже высказывались сомнения по поводу введения в законодательство слишком широкого понятия экстремизм и экстремистская деятельность. Помимо чисто уголовных составов, под определение, данное в Федеральном законе «О противодействии экстремистской деятельности» в ст. 1, легко (при определенной трактовке и желании) попадают и действия политической оппозиции¹⁵⁸.

Существует опасность использования терроризма спецслужбами для воздействия на общественное мнение с целью получения одобрения населения в отношении определенных действий власти или как повода для внедрения крайне жестких правовых ограничений и запретов¹⁵⁹. Кроме того, следует согласиться с мнением, что терроризм во многих случаях обусловлен не отсутствием в законодательстве тех или иных ограничений и запретов, а неэффективностью использования существующих антитеррористических мер безопасности¹⁶⁰. Конечно, гораздо проще было бы работать силовым структурам, имея максимум полномочий. Но это не приведет к большей эффективности их действий, а скажется, скорее, на увеличении стоимости расходов. В том и заключается задача, как справедливо указывает В. Д. Зорькин, что «демократичное и правовое государство должно защищаться от неправовых (антиправовых) и недемократических (антидемократических) действий исключительно правовыми и демократическими методами. Иное ведет к разрушению правопорядка и демократии. В частности, современная борьба с терроризмом должна осуществляться на основе права и не вести к умалению и уничтожению прав и свобод»¹⁶¹.

Думается, решение этого вопроса лежит в сфере разработки теории ограничения прав человека. В настоящее время понимание остроты и важности проблемы привело к повышению внимания конституционалистов к указанной теме. В литературе¹⁶² регулярно стали появляться научные работы, связанные с анализом проблем ограничения прав человека. Но до создания непротиворечивой и всеобъемлющей теории вопроса еще далеко.

Конституционная теория и практика до 1993 г. не располагала в своем арсенале таким институтом, как ограничение прав человека. Этот институт присутствовал в гражданском и ином законодательстве. Само собою, имелась обширная практика его применения в уголовном, административном и уголовно – исправительном праве. Теоретические его аспекты анализировались в конституционном праве буржуазных государств, творчески воспринимая фразу К. Маркса, сказанную им о французской Конституции 1852 г.: «каждый параграф Конституции содержит в самом себе свою собственную противоположность, свою собственную верхнюю и нижнюю палату: свободу – в общей фразе, упразднение свободы – в оговорке».

Существующий современный подход к проблеме, который можно встретить в большинстве работ на данную тему, заключается в следующем: абсолютной свободы быть не может, поэтому существуют ее пределы. Как подчеркивают Т. Я. Хабриева и В. Е. Чиркин, «не существует абсолютных прав и свобод, все они могут быть ограничены»¹⁶³. Нормы права сами по себе являются некими рамками (ограничениями) и составляют ограничение права, в том числе и прав человека, в широком смысле слова. Таким образом, при формулировании статей Конституции формируются конституционные ограничения¹⁶⁴ прав человека. Далее, всякое право может и должно быть ограничено, исходя из кантовского императива, закрепленного в ч. 3 ст. 17 Конституции: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». И, наконец, формулирование собственно ограничений конституционных прав (в узком смысле этого термина):

– в соответствии с международными документами ограничение прав может быть временно осуществлено в военное время и при чрезвычайных ситуациях.

– и основная и знаменитая ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, которая гласит: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Следует согласиться, что указанное конституционное положение в полной мере отвечает общепризнанным международным нормам, отраженным, в частности, в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека: «При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе». Но единственный вывод, который вынесла из этих норм современная теория и законодатель, это то, что можно ограничить как угодно любое право человека, главное – нормами федерального закона. Такое понимание теории ограничения права можно признать односторонним и упрощенным, которое приводит к существенному снижению гарантий прав и свобод человека. Что и стало происходить в законодательном поле России.

Таким образом, практика показала, что такая теория вопроса в корне неверна. Нельзя полагаться только на цели ограничения прав. Тем более, что формулировка ст. 55 Конституции настолько широка, что всякое ограничение можно приписать указанным целям. Нормативная неопределенность усиливается и тем фактом, что в российской теории права такие понятия, как «государственная», «общественная» безопасность, основы конституционного строя, не имеют четкого толкования, поэтому безграничны. Конституция РФ для определения пределов свободы человека оперирует термином «ограничение» в нескольких нормах: см. ч. 2 ст. 19, ч. 2 ст. 23, ч. 3 ст. 55, ч. 1 и 3 ст. 56, ст. 79, ст. 133. Совершенно справедливо было замечено В. В. Лапаевой, что в Конституции есть некоторые противоречия по поводу ограничения прав. Этим термином обозначаются и временные ограничения прав при некоторых конституционно – правовых режимах и вообще законодательное ограничение прав. При этом те права, которые называют некоторые исследователи абсолютными и не могут ограничиваться в соответствии со ст. 56 при чрезвычайном режиме, спокойно ограничиваются, так сказать, в «общем порядке» в соответствии со ст. 55 Конституции РФ. Она обратила внимание, что Конституция РФ уже содержит ограничения прав, связанные с гарантиями против злоупотребления этим правом¹⁶⁵. Поэтому странно еще раз перечислять в ст. 55 Конституции РФ гораздо более широкий перечень оснований для ограничений прав человека. Из всего этого автор заключает, что Федеральный закон не может ограничивать права человека в иной степени, чем это делает Конституция.

Большой вклад в теорию вопроса внес Конституционный Суд, в своих решения он постарался обеспечить баланс публичных и частных интересов при ограничении прав. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в целом ряде его решений, ограничения конституционных прав и свобод: а) возможны только федеральным законом, б) должны быть соразмерны конституционно закрепленным целями таких ограничений, в) указанные цели ограничений должны быть социально оправданными и отвечать требованию справедливости, г) не имеют обратной силы, д) не могут толковаться расширительно и приводить к умалению других прав и свобод, е) и не должны затрагивать само существо конституционного права и не приводить к утрате его реального содержания.

Однако и его позиция не всегда безупречна. В частности, большие сомнения вызывает его Постановление¹⁶⁶, оправдывающее законодательное ограничение права на объединение. После принятия изменений в Федеральный закон «О политических партиях», существенно увеличивающих требования к количеству членов партии для ее регистрации, возник вопрос об их конституционности. В своем постановлении Конституционный Суд отметил, что «количественные критерии могут приобрести неконституционный характер в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, в том числе если – в нарушение конституционного принципа многопартийности – на их основании будет создана лишь одна политическая партия». Право на объединение и конституционно закрепленная многопартийность все – таки представляют собою более глубокие явления и не ограничиваются наличием в политической жизни страны «более чем одной» партии¹⁶⁷.

Что касается точного определения смысла и содержания терминов, то в нашей теории активно разрабатываются два: это само «ограничение» и «умаление» права. Теория ограничения прав человека может оперировать множеством понятий: «ограничение» права, его «лишение», «изъятие» из права (статуса), «приостановление» и «запрещение» пользования правом, «умаление», «ущемление» прав, «нуллификация» или отмена права, модификация или изменение сущности права и т. д. Совсем не обязательно все они потребуются для нужд научного аппарата, но ведь большинство из них уже присутствует в российском законодательстве. Поэтому эти правовые категории должны быть тщательно проанализированы с точки зрения единой теории ограничения прав.

В настоящее время общепризнанными определениями ограничения прав являются такие, которые признают в качестве основного критерия количественное изменение возможностей поведения, свобод человека. Б. С. Эбзеев считает, что ограничение прав – это «изъятие из конституционного статуса» человека или гражданина или «изъятие из круга правомочий, составляющих нормативное содержание основных прав и свобод»¹⁶⁸. В последнем случае, по мнению автора, можно говорить об умалении права. Этой точки зрения придерживается ряд авторов¹⁶⁹. Можно указать и на определение ограничения прав, связанное с «уменьшением объема возможностей, свободы, а значит, и прав личности, что достигается с помощью обязанностей, запретов, наказаний»¹⁷⁰. Особую трактовку ограничениям права дает В. И. Крусс. Он считает, что под «конституционными ограничениями основного права или свободы следует понимать частичную модификацию их содержания, проведенную посредством нормативно – правовых установлений соответствующего уровня», учитывая, что «содержание основных прав и свобод их нормативным выражением не исчерпывается»¹⁷¹.

В последнее время получило распространение среди конституционалистов мнение, противоположное приведенному выше, что «слово «умаление’’» в Конституции РФ означает не ограничение основных прав (то есть не уменьшение их объема, сокращение их действия по кругу лиц и по времени, усечение механизмов их правовой защиты и т. п.), а принижение критериального и регулятивного значения для законодательства основного содержания этих прав, обусловленное их неправомерным ограничением»¹⁷². Это согласуется и с текстом Конституции РФ. В ч. 1 ст. 55 Конституции термины «отрицание» и «умаление» соединены союзом «или», что указывает на их нетождественность.

Разработки требуют такие темы, как правовое и неправовое ограничение прав, цели, принципы, критерии, классификация, способы (формы) ограничений и многие другие. Это не означает полного отсутствия научных трудов, которые анализируют, изучают данные явления права, они есть. Но в целом внимания этим темам, особенно с точки зрения единой теории, в юридической литературе уделяется недостаточно.

В заключение следует еще раз подчеркнуть, что решение всех рассмотренных выше теоретических проблем, касающихся института прав и свобод человека и гражданина, только на первый взгляд кажется схоластическим рассуждением об аксиологических аспектах права. Оно имеет совершенно прямое отношение к текущему законодательству и конкретным правам каждого человека. Поэтому необходимо еще раз указать на то, что развитие теории права – это не только чисто академическая проблема, но и насущная необходимость практики применения и защиты прав человека в Российской Федерации.

Глава 3
Конституционно – правовые институты и экономические отношения

§ 1. Система конституционно – правовых институтов и регулирование экономических отношений (конституционно – правовые основы экономической системы)

1. Структура конституционно – правовых основ экономической системы

Последние десятилетия характеризуются небывалым для стран с рыночной и смешанной моделью экономик расширением предмета конституционного регулирования особенно в экономической и социальной сферах¹⁷³. Сложнейшие задачи современного экономического развития в условиях глобальной мировой конкуренции, повышения мирового уровня социальных стандартов требуют от национального государства большей системности, гибкости, обобщенности правового регулирования социально – экономических отношений. Наибольший интеграционный потенциал правового воздействия, мобилизации всей правовой системы и иных социальных регуляторов имеют конституционные предписания, в которых запрограммированы базовые ценности политической, экономической и социальной моделей развития общества и государства¹⁷⁴.

В предмет регулирования российского конституционного права входят общественные отношения, составляющие наиболее важные элементы экономической системы общества. Экономическая система – это единство экономических структур и отношений между ними: отношений собственности, производства, распределения и потребления материальных и духовных благ. Причем отношения распределения и потребления относятся в основном к социальной системе, но определенной частью входят в экономическую систему, которая не может адекватно оцениваться без этих важнейших социальных составляющих¹⁷⁵.

В широком смысле все конституционные институты так или иначе оказывают регулятивное воздействие на экономическую систему. Например, институт выборов, в котором обеспечивается непосредственное волеизъявление избирателей, в том числе по вопросам экономического выбора. Формирование представительных органов, выбор Президента РФ обусловливает решение вопросов об основных направлениях экономического развития, способов и методов государственного воздействия на экономику.

В узком смысле выделяются те конституционно – правовые институты, которые оказывают непосредственное воздействие на экономические отношения или социальные, наиболее органично связанные с экономическими.

Совокупность этих институтов можно объединить в один большой комплексный институт – конституционно – правовые основы экономической системы. В этом институте выделяются две группы институтов¹⁷⁶. Первая относится к экономическим основам конституционного строя, регулирует наиболее значимые отношения в сфере экономики и является составной частью подотрасли основ конституционного строя России. К таким отношениям относятся: установление государством допускаемых и охраняемых форм собственности и гарантий ее защиты, способов хозяйственной деятельности, принципов экономической модели общества, социальной направленности экономического развития, правовых режимов использования ряда объектов собственности.

Вторая группа обеспечивает регулирование других важных элементов экономической системы: основные экономические права человека и гражданина; систему и полномочия органов государственной власти, иных государственных органов в сфере экономики; организацию функционирования единой экономической системы страны – программно – целевое обеспечение развития экономики, единого рынка, финансового, налогового и валютного регулирования, банковской, кредитной и страховой систем; государственного хозяйствования (установление уровней публичной собственности, основ ее управления и контроля, определения режимов ее использования), экономического федерализма.

Как правило, конституционно – правовые институты первой и второй группы оказывают совместное регулятивное воздействие, являются комплексными. Механизм их реализации предполагает включение в общий регулятивный процесс воздействия на экономические отношения и норм других отраслей права, но в этом случае конституционно – правовые институты выступают в качестве базовых регуляторов¹⁷⁷. При этом в процессе оценки воздействия конституционно – правовых институтов, например, на отношения собственности, на первый план выступают конституционные цели реализации права собственности и его защиты, а не отдельные элементы реализации полномочий собственника в рамках гражданского права.

2. Конституционно – правовые институты регулирования экономических отношений: характеристика отдельных видов

Обособление отдельных видов конституционно – правовых институтов регулирования экономических отношений имеет достаточно условный характер. Он зависит от степени значимости объекта регулирования, объема нормативного материала и правоприменительной практики, а также от особенностей правового воздействия на данный вид общественных отношений и, конечно, от потребностей научного анализа. С учетом этих замечаний можно выделить ряд конституционно – правовых институтов регулирования экономических отношений.

Конституционно – правовой институт целеполагания или выбора экономической модели развития позволяет ответить на вопрос, какие правовые рамки определения целей, способов и методов экономического развития имеются в государстве. Экономическая система предполагает определенное направление развития, в рамках которого происходит выбор модели, векторов, этапов и т. д. В основе экономического выбора лежит система ценностей, в центре которой находится представление о получении и распределении материальных и духовных благ. В одних системах цель экономической политики направлена на удовлетворение интересов определенного класса, социальной группы, нации, элиты и т. д. В других – на обеспечение общего блага, благополучия всего общества и каждого отдельного человека. Выбор экономического развития также характеризуется способами осуществления¹⁷⁸ такого выбора. В одних случаях доминирует воля класса, нации, диктатора, элитной группы. В других случаях выбор основан на использовании демократических форм решения вопросов с учетом нахождения баланса экономических интересов различных социальных групп.

В Конституции РФ есть группа норм, позволяющих определить основной вектор экономического развития, цели, критерии и ряд основополагающих задач. При этом определение вектора экономического развития не связано как в советских конституциях с политизированным мировоззренческим образом светлого будущего – коммунизма¹⁷⁹. Его содержание отражено в ряде базовых общедемократических ценностей. Так, в преамбуле Конституции РФ закреплена цель обеспечения благополучия и процветания России, ответственность за Родину перед нынешними и будущими поколениями. Основным критерием развития общества является человек, его права и свободы как высшая ценность (ст. 2 Конституции РФ). Достижение общего блага, блага каждого отдельно взятого человека, поступательное развитие страны является основным направлением правового воздействия на экономическую систему. Согласно ч. 1 ст. 7 Конституции РФ политика государства направлена на обеспечение достойной жизни и свободного развития человека. Единственным источником власти, в том числе экономической, т. е. определения содержания общего блага, основного вектора развития экономики является многонациональный народ (ч. 1 ст. 3). Основным инструментом осуществления экономической политики выступает государственная власть, суверенное национальное государство (ч. 2 ст. 3 и ч. 1 ст. 4). Основным способом выбора экономического развития являются демократические институты власти, основанные на приоритете права (ч. 1 ст. 1). Совокупность указанных положений воздействует на относительно самостоятельную группу фундаментальных отношений по определению путей и способов экономического развития общества.

Нельзя не отметить, что институт целеполагания в нашей Конституции выражен не столь конкретно, как хотелось бы. Например, в ст. 3 Конституции Бразилии основными целями республики провозглашаются в том числе национальное развитие; искоренение бедности и маргинализации и уменьшение социального и регионального неравенства; содействие благосостоянию всех¹⁸⁰. В ч. 2 ст. 1 Конституции Республики Казахстан в качестве основного принципа деятельности государства устанавливается экономическое развитие на благо всего народа¹⁸¹.

Общие конституционные положения о целях и путях экономического развития должны проецироваться в более конкретные конституционно – правовые формы, отражающие направления, стандарты социально – экономического развития. Некой моделью выражения таких стандартов может служить Концепция долгосрочного социально – экономического развития России до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662–р. В ней сформулированы основные направления долгосрочного социально – экономического развития страны, цели, приоритеты и основные задачи долгосрочной государственной политики в социальной сфере, структурных преобразований в экономике, в том числе такие задачи и показатели, как достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в., вхождение страны в 2015–2020 гг. в пятерку стран – лидеров по объему валового внутреннего продукта (по паритету покупательной способности), средний уровень продолжительности жизни, уровень заработной платы, обеспеченности жильем. Вопрос заключается в том, чтобы показатели стратегического целеполагания были выражены в конституционно – правовых актах на уровне федерального законодательства, а именно законов – программ стратегического экономического развития¹⁸².

Институт конституционных принципов экономической системы. Среди конституционных основ экономической системы институт принципов имеет особое базовое значение. В них закрепляется общая модель экономической системы, ее основные характеристики: единство экономического пространства; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; поддержка конкуренции; свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8); признание и защита равным образом различных форм собственности (ч. 2 ст. 8); значение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в регулировании, в том числе экономических отношений (ч. 4 ст. 15). Названные принципы относятся к классическим характеристикам либерально – демократической модели рыночной экономики. Их регулятивное влияние на экономическую систему дополняется и взаимосвязано с принципом социального государства (ст. 7). Данный принцип направлен на обеспечение обязательства государства по созданию условий для достойной жизни и свободного развития человека и, как результат, расширенную роль государства в регулировании экономических отношений, прежде всего в сфере распределения и потребления материальных благ. Совокупность названных принципов, закрепленных в главе 2 Конституции РФ, представляет правовой каркас социально ориентированной рыночной экономики страны. По мнению Г. А. Гаджиева, принципы, устанавливающие основы экономической системы в России, являясь частью основ конституционного строя, представляют собой системообразующий центр подсистемы конституционных норм, которые условно можно назвать «экономической конституцией»¹⁸³. Интеграционное значение института принципов дополняется его признанной нормативной ролью в регулировании экономических отношений¹⁸⁴. Так, еще в 1993 г. Конституционный Суд РФ признал, что «эти принципы обладают высшей степенью нормативной обобщенности, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений»¹⁸⁵. Уникальное значение института принципов также обусловлено объемной и устоявшейся практикой их применения в конституционном судопроизводстве¹⁸⁶. Содержание института принципов регулирования экономических отношений не ограничивается вышеназванными принципами. Практика Конституционного Суда РФ показывает, что к конституционным принципам воздействия на экономическую систему можно отнести широкий и многоплановый круг предписания общего правового характера. Они в своем взаимодействии направляют правовое регулирование экономической системы согласно основным конституционным ценностям в сфере экономики и социальных отношений. Так, Г. А. Гаджиев выделят три группы конституционных принципов регулирования экономических отношений: 1) конституционные принципы, в которых отражаются общие принципы права; 2) общие конституционные принципы рыночной экономики; 3) специальные конституционные принципы рыночной экономики. К первой группе относятся принципы: справедливости; соразмерности и сбалансированности при ограничении субъективных прав; юридической безопасности; добросовестности. Ко второй группе относятся принципы: правового государства; демократизма; разделения властей; равенства перед законом и судом; социальной рыночной экономики. К третьей группе относятся специальные принципы рыночной экономики: общедозволительности; свободы экономической деятельности; единства экономического пространства; свободы перемещения товаров, услуг и финансовых средств; стабильности гражданского оборота; юридической безопасности предпринимателей; признания и защиты равным образом разных форм собственности; неприкосновенности частной собственности; свободы договора; поддержки конкуренции; неприкосновенности частной жизни¹⁸⁷. Представленный перечень следует рассматривать в едином конституционно – правовом институте принципов экономической системы общества. Конечно, принципы первой и второй групп могут применяться в регулировании и социальных и политических общественных отношений. Но они могут и должны использоваться в воздействии на экономические отношения совместно со специальными принципами. В их взаимосвязи наиболее полно раскрывается система конституционных установок в сфере экономики. К специальным принципам ряд авторов относит и наиболее значимые принципы гражданского права, например, стабильности гражданского оборота, свободы договора. Можно согласиться с тем, что важнейшие отраслевые принципы конкретизации конституционных установок в сфере рыночной экономики входят в комплексный межотраслевой правовой институт. Но если рассматривать конституционно – правовой институт воздействия на экономическую систему в целом, то в содержание такого института следует включать важнейшие принципы хозяйственного, административного, налогового, финансового законодательства. Они дадут более полное представление о конституционно – правовом воздействии на экономические отношения в сфере государственного хозяйствования, управления государственной собственностью, защиты суверенных интересов в сфере экономики и т. д. В то же время чрезмерное расширение содержания института конституционно – правовых принципов регулирования экономической системы за счет отраслевых принципов может способствовать созданию более детального механизма нормативного воздействия на экономические отношения, но не затушевать специфику конституционно – правового решения этих вопросов.

Конституционно – правовой институт собственности. Отношения собственности являются базовыми для всех экономических отношений. В экономическом смысле собственность – это отношения по поводу господства над определенными материальными и духовными благами. Они находятся в центре отношений по производству, потреблению и распределению этих благ и предопределяют важнейшие черты и сущность экономической системы, экономической власти. Правовой институт собственности – совокупность норм права, регулирующих отношения субъектов по поводу господства над материальными объектами. В конституционно – правовой институт собственности входят нормы, устанавливающие общий конституционный статус института собственности: признание различных форм и уровней собственности (ч. 2 ст. 8); равную правовую защиту этих форм (ч. 2 ст. 8); установление особенностей правовых режимов права собственности на землю и другие природные ресурсы (как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9); ограничение права частной собственности при определенных конституционно – правовых условиях, в том числе в условиях чрезвычайного положения (ч. 1, 3 ст. 56).

В этот институт также входят нормы, устанавливающие особый статус частной собственности (ч. 1 ст. 35 – «право частной собственности охраняется законом»); правовое содержание частной собственности (ч. 2 ст. 35); гарантии защиты частной собственности (ч. 3 ст. 35); признание иных правовых элементов права собственности – признание права наследования (ч. 4 ст. 35), интеллектуальной собственности (ч. 2 ст. 44); субъектов права частной собственности (ч. 2 ст. 35 – каждый вправе иметь имущество в собственности как единолично, так и совместно с другими лицами; ч. 1 ст. 36 – граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю); определенный правовой режим объектов права частной собственности (ч. 2 и ч. 3 ст. 36 – частная собственность на землю и природные ресурсы осуществляется, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36).

В качестве самостоятельной можно выделить группу норм, устанавливающих статус государственной и муниципальной форм собственности (обобщенное название – публичная собственность): закрепляют признание и самостоятельность государственной и муниципальной форм собственности (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132); выделяют три уровня публичной собственности – федеральную (п. «д» ст. 71), собственность субъектов Федерации (п. «г» ст. 72 Конституции РФ и глава IV.2. «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации» Федерального закона от 06.10.1999 № 184–ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») и муниципальную собственность (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ и гл. 8 «Экономическая основа местного самоуправления» Федерального закона от 06.10.2003 № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); перечень субъектов права публичной собственности – федеральной, субъектов Федерации и муниципальной форм собственности. Следует отметить, что данный перечень содержится в Гражданском кодексе РФ, что не исключает его конституционно – правового значения. Формула определения субъектов права публичной собственности должна входить в конституционно – правовой институт. Так, в ст. 10–13 Конституции РСФСР были четко закреплены субъекты (и объекты) права социалистической собственности (государственная собственность – общее достояние всего советского народа, от имени которого государство осуществляет права собственника; субъектами признаются колхозы, кооперативы, общественные организации)¹⁸⁸. То, что в Конституции РФ 1993 г. не закрепили перечень субъектов права публичной собственности – это дань конкретной исторической ситуации, наполненной политическими факторами и субъективными оценками. Поэтому признание Российской Федерации собственником федерального имущества, субъектов Федерации – собственниками регионального имущества (ст. 214 ГК РФ) и муниципальных образований собственниками муниципального имущества (ст. 251 ГК РФ) объективно относится к конституционным положениям. К конституционно – правовым положениям относятся также нормы, устанавливающие объекты и режим публичной собственности. В Конституции РФ также эти вопросы не выделяются, кроме основ правового режима земли и природных ресурсов. Их регулирование осуществляется ГК РФ и нормами ряда отраслевых базовых законов. Так, в ч. 3 ст. 212 ГК РФ устанавливается, что законом определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. В Лесном, Земельном, Водном кодексах, в Законе РФ от 21.02.1992 № 2395–1 «О недрах» (например, в ст. 1.2 собственность на недра определяется государственной собственностью) устанавливается перечень, объем и режим важнейших для экономики объектов (лесной фонд, водные объекты, природные ресурсы) в качестве объектов в основном федеральной и региональной собственности. При этом законодатель в отраслевых законах использует для характеристики этих объектов такие понятия, как национальное достояние, основа жизни и деятельности народов и т. д. Например, в ст. 3 Водного кодекса РФ признается значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека, в ст. 1 Земельного кодекса РФ закрепляется принцип учета земли как основы жизни и деятельности человека, в преамбуле Федерального закона от 23.02.1995 № 26–ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах» определяется, что природные лечебные ресурсы, лечебно – оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, а ст. 9 указанного Закона эти объекты признаются государственной собственностью. Выделение в отраслевом законодательстве таких объектов, установление режима их использования на основании критериев особой значимости для интересов всей нации, народов, для экономического, социального и экологического благополучия нынешних и будущих поколений является действием, которое относится к конституционно – правовой оценке и регулированию отношений по поводу указанных объектов. Эта логика подтверждается правовыми позициями Конституционного Суда РФ, в которых признается конституционной воля законодателя по отнесению тех или иных материальных объектов к различным формам и уровням собственности на основании признания их значимости для всего общества с использованием политико – правовых и философско – нравственных категорий типа «национальное» или «народное» достояние, что присуще уровню конституционно – правового моделирования общественных отношений¹⁸⁹.

Конституционно – правовой институт собственности, таким образом, имеет сложный состав и включает в себя три субинститута: основы права собственности, право частной и право публичной форм собственности.

Конституционно – правовой институт основных экономических и связанных с ними социальных прав и свобод человека и гражданина. Конституционно – правовое регулирование экономических отношений направлено на удовлетворение общего блага, где экономический интерес отдельного человека является составной частью этого понятия. Граждане и их объединения являются основными и активными участниками экономических отношений. Модель рыночной экономики предполагает обеспечение и защиту прав и экономических интересов свободных товаропроизводителей. Под экономическими правами понимаются принадлежащие человеку и гражданину установленные конституционным законодательством возможности в сфере производства и распределения материальных благ, связанных с обеспечением материальными условиями своего существования и гарантирующих свободу участия в хозяйственной жизни, закрепленную в конституциях и международно – правовых актах. Основные экономические права характеризуются тем, что они направлены на обладание материальными благами, свободой в сфере экономических и трудовых отношений¹⁹⁰. В Конституции РФ закрепляются два важнейших экономических права: право на предпринимательскую деятельность (ч. 1 ст. 34) и право частной собственности (ст. 35). Вместе с тем в этот перечень следует включать ряд прав, которые обладают всеми признаками экономических: право на экономическую свободу, включая право на защиту от недобросовестной конкуренции (ч. 2 ст. 34); право наследования (ч. 4 ст. 350); право частной собственности на землю (ст. 36); право на свободный выбор профессии, свободу распоряжения своими способностями к труду (ч. 1 ст. 37); свободу литературного, художественного, технического и других видов творчества, право на результаты интеллектуальной деятельности (ч. 1 ст. 44). Экономические права тесно взаимосвязаны с социальными. Но ряд социальных прав стоит рассматривать в ряду экономических в той мере, в которой они определяют существо и факторы экономических отношений. Например, право на свободное распоряжение своими способностями к труду можно отнести к экономическим, т. к. оно тесно связано со свободой рынка труда – важнейшим элементом рыночной экономики. К экономическим правам также можно отнести право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27). Согласно конституционному принципу свободного перемещения услуг и свободы экономической деятельности (ч. 1 ст. 8) составной частью свободной экономики должно являться право на свободу перемещений услуг (в виде реализации возможностей к выбору вида деятельности и результатов этой деятельности на всей территории государства и за рубежом).