Kitobni o'qish: «Стратегия долгосрочного процветания»

Авторский коллектив:

Введение – Яновский К., Жаворонков С; Глава 1 – Яновский К., Черный Д., Жаворонков С; Глава 2 – Яновский К.; Глава 3 – Яновский К., Черный Д.; Глава 4 – Яновский К., Жаворонков С, Затковецкий И.; Глава 5 – Яновский К., Жаворонков С; Глава 6 – Яновский К.; Глава 7 – Яновский К., Жаворонков С; Глава 8 – Яновский К., Черный Д.; Глава 9 – Яновский К., Жаворонков С; Глава 10 – Яновский К., Жаворонков С; Глава 11 – Яновский К., Жаворонков С; Глава 12 – Яновский К., Жаворонков С; Глава 13 – Яновский К., Жаворонков С; Заключение – Яновский К., Жаворонков С, Черный Д.

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2018

* * *

Введение

I believe that the United States today is not an appropriate model for Mexico or other low-income countries… There have been no summits about how you privatize governmental activities. You have seen summits about how to raise taxes, about spending more of the taxpayers’ money, about how to impose more controls on the people. That is the sense in which I say, take as your model the U. S. in its first 150 years.

We can af ord our nonsense now because we had so long a period during which to build a base.

You can’t.

M. Friedman¹

На самом деле есть простые решения… они только не из числа легких.

Р. Рейган²

1. О старых, простых и нелегких решениях

Настоящее издание «Стратегия долгосрочного процветания: в поисках растаявшего ориентира» является продолжением и дополнением работы «Институциональные ограничения современного экономического роста», вышедшей в 2011 году в издательстве «Дело»³.

В книге можно найти только старые, апробированные, более или менее «хорошо забытые» рецепты процветания. Если уважаемый читатель надеется на чудесные решения правительства, если ищет авторов, способных «раскрыть глаза» правителям – он ошибся книжкой. Указать обществу и власти на отрасль, дающую вечные преимущества, найти для страны зарытые клады (или точки роста / кластеры процветания) – вне пределов компетенции и интересов авторов. Ищущий и ждущий подобного может немедленно закрыть книгу и сэкономить день.

Авторам этой книги претит сама идея искусственных рецептов роста.

История хранит достаточно простые, а главное, апробированные естественные рецепты. Однако если читатель обнадежен – вот, наконец, есть надежда на простое решение сложных проблем, – он также ошибается. Не в этой книге.

Те решения, которые предлагаются к реализации, при всей внешней простоте реализовать очень непросто. Собственно поэтому они редко реализовывались исторически. И поэтому большую часть своей истории люди жили примерно одинаково плохо по всему земному шару. «Богатые» страны отличались от «бедных» главным образом численностью населения, а не его благосостоянием. Как только где-то улучшались условия жизни – повышалась урожайность или сохранность выращенного, это приводило к росту населения, «съедавшему» почти весь рост производства. Лишь в последние века сначала в Голландии (с XVII века), потом и в некоторых других странах начинается более или менее стабильный рост подушевого выпуска и подушевых доходов.

С конца восемнадцатого века, с промышленной революции в Великобритании темпы такого роста превышают 1 (один) процент в год на душу населения. Начало этого «современного экономического роста» (по определению Саймона Кузнеца – Kuznets, 1966⁴) именно в Голландии и Англии неслучайно.

На объяснении мы остановимся подробнее далее. Пока же напомним верящим в чудеса читателям, что поиск планов экспериментов над страной им следует продолжить в другом месте и у других авторов.

2. Неприкосновенность собственника и собственности

Для того чтобы человек был готов прилежно работать, он должен быть для начала… просто живым и здоровым. Для того чтобы быть заинтересованным в результатах своего труда, также необходимо, чтобы он был свободным и работал на себя. Чтобы его собственность была защищена от прихоти даже могущественнейших лидеров. Прежде чем появятся стимулы к накоплениям и инвестициям (в себя, в детей, во внуков, в бизнес), необходимо, чтобы жизнь, свобода и собственность были обеспечены надежно. То есть чтобы человек верил в то, что с ним самим и с детьми ничего выходящего за рамки редких несчастных случаев не случится и что накопленное им за жизнь достанется детям и внукам. Обычно такой уверенности способствует опыт дедов и отцов, с которыми ничего не случилось и которые передали свой опыт, навыки и накопления тому, кто кормит семью сегодня. Не случайно промышленный переворот начался в Англии далеко не сразу, а лишь спустя несколько поколений после Славной революции.

В 1755 году (67 лет после Славной революции 1688 года) Адам Смит констатировал: «Не так много требуется для того, чтобы привести государство к высшей степени процветания с низшей ступени варварства: мир, необременительные налоги и приличное правосудие. Все остальное достигается естественным ходом вещей»⁵. Следует лишь добавить: мир и необременительные налоги также достигаются естественным ходом вещей после того, как удается отстоять жизнь, свободу, неприкосновенность собственника и защиту его прав собственности. Равенство перед беспристрастным судом является одной из ключевых гарантий неприкосновенности.

Представители собственника-налогоплательщика в парламенте не склонны финансировать военные авантюры (повышается вероятность мира). И, естественно, они не позволяют без абсолютно крайней необходимости увеличивать налоговое бремя.

3. Растаявший ориентир

Когда восточноевропейские реформаторы-рыночники в конце 1980-х – начале 1990-х годов на короткое время получили важные посты в правительствах своих стран, для них была очевидна проблема технологии преобразований. Ни в одной библиотеке нельзя было взять книжку с «дорожной картой» вывода «народа обыкновенного» из-под руин социалистической экономики. Не было описаний характерных проблем и путей решения, последовательности шагов и основных развилок. Никто до них в обозримом прошлом не решал столь масштабной задачи перехода от системы, основанной на сочетании командной экономики и тоталитарного государства, к обществу, основанному на власти закона и экономики свободных контрактов, добровольной кооперации посредством рынка.

В то же время особых проблем с «пунктом назначения» не было. Тогда казалось очевидным, что навязываемые оппонентами реформ дискуссии насчет альтернативы «шведского социализма» – всего лишь демагогия, призванная торпедировать реформы. Критику правовой реформы со ссылками на традиции «континентального права» и «позитивистской школы права», казалось, следует относить к тому же явлению. Выделение Шляйфером – Ла Портой и их коллегами важных экономических различий системы прецедентного права (common law) и континентального права⁶ нам казалось (и не без серьезных оснований) конструкцией, не относящейся к подавляющему большинству стран на планете, включая и нашу страну. Очевидно, что «common law» по-кенийски куда ближе к кодифицированному праву по-российски, нежели к английскому оригиналу. Английский же оригинал в свою очередь имеет куда больше общего с французской, голландской и западногерманской правовыми системами, нежели со своей африканской версией.

Реформаторы полагали, что по всем действительно злободневным для постсоциалистических стран проблемам существует весьма широкий консенсус не только среди экономистов, собравшихся в Вашингтоне для поиска рецептов оздоровления больных финансовых систем, но и среди юристов, политиков и т. д.

Не прошло однако и десяти лет, как картина мировой гармонии стала рушиться. Первые звонки в виде кампаний критики Гайдара и «горе-реформаторов», отвергших единственно верный китайский путь, со стороны таких «либеральных» экономистов и «опытных реформаторов», как Джозеф Стиглиц, Кеннет Эрроу и другие «нобелевцы-подписанты»⁷, хотя и вызвали неприятное удивление, были восприняты скорее как приглашение к дискуссии. Может быть, чуть излишне эмоциональное.

Западный мир давно не является ориентиром как мир низких налогов. Уровень налогового бремени (Total tax and contributions rate,% of profit), согласно Paying Taxes (Doing Business project, World Bank) 2017 и 2018 годов, в России составляет 48,9 %, что сопоставимо с США (43,8 %). А среди западных стран есть не только страны с существенно низкими налогами (Канада–21 %, Швейцария – 29 %, Великобритания–33,7 %), но и существенно более высокими (например, Франция–66,6 %, Италия–65,4 % или Испания–58,2 %)⁸.

Неспособность сбалансировать бюджет правительств ведущих стран Запада и логически несостоятельные объяснения приемлемости или чуть ли не необходимости постоянной инфляции. Избыточное регулирование бизнеса и вмешательство в семейную жизнь. Политические партии и пресса на содержании у бюрократов. Маячившая тогда – еще на далеком горизонте – угроза обрушения пенсионных систем, а затем и всей громоздкой конструкции государства всеобщего благоденствия. Столь знакомая нам идея заботы о бедных из чужого кармана.

Тлеющие угли национальных и религиозных конфликтов. Странности сочетания свободы слова, совести, академических свобод с принудительными «ценностями» политической корректности, феминизма, мультикультурализма и морального релятивизма. Все это по сравнению с нашими проблемами казалось чем-то далеким и почти забавным в своей несопоставимости с остротой и масштабом наших проблем.

Проблемы же «арабского народа Палестины», «Гондураса» и политкорректности в отношении единственной «религии мира» казались просто наивной глупостью⁹, напоминавшей избитые сюжеты из наших анекдотов 70-х годов. Притом что сами намерения избегать сегрегации меньшинств, оскорбления их чувств казались бесспорными ценностями, полностью нами разделяемыми.

Проблемы соотношения демократии и экономических реформ воспринимались скорее как данность, как экзогенный фактор. Одновременность демократических и экономических реформ была предопределена, по-видимому, недоступными для понимания критиков факторами, данные и информация о которых также ускользнули из-под их профессионального взгляда: такие как статистика урбанизации, информация о появившемся ограниченном, но чрезвычайно широко распространенном пространстве частной жизни (маленькие, но отдельные квартиры, маленькие, но практически собственные дачные участки). Наконец, о несравнимой с полуграмотным в первые годы дэнсяопиновских реформ Китаем информационной средой в России на рубеже 80-90-х годов (заметная доля населения, регулярно слушающая западные радиостанции; заметная доля населения, читающая по-английски и т. п.).

После 11 сентября 2001 года Heritage Foundation и их единомышленники¹⁰ вдруг оказались «правыми фашистами», хотя их правота в сочетании с умеренностью, если не сказать с робостью в форме представления взглядов, выглядела более чем очевидной.

Нарастающая волна требований внедрения социалистических рецептов на Западе пугающе соответствовала прогнозу еще одного «правого экстремиста»: «На данный момент все согласны с тем, что социализм – это провал, а капитализм – успех. Вывод, который делают из этих утверждений в Вашингтоне: «Следовательно, в США нужно больше социализма»¹¹.

Не то чтобы кто-то мог рационально опровергнуть очевидный крах социализма (централизованного планового управления, государственной монополии на хозяйственную деятельность и государственных цен). Того, от которого убежали даже китайские и вьетнамские коммунисты. Или поставить под сомнение эффективность капитализма. Требования «больше социализма» обосновываются чудовищно извращенной логикой «морали»¹² и нуждами народа, известными только некоторым, добрым за бюджетный счет, политикам¹³. Неспособность ответить на вызовы современности все чаще компенсируется пропагандистской мощью и сворачиванием во имя никому в точности не известных новейших требований политически корректной «морали» свободных академических дискуссий.

В условиях, когда государство наращивает финансирование одной стороны в таких дискуссиях, поддерживающей (удивительное совпадение) большие полномочия и бюджет правительства, эта сторона естественно начинает доминировать численно и в публикациях.

Исследования пока сохраняющегося меньшинства ученых, нередко оплаченные из частных фондов, шельмуются. Постулируется, что такие частные интересы будто бы приводят к заведомой недобросовестности исследователя. И это не говоря уже о различных механизмах давления бюрократов и политиков на частный бизнес с целью пресечь финансирование меньшинства¹⁴.

К сожалению, позиции защитников Запада, его ценностей и образа жизни вновь весьма уязвимы¹⁵. Тот образ жизни, в котором в настоящее время причудливым образом переплетаются мудрая терпимость и агрессивный (благодаря негласному запрету критики) экстремизм¹⁶. Этот образ жизни еще вызывает зависть материальным достатком, но уже не способен вызывать уважение. Завезенная в рамках мультикультуральной революции средневековая дикость постепенно теснит столь же почтенного возраста традиции свободы; моральный релятивизм части элиты замещает блестящее моральное лидерство. Этот образец потерял четкие очертания и действительно не может служить больше моделью для отсталых стран.

Потеря образца чрезвычайно осложняет любую подготовку планов реформ в то время, когда нет политической возможности реализовать планы, но зато есть время их готовить.

Сложные планы (да и вообще любые планы) хорошо выглядят ровно до начала своей реализации. Тем не менее понимание того, что необходимо сделать и в какой взаимосвязи, позволяет иногда проводить вполне осмысленные и успешные преобразования. То есть ценность плана не в том, что он может быть реализован в изначальном виде. Ценность его в том, что он дает направление и возможность реализовать преобразования по наилучшей из существующих «траекторий» при реально существующих препятствиях.

Далее мы рассмотрим некоторые наиболее типичные препятствия и проблемы, лежащие на пути реализации простых рецептов процветания. Естественно, речь идет о политических препятствиях.

4. Окно возможностей

Что произошло с российской попыткой 1990-х годов?

Сопоставимые по численности группы населения голосовали как за, так и против того, чтобы свободные выборы, конкуренция неподцензурных СМИ, частная собственность и конкуренция на товарных рынках стали неотъемлемыми основами будущего страны.

До конца 1993 года шансы на формирование относительно стабильной коалиции в поддержку этих институтов оставались высокими. Упущены они были в силу множества факторов – и провалов лидеров реформаторов, и пассивности (по сравнению с более успешными восточноевропейскими странами) населения. Не говоря уже об активности сторонников тоталитарной модели.

Ни одна из стран, в которых коммунистов и иные антирыночные силы поддерживало на выборах в 1990-е годы до половины населения, не смогла ни быстро справиться с инфляцией, ни остановить за год-два спад производства, ни перейти в течение двух – четырех лет к здоровому экономическому росту.

В подавляющем большинстве случаев претензии к реформаторам 1990-х следует переадресовывать самим себе. Голос гражданина тогда немало стоил. В том числе в силу политической неустойчивости, сопоставимости сил власти и оппозиции.

Если вы были свидетелем той эпохи во взрослом уже возрасте, ваша, читатель, активность тогда стоила на порядок больше, чем сегодня. Если вы тогда не бросили на чашу весов свои силы, свое участие, ваши претензии к тем, кто это сделал недостаточно, убедительны.

Есть множество разумных объяснений, почему так произошло на национальном уровне. Однако на личном уровне каждый мог выбирать свободно. Те, кто мог выиграть и выиграл от реформ, «недоинвестировали» в политику свое время, нервы, деньги. Недозащитив свое будущее и свою собственность тогда, когда относительно легко было это сделать, сегодня многие вынуждены уводить капиталы (зачастую, включая свой личный человеческий капитал) за границу.

В книге мы также рассмотрим примеры некоторых наших соседей, которые несколько больше или существенно больше преуспели в строительстве рыночных институтов.

Для политиков Словении, Прибалтики, стран Центральной Европы убедить сограждан в недостатках социализма и преимуществах институтов свободной экономики и конкурентной политики оказалось сравнительно несложно. У большинства сограждан был либо собственный опыт жизни в сравнительно свободной стране, либо опыт отца, в крайнем случае деда. Такого опыта не было у россиян, за редчайшими исключениями.

Среди часто называемых причин относительной легкости формирования коалиции в поддержку рыночных и демократических реформ в этих странах – фактор национальной идентичности. Лояльность своему народу, языку, культуре работала в этих странах на формирование прореформаторской коалиции. В то время как в России, центре империи (хотя и центре, который материально скорее проигрывал от своего статуса), ровно те же естественные эмоции и настроения работали в пользу коммунистов и антидемократических, антирыночных, тоталитарных националистов.

Подобные настроения и оседлавшие их партии есть и у удачливых соседей. Так, коммунистическая партия Чехии и Моравии эксплуатирует антигерманские сантименты чехо в. В 1990-е годы, в период реальной и агрессивной оппозиционности, тоталитаризм КПРФ был окрашен скорее в имперско-националистические, нежели интернационалистские тона¹⁷. Просто для чешских коммунистов нашлась необычна я для региона «ниша» с антиевропейской окраской. Местные тоталитарно-националистические (то есть прежде всего антидемократические и антирыночные) проекты эксплуатируют обычно отношения к некоторым национально-культурным меньшинствам (к примеру, к цыганам в Венгрии, к венграм и цыганам – в Словакии и т. д.) и по необходимости периферийны, как и масштаб поднимаемых ими проблем.

При всех объективных проблемах опыт прошедших с начала перехода от социализма к рыночной демократии лет показывает, что при схожих начальных условиях возможны существенно разные результаты. Что можно интерпретировать как свидетельство эффективности «политических инвестиций» в расширение периода «окна возможностей».

Среди лучших практик перехода отметим:

– договорные практики для смягчения политического противостояния при переходе власти от авторитарной власти к избранной на конкурентных выборах;

– политические ограничения на определенный закрытый список категорий официальных лиц тоталитарных режимов;

– ограниченная по масштабам, но заметная кампания реституций собственности;

– отказ от глобального передела собственности и бесконечной борьбы с несправедливостью «номенклатурной форы»;

– процедурное разделение текущего и конституционного законотворчества;

– и, наконец, элементы (хотя далеко не оптимальные с нашей точки зрения) цензовой демократии (Эстония, Латвия).

Среди худших практик отметим:

– копирование института общественных СМИ (образец Би-би-си);

– преувеличенные надежды национальных элит на эффект интеграции в ЕС и в НАТО;

– попытки строить законодательство исходя из политической конъюнктуры, принятие конституций по «ускоренно-упрощенной» технологии вместо обратного (более сложная технология принятия обычно позволяет затруднить и внесение изменений в Основной закон).

В этой же части книги мы рассмотрим примеры проведения реформ, создающих политический капитал для проведения других реформ, а также важный сюжет «реформы и компромиссы».

Кроме ответа на вопрос, как удержать открытым «окно возможностей», необходимо решить другую проблему. Напомним, что наши замечательные апробированные рецепты имеют серьезный изъян. Да, они привели к невиданному росту и процветанию значительную часть человечества. Они принесли плоды, которыми пользуется уже, пожалуй, большая его часть. Однако прекрасные институты, обретенные к началу – середине XIX века в значительной части Европы и Северной Америки, оказались… неустойчивыми. Длинная печальная история деградации этих институтов в нашем же изложении заняла пухлый том [Лисин, Яновский и др., 2011]. Так что необходимо ответить на вопрос: можно ли придать устойчивость решениям и достижениям, которые потребуют больших трудов и выдержки?

Как избежать возвращения к разбитому корыту: конституционные гарантии устойчивости реформ.

Идея защиты определенных важных норм путем особой процедуры принятия закона и высоких формальных издержек его изменения не нова. Накоплен определенный опыт, в том числе успешный, защиты личных прав¹⁸ собственника и его собственности. В то же время на определенной стадии ограниченное законом государство справилось с ограничениями и принялось присваивать себе все больше полномочий, раздувая параллельно с этим и долю перераспределяемых своими решениями ресурсов общества.

Можно ли использовать конституционные запреты для того, чтобы заблокировать такой процесс в будущем?

Однозначного ответа на этот вопрос быть не может. Однако будущие конституционные решения могут учесть по крайней мере тот опыт, который накоплен, и предотвратить разрастание функций государства за пределы обороны, безопасности и правосудия. Отказ от монополии государства в обеспечении этих благ. Запрет голосовать в состоянии конфликта интересов (восстановление связи, участие в выборах через участие в решении общих проблем).

Фиксация в конституциях подобных давно известных принципов, которые раньше казались самоочевидными, затруднит прямой повтор того маршрута, которым Запад уходил от принципа ограниченного государства в последние 50-100 лет.

Подробно прописанные принципы ограниченного правительства или ссылки на содержащие их документы прошлого как источник толкования конституционных норм позволят затруднить широко используемый способ ограничения прав граждан путем превратного толкования конституционных норм.

Для того чтобы принятые ограничения продержались как можно дольше, нельзя «экономить» на процедуре принятия таких норм. Таких, например, как тянущаяся годами ратификация штатами в США.

Из других известных форм – специально избираемое (формируемое) Конституционное собрание. Утверждение текста или основных принципов на референдуме. Далеко не всегда эти формы приносили ожидаемый результат в виде прочности и высокой (моральной) легитимности текста Основного закона. Однако два исключения в высшей степени показательны и значимы. Это те же США (Конституционный конвент в Филадельфии, завершивший работу 17 сентября 1787 года) и Парламентский совет из 65 представителей земельных законодательных собраний Западной Германии, разработавший Основной закон Федеративной Республики Германия (1 сентября 1948 года – 8 мая 1949 года)¹⁹.

6. Отделение школы от государства и государства от микрофона

6.1. К середине XIX века во многих западных странах была достигнута почти всеобщая грамотность и очень высокий процент охвата детей по крайней мере начальным образованием. Быстро распространялось среднее и высшее образование. Среднее качество начального вполне могло поспорить с качеством современного законченного среднего, судя по тестам ста пятидесятилетней давности. При этом выделялось две основные модели: частная англо-американская и государственная континентальная (два наиболее ярких примера – Франция и Пруссия).

Сравнение научно-технических достижений стран, использовавших разные модели, не дает никаких оснований считать государственную более качественной. Однако у такой модели была широкая поддержка среди бюрократии всех стран и среди политиков, по меткому замечанию Ф. Бастиа, надеявшихся с помощью школы и университета насильно (хотя внешне и пристойно) распространить собственные заблуждения на всех. Катастрофического отставания государственное образование еще долго не будет демонстрировать в силу одного обстоятельства. Государство конца XIX – начала XX века – это прежде всего военная машина (и по расходам, и по соотношению численности военных и гражданских чиновников). Армии было нужно в связи с быстрым ростом технической оснащенности все больше подготовленных рекрутов и образованных офицеров. Пока армия доминировала в государстве, у государственного образования был сильный, богатый и заинтересованный приемщик. После Второй мировой войны, когда всем чиновникам стало ясно, что наращивать расходы, проводя все новые программы таковых через парламент проще всего по гражданским, «социальным» статьям, ситуация начала меняться. Всеобщее избирательное право делает доминирование гражданской бюрократии неизбежным и необратимым²⁰. Соответственно, нет оснований надеяться на волшебное изменение в будущем плохих стимулов гражданских чиновников на хорошие стимулы ангелов или, хотя бы, на стимулы боевых генералов. Не удивительно, что последние десятилетия дают растущее число примеров явной деградации государственного образования²¹.

6.2. Сутью наших предложений является переход к негосударственному образованию по двум траекториям. Массовый переход – к некоммерческим независимым школам (точнее, зависимым от родителей и спонсоров), в том числе передача школ под управление подготовленных и отобранных по определенным критериям некоммерческих организаций. Относительно ограниченное, но важное место будут занимать коммерческие школы. Ваучерная система, возможно, является мостом от нынешнего состояния к ситуации конкуренции частных коммерческих и некоммерческих образовательных институтов. Однако цель должна быть четко законодательно определена. При этом стандарты среднего образования будет гибко задавать университет. Стандарты высшего образования определит спрос на рынке труда и в определенной (значительной) мере – общественный престиж диплома. Потребуется однозначный отказ (в условиях отсутствия государственной религии) от принципа отделения школы от церкви (и уж точно от религии). Но только в том смысле, что родители смогут приглашать и оплачивать услуги преподавателей любого религиозного курса, а не в том, что такие уроки навязывались бы государственной программой и инспекторами. Помимо роста качества и объема знани й ученик будет избавлен от несанкционированного родителями политического, идеологического или религиозного давления.

6.3. Свободный вход на медиарынок и защита частной собственности («право не платить за чужой микрофон» и «право владеть оплаченным микрофоном») как залог свободы слова и прозрачности экономики, общества и государства.

Идея «общественного телевидения» пользуется в России устойчивой популярностью. Причем как у власти (Указ президента Д. Медведева от 17 апреля 2012 года № 455), так и среди оппозиции.

Идея обеспечения независимости СМИ от власти за счет принудительных сборов или налогов действительно неоднократно приводила к созданию каналов, независимых от исполнительной власти в демократических странах. Однако эта идея глубоко укоренена в представлении о заботливом, просвещающем и ведущем к счастью государстве (просвещенном и просвещающем правителе).

Во второй главе книги «Институциональные ограничения современного экономического роста» [Лисин, Яновский, Жаворонков, Черный и др., 2011] мы, в частности, предлагаем вниманию читателя описание и анализ истории создания общественных телеканалов (наряду с иными инструментами ограничения конкуренции на медиарынке) в старых, тогда еще рыночных и правовых, демократиях.

В тех странах, где такое телевидение добивается независимости от правительства и законодателей, оно становится политической силой, властью, причем не предусмотренной никаким законом, без строго определенных полномочий, ограничений, без ответственности. Ставя повсеместно задачу отражать общественное мнение, быть рупором общества, общественные каналы повсеместно же стали рупором групп интересантов и радикальных политиков сторонников всемогущего правительства. Так, Би-би-си стандартно критиковало правительство лейбористов слева, а не с позиций ведущей оппозиционной (консервативной) партии (чье мнение журналистов, получающих зарплату из налогов, в том числе и консерваторов, вообще мало волновало).

В этом нам видится вполне понятная закономерность. На ключевой вопрос о функциях государства издавна есть два ответа – «…желать способствовать счастью или только стараться предотвращать зло» (в таком виде сформулированы в XVIII веке немецким мыслителем В. Гумбольдтом). Очевидно, что первый вариант – этатистский, левый. Второй – «консервативный» (классически либеральный), правый в современной терминологии. Неизбежно институт, само существование которого связано с желанием «загнать в рай силой», будет смещаться «влево», стремясь увеличить свое влияние и возможность «гнать».

Введем формально определенные понятия «левый», «правый» на основе дилеммы Гумбольдта. Политик, который выступает за ограниченное в полномочиях и бюджете правительство с выраженным приоритетом обороны, правосудия и правового порядка («чистые общественные блага»), определяется нами как «правый» (редкий, если не исчезающий, тип). Политик, который пытается «вести к счастью», поддерживает приоритет «заботы о человеке» над простыми функциями защиты, необходимо поддерживает и плохо определенные (в конечном итоге неограниченные) полномочия государства, и максимально выжимаемый из налогоплательщиков – сегодняшних и через долг – будущих – бюджет. Он определяется нами как «левый».

Общественные каналы, существующие за счет налогоплательщика, указывают своему кормильцу, как ему следует жить, что следует думать, а что думать и говорить не следует или даже запрещено – вспомним Hate Speech законодательство, а в отечественной интерпретации – об экстремистской деятельности.

При ограниченном и подконтрольном обществу государстве свобода слова прекрасно обеспечивается частными инвестициями в СМИ. Последние бывают как коммерческими, так и некоммерческими. Некоторые владельцы навязывают своим СМИ свои политические пристрастия, другие нанимают известных журналистов и соглашаются с их автономией. Конкуренция между такими частными каналами (даже урезанная, как в США) обеспечивает куда лучшие гарантии свободы слова, чем «общественные» (государственные) СМИ. Мы уверены, что для защиты свободы слова необходима полная приватизация эфира и СМИ вообще. Никто, ни один человек или частная организация не должны принуждаться к тому, чтобы финансировать чужую точку зрения. Такое право несовместимо с существованием любых «общественных» каналов, деньги на которые взимаются принудительно при помощи государства.

Так что широкое общественное недовольство нынешними формами «общественного» телевидения в России – это не потеря для страны, преимущество. Это временная фора, надежда избежать в будущем попадания в ловушку, в которую попали избиратели – налогоплательщики большинства демократических стран.

Создание же отечественной версии Би-би-си рано или поздно приведет к тяжелому конфликту «общественного телевидения» с той частью общества, которая несет на себе основное налоговое бремя и не желает получать вместо благодарности оскорбления и поучения.

7. Освобождение семьи и поощрение гражданской инициативы

Ранее [Лисин, Яновский и др., 2011] мы показали, как настойчивые попытки социального государства вытеснить ключевые функции членов семьи стали источником тяжелейшего кризиса этого института. За последние сто лет произошло почти повсеместное для индустриальных урбанизированных стран замещение государством взрослых детей престарелых родителей (принудительное пенсионное страхование).

Национализировав регулирование отношений между супругами (регистрация браков, договора между супругами, процедуры расторжения брака, дележ детей и имущества и, наконец, «изнасилование в браке»), государство значимо потеснило мужа в семье и в результате – из семьи. При этом растущая доля дам, уповающих (нередко вынужденно) на бюджетные программы больше, чем на отца своего ребенка, хорошо объясняет их голосование за партии большого социального государства, то есть за левые партии. Современное трудовое законодательство поддерживает завышенную долю женщин на рынке труда.

Снятие ответственности с мужчины за содержание семьи и воспитание ребенка (в том числе посредством принудительного всеобщего образования) и наблюдаемый рост вероятности развода повышают стимулы женщин искать свое место на рынке труда. Причем выходят на работу даже те женщины, которые хотели бы оказаться «за мужем как за каменной стеной» и оставаться дома. Естественно при уверенности в надежности мужа, в стабильности семьи.

Претензии государства на роль главного родителя с декларацией своего права изымать детей из любой семьи, объявляемой по весьма нечетким критериям неблагополучной, ослабляют связи родителей и детей и снижают стимулы к деторождению.

Раскрепощение семьи не потребует каких-либо дополнительных расходов и даже даст некоторую экономию бюджету за счет упразднения ведомств по «защите» женщин и детей. Возвращение основных полномочий и ответственности родителям повысит, хотя и со значительным отставанием, качество человеческого капитала и укрепит «мягкую инфраструктуру» правового государства, уважение к частной собственности. О последнем догадывались классики марксизма, весьма проницательно объявлявшие семью и частную собственность своими врагами; дополнение этого списка государством, как нам хорошо известно, оказалось чистой пропагандой.

В результате также постепенно потеряют свою актуальность проблемы кризиса пенсионных систем, адаптации иммигрантов из стран, где человеческая жизнь и достоинство (не говоря уже о собственности) не являются ценимыми государством и обществом благами.

Главный резон предлагаемых мер, однако, не экономический, не политический, а моральный. Моральное же оздоровление отношений в семейной сфере даст в дальнейшем наибольшую отдачу и в экономике через рост доли населения, социализированного в полной семье и получившего базовые навыки взаимодействия с учетом интересов других людей и с уважением их прав. Такие навыки наилучшим образом соответствуют институтам, защищающим частную собственность.

Планирование за себя, для себя и за свой счет своего будущего даст возможность выбора из множества вариантов – от инвестиций исключительно в детей как в «пенсионный актив» до частных накоплений на старость.

Государственное вмешательство в частную жизнь, разумеется, не ограничено семьей и школой. Частная благотворительность в старых демократиях, как и в дореволюционной России, была масштабным явлением. Такие инициативы обеспечивали и поддерживали сети школьных учреждений, медицинские услуги, борьбу с пожарами, ликвидацию последствий стихийных бедствий и многое другое²². Рост социального государства вытеснил частную инициативу из многих сфер насильно (Россия, медицинские услуги в Великобритании) либо создавая у налогоплательщика понятное чувство освобождения от ответственности после уплаты высоких налогов (эффект вытеснения в США после 1933 года; Лал [Д. Лал, 2007] и др.). Если в США «третий сектор» сохранился как все еще значимая и заметная сила, в Европе он стал просто незаметным на фоне масштабных государственных социальных программ.

Значительны возможности использования преимущества частной инициативы и в коммерческой сфере. Здесь, однако, и прежде всего в медицине, необходимо проанализировать последствия государственного регулирования без прямой национализации. Такое регулирование в США привело к усилению стимулов к избыточно дорогим методам обследований и лечения (дабы избежать судебной ответственности за ошибки или даже просто за неизбежные при нынешнем уровне развития науки неудачи в лечении). Другим фактором удорожания стал резкий рост правительственных медицинских программ как источника финансирования услуг здравоохранения. Ни пациента, ни врача трата чужих средств не стимулирует экономить. В том же направлении действует жесткое регулирование рынка лекарств, также приводящее к удорожанию лечения. В результате частная медицина стала более расточительной, чем контролируемые государством. Такие полностью контролируемые государством системы развитых стран также вовсе не склонны к экономии. Однако расходы на медицину в США составляют в XXI веке в среднем около 17 % ВВП по сравнению с 9-12 % ВВП в других развитых странах [World Bank, 2014²³ ].

8. Дерегулирование бизнеса

С начала неоконсервативных реформ М. Тэтчер и Р. Рейгана идея вредоносности государственного регулирования бизнеса приобрела широкую общественную поддержку. Ее поддерживает значительная часть даже «системных левых». Классический пример – Т. Блэр и его сторонники в лейбористской партии Великобритании. Не отбрасывают ее многие социал-демократы в Германии и в других странах.

Поддержка идей дерегулирования вызвала к жизни ряд инициатив, таких как Оценка регулирующего воздействия (Regulatory Impact Assessment – RIA), другие процедуры, повышающие прозрачность принятия решений, потенциально болезненных для бизнеса и повышающих издержки воспроизводства избыточного регулирования.

В том числе в результате и этих практик, и общественной поддержки дерегулирования рейтинги экономической свободы в большинстве старых демократий впечатляюще выросли по сравнению с 1970-ми годами²⁴. При этом капиталы и производства по-прежнему не демонстрируют впечатляющего обратного перетока из Китая в старые демократии Запада.

Одним из объяснений может быть факт усиления регулятивного и иного давления на бизнес, который плохо (не в полной мере) регистрируется пока экспертами в области регулирования бизнеса. Речь идет, в частности, о плохо аргументированных, но фанатично навязываемых нормах по защите «трудовых прав», «экологической безопасности» и т. п., возможность обсуждения которых их сторонники пытаются вообще исключить.

Выбор фирм производить в Китае, при всех рисках, связанных с режимом произвола, а не закона, коррупцией и т. п., с трудом, но объясним без проблемы регулирований. Однако выбор фирм не производить в Европе и США даже те товары, на которые заведомо найдется покупатель, не поддается разумному объяснению без учета фактора экспансии регуляций.

Речь идет о борьбе с дискриминацией, а также о «природоохранной» политической активности. Оба вида регулирования относительно безболезненно пережили эпоху весьма умеренных (если не сказать весьма ограниченных) бархатных консервативных революций, а с 1990-х годов вновь начали наращивать давление на бизнес.

Необходимость усиления давления в этих сферах на фоне ослабления иных регуляций публично объясняется псевдоморальными резонами²⁵ и политической целесообразностью (инициаторы таких регуляций, включая бюрократов, входят в мощную коалицию в поддержку социального, то есть неограниченного в своих функциях государства в каждой из старых демократий).

Прекращение войны государства с дискриминацией в частном секторе и переход к учету внешних (экологических) эффектов через рыночные цены недвижимости позволит значимо разгрузить бизнес и закроет эти направления воспроизводства избыточного регулирования.

9. Классические функции государства

9.1. Судебная реформа, правоохранительные органы – децентрализация, независимость суда, конкуренция между структурами с пересекающимися сферами ответственности и с частными структурами

На фоне проблем европейского и американского бизнеса бросаются в глаза сохраняющиеся российские особенности. В России по-прежнему сохраняют значения вполне традиционные проблемы, связанные с регулятивной нагрузкой на бизнес (такие как произвольное назначение сумм собираемых налогов и наказания за неуплаты с использованием подконтрольного исполнительной власти суда – проблема, решенная в Англии в основном, хотя и с высокими издержками, в XVII веке). Это заставляет снова вернуться к тематике судебной реформы с целью обеспечения надежных гарантий независимости судебной системы без узурпации последней полномочий законодательной и исполнительной властей. Акцент должен быть сделан на мерах, обеспечивающих гарантии высокого профессионализма и независимости каждого судьи (в том числе от судейского сообщества). То есть необходимо обеспечить известными и апробированными методами независимость судьи вместо независимости корпорации судей.

Принцип «право на суд равных себе»²⁶ открывает возможность развития автономных региональных (опыт США), а то и вовсе частных судебных систем с элементами конкуренции между судебными системами (каковая имела место в Великобритании до исторически недавнего времени).

9.2. Защита армии от политики и политиков («избыточное применение силы», феминизация, толерантность, несвойственные функции – механизм социализации и т. п. и проч.)

Оптимальная поставка общественного блага «оборона». Сосредоточение государства на поставке исключительно чистых общественных благ (оборона, безопасность, правосудие) является серьезным резервом повышения качества этих услуг.

Однако нет оснований надеяться, что армия станет надежной защитой от внешней агрессии, если ввести гражданский контроль и заимствовать новейшие тенденции в армейском строительстве стран Запада. Такое направление развития не гарантирует даже избавления от дикостей дедовщины.

Следует заметить, что лидируют во введении новой военной юстиции (претендующей на беспрецедентное повышение «нравственной планки»), а также в интеграции женщин и «меньшинств» те страны Запада, которые много поколений не брали на себя ответственность за свою же оборону (например, Норвегии с призывом женщин на военную службу). «Зонтик» Англии и Франции (оказавшийся на поверку дырявым) и последующий куда более прочный «зонтик» США позволяют экспериментировать без последствий.

Главная идея новых «нравственных ценностей» – ответственность командования и солдат наступающей армии за жизни гражданского населения на территории, занятой врагом. Иными словами, та сторона, которая первая догадается массово использовать свое население в качестве живого щита против армии правового государства, гарантирована от поражения. Несложно представить себе исход Второй мировой войны, если бы такие правила и законы были приняты на себя союзниками.

Протокол № 1 от 8 июня 1977 года к Женевской конвенции 1949 года о защите жертв международных вооруженных конфликтов²⁷ ратифицирован без содержательных оговорок странами, которые очевидно изначально не собирались его выполнять (КНР, Северная Корея, «Демократическое» Конго, Куба, Сирия, Ливия, Йемен и мн. др.) либо упомянутыми «подзонтичными» демократиями. Ряд европейских стран – Великобритания, Франция и Германия, обладающие отнюдь не символической военной мощью, ратифицировали его с оговорками. Последние дают возможность национальным властям полностью блокировать нежелательные последствия для своих военных. Не ратифицировали протокол два правовых государства – США и Израиль. При этом левые радикалы все чаще и успешнее внедряют даже в этих двух государствах правоприменительные практики, основанные на идеях все того же протокола – идеях ответственности своих военных за безопасность живого щита врага.

Уроки США и Израиля состоят в первую очередь в необходимости строить государство, выполняющее свои обязательства прежде всего перед своими гражданами и лишь затем думающее о том, не взять ли на себя еще и международные. Притом что международных должно быть немного и они точно не должны связывать правовому государству руки при защите от внешнего врага, равно как и в борьбе с международным терроризмом. Для этого не потребуется изобретать новые нормы. Достаточно реализовать для своих солдат и офицеров в полном объеме презумпцию невиновности и вернуться к нормам той же Женевской конвенции 1949 года в ее первоначальном виде. Оригинальная же редакция возлагает ответственность за жертвы среди мирного населения на ту сторону, которая оборудовала позиции в непосредственной близости от него, а не на сторону, атаковавшую эти позиции.

Боеспособность, сдерживающая мощь, реальность предъявляемой врагу угрозы – суть разные формулировки одной единственной задачи армии. Приоритет этой задачи должен быть лексикографическим. Любые иные результаты работы военной машины (армейской организации) ни в коем случае не могут рассматриваться в качестве самостоятельных целей. Множественность приоритетов способна резко снизить ответственность за решение главной задачи и опасна сама по себе. Государство, желающее видеть армию сильной и не тратить на нее заведомо избыточные ресурсы, должно отказаться от использования армии для «социализации» или в качестве площадки для борьбы с дискриминацией. Например, армия – не воспитательное учреждение для «трудных подростков», хотя дисциплинированная армия иногда и оказывает на молодых людей благотворное воздействие.

Армия также и не место для обкатки теорий об одинаковости способностей мужчин и женщин. И дело не только в очевидно неодинаковых способностях. Большие издержки связаны с повышенным травматизмом, существенно более дорогим обеспечением достойных условий жизни женщин на военной базе и т. п. Главная проблема подобных экспериментов – ослабление дисциплины, фаворитизм и даже целый ряд проблем, связанных со здоровыми моральными нормами (стремление мужчины защищать женщину от опасности).

Даже тот незначительный процент женщин, которые не уступают сильному молодому мужчине в боевых возможностях, интегрируются в армию с издержками, которые при альтернативном применении могли бы дать большую отдачу. Анализ имеющегося опыта реально воюющих армий по попыткам интеграции женщин в армии раскрывает множество издержек и провалов такой интеграции и ставит вопрос о моральной легитимности таких экспериментов [Browne, 2007; Sagi, 2014]. Их цена в конечном итоге – неспособность армии спасти чью-то жизнь.

Большое число должностей во вспомогательных службах, в которых женщины высоко конкурентоспособны, вполне могут выводиться с территории военных баз и территориально, и административно (например, передаваться на аутсорсинг).

9.3. Частные решения в сфере чистых общественных благ (самооборона; stand on your ground; частный арбитраж; частная помощь армии, полиции, спецслужбам)

Приоритет трат на оборону и безопасность и даже их исключительный статус не означают эффективности государственной монополии на поставку этих услуг. Наивно и даже безответственно рассчитывать на вездесущесть полиции. Даже наиболее тяжкие преступления не могут быть предотвращены исключительно ее силами. Участие заинтересованных вооруженных граждан незаменимо (причем вооруженных не только пистолетом или автоматом, но и законом). Оно действительно не всегда удобно для полиции, как неудобна любая конкуренция. Но именно конкуренция держит поставщика услуги в форме. Главное же в том, что гражданская самооборона эффективно дополняет усилия полиции и создает мощные отрицательные стимулы для потенциальных преступников.

Даже в сфере обороны, как ни странно, монополия государства вовсе не очевидна и уж точно не оптимальна.

Опыт показывает, военным зачастую эффективнее приобретать самостоятельно наилучшим образом подобранные средства индивидуальной защиты, обувь, иные элементы экипировки и снаряжения.

В ходе войны, когда общество напрягает все экономические силы для обеспечения армии, частная инициатива и моральная мотивация в снабжении армии существенно повышает потенциал страны. О последнем свидетельствует даже опыт СССР во время Второй мировой войны – «танк на деньги колхозника» (в иной ипостаси – ненавистного «спекулянт а»).

Примеры гражданского участия в помощи армии от снабжения до разведки также рассматриваются в этом разделе и приложениях к нему.

* * *

Читатель мог убедиться в том, что большинство предлагаемых нами мер сравнительно просты или чрезвычайно просты технически²⁸. К сожалению, этого нельзя сказать о политической исполнимости таких рекомендаций.

Однако у нас имеются основания полагать, что новые вызовы, перед которыми пасует «государство всеобщего благоденствия», создают и постепенно расширяют политическую поддержку радикальных и простых решений. Апелляция к своей идентичности без агрессии к чужой²⁹ позволяет создавать и поддерживать коалицию в защиту личных прав и частной собственности достаточное для проведения необратимых реформ время. Переход к демократии налогоплательщика позволит не только подорвать влияние мощнейших групп специальных интересов, но и, что более важно, – отключить воспроизводство стимулов к уравнительному перераспределению и избыточному регулированию.

Задача политического обеспечения реформ, укрепляющих частную собственность и защищающих жизнь и свободу самого собственника, чрезвычайно сложна, но решаема.

Мы, знающие на своем жизненном опыте, а не по книгам цену свободы, поскольку хорошо помним, что такое рабство³⁰, спешим не просто подготовить технологию реставрации милых нашему сердцу ценностей «старого доброго времени». Мы стараемся прояснить, почему эти ценности оказались столь уязвимыми. Что нужно сделать, чтобы в любой стране, начинающей строить институты, защищающие права, свободы и частную собственность, они не подверглись через двадцать – тридцать лет той же эрозии, которой они подвергаются в Северной Америке и Западной Европе.

10. О структуре книги

Первые главы книги посвящены обоснованию рекомендаций по повышению эффективности обороны, безопасности и правосудия. То есть ключевых гарантий свободы и частной собственности.

Далее следуют рекомендации по защите бизнеса от регулятивного давления и предложения по изменениям налоговой системы, необходимые для усиления гарантий частной собственности.

Следующая группа глав описывает проблемы возвращения ответственности и ресурсов семье и обществу для заботы о нетрудоспособных бедных, для финансирования образования, культуры и здравоохранения.

Завершающие главы посвящены проблемам политической реализуемости реформ, окну возможностей, рискам столкновения формальных институтов, вводимых в ходе реформ, с неформальными и т. д.

* * *

Настоящая книга – результат работы многих людей: авторов и доброжелательных критиков, помощников. Давать рекомендации – дело куда более сложное и рискованное, чем описывать недостатки уже существующих и действующих институтов.

Авторы хотели бы поблагодарить коллег и друзей, без помощи которых мы не смогли бы выполнить эту работу при всех сохраняющихся ее недостатках и ошибках, за которые мы несем полную ответственность.

Мы благодарны семейству Сокол, семейству Фарбер, Асе Энтовой, Виталию Вовнобою за всестороннюю помощь и поддержку. Мы постарались учесть замечания Йехошуа Сокола, Сергея Агабекова, Виктора Березина, Авигдора Джардени и других коллег.

Если бы мы искали набор проработанных мер и лучших практик, которые вдохновляют каждого из участников проекта, публикацию можно было смело отложить на неопределенно долгий срок. Поэтому мы решили включать в книгу даже заведомо спорные материалы, но делаем здесь следующую оговорку о личной ответственности за каждую из данных рекомендаций.

Таковую несут в полном объеме лишь авторы соответствующей главы, которые указаны в начале книги. Даже соавторы главы могут сделать оговорку в конце главы о том, что не поддерживают часть рекомендаций, включенных в главу ради повышения ее качества и расширения спектра обсуждаемых мер. В ряде случаев авторы других глав также пожелали обозначить свое несогласие в конце особенно спорных глав.

Таким образом, соавторы книги совершенно не обязательно согласны со всеми остальными рекомендациями, кроме их собственных, данными в книге. Они лишь не возражают против того, чтобы их вклад соседствовал с вкладом соавторов, чье мнение они уважают, но не обязаны разделять и поддерживать. Ответственность за подбор материалов и их содержание несет К. Яновский, как один из научных редакторов и составитель данной книги.

Государство, которое служит и защищает

Глава 1. Основная функция или место армии при ограниченном правительстве и свободном обществе

Введение

С древнейших времен функция обороны была, бесспорно, главной обязанностью государства. Даже в тоталитарных странах военная слабость угрожала правителю потерей всего.

Для государства современного, ограниченного тем или иным видом конституции, ситуация тем более очевидна. Защищенный собственник быстро богатеет, вызывая зависть отсталых соседей и желание ограбить. Как мы уже писали в четвертой главе первой книги, посвященной вызовам терроризма, насильственное перераспределение – столь же древний способ получения дохода, богатства, сколь и упорный труд [Hirshleifer, 2001; Smith, 1776; в русском издании Смит, 2007, с. 539, 652].

В декларации независимости США и без того достаточно автономные в смысле обороны колонии (будущие штаты, обладавшие традицией собирать, снаряжать и вооружать свое ополчение) в числе претензий к британской короне акцентируют «недопоставку блага “закон и порядок”». Именно к этому типу нарушений относится и конфликт по поводу представительства – налогообложения. Однако и здесь мы видим обвинения в том, что армия вместо защиты колоний используется им в ущерб, а власти вместо защиты от дикарей подстрекают последних к насилию против законопослушных налогоплательщиков.

О совместимости значительных количественно расходов на «масло» и качественных – на «пушки»

…желать способствовать счастью или только стараться предотвращать зло.

В. Гумбольдт³¹

Вопреки сложившимся стереотипам, деньгами генералы, за редкими исключениями, отнюдь не избалованы. Особенно в старых демократиях. Избиратель-налогоплательщик прижимист. Без внятной, осознанной необходимости выделять деньги на военные расходы он не склонен. Избиратель – клиент бюджета предпочитает поддерживать совсем иные направления расходов.

При этом главные проблемы военных в современных демократиях связаны, как представляется, не с недостатком финансирования армии. Проблема в приоритете этого финансирования. Есть и совсем новое явление – за эффективное применение оружия офицера ждет наказание с вероятностью едва ли не большей, чем ранее награда.

Весьма вероятно, что снижение приоритетности расходов, новая военная юстиция и падение доли обороны в о бщих расходах государства – процессы взаимосвязанные. Их общий корень – новое соотношение сил в политике, обусловленное растущей долей избирателей, зависящих от бюджета.

Вводя экономическую терминологию, можно сказать, что поставка качественного «чистого общественного блага “оборона”³²», похоже, плохо совместима с регулярной и приоритетной по объему поставкой «смешанных общественных благ»³³.

Пушки вместо масла?

Соотношение расходов государства на чистые и смешанные общественные блага отражает принципиальный выбор его функций. Ряд исследователей-историков отметили в своих работах долгосрочную тенденцию снижения доли оборонных трат в общих расходах государства [Eloranta, 2004]. Подчеркивается связь этой тенденции с расширением избирательного права вообще [Aidt et al, 2006] и с распространением его на женщин в частности [Funk, Gathmann, 2006].

Политическое представительство групп, требовавших перераспределения богатства в обществе в свою пользу, стало заметным фактором снижения доли военных расходов в общих тратах расширенного правительства. Левые (социалистические) партии как правило открыто провозглашали армию («милитаризм») своим врагом [Либкнехт, 1907]. Отказ заметной части социал-демократов от крайне антивоенной позиции на время Первой мировой войны вызвал ожесточенную критику радикалов. Руководство партий, не вставших в жесткую оппозицию повышению военных расходов в военное время, третировались радикалами как предатели [Ленин, 1915].

Впрочем, как показала дальнейшая практика СССР, подобная позиция вполне может исходить не из общего пацифизма, а из желания поражения тому конкретному правительству, которое не контролируется радикалами.

Первоначально бюрократия, как достаточно консервативная корпорация, отнеслась к требованиям социалистов настороженно. Однако совпадение требований социалистов и интересов бюрократии, не связанной с военным бюджетом, было слишком очевидным, чтобы долго его игнорировать. «Забота» о каждом гражданине «от колыбели до могилы» представлялась куда более привлекательной перспективой, нежели обслуживание отдельных (пускай и крупных, как строительство Панамского канала [Fitzgerald, 1915]) проектов. Она давала шанс использовать современный экономический рост [Kuznetc, 1966] для наращивания доли государства в экономике. Сохранение государства как военизированной структуры с функциями «ночного сторожа» сильно осложнило бы решение этой задачи.

Возможности расширения расходов на смешанные общественные блага при этом ограничены, как показал опыт последнего столетия, примерно пятьюдесятью процентами валового внутреннего продукта страны (военные расходы редко превышали 5 % в мирное время). Расширение же полномочий по осуществлению «заботы о человеке» практически не ограничено.

Выбор заведомо неэффективных стратегий

Для лиц, принимающих решения в демократических странах, антивоенные мантры давно перестали резать слух. Однако почему «война – это не решение?» Действительно ли война не бывает решением, причем для страны, подвергшейся нападению, очевидно, единственным?

Почему «в ядерной войне не может быть победителей», когда очевидно, что может? Пример Хиросимы и Нагасак и, отстроенных на прежнем месте, доказывает, что пропуск ограниченного числа ударов не обрекает страну на гибель.

Наличие же заведомо превосходящего ядерного потенциала, позволяющего решительному правительству полностью уничтожить врага, и не один раз, скорее всего, предотвратит войну (опыт «холодной войны»). В худшем случае – позволит выиграть ее и при ядерном сценарии [Kroenig, 2018³⁴; Socol, Yanovskiy, Bronshtein, 2012].

Почему нужны высокоточные системы не наряду с установками залпового огня, а вместо них? Почему недорогое нападение неприемлемо, а дорогая оборона терпима? Кому сегодня выгодны сокращения ядерных вооружений.

Иными словами, каковы причины исторически нового явления в военной политике демократических государств? Речь идет об устойчивом отклонении выбираемых стратегий поставки чистого общественного блага «оборона» от оптимальных.

Наказание военных за успех

В последние десятилетия появились странные нормы военной юстиции. Нормы, делающие победу для военного едва ли не рискованнее поражения.

Технически количество убитых вражеских военных связано в зависимости от выбранной врагом позиции с большим или меньшим количеством жертв среди гражданского населения [Яновский, 2009]. Последние же сегодня легко могут интерпретироваться как жертвы военных преступлений.

Можно подумать, что речь идет о некоем новом моральном стандарте, спрос на который возник после ужасов Второй мировой войны. Однако очевидно, что при применении новых норм и подходов еще до завершения Второй мировой войны неминуемо изменились бы и ход и итоги этой войны [Keiler, 2009; Walzer, 2009; Walzer, 1977]. Невозможно было бы победить нацистскую Германию, гарантировав врагу безнаказанное использование тактики «живого щита», да еще и наказывая своих офицеров и генералов за последствия применения такой тактики врагом.

Историческим фактом является принятие под непосредственным впечатлением от войны Четвертой Женевской конвенции от 12 августа 1949 года о защите гражданского населения во время войны. Однако она никак не препятствовала уничтожению врага ВМЕСТЕ с живым щитом и однозначно возлагала ответственность за жизни гражданских на сторону, применяющую живой щит для обороны, а не на атакующую сторону³⁵.

«Мораль», которая устанавливает приоритет жизни врага и лояльного врагу населения перед жизнями собственных военных и гражданского населения, весьма сомнительна. Это «мораль» наказания за успех. Так что такое «моральное» объяснение вызывает куда больше вопросов, нежели дает ответов.

Дорогая оборона вместо дешевого нападения

Проекты по развитию дорогостоящих оборонительных систем еще в период между мировыми войнами вызывали повышенный интерес военных бюрократов. Исторически, как правило, эффективность подобных проектов оказывалась невысокой. Причем цепочка дорогостоящих провалов уходит в глубину веков. Эффектным напоминанием о подобном провале служит, в частности, Великая Китайская стена. Эффективность великолепных линий обороны Франции, Бельгии и Чехословакии, построенных перед Второй мировой войной, оказалась примерно на том же уровне.

Инвестиции в такие проекты сигнализировали как своим офицерам, так и лидерам потенциального противника об отказе от инициативы, неготовности к наступательным действиям. Отсутствие политической воли атаковать в случае Бельгии и Чехословакии привело к провалу даже в организации минимальной обороны. Дорогие укрепления были сданы без ожесточенного сопротивления в Бельгии (см., например [Dunstan, 2005]) и совсем без боя в Чехословакии.

Рассмотрим пример израильской системы «Железный купол» («кипат барзель», английское название Iron Dome, софинансируемой США). Стоимость ракеты-перехватчика даже при снижении издержек в массовом производстве все еще оценивается примерно в 40 тысяч долларов³⁶. Первоначально цена ракеты доходила до 100 тысяч долларов³⁷. Цена сбиваемого снаряда «кассам» полукустарного производства – в десятки раз ниже.

Рекламируемые системы противоракетной обороны оправдываются странным для экономиста бюрократическим аргументом: стоимость оборонительных систем много ниже, чем ценностей, сберегаемых ею [Spring, Bendikova, 2011]. Не говоря уже о человеческих жизнях. Однако экономическая наука требует сравнения с наилучшими альтернативными вариантами сбережения жизней и имущества, среди которых атаки на врага с помощью тяжелых бомб, ракет и систем залпового огня, не говоря уже об оккупации вражеской территории, не рассматриваются. Причины понятны из предыдущего параграфа. Военный бюрократ максимизирует ресурсы под своим контролем и минимизирует риски для своей карьеры.

Нацеленность на оборону означает, что потенциальный противник в лучшем случае понесет большие потери и не сможет продвинуться в глубь территории. Нацеленность (подтвержденная использованием наступательной стратегии в прошлом и подготовкой средств для наступления в настоящем) на победу, то есть на полное поражение противника, когда тот не в состоянии далее оказывать сопротивление [определение К. Клаузевица, 1832/1994, с. 59], означает, что агрессор и его союзники будут уничтожены, территории, используемые ими (государство-агрессор), оккупированы. Сдерживающий эффект первого варианта несопоставим со сдерживающим эффектом второго. Даже если месяц (год) наступления обойдется дороже месяца (года) обороны (плюс инвестиции в «неприступные» укрепления) в десять раз, сдерживающий эффект, страх перед победителем, который отсрочит на поколения следующую попытку атаковать, скорее всего окупит такую стратегию.

Гонка ядерных разоружений

Расползание ядерных технологий по странам с нестабильными режимами наблюдается в течение десятилетий. Крах в долгосрочном периоде усилий по нераспространению сегодня представляется почти неизбежным. В связи с этим перспектива военного конфликта между «старой» богатой ядерной державой и «новой» и относительно бедной выглядит вполне реальной [Socol, et аl. 2012]. Сокращение ядерных потенциалов в такой ситуации выгодно прежде всего новым ядерным державам. Не говоря уже об усилиях ограничить развитие противоракетных систем ведущих стран. Среди старых ядерных держав есть авторитарные, чья стабильность в долгосрочной перспективе не выглядит гарантированной (пример Китайской Народной Республики [Яновский, Маслов, 2009], к сожалению, не единственный; как минимум, тоже можно сказать об официально объявивших о своем ядерном статусе Индии и Пакистане). Одновременно мы наблюдаем многолетние упорные усилия внешнеполитического ведомства США по наложению все новых ограничений на развитие стратегических вооружений собственной страны. Такова же позиция администрации президента Б. Обамы, направленная на сокращение возможностей ядерных сил США [NPR report, 2010]. На этом фоне позиция России, по крайней мере на словах акцентирующей свое право на нанесение первым ядерного удара³⁸, выглядит рациональной³⁹.

Военные расходы демократических государств в исторической ретроспективе

Данные, которыми мы располагаем, показывают, что, по всей видимости, в мирное время военные расходы почти никогда не поражали воображения. Обычно они составляли порядка 2-4% ВВП⁴⁰, или до 20-30 % расходов расширенного правительства (до распространения института всеобщего избирательного права). В военное время естественно происходил резкий рост расходов, иногда – в десятки раз.

В периоды мировых войн вовлеченные в наиболее интенсивные боевые действия державы расходовали на войну порядка 30 и более процентов ВВП и не менее 70 % расходов расширенного правительства⁴¹.

После Второй мировой войны уровень нагрузки на экономику порядка 2-4% сохраняется. После завершения холодной войны происходит падение нагрузки оборонных расходов на экономику демократических стран. Иногда до уровня в 1-2,5 % ВВП и даже ниже (пример Канады).

Несколько особняком стоят США и Израиль. США до Первой мировой войны, будучи защищены океанами от потенциальных агрессоров, тратили на оборону обычно в пределах 0,5-1,5 % ВВП. Порог в 10 % «пробивается» только в ходе гражданской войны и в следующий раз – к концу Первой мировой. В ходе и после Второй мировой войны США превращаются в крупнейшую военную державу, предоставляющую защиту и помощь десяткам младших партнеров по разным коалициям. Это естественно сказывается на военном бремени – аномально высоком 5-10 % ВВП до окончания холодной войны и 3-5% ВВП после холодной войны (включая, однако, период войн в Ираке и Афганистане).

Другой страной с «аномальными» военными расходами является Израиль. Там они составляли в относительно мирное время от 10-15 до 20-25 % ВВП. В военные годы расходы на армию также пробивали потолок в 30 % ВВП. По окончании холодной войны остаются на уровне 5,6–8,5 % ВВП (SIPRI Data base).

Обращая внимание на финансирование конкретных военных программ в конкретных странах, сыгравших ключевую роль (или способных сыграть таковую), не может не броситься в глаза невероятная популярность пацифизма и готовности отказываться от минимального разумного военного бремени. При этом общее бремя государственных расходов растет повсеместно [Tanzi, Schuknecht, 2000; Cardoso, 2010; Voegeli, 2010].

Отказ британских избирателей всерьез финансировать флот и авиацию поставил страну на край катастрофы в 1940 году [Смит, 2003]⁴². Отказ финского избирателя финансировать строительство несравнимо более скромных, нежели «линия Мажино» укреплений на Карельском перешейке [Маннергейм, 1999], был оплачен дорогой ценой – потерями десятков тысяч жизней, переселением значительной части населения страны.

Провалы и серьезные ошибки в подготовке к войне естественно не локализуемы периодом после введения всеобщего избирательного права. Однако феномен снижения обороноспособности на фоне масштабного наращивания государственных расходов – явление относительно новое со времен культового строительства в древних деспотиях. Для рыночных демократий, чья история разделена на период цензовой демократии налогоплательщика и период всеобщего избирательного права, сравнение статуса и боеспособности вооруженных сил в эти эпохи представляется весьма многообещающей задачей.

Р. Барро [Barro, 1987] рассматривает несколько параметров государственного бюджета Великобритании. Мы остановимся на оборонных расходах, доминирующей расходной статье (с учетом обслуживания военных долгов) за период 1701 – 1918 годов и на бюджетном дефиците.

Первое, что бросается в глаза, – сравнительно скромные размеры британских оборонных расходов не только в мирное время (порядка 0,5 % ВНП), но даже и в большинство военных лет, не считая беспрецедентного военного бремени Великой войны (Первой мировой).

В табл. 1 статьи Барро [Barro, 1987, с. 227] приведены рассчитанные пиковые значения расходов. Война за испанское наследство–5,1 % ВНП (1707) при средних за период–2,3 %; войны 1740-1748 (за австрийское наследство и др.) –57 % в 1748-м и 3,3 % соответственно. Семилетняя война в Европе и в Америке потребовала среднего напряжения на уровне 9,6 % ВНП с пиком в 16,1 % ВНП в 1761 году. Война за независимость с американскими колонистами обошлась уже существенно дешевле–9,8 % пиковое значение 1782 года при 4,9 % ВНП в среднем за период 1775-1783 годов. Войны против французской республики и наполеоновские войны (1793 – 1815) стоили в среднем 5,2 % ВНП при 9,8 % пиковых расходов в 1814 году. Крымская война (1854–1856) уложилась в 0,7 % в среднем, без пиков. Бурская война 1899-1902 годов–2,5 % (2,7 %–пик в 1901-м).

Великая война (Первая мировая) потребовала и великих жертв, в том числе экономических–49,3 % ВНП (!) в 1916-м при среднем показателе 37,7 % за 1914-1918 годы.

Наиболее важными и интересными являются данные по государственному долгу, отражающему и состояние дефицита. Заметен очевидный долгосрочный тренд к повышению дефицита с 1701-го (25 % ВНП) до середины 1830-х (175 %) и последующее длительное снижение размера долга со второй половины 1830-го до 1913 года снова к уровню 25 % ВНП [Barro, 1987, график 8]. Тренд собственно бюджетного дефицита два с лишним столетия «прижимается» к нулевой отметке с заметным ростом в периоды войн.

При этом характерно, что полуолигархический с элементами авторитаризма и политической конкуренции режим до Великой реформы воевал заметно чаще, чем правительство при классической цензовой демократии (1833-1918). При обоих режимах голосующие собственники не были склонны к существенным тратам и балансировали бюджет. В классический период демократии налогоплательщика, который очевидно не оказался пацифистом, но и в войны вступал осторожно, сочетает нулевой дефицит и снижающийся государственный долг. Постепенное расширение избирательного права к началу Первой мировой войны почти до всеобщего мужского (1884-1885) подготовило политическую базу для дальнейших событий.

Конкуренция между бюрократическими структурами

Конкуренция между коалициями политиков накладывается на конкуренцию между бюрократическими структурами за ресурсы бюджета. Речь идет о конкуренции между «военными» и «гражданскими» бюро. Долгосрочные успехи «гражданских» бюрократов и «левых» политиков⁴³ могут служить объяснением сокращения доли расходов на оборону (вообще на чистые общественные блага) в расходах государства. Еще лучше она подходит для объяснения феномена новой военной юстиции, фактически запрещающей побеждать (наносить врагу непоправимый урон, лишающий его возможности сопротивляться). Лозунги «война – не решение проблем» или «в ядерной войне не бывает победителей» подходят для бюрократической записки ничуть не хуже, чем для статьи в газете или выступления на антивоенном митинге.

Конкуренции между военными и невоенными задачами, военными и гражданскими бюрократами вероятно столько же лет, сколько и самому государству⁴⁴. В нынешнем виде – как безостановочное наступление гражданских на военных, это явление проявляется между мировыми войнами. Черчилль [Черчилль, …1991⁴⁵; Маннергейм, 1999] представляют провалы в обеспечении безопасности как результат недальновидности политиков⁴⁶ или несчастное стечение обстоятельств. Возможно, однако, и иное объяснение, связанное с интересами как политиков, так и бюрократов.

Действительно, прежде чем добиться преимущества в дележе бюджетного пирога, обычно требуется обосновать свои преимущества на уровне решения задач. Только в конце этого пути возникают чеканные формулировки в бюджетном законодательстве – «обязательные расходы» («mandatory outlays»⁴⁷) и «расходы по усмотрению» законодателя (discretionary outlays). К первым относятся основные расходы США на «смешанные общественные блага»⁴⁸, а ко вторым – основные (военные) расходы США на чистые общественные блага.

Подход, требующий опеки как бы ограниченно дееспособных граждан «от колыбели до могилы», создает потенциально безграничные возможности расходования бюджетных средств⁴⁹. Оборонные расходы «продаются» бюджетно-зависимому избирателю с куда бо льшим трудом.

Резервация для генералов

Сохранение стабильной доли военной нагрузки на ВВП при снижении ответственности за качество поставки блага «оборона» создает базу для расширения бюрократической коалиции. Чиновники военных ведомств теряют в престиже, но выигрывают в освобождении от ответственности.

Традиционная концепция безопасности через устрашение требует не только и не столько преимущества в вооружении. Прежде всего устрашение обеспечивается решимостью применять оружие и способностью делать это успешно. Применение оружия, создающее эффект реальности угрозы, является тестом также и для чиновников, отвечающих за обеспечение армии всем необходимым.

Напомним общеизвестный факт. Успешный военный, лидер – очень редкое благо. Зачастую он меньшинство даже среди самих военных (с учетом военной бюрократии).

Поэтому успешность армии связана в том числе с ее способностью терпимо относиться к военному успеху и к его организатору. Сам же такой организатор зачастую личность грубая, эксцентричная, малоприятная (Уильям Грант, Джордж Паттон, Йонатан Нетаньяху).

Такой лидер склонен к риску («авантюрист» по природе), жесток и требователен (а требовательность часто трудно разграничить с самодурством – Р. Эйтан, Дж. Паттон, А. Суворов).

Поэтому нужна стабильная политическая воля руководства и высокий спрос со стороны общества для того, чтобы выбирать, защищать и продвигать таких военных.

«Мясник», «богатырь», «убийца», «герой» – это может быть сказано об одном и том же человеке. В зависимости от идеологии и в конечном итоге в зависимости от выбора общества (его политических лидеров). И надо еще иметь в виду, что для гражданской бюрократии и даже для значительной части военной сильный успешный генерал – естественный враг.

Современная же военная юстиция есть весьма эффективный инструмент для изоляции и делигитимации в прямом смысле слова как раз наиболее успешных военных лидеров [Yanovskiy, Zatcovetsky, 2017].

Генералы и офицеры, избегающие риска и не способные добиваться победы, в ходе военных действий только выигрывают от того, что проверка качества блага «оборона» фактически устраняется в рамках «пацифистского» подхода, при котором дипломатия и помощь «развивающимся» странам призваны решать проблемы безопасности вместо устрашения военной мощью.

Проверяемая гипотеза

Всеобщее избирательное право при сильной бюрократии⁵⁰ стимулирует или даже создает общественный (включая электоральный) спрос на социальное государство. Отражением этого спроса становится появление на политической арене мощных левопопулистских партий, становящихся со временем частью (иногда ведущей) политического истеблишмента.

Социальное государство означает одновременно резкий рост расходов на смешанные общественные блага (образование, медицину, помощь по старости, инвалидности или просто бедности при поддержке бюджета и проч.). Последние на исторически длительный период времени становятся доминирующими, а расходы на чистые общественные блага в структуре расходов расширенного правительства приобретают положение второстепенных. Даже в случае сохранения стабильной доли в ВВП.

Процесс относительной «маргинализации» военных расходов идет рука об руку с маргинализацией военных ведомств, делигитимацией⁵¹ военных как профессии, а также с накладыванием на военных все более жестких ограничений по ведению боевых действий вплоть до предотвращения самой возможности достижения победы⁵².

Примеры

1.1. Женевская конвенция о правах… и «избыточное применение силы»

Женевская конвенция 1949 года о правах гражданских лиц однозначно снимает ответственность за потери среди гражданского населения с атакующей стороны, если другая сторона разместила свои силы среди гражданских объектов. Последняя и несет ответственность за жертвы (см. выше).

Джонатан Кайлер [Keiler, …2009] приводит ссылку на предписание⁵³, запрещающее американским военным атаковать в случае, если возможный урон гражданским объектам несоразмерен ожидаемому военному выигрышу. Это требование перекликается с требованием Протокола I от 8 июня 1977 года к Женевской конвенции 1949 года (статья 51). Однако США (как и Израиль) не присоединились к данному протоколу!

Именно этот протокол является основным международным правовым актом, вводящим ответственность за «непропорциональное применение силы».

Великобритания, Германия и Франция ратифицировали указанный протокол с принципиальными оговорками, в том числе относительно статьи 51. Все они подчеркнули, что они понимают «атаку» весьма широко⁵⁴. Иными словами, они оставляют за собой право ссылаться на мотивы, не связанные с каждым конкретным ударом (инцидентом) в строго фиксированном месте.

Великобритания также зарезервировала свое право отказа от обязательств по Протоколу, если их нарушает противник.

Следует отметить, что большинство стран подписывали протокол без содержательных оговорок (пример оговорки иного типа: Сирия зафиксировала как оговорку заявление о том, что подписание протокола не означает признания Израиля).

При этом большинство «безоговорочных» подписантов, по всей видимости, не собираются выполнять требования конвенции с протоколом. Такое предположение основано на том факте, что они ранее никогда их не выполняли, даже более узкого пакета требований оригинального текста Женевской конвенции (та же Сирия, Конго, Уганда, Куба, Северная Корея, Судан).

Демократические страны, подписавшие протокол без оговорок, – это почти исключительно малые страны, пользующиеся «зонтиком» США (уклонившихся от подписания) и других крупных держав, сделавших принципиальные оговорки.

США и Израиль не признают юрисдикции международного уголовного суда (International Criminal Court – ICC). Причем США напрямую мотивируют отказ необходимостью защиты своего персонала от преследований (хотя администрация Б. Клинтона активно поддержала на старте эту идею, и Клинтон подписал Римский статут в 2000 году, следующая администрация, столкнувшись с необходимостью ведения боевых действий, немедленно предприняла законодательные меры в противоположном направлении).

Договор и деятельность ICC теперь напрямую противоречат специальному закону, принятому в каденцию Дж. Буша-младшего «О защите американских служащих» [American Servicemembers’ Protection Act, 2002⁵⁵ ].

Мотивация Израиля в данном вопросе аналогична.

Характерно, что внутри Израиля «против бойкота ICC» выступают те, кто однозначно идентифицируется с левыми кругами (бывший председатель Верховного суда Арон Барак, проводник идей и практик судейского активизма, газета Гаарец⁵⁶; единственный резон требования – «надо присоединиться к просвещенным нациям» с признанием, что ценой присоединения будет реальная перспектива выдачи солдат и офицеров).

Таким образом, готовность принимать на себя обязательства по преследованию своих военных за, как правило, успешные боевые действия обратно пропорциональна для демократической страны частоте ее потребности применять военную силу.

Среди политических партий и коалиций сторонники наказания военных за успех – «левые» по нашему определению (а зачастую и по самоидентификации) политики⁵⁷.

1.2. Разоружение граждан и забота государства об их безопасности

Последовательное отучение граждан от усилий по самозащите, самообороне опасно не только для отдельных граждан в отдельных ситуациях.

Монополизация властью законного насилия развязывает руки криминальному насилию [Солженицын, 2006, гл. 16, с. 346–349]. Проблема отнюдь не локализуема тоталитарным СССР. Трагедия беспомощности на острове Утойя показала, что подобная монополия делает даже с активной молодой и политически амбициозной частью демократического общества [Poller, …2011]. Другой стороной медали государственной монополии на насилие является снижение способности самого монополиста поставлять благо «безопасность». Если у граждан нет альтернативы, то они примут помощь и с запозданием в полтора часа⁵⁸. Стрелок же спокойно сдался полицейским немедленно по их прибытию. То есть выяснилось, что количество жертв инцидента было функцией от времени прибытия полиции.

В странах с иной традицией частные расходы на поставку чистых общественных благ (от полицейских функций до разведки и контрразведки) являются распространенным явлением и отличаются высокой эффективностью. Примеры последних – от известного центра «охоты за нацистами» Симона Визенталя⁵⁹ до частных инициатив, большинство из которых остаются неизвестными широкой публике⁶⁰.

Статистический анализ

Подробная спецификация переменных, а также более полный отчет о проведенном статистическом анализе приведен в приложении 1 к Докладу [Яновский, Затковецкий и др., 2012].

Выборка из четырех великих держав обусловлена следующими факторами:

– длительный опыт демократии, включая цензовую (демократию налогоплательщика);

– значимый опыт самостоятельной военно-политической роли (не в качестве младшего малозначительного союзника).

Данные

Для анализа использовались следующие данные.

Электоральная статистика (процент голосов за формально определяемые «левые» партии на парламентских выборах).

ВВП: Митчелл [Mitchell, 2007], индикаторы экономического развития Всемирного банка (WDI, WB); национальные статистические ведомства (в основном по США).

Статистика военных расходов – базы данных National Material Capabilities (v3.02) (проект «Correlates of War»), Стокгольмского международного института проблем мира (SIPRI), статистика Лиги наций, иные источники⁶¹.

Полученные результаты статистического анализа приведены в нашем Докладе «Но смешивать два этих ремесла…»⁶², а также в дополнительных материалах к [Yanovskiy, Zatcovetsky, 2017].

В данной главе мы ограничимся несколькими иллюстрациями. На каждом графике по оси ординат отложены доли военных расходов в расходах расширенного правительства (для США – федерального правительства) и процент голосов за левые партии, по оси абсцисс – годы.

Великобритания, Франция и Германия

Рис. 1. Динамика голосования за левые партии и военных расходов Великобритании

Прерывистая линия: голоса за левые партии (в основном лейбористов). Сплошная: доля военных расходов в бюджете правительства. Вертикальные стрелки указывают на годы частичной и затем полной отмены ограничений избирательных прав. Четыре острых пика военных расходов соответствуют Крымской, Англо-Бурской, Первой и Второй мировым войнам соответственно. Отчетливо видно, как 20 %-я межвоенная «полка» военных расходов XIX века «срывается» после Первой мировой войны с увеличением левого представительства.

Рис. 2. Динамика голосования за левые партии и военных расходов Франции

Прерывистая линия: голоса за левые партии в процентах. Сплошная: доля военных расходов в бюджете правительства. Доля военных расходов резко снижается после Второй мировой войны с достижением левыми относительно стабильной доли от трети до половины голосов.

Рис. 3. Динамика голосования за левые партии и военных расходов Германии

Прерывистая линия: голоса за левые партии⁶³. Сплошная: доля военных расходов в бюджете правительства. Отчетливо видна отрицательная корреляция.

США

Как упоминалось выше, США избегали роли мировой державы вплоть до начала Второй мировой войны [Eloranta, 2007], что отразилось в необычно низкой доле военных расходов в ВВП страны. Однако начиная со Второй мировой вой ны США оказывается не просто мощным игроком, но поставщиком военного «зонтика гарантий» странам западного полушария, Западной Европы и многим другим, что делает несопоставимыми траектории военных расходов до и после этой войны.

Рис. 1. Основные компоненты расходов федерального правительства США – исторические тенденции

Источник: US2012 Federal Budget historical tables: http://www.whitehouse.gov/omb/budget/Historicals (Исторические таблицы к федеральному бюджету).

Из графика очевидна отрицательная корреляция между расходами на оборону и на социальные нужды. (Оборона – «discretional outlays» как процент от расходной части федерального бюджета и «Mandatory outlays» – Human Resources (человеческие ресурсы – здравоохранение и образование) – процент от расходной части федерального бюджета).

Краткий комментарий к результатам статистического анализа

Особенность партийно-политической системы и истории США потребовала рассмотреть этот случай отдельно (в модели – пометить США дамми-переменной). В этой стране левые традиционно поглощались крупными партиями. Реже – партиями, не имеющими явно выраженной окраски, позволяющей ассоциировать их однозначно с левой традицией. Классические левые – социалисты – добивались успеха с лагом (на приобретение гражданства) после волн большой иммиграции из Европы и вне явной связи с доступностью активного избирательного права для тех или иных категорий граждан.

При этом если отследить спектр экономических и политических позиций республиканской партии, то он оставался в последние 80-100 лет относительно стабильным. По крайней мере после краха претензий на национальное лидерство радикально (по американским меркам) левых, «прогрессистских» лидеров – Т. Рузвельта и Р. Лафолетта. Однако эволюция Демократической партии от Грувера Кливленда до Барака Обамы как раз неплохо объясняется расширением избирательного права за пределы корпуса налогоплательщиков. Сначала – на всех мужчин, потом – просто на всех взрослых граждан и, наконец, – полным разрывом между правом быть представленным в парламенте и уплатой налога в 1964 году.

Неслучайно именно в 1964 году произошел и решительный разрыв с «региональной привязкой» демократов к Югу (Dixie Land, штатам бывшей Конфедерации), а республиканцев – к Северу. Демократы долго поглощали актив и избирателей мелких радикальных левых групп до тех пор, пока эти группы и радикально настроенные профсоюзы (учительский и металлистов, к примеру) не стали партийным «мейнстримом». Бывший мейнстрим, по крайней мере во время праймериз 2008 года, оказался на обочине.

1964 год – это также и год принятия решений о начале расходов по масштабным социальным программам – «MedicAid» и «Medicare», постоянно растущие обязательства по которым [CBO, 1992] создали стабильную и мощную базу электоральной поддержки «социальной» политики в США. Последствия для бюджета иллюстрируют графики на рис. 1.

Итак, поддержка на выборах левых партий в трех странах из четырех значимо и отрицательно связана с долей расходов на оборону в общих расходах расширенного правительства. Она остается значимой даже при включении в число независимых переменных наряду с периодами войн и противостояния «холодной войны» значения объясняемой переменной за предшествующий период.

Подробнее описание статистического анализа приведено в Докладе [Yanovskiy, Syunyaev, Zatcovetsky, 2013].

Скажи, на что ты тратишь бюджетные деньги…

Структура бюджетов старых демократий показывает, что они сделали принципиальный выбор «способствовать счастью» всеми мыслимыми способами вместо скромного «только стараться предотвращать зло». Этот выбор открывает простор для постоянно расширяющегося круга полномочий государства. Такой выбор соответствует интересам бюрократии, максимизирующей перераспределяемые ресурсы. Высокий уровень социальных обязательств и формирование многочисленного слоя бюрократов, связанных с социальными программами, при этом усиливает спрос на моральную легитимацию нового положения вещей. А значит, на делегитимацию институтов, поставляющих основную по стоимости часть «чистых общественных благ» – армии и полиции. Последнее приводит к снижению приоритета обязательств государства по защите жизни гражданина от угрозы внешней агрессии, терроризма и т. п.

Масштабные социальные проекты и рост доли таких расходов в общих расходах государства снижают чувствительность общества, избирателя – клиента бюджета к угрозам, связанным с низкой эффективностью армии и служб безопасности.

Мысль о том, что существуют ценности и цели более важные, нежели защита жизни гражданина, становится легитимной и открыто обсуждаемой. На практике эта приоритетность давно закреплена в большинстве развитых стран. До тех пор пока вероятность погибнуть в теракте сопоставима с вероятностью погибнуть в автокатастрофе, выбор избирателя-«бюджетника» в пользу бюджетного «масла» и против «пушек» выглядит вполне рациональным.

Военная юстиция, устрашающая успешного офицера. Нормы «о непропорциональном применении силы» на поле боя и «о превышении пределов самообороны» в бытовых конфликтах. Такие нормы и практики их применения объективно подрывают способность государства защищать граждан даже при наличии самых современных вооружений, а значит, обесценивает жизнь гражданина в правовых демократиях, делает его зависимым и пассивным.

Пересмотр норм военной юстиции и использование мирового опыта – от США до Венгрии и Молдавии – касательно права на самооборону может сравнительно быстро смягчить проблему. Такая реформа была бы одной из самых эффективных в истории поставки общественного блага «оборона».

Далее в главе о вкладе частных лиц мы вернемся к этой проблеме и рассмотрим необходимость поддержания должного уровня агрессивности вооруженных сил, без которого траты на оборону сопоставимы по эффективности со строительством бесконечных «линий Мажино».

«Обменные курсы» – примеры

В главе «О ветхозаветной морали…» (глава 12 [Лисин, Яновский и др., 2011]) мы писали про необходимость четкого законодательно установленного приоритета ценностей человеческих жизней на случай конфликта. Весьма опасна ситуация, при которой тоталитарный правитель или иной лидер – «бродячий бандит» по Олсону – может использовать преимущества «дешевизны» человеческих жизней своих подданных и одновременно «пятую колонну», «полезных идиотов» или интересантов внутри правовой демократии и требовать от жертвы «не превышать пределы необходимой обороны». То есть если для Аль-Каиды или для халифата (как в прошлом для лидеров красных кхмеров и им подобных) жизнь людей представляет строго нулевую ценность. И, надо отдать им должное, они не скрывают этой информации. Однако бросая своих людей против цивилизованных народов, они небезуспешно добиваются безнаказанности. Они требуют строго «пропорционального ответа» вместо полного разгрома. Особо высоко ценятся усилия многочисленных «добровольных помощников» прекратить ликвидацию лидеров террористов [Meisels, 2008, p. 130–131].

Навязывание «пропорциональности» означает не что иное, как стратегический выигрыш агрессоров, террористов. Они становятся способными нанести неприемлемо высокий урон атакуемой ими стране, притом что их собственные потери для них остаются незначительными.

Лучший способ снизить потери гражданского населения, подконтрольного врагу, – скорейшее достижение победы.

Что касается адресных ликвидаций террористов (targeted killing), вполне применимо решение, предложенное израильскими военными юристами⁶⁴. Они предложили использовать и трактовать расширенное право государства вести войну и приравнять такие действия к военным, что формально снимает претензии во внесудебной расправе (см. подробнее: [Яновский, 2015]).

Жупел «колониализма»

Авторы не являются поклонниками теории «бремени белого человека». По опыту позднего СССР мы знаем, что пример лучшей жизни без малейшего шанса на насильственное перераспределение прекрасно работает.

Однако и прямой контроль над населением, поддерживающим врага⁶⁵, может быть в определенных ситуациях эффективным и даже необходимым средством. Как минимум такие прецеденты должны стать уроком «бродячим бандитам» о возможном сценарии конца их правления и о том, что у свободных стран достаточно воли и решимости довести борьбу с ними до полной победы, исключающей шансы на организацию нового сопротивления.

Условия эффективности такого контроля лучше всего иллюстрируются опытом колониального контроля Великобритании над Индией в сравнении с большинством британских же колоний в Африке. В отличие от Северной Америки, Австралии и Новой Зеландии, в Индии не было шансов принести передовые институты на подошвах колонистов (см. работы [Acemoglu, 2000, 2005⁶⁶, 2014⁶⁷ ]), в которых он показывает связь между «человеческим капиталом» в обычном понимании с институтами и связь доли «приживаемости» белых колонистов с европейскими институтами). Их удельный вес при любой программе колонизации оставался бы ничтожным даже при идеально благоприятном для европейцев климате. Первый исторический этап колонизации Индии был своего рода периодом «частно-государственного партнерства», при котором местные правители сохраняли известную автономию, Британия обеспечивала военный контроль, а получастная монополия Восточно-Индийской компании (East India Company) под этим зонтиком занималась не вполне равноправной торговлей с завоеванной территорией.

После восстания сипаев (1857–1858) Великобритания ввела «нормальное» колониальное управление со своими институтами исполнительной власти, но и с постепенно расширяющимися институтами относительно независимого суда, прессы, неплохо защищенной частной собственности. Следует подчеркнуть, что институты кастовой системы и основные религии субконтинента (индуизм – см. [Д. Лал], ислам – при менее определенной ситуации с буддизмом) не слишком дружественны рынку и динамичному развитию экономики на основе гарантированных прав собственника и собственности. В этом смысле преимущества в культуре перед Африкой южнее Сахары едва ли не перевешивались в Индии инерционностью антирыночных религиозных институтов. Однако заложенные англичанами основы институтов показали себя в целом очень неплохо. Другими успешными примерами являются колониальный Сингапур и оккупация Японии (с 1945 года – США).

Армия – для обороны или для «социальной справедливости»?

Армия защищает все население страны, обеспечивая одну из важнейших гарантий – право на жизнь. Стремление нагружать ее дополнительными требованиями, такими как содействие социальной гармонии, адаптация разных групп населения, демонстрация равенства, трактуемого индикатором «справедливости» и т. п., объективно может конфликтовать с выполнением главной задачи. Это значит, что новые дополнительные задачи потенциально ставят под угрозу способность армии качественно и с разумными издержками обеспечивать оборону и безопасность граждан. Цена реализации таких проектов – дополнительные жертвы среди персонала армии и полиции, не говоря уже о жертвах среди гражданского населения, оплачивающего эти структуры своими налогами.

Если существуют группы лиц, традиционно не служившие в силовых структурах, но способные успешно выполнять все армейские требования, есть шанс повысить средний уровень солдат, полицейских и офицеров. Однако издержки отбора таких лиц, равно как и издержки их службы и взаимодействия с коллегами, не могут игнорироваться. Попытки списывать такие издержки на недостаток «морали» и «просвещения» большинства неприемлемы. Стоит указать также на то, что принудительное привлечение к военной профессии тех, кто не имеет должной мотивации и вынужден тратить особые усилия для ее исполнения в таких странах, как Израиль и, с недавних пор, Норвегия, является нерациональным отвлечением этих категорий населения от предпочитаемых профессий и сомнительной пользой для общества.

Морально-этические издержки нарушения традиционных норм пока не рассматриваются, хотя теоретически они могут оказаться более значимыми, чем все остальные факторы вместе взятые.

В ходе специального исследования (результаты которого приведены в приложении «Борьба с дискриминацией на государственной службе или надежность обороны?» [Яновский, Жаворонков, Затковецкий, 2015⁶⁸ ]) мы проверяли две основные гипотезы.

1. Женщины обладают всеми необходимыми качествами для службы в современной высокотехнологичной армии. Значимых дополнительных издержек их адаптации в армии не существует. Значимых дополнительных издержек службы и взаимодействия с большинством коллег также не существует.

2. Обратная гипотеза. Огромное большинство женщин не обладают необходимыми качествами для службы в армии. Издержки отбора тех из них, кто способен проходить универсальные (то есть не адаптированные специально, заниженные тесты), – значимы. Издержки адаптации, жизнеобеспечения и взаимодействия женщин с коллегами в армии высоки.

Мы не нашли солидных подтверждений в пользу первой гипотезы, и напротив, есть существенный набор данных и примеров, свидетельствующих в пользу второй.

Состав структур Вооруженных сил, полиции и иных органов, связанных с поставкой чистых общественных благ, не должен быть объектом социальных экспериментов и должен подбираться на основе универсальных критериев с учетом издержек с целью решения основной задачи ведомства (структуры) в рамках имеющихся бюджетных ограничений.

Если равный доступ к государственной службе оказывается затрудненным, сопряженным с высокими издержками (например, связанными с плохим знанием языка, используемого в армии представителями этнических меньшинств), даже дискриминация женщин (или других групп населения), безусловно, является меньшим злом, нежели риски для жизней военных, полицейских. Не говоря уже о главном – о рисках для защищаемого населения. При этом, разумеется, мы не воспринимаем как «дискриминацию» вполне естественное количественное неравенство представителей тех или иных групп населения в виде более низкого или, напротив, более высокого представительства, нежели в обществе в целом.

Надежность обороны и безопасности должны быть лексикографическим («абсолютным») приоритетом перед всеми иными требованиями.

Принуждение армейского командования и руководства полиции к интеграции женщин в структуры армии и полиции (примеры США и Израиля) приводит к негативным результатам и не должно рассматриваться как образец для реформирования другими странами с ответственным руководством.

Такое принуждение тем более опасно, что среди самих военных значительная часть предпочла бы сосредоточиться на функциях «социализации» (от «интеграции» женщин и меньшинств по образцу Запада до «парадной» функции с гипертрофированной строевой подготовкой в России и некоторых армиях не самых передовых держав). Такого рода непрофильные функции избавляют от куда более сложных, но и полезных задач обучения выживанию в бою, использованию техники, достижении высоких показателей в физической подготовке. Манипулировать отчетностью об успехах «интеграции» проще, чем выучить красивому и слаженному строевому шагу. А издержки достижений в строевой подготовке несопоставимо ниже издержек обучения стрельбе, выживанию и сдаче нормативов по подтягиванию. Не говоря уже о высоком уровне подготовки к использованию возможностей сложной боевой техники.

Частная инициатива для обороны⁶⁹

Вернон Смит [Smith, 1980; Смит, 2008] позволил себе усомниться в важнейших теоретических результатах экономической теории общественных благ (обзор приведен во внешнем приложении «Частная поставка общественных благ»). Проведя экспериментальное исследование, он показал, что доля безбилетников в обществе может не превышать долю тех, кто готов непропорционально доходу вкладывать в производство и поставку даже чистых общественных благ.

Доминирующий взгляд на проблему от этого не изменился. Однако подавляющее большинство авторов представляют в обоснование либо экономические модели, либо новые эксперименты (например [Laury, Walker and Williams, 1999]), что участники эксперимента перестают поддерживать поставку общественных благ, если им подробно рассказать об уменьшающейся предельной отдаче от финансирования общественных благ – как будто та же проблема не возникает в других ситуациях, – и тогда участники эксперимента возвращаются в состояние безбилетника).

Однако если Вернон Смит и его коллеги правы в том, что проблема безбилетника не носит критического характера и децентрализованная добровольная поставка чистых общественных благ возможна, то такие явления должны были широко и часто наблюдаться.

Итак, существует ли некое богатое (или просто активное) меньшинство, готовое к непропорциональным усилиям на общее благо в сфере обороны и безопасности? Мы искали примеры добровольных действий частных лиц, направленных на укрепление армии, и нашли их немало⁷⁰.

Мы также обратим основное внимание на ситуации, когда другое меньшинство – безбилетники – не получают моральной легитимации и не превозносятся доминирующими СМИ. А именно это и происходит на определенном этапе деградации демократии всеобщего избирательного права. Это явление начинается с роста мощных антивоенно настроенных социал-демократических партий с небольшим лагом после введения всеобщего избирательного права.

Способность социального государства защищать своих граждан от внешней агрессии, терроризма вызывает растущие сомнения.

Заинтересованность граждан (особенно – молодых мужчин) участвовать в защите и в охране своей семьи, местного сообщества, страны – широко распространенное явление. Исторически наблюдаемы и другие мотивы участия частных лиц в защите страны и в поддержании порядка – от вполне альтруистических до коммерции или мести.

В соответствующем приложении мы рассматриваем явления массового добровольчества во время войн, различных гражданских инициатив по помощи армии, поселенчество как дополнение к гарнизонам на занятой вражеской территории, частные военные фирмы (а также наемничество и приватирство⁷¹) и др.

Нам неизвестны примеры долгосрочных надежных и эффективных решений проблемы качественной обороны, основанной полностью на частной инициативе. Однако гипотезы о том, что граждане могут без принуждения финансировать и поддерживать иным образом армию и полицию, на фоне провалов государства нуждаются в тщательном анализе и, возможно, переоценке. Тем более это касается стимулов к самообороне, в том числе вооруженной.

Приведенные во внешнем приложении к данной книге «Возможности эффективных частных решений для обороны»⁷² примеры показывают, что гипотеза Вернона Смита о том, что проблема безбилетника решаема за счет заинтересованного меньшинства добровольцев, каковое перекрывает потери от безбилетника своим вкладом, не может быть отвергнута. Использование частной инициативы для дополнения усилий государства в сферах обороны и безопасности, а также для создания конкурентного давления на государственные структуры представляется весьма целесообразным. Несомненно наличие многочисленных ниш для частных усилий, дополняющих государственные.

Один из наиболее интересных и независимых современных экономистов либертарианского направления Ганс-Герман Хоппе [Hoppe, 1999, 2003, 2009] пропагандирует идею частной поставки блага «оборона» наиболее последовательно и радикально. Он предлагает и детально обосновывает схему организации обороны посредством частных страховых организаций, специализирующихся на страховании от определенного спектра рисков. Хоппе справедливо критикует провалы государства в организации обороны. Не без оснований обобщает их (в силу слабой заинтересованности чиновников) с другими провалами. Он превозносит принципиально неагрессивный, чисто оборонительный характер такой силовой организации, укорененной в праве на самооборону.

Проблемы предлагаемой концепции начинаются с раздела «empirical evidences», когда автор пытается сослаться на исторический опыт. Причем главные проблемы заключаются не только в весьма своеобразных (характерных для части либертарианцев, так же как для левых радикалов) исторических концепциях и интерпретациях событий (США как главная агрессивная сила, начиная с конца XIX века⁷³). Автор (в работах 1999 и 2003 года) не в состоянии привести ни одного не то чтобы работающего примера предлагаемой им организации обороны, но даже убедительного прототипа.

В сборнике 2009 года соавторы Хоппе ссылаются на те же примеры, на которые ссылаемся и мы (пираты-приватиры, ополчение добровольцев, наемники). Однако очевидно, что эти ссылки не могут скрыть факта доминирования других государственно организованных вооруженных сил в ходе мировой истории, и критика национализма, милитаризма и агрессии не решает проблему, а только переводит научный анализ на идеологические рельсы.

Поставка чистых общественных благ

Краткий обзор основных сопряженных с расходами функций государства дает А. Смит в книге V «Богатства народов» – «О расходах суверена или республики». Говоря современным языком, он выделяет обязанность государства предоставлять услуги обороны и правосудия каждому, то есть акцентирует неисключаемость, но не как естественное свойство услуги, а как естественную обязанность правительства в отношении граждан. В этом разделе [с. 615-665] Смит указывает на то, что исторически значительная часть военной подготовки во многих странах традиционно была сугубо частным делом (спор, упражнения в стрельбе из лука и т. п.). Он также выделяет «дорогие» армии, которые полностью отнесены к ведению государства, и дешевые, основанные на ополчении (в том числе современные ему Вооруженные силы Великобритании и Швейцарии).

Также Смит высказывает мнение о том, что постоянная армия имеет явные преимущества перед ополчением и что богатое цивилизованное государство может и должно содержать такую армию, с тем чтобы избавить себя от рисков нападения дикарей. Также Смит подчеркивает благотворность удорожания вооружений, дающего естественные преимущества более богатым и потому более цивилизованным народам. Отмечает он и угрозы со стороны этого института (постоянной, регулярной армии) свободе и связанные с этим опасения.

От себя заметим, что военные расходы в описываемую эпоху хотя и были значительными, но все равно не превышали в мирное время 2-5% ВВП даже с учетом обслуживания военного долга (смотри данные к [Yanovskiy, Zatcovetsky, Syunyaev, 2013]).

В обзоре литературы по общественным благам Джеффри Хаммель [Hummel, 1990] указывает на то, что критерии Самуэльсона могут быть оспорены даже касательно национальной обороны. Кроме того, государство, как и частный «безбилетник», не имеет сильных стимулов защищать именно свободу и собственность граждан, но имеет лишь стимулы защищать собственный (чиновников и политиков) интерес. Хаммель сетует на стимулы государства создавать (изобретать) врагов на пустом месте, с тем чтобы оправдать расходы и свои услуги, встав на путь не охранной фирмы, а рэкетира. Это, кстати, обычный (хотя и не подкрепленный фактами, примерами) взгляд австрийской школы и либертарианцев, и жалобы носят почти что ритуальный характер. Правда, данный автор относится к умеренным, потому что признает, что все эти теоретические аргументы, развитые для демократического государства, тем более применимы в случае недемократического.

Основным же объектом атаки Хаммеля стало допущение (или, точнее, огромное придаваемое ему значение) появления безбилетника. Он ссылается на феномен альтруизма. От себя добавим, что альтруизм не единственное и, может быть, даже не главное свойство человеческой природы, побуждающее к добровольному вкладу в дело обороны.

Отметим, что обзор Хаммеля проблем, связанных с поставкой чистых общественных благ, безусловно наиболее фундаментальный из всей проанализированной литературы.

Проблема проекта полностью частной армии

Одной из принципиальных проблем описанной выше либертарианской концепции армии, организуемой страховой фирмой вместо министерства обороны, является то ее свойство, которое подается авторами [Hoppe и др., 2003, 2009] как преимущество. А именно – неагрессивность такой организации.

Между тем известно, что самый экономически эффективный способ обеспечения обороны – это сдерживание посредством страха. Когда потенциальный враг воздерживается от нападения, прогнозируя неприемлемый для себя ущерб от ответного удара. Но для того чтобы появился такой страх, необходимо создать соответствующую репутацию военной структуре и ее поддерживать.

Так, в известном библейском сюжете царь Давид из-за оскорбления, нанесенного его послу, ведет войну против Аммонитского царства. Разгромив врага, он подвергает пленных мучительной публичной казни [первая книга Паралипоменон, 20:3]. И это притом что война явно не входила в планы царя, и он посылал посла всего лишь выразить соболезнования в связи со смертью царя Аммона, находившегося во вполне дружественных отношениях с ним [первая книга Паралипоменон, 19:2]. Такой поступок Давида не только получил санкцию Свыше, но он хорошо объясним логически. Свирепая реакция на нанесенное публично оскорбление (издевательство над послом) создало ровно тот самый эффект сдерживания, который на поколения устранил внешнюю угрозу на данном направлении и на всех направлениях по меньшей мере на период длительного царствования сына Давида – Соломона.

Исторически территориальные государства имели стимулы к агрессии. При аграрной экономике новые территории обычно означали и расширение площади пахотных земель, и соответственно облагаемых налогами ресурсов. Профессиональные воины, не говоря уже о военных вождях, относились к элите общества. Отвага и даже агрессивность всячески поощрялись.

Проблема в том, что с введением всеобщего избирательного права и ростом социального государства ситуация коренным образом изменилась. Раньше государства поощряли агрессивных воинов, а не сажали их, теперь наоборот (см. [Яновский, Затковецкий, 2013; Yanovskiy, Zatcovetsky, 2017; Zatcovetsky, Yanovskiy, Zhavoronkov, Ginker, 2014]).

Провалы социального государства и возможности восполнения из частных источников

Как мы уже писали, армии большинства рыночных демократий стали площадками для социальных экспериментов, и их способность выполнять свои прямые задачи весьма сомнительна. Армии меньшинства государств, имеющих боевой опыт, фактически защищающих не только себя, но и другие страны, менее подвержены таким экспериментам. Однако политическое давление растет и на них (даже в случаях США и Израиля, большинство избираемых политиков которых никогда не давали санкции на такие эксперименты, и где они проводятся по инициативе собственно военных юристов и при поддержке левых политиков и левой прессы⁷⁴).

Бюрократы социальных ведомств, министерства юстиции и юристы собственно в армии благодаря новым нормам военной юстиции приобрели дополнительные полномочия, от которых никогда по доброй воле не откажутся.

Хуже того, запущенный новой военной юстицией процесс отрицательного отбора (adverse selection) выдвинул на командные посты в армиях демократических государств лиц, которых ситуация безответственности (фактический откат от принципа единоначалия в армии) объективно вполне устраивает. Идея взять на себя ответственность при той же зарплате не должна вызвать энтузиазма у склонных к избеганию рисков (risk averse) командиров.

Так что ожидать исправления ситуации и возвращения государства как поставщика блага «оборона» в большинстве цивилизованных стран не приходится.

Падение эффективности армии идет рука об руку с падением престижа армии и профессии военного. Без престижа армии и агрессивности мы наблюдаем ровно то же недоинвестирование и в рамках государственной поставки, а также и в рамках частной. Причем огромные паллиативные расходы на оборонительные системы скорее ухудшают ситуацию, нежели решают проблемы.

В ситуации очевидного провала большинства правительств в поставке общественного блага «оборона» удовлетворительного качества альтернатива частной поставки должна быть снова взвешена, по крайней мере как дополнительный или резервный вариант.

Возможной причиной резкого роста спроса на делегитимацию традиционной армии со стороны «левых политиков», гражданских бюрократов и групп специальных интересов является кризис социального государства.

В период, когда расходы на поставку смешанных общественных благ (социальные нужды, инфраструктура) превышали расходы на оборону в рыночных демократиях в соотношении 2:1, 3:1 и процесс роста социального государства был совсем недавно запущен введением всеобщего избирательного права, новые корпуса больниц, школ, новые дороги сами по себе хорошо работали как отчет политического руководства о расходах собранных средств.

Поколения спустя появилась и растет общественная озабоченность неуклонным снижением качества бюджетно финансируемого образования и здравоохранения. При этом соотношение расходов между социальными и военными достигает 10-20-30 к одному в большинстве развитых стран.

В такой ситуации позволить существовать и действовать государственной структуре, способной отчитываться несомненными успехами (военными победами), становится опасным для всей современной структуры демократических правительств, аппарата исполнительной власти.

Напомним – какие положения концепции Хоппе и его коллег делают ее неработоспособной.

Игнорирование человеческой природы – в том числе мужской агрессивности и честолюбия; попытка предотвращения агрессивности вместо ее использования с целью достижения эффекта сдерживания врага (в частной ли, в государственной военной организации).

Недоучет стимулов к некоммерческой, добровольной поставке блага «оборона» (недооценка добровольчества, преувеличенное внимание к примерам коммерческих или страховых решений).

Ненаучное, эмоциональное, основанное на предрассудках отношение к идеологии – к национализму, к идентичности и спросу на них в обществе. Притом что если сторонники свободы игнорируют их, то они просто остаются в активе врагов свободы. Использование мобилизационного потенциала идеологии и чувства идентичности, безусловно, повышает потенциал военного добровольчества.

Исправление этих недостатков означенной концепции представляется возможным, особенно – в рамках восстановления демократии налогоплательщика.

При демократии налогоплательщика голосует тот, кто внес вклад как доброволец и / или как налогоплательщик, заплативший налог, из которого прежде всего финансируется армия, или жертвует иным образом (см. далее главу «Предложения по фискальной политике»).

Другим вспомогательным источником финансирования могут быть и частные страховые взносы для страхования от внешнего вторжения и террора.

Финансируемый через добровольный налог и пожертвования в сочетании со страховкой фонд может использовать страховщиков в качестве управляющей компании, может нанимать профессионалов.

Наличие их не противоречит содержанию на налоговый фонд компактного корпуса профессионалов в дополнение к фирмам, а также к ополчениям, формируемым территориально и по аналогичной гибкой схеме – и добровольные пожертвования, и добровольное участие, и страховые платежи.

Конкуренция между профессионалами, нанимаемыми на деньги военного бюджета центрального правительства и на страховые ресурсы, – как в рамках ядра для развертывания массовой («народной», с участием ополчения и иных добровольцев), так и в рамках частных фирм, предлагающих услуги безопасности (наемники, но в большинстве своем не имеющие проблем с идентификацией себя с защищаемым обществом), будет стимулировать агрессивность. Тем более что, как показывает опыт, отраженный в литературе, проблем с агрессивностью у таких фирм до нового витка регуляций (если не сказать преследований), начиная со второй половины 2000-х, не было.

Добросовестность конкуренции требует жесткого запрета на установление монополии государства на законное насилие и всех законов типа «Антипинкертоновского акта» (см. приложение «Возможности эффективных частных решений для обороны»⁷⁵).

Эффект комбинирования частных и государственных усилий: некоторые ожидаемые внешние эффекты

Открытие возможностей для разных видов и направлений частной инициативы в сфере обороны способствует повышению качества защиты общества. Так, широкое конкурентное участие частных фирм в производстве оружия, боеприпасов, амуниции и обмундирования с возможностью покупки большой части наименований товаров частными лицами может значимо улучшить экипировку бойцов. Причем от новичков, на их небольшие сбережения или на деньги родителей, до элитных бойцов, со знанием дела подбирающих себе оптимальный набор средств, необходимых для боя и тренировок.

Использование естественного интереса к оружию мужчин позволит частным фирмам и армии проводить дополнительные проверки боевых качеств и возможностей обслуживания как минимум легких вооружений и снаряжения.

Наконец, но не в последнюю очередь, широкое участие частных фирм, граждан и структур гражданского общества в оборонных усилиях не только создает конкуренцию с силовыми структурами государства, но и укрепляет гражданское общество и демократические институты. Не говоря уже о том, что оборона, основанная на комбинировании государственных и разнообразных частных усилий, становится намного гибче и устойчивее к ударам.

Так, неудивительно, что история войны за независимость США состоит в основном из поражений регулярной армии колонистов и при этом завершается несомненной военной победой. Кстати, это же в определенной степени относится и к обороне России от вторжения армии Наполеона.

Опыт войны 1812 года в значительной мере свидетельствует о тех же качествах обороны, построенной на комбинировании усилий общества и государства.

Основные рекомендации

Высокая зарплата и пенсия для военных могут скомпенсировать неудобства военного быта. Однако для должной компенсации рисков и ответственности требуется нечто иное. Почет и уважение – как со стороны власти, так и со стороны общества. Не говоря уже о влиянии уровня правовой защищенности военного на мораль вооруженных сил.

Уважение к человеку, рискующему жизнью ради мира и спокойствия сограждан естественно и, как показывает опыт современных США и Израиля, сохраняется даже в условиях интенсивной антиармейской, антивоенной пропаганды безо всяких пропагандистских усилий государства.

Самый дешевый в эксплуатации и эффективный вид оружия – страх врагов. Проблема в том, перефразируя Р. Рейгана, что приобрести такое простое оружие весьма сложно. Враг прекрасно понимает, что сколь угодно мощные вооружения ничего не стоят, если военные в силу политических факторов не решатся их применить. Успешное применение в условиях новых законов ведения войны (новой военной юстиции) живого щита делает агрессора, террориста почти неуязвимым для атак превосходно вооруженной и обученной армии цивилизованного государства. Потери его не интересую т. Устройство бункера в подвале больницы⁷⁶ или школы не составляет труда. Гражданские бюрократы, Международный уголовный суд и Дополнительный протокол 1977 года к Женевской конвенции о правах гражданских лиц дают все инструменты для того, чтобы лучшие офицеры наказывались бы, а не награждались. Надежная защита своих граждан требует ровно обратного – поощрения офицера, уничтожившего максимальное число врагов (даже если при этом пострадал «живой щит» врага).

Для того чтобы максимизировать сдерживающий эффект, власть обязана разработать такие процедуры гражданского контроля (представительной власти) над армией, которые не препятствовали бы, а поощряли взятие командирами на себя ответственности. При необходимости полномочия должна получать исполнительная власть на уровне главы, министра обороны с возможностью делегирования полномочий в определенных законом ситуациях. Такое делегирование должно ориентировать военных на наступление, в том числе и на упреждающие удары. Степень «регуляций» и жесткости гражданского контроля, очевидно, должна быть обратно пропорциональна качеству институтов потенциального противника. В случае противостояния неформальной или особо агрессивной террористической организации (типа Аль-Каиды, халифата – «Дайш») или тоталитарному государству полномочия военных по выбору времени и места удара должны быть максимальны. Решение о вторжении за границу (как правило, с государством, существующим скорее формально и не контролирующим ее) вполне может быть предоставлено ответственному офицеру (например, командиру роты) на месте.

Такого рода практики наблюдались всюду, где представители цивилизованных народов подолгу жили в соседстве с агрессивными дикарями в дополиткорректную эпоху (см., например, санкционированная тогда еще генералом Дж. Вашингтоном целая карательная экспедиция, а не просто отдельные удары по индейцам, – переписка Дж. Вашингтона времен войны за независимость⁷⁷, а также практики военного ведомства Израиля 1950-1960-х годов [Yanovskiy, Zatcovetsky, Zhavoronkov, Ginker, 2014⁷⁸ ]).

Однако возможность ограниченных операций по согласованию с избираемыми политиками должна оставаться даже в случае враждебной (формально – правовой) демократии. Например, если такое государство регулярно подавляет права и свободы своих граждан, ограничивая свободу религии⁷⁹, свободу слова⁸⁰, угнетая частную собственность⁸¹, создавая на своей территории анклавы неконтролируемой активности террористов и при этом вводит санкции против правовой демократии. Тогда последняя не должна исключать возможности использовать в ответ дозированное насилие, не дожидаясь первых атак из неконтролируемых анклавов или «неконтролируемых групп активистов» против своих граждан.

Эффективность армии (в том числе в смысле способности убивать наибольшее число врагов в единицу времени) напрямую связана с дисциплиной. Поэтому такая «брутальная» (что естественно) армия представляет куда меньшую угрозу гражданскому населению, контролируемому врагом, а иногда и поддерживающему врагов, чем сами новоявленные «борцы за свободу» от цивилизации.

Важнейшим и актуальнейшим элементом правовой защиты военных является восстановление правила: герой награждается, а не наказывается. Целесообразно рассмотреть вопрос о денонсации дополнительных протоколов, равно как и статута международного уголовного суда (вред от него армиям правовых демократий очевиден, в отличие от далеко не очевидной полезности).

Демагогия о том, что любая человеческая жизнь бесценна, широко используется в последние годы и десятилетия для подрыва боеспособности армии.

Мы все, включая демагогов, прекрасно понимаем, что обеспечить уважение прав человека нашими врагами армия не может и не должна. Жизнь человека в стране, где не работают законы, объективно не стоит столько же, сколько жизнь человека в правовом государстве, защищенная моралью, обычаем, законом, эффективной самообороной, защитой государства наконец.

В долгосрочной перспективе расходы на оборону вообще и на армию в частности в стабильной правовой демократии снова будут доминировать над всеми остальными расходам и. Естественно, речь не идет о раздувании расходов на армию до половины ВВП, а о сокращении невоенных расходов до уровня, меньшего военных. Также следует оговориться, что речь идет о странах, не уповающих на иностранную военную мощь для защиты своих границ и своего населения.

Государство в нормальной мирной ситуации со сбалансированным бюджетом, с нулевыми расходами на обслуживание государственного долга (или с весьма скромными расходами, если речь идет о послевоенном периоде) естественно будет тратить на оборону много большие суммы, нежели на содержание органов власти, правосудие и полицейские функции вместе взятые. Переход к такой ситуации будет длительным и потребует готовности общества взять в свои руки в опросы образования и здравоохранения, равно как и заботы о нуждающихся нетрудоспособных согражданах (см. соответствующие главы).

Законодательство будет, с одной стороны, обеспечивать деполитизацию армии в смысле предотвращения возможностей влияния «человека с ружьем» на принятие политических решений. С другой стороны, армия будет защищена от любых политизированных и идеологически мотивированных экспериментов. Военнослужащий будет снова поощряться за создание и поддержание угрозы потенциальным врагам на максимально высоком уровне и наказываться только за традиционные обычные преступления. При этом не должно быть скидок на армейскую специфику, но и без устрожений (если речь не идет о преступлениях в военное время). Презумпция невиновности для военного – фундамент безопасности для всего общества. Возможности политизированного преследования военнослужащих должны предотвращаться не менее (возможно более) тщательно, чем злоупотребления силой против гражданского населения.

Несмотря на то что без ядра постоянной профессиональной армии долгосрочное поддержание эффективной военной машины в истории обнаружить сложно, историческая устойчивость различных форм участия частных лиц и структур в обеспечении обороны не должна игнорироваться.

Частные стимулы разного рода способны повышать эффективность обороны непропорционально усилиям или вложенным ресурсам.

То же в принципе касается и обеспечения безопасности на улицах (функций полиции).

Доминирование государства или даже центрального правительства в обеспечении обороны и безопасности не означает способности правительства ни эффективно решать все задачи, стоящие перед вооруженными силами, ни способности защищать каждого гражданина 24 часа в сутки 7 дней в неделю, ни просто должных стимулов пытаться это сделать.

Наличие дополняющих или даже конкурирующих возможностей не просто повышает качество указанных благ за счет частной инициативы и сильных стимулов частных лиц. Оно оказывает давление на чиновников, офицеров, создавая или усиливая их стимулы.

Самостоятельные усилия граждан по обеспечению обороны и безопасности глубоко укоренены в природе человека. Их регулярность (требующая легальности, а лучше поощрения со стороны властей) повышает зрелость как отдельных граждан, сообществ, гражданских организаций и общества в целом, а также устойчивость общества и государства к внешним шокам.

Глава 2. Судебная реформа

Со времен Адама Смита экономистам известна ключевая роль независимого и беспристрастного суда для обеспечения прав собственника и стимулов к личным усилиям, частным инвестициям.

Подробные рекомендации по обеспечению независимости судебной системы представлены в главе 1 [Лисин, Яновский и др., 2011]. Некоторые аспекты роли и возможностей суда в обеспечении гарантий частной собственности будут рассмотрены в главе «Конституционные гарантии устойчивости реформ».

Основные требования к гарантиям независимости суда: профессиональный характер обсуждения кандидатов в судьи, открытость обсуждения для общества, высокий политический авторитет назначающих органов, пожизненность назначения и сложность процедуры отстранения назначенного судьи. Естественно ключевую роль играет практический опыт применения тех или иных процедур.

Процедуры назначения главой исполнительной власти по согласованию с парламентом по итогам специальных слушаний в сочетании с пожизненностью назначения и возможностью отстранения судьи лишь по сложной процедуре импичмента известны из опыта англосаксонских стран. Попытки «улучшить» этот опыт, передав значительные полномочия (больший вес позиции) сообществу самих судей, привели к значимым ухудшениям (политизации и / или коррумпированности суда – в Италии, Индии, Израиле и России 1990-х годов).

Подробные рекомендации по обеспечению независимости судебной системы представлены в главе 1 книги «Институциональные ограничения…» [Лисин, Яновский и др., 2011].

Здесь мы подробнее остановимся на политически обусловленном маршруте реформ и на некоторых дополнительных важных деталях.

Начало глубокой реформы судебной системы относится к первоочередным задачам реформаторского правительства. Если отложить эту реформу «до лучших времен» или провести ее неудачно, провалы или открытый саботаж судебной системы угрожают свести на нет важнейшие меры в экономике и политике. Поэтому первые решения придется принимать буквально в первые «сто дней» нового правительства (администрации), а лучше в первые же недели. Речь идет о предотвращении блокирования реформы судьями. Основанием для этого может быть очевидный конфликт интересов судей, не заинтересованных в повышении ответственности и прозрачности работы судов и т. д.

При этом следует понимать, что до завершения смены поколений судей реформа будет оставаться «незавершенным строительным объектом». Потребуются судьи, прошедшие подготовку на новых (коренным образом обновленных) юридических факультетах и, что существенно, под руководством старших коллег, доказавших свою способность и эффективность в работе в новых условиях – независимости и ответственности.

То есть сама реформа неизбежно растянется на десятилетия. Однако предотвратить блокирование судебной системой реформ и достижение значимого прогресса в этой сфере можно и должно обеспечить, начиная буквально с первых дней (см. подробнее главу о технологии реформ).

Независимый коррумпированный суд, как показывает опыт Индии, Польши и некоторых других стран, все же лучше, чем и коррумпированный и зависимый. Поэтому даже первые шаги в реформировании дадут заметную отдачу, кроме разблокирования остальных реформ. Они могут и должны дать обществу обоснованную надежду на то, что справедливости почти всегда можно добиться в апелляционной инстанции или в Верховном суде. Издержки на пути к справедливому решению окажутся неизбежно очень высокими – оплата адвокатов и длительная процедура рассмотрения. Однако само наличие такой перспективы будет влиять и на принятие решения судами первой инстанции, и на поведение рыночных агентов. В частности создавая стимулы к поиску досудебного компромисса или решения в частном арбитраже.

Для этого потребуется срочная замена в соответствии со статьями переходных положений законодательства о реформе старших судей (Верховного суда и вслед за этим иных апелляционных инстанций). Даже с учетом последних она может быть проведена в срок от года до нескольких лет. Реформаторам потребуется определиться с источником кадров даже для этих судов, а лучше иметь список потенциальных кандидатов на замещение судейских должностей. Это могут быть, в частности, юристы – бывшие соотечественники – с опытом работы в странах с заведомо более качественной (и в смысле независимости, и в смысле беспристрастности) судебной системой и традицией таковой.

У таких судей – «варягов» – будет и преимущество невовлеченности во внутренние конфликты, и большее доверие публики. Однако следует тщательно определить границы полномочий суда в рамках разделения властей, исключающих или по крайней мере резко затрудняющих проявления судейского активизма (об опасности которого мы подробно писали ранее в главах 1 и 13 [Лисин, Яновский и др., 2011]).

Любые решения судов необходимо будет своевременно рассматривать с точки зрения правовых последствий и закреплять законом (кодифицировать) удачные и без стеснения преодолевать решением законодателя неудачные. В том числе для того, чтобы не сложилась традиция «нормотворчества в суде», потенциально опасная для эффективности механизма разделения властей.

Пересадка эффективных институтов

Как мы уже писали, наилучшие институты по защите прав участников процесса и независимости судей были созданы в правовых культурах обычного (англосаксонского) права. И этого достаточно, чтобы выбрать именно их для использования в стране начинающей реформы. Речь, в частности, идет:

• о высоких (сопоставимых с импичментом президента) издержках отстранения судьи от должности вместо простого решения коллегии вышестоящего суда;

• о наборе судей из адвокатского корпуса и ученых, а не секретарей судов и бывших прокуроров.

Нелишним будет напомнить и современные научные результаты, показывающие преимущества обычного права и в защите прав акционеров [La Porta, Shleifer et al, 1997, 2008].

Правоохранительные органы, государственное обвинение

При наличии по-настоящему независимого суда правоохранительные органы и прокуратуру (государственное обвинение и правовой надзор за органами власти и управления) выводить из общей системы исполнительной власти бессмысленно и опасно. Успешные эксперименты с автономией прокуратуры авторам неизвестны, зато известны провальные (от Российской Федерации 1990-х до Израиля – двусмысленное положение прокуратуры и опасный институт юридических советников при органах исполнительной власти). Неподчинение прокуратуры министерству юстиции, полиции, избирателю соответствующего уровня посредством избираемых политиков снижает ответственность политиков, но не добавляет беспристрастности и не повышает качества работы.

Место религиозного и обычного права. Частный арбитраж

Следует напомнить, что ответственность государства за создание беспристрастной, зависящей только от закона и честной судебной системы ни в коем случае не означает обязанности (или даже права, полномочия) насаждать монополию на разрешение споров и конфликтов.

Наличие любых уважаемых институтов разрешения споров и конфликтов без насилия должно поощряться, как и постепенное расширение договорных практик (в том числе публикация постепенно расширяющейся коллекции типовых договоров на сайтах министерства юстиции, верховного суда и т. п.) в деловых и иных частных отношениях.

Граница частной инициативы в этой области проходит там, где используемые, внедряемые нормы и практики явно и грубо противоречат основному законодательству. В таких случаях необходимо применять принуждение, вплоть до силового, против таких практик и игнорировать их результат ы. В случаях менее жестких и принципиальных конфликтов (противоречие решений нормам гражданского или коммерческого права, если оно не оспаривается сторонами спора, не говоря уже о конфликте с подзаконными актами) может стать предметом спокойного и длительного урегулирования и даже компромисса.

Место «царицы доказательств» – в камере с тикающей бомбой

Далее, в главе «Приватизация семьи и частной жизни», мы коснемся проблемы некоторых новых составов преступления, не требующих доказательств и исключающих, по сути, презумпцию невиновности. Понятно, что для того чтобы оставалась хотя бы гипотетическая возможность построить нормальное правовое государство, необходимо исключить такие составы преступлений и из законодательства, и из правоприменения. Более того, признание виновными людей на основании таких составов (даже в прошлом и как бы по действовавшему закону), по нашему мнению, – очевидное основание для импичмента судьи (с использованием Нюрнбергского прецедента).

Также недействительными должны признаваться любые приговоры, обоснование которых рушится без признания вины. Последнее иногда дополняют как бы более «убедительно-правдоподобной» процедурой – «проверкой показаний на месте преступления». Если у следствия есть заданная цель получить возможно более убедительную версию признательных показаний, это действие вырождается в постановку преступного спектакля. Такой спектакль сравнительно трудоемок, однако вполне реализуем по результатам применения специальных мер – от лишения сна до обещания наркотиков и т. п. В качестве переходной меры для отучения правоохранителей, судей и общества от терпимости (если не привязанности) к признанию следует официально обозначить такой тип показаний, как «самооговор», исключив термин «признание».

При этом мы признаем один единственный тип ситуации, при которой выбивание по сути показаний с санкции суда есть, безусловно, меньшее зло. Речь идет о ситуации «тикающей бомбы». В этой ситуации задержанный (арестованный) подозреваемый дает показания против оставшихся на воле и, косвенно, против себя самого. В случае если на основании показаний обнаружены средства, не просто позволявшие подозреваемым кого-то убить, но и доказательства имевшего место процесса подготовки убийства, последние принимаются судом. Естественно. если кроме оружия и взрывчатки обнаружены доказательства злого умысла, преступного плана и преступной организации (впрочем, злой умысел доказывает сама планомерность подготовки).

Тогда полученные столь «традиционным» путем показания должны расцениваться как серьезное смягчающее вину обстоятельство. При этом в деле против задержанных они сами по себе не играют большой роли (то есть очевидно, что на основании только таких показаний приговор вынесен быть не может).

Заявления о том, что «да, я убил и горжусь этим», которые иногда можно услышать от террористов⁸², в определенных и строго ограниченных обстоятельствах должны приниматься. Но именно как дополнительное основание для определения преступления как совершенного или готовившегося при отягчающих вину обстоятельствах, но не в качестве единственного основания для обвинения.

Размывание границы сначала между аморальным и достойным, а затем и между законным и преступным (Walsh, Joslyn, 2010), делает процедуру принятия судебных решений в цивилизованных странах все более похожей на решения, принятые в исламистском Иране на основании так называемого «судейского видения» («судейского знания»)⁸³. Речь идет об особом (едва ли не пророческом) видении судьи, позволяющем ему без фактического знания обстоятельств дела, без доказательств выносить приговор.

Такое «судейское знание», как основание для вынесения обвинительного приговора, также должно вести к импичменту судьи. То есть, в частности, вынесение приговора на основании большего доверия к словам свидетелей обвинения по сравнению со свидетелями защиты при одинаковой проверке их показаний и при одинаковых результатах такой проверки. Явление из того же ряда – вынесение приговора по жалобе или по показаниям свидетелей без надлежащей проверки оных.

Такие решения, принимаемые, как правило, из политических соображений, подрывают и дискредитируют правосудие, и те, кто за них отвечает, должны понести наказание.

Частное правосудие

Если бы все споры и конфликты разрешались в рамках официальной судебной системы, сложно было бы найти в мире хотя бы один исторический пример ее удовлетворительной работы.

Государственное судопроизводство обычно требует больших и плохо предсказуемых затрат времени. Конкуренция со стороны разной степени известности частных арбитражей часто оказывается спасительным решением, особенно для частных лиц и небольших фирм [Raven, 1988]. Чтобы такая альтернатива работала, требуется выполнение нескольких редко исполнимых условий.

Сам государственный суд должен быть справедливым, независимым. Базовая мотивация его решений – предсказуемой (естественно, некоррупционной). Последнее условие наряду с независимостью и справедливостью налагает жесткие ограничения на объем законодательства и предъявляет жесткие требования к его непротиворечивости.

Объем законодательства стремительно распухает в течение последних ста лет. Это естественно для эпохи всеобщего избирательного права, когда депутат обычно отчитывается перед избирателем либо бонусами, за счет бюджета инициированными им, либо законами на все случаи жизни, представляемыми некомпетентному избирателю как универсальное лекарство для лечения любых болезней общества (как отмечали [Г. Спенсер, 1884/2007] и [Д. Грин, 2009, с. 40⁸⁴ ]).

Разрастание объема законодательства автоматически снижает его прозрачность, размывает границы между незапрещенным и преступным поведением (о чем мы писали в главе 1 [Лисин, Яновский и др., 2011]). Оно же резко снижает вероятность непротиворечивости законодательства в целом. Эффективность частного правосудия, таким образом, будет зависеть от способности законодателя в переходный период не столько издавать, сколько отменять ранее изданные законы.

Кадры

Если посмотреть на биографии юристов, легко заметить, что хотя многие всю жизнь работали как адвокаты и судьи (или в аппарате суда), нередко юрист становится адвокатом, имея опыт работы в прокуратуре, или наоборот⁸⁵. То есть хотя и существуют барьеры между юридическими специальностями, стены между ними нет. Поскольку частная адвокатская практика широко распространена во всем цивилизованном мире, легко понять, что не должно возникать проблем с кадрами для частных институтов обвинения так же, как их нет с защитой. Более того, семьи жертв преступлений нередко нанимают адвокатов для того, чтобы наилучшим образом обеспечить обвинение, не доверяя решение задачи государственному обвинению.

Также с учетом «адвокатского прошлого» большинства судей в странах обычного права нет неразрешимых проблем при создании частных аналогов судебной системы с участием как просто уважаемых людей с релевантным опытом, так и специалистов-юристов.

Международный частный арбитраж

Международная торговая палата (ICC), основанная в 1919 году, была и остается частной организацией⁸⁶. Однако решения ее арбитража принимаются к исполнению национальными государствами в соответствии с международными договорами, что размывает границу между частным и государственным институтом.

Начиная с работ Артура Насбаума (Nussbaum Arthur), возникла богатая литература о международных частных институтах разрешения коммерческих споров. Уже в первой статье Насбаум [Nussbaum, 1942] крайне критически отзывается об институте международного арбитража как в случае ICC, так и в случае аналогичной попытки для американских государств. Он указывает на низкую заинтересованность национальных правительств реализовывать судебные решения, а иногда они напрямую саботируют их (он указывает на латиноамериканские правительства, кроме, отчасти, Бразилии; причем на аналогичные проблемы 20 лет спустя указывают на примере Уругвая [Marceau, 1967]. В результате количество успешно разрешенных споров явно не оправдывает усилия, затраченные на разработку законодательства и работу самих органов арбитража.

Тем не менее различные формы арбитража по модели ICC, включая арбитраж при национальных частных арбитражных организациях (в Швейцарии, к примеру, – палата институтов арбитража⁸⁷ – Swiss Chambers’ Arbitration Institution), существуют до сих пор, что свидетельствует об известной эффективности института, по крайней мере для достаточного числа случаев.

Важно подчеркнуть, что поскольку четкой границы между национальным и международным бизнесом не существует, международный арбитраж может потенциально конкурировать с национальными правовыми системами (что безусловно идет на пользу бизнесу). Однако такая конкуренция нежелательна для тех государств и правительств, которые используют подконтрольные механизмы национального правосудия для извлечения ренты. Последнее существенно уточняет объяснение нежелания недемократических и неправовых государств уважать решения арбитражей (про которые обычно пишут, что они подозревают и опасаются возможного иностранного вмешательства).

Правда, возможна ситуация, при которой национальная судебная система заведомо превосходит по качеству международные институты, и тогда законодатель, а не только исполнительная власть, может с подозрением относиться к идее брать на себя обязательства по исполнению решений таких арбитражей, противоречащих национальному законодательству и практикам. Хотя в такой ситуации теоретически ратификация международных соглашений с оговорками о приоритете национального права в случае прямого противоречия могла бы быть частичным решением проблемы, оставляя больший выбор для сторон спора, поддерживая конкуренцию судебных институтов.

Частный арбитраж в Калифорнии

Законодательство, открывающее дорогу частному разрешению споров (использованию выбранного сторонами арбитра – referee), вместо суда первой инстанции было принято в Калифорнии еще в 1872 году и хорошо себя зарекомендовало [Christensen, 1982]. В прессе и в разговорном языке процедура получила название «возьми судью напрокат» (rent a Judge).

Фактически широкое использование таких процедур началось только в 1976 году [Nagaraj, 2007].

При этом многие детали процедуры не вытекали из самого текста писаной нормы, позволяющей выбор непрофессионала в качестве арбитра, притом что обычно выбирают отставного судью (законодательство об отставке судей Калифорнии оговаривает, что в подобной неофициальной процедуре заработок просто добавляется к пенсии, не уменьшая последнюю [Там же]).

Автор [Christensen, 1982] приводит мнение о том, что частная процедура многократно снижает время (бесконечные откладывания рассмотрения в обычном суде) и в пять раз дешевле. Что естественно. Судья сосредоточен на одном единственном деле. Стороны заинтересованы в скорейшем рассмотрении и потому и согласились на такую именно процедуру. Гибкость в вопросах места заседания и отсутствие необходимости обеспечивать доступ публики также облегчают ситуацию, снижая издержки проведения процесса. Преимущества частного процесса отмечают и другие авторы [Raven, 1988].

Здесь же заключена и проблема, ограничивающая возможности расширения подобных практик. Требуется определенный уровень согласия и даже взаимного доверия сторон или как минимум отсутствие крайнего уровня враждебности, которое может встречаться не только в уголовном процессе, но и в семейных и в коммерческих спорах.

Во многих других штатах США распространены схожие практики частного добровольного арбитража, регулируемого на основе Uniform Arbitration Act.

Важной проблемой расширения подобных практик является враждебность групп интересов, опирающихся на мощные перераспределительные коалиции. Так, критика частного судопроизводства сильно напоминает чтение леворадикальной литературы – сочетание претензий в оттягивании наиболее талантливых юристов (справедливое хотя бы отчасти), снижение финансирования судов богатыми (то есть прямое требование использовать завышенные пошлины по коммерческим спорам для перераспределения вместо стимулирования бизнеса низкими издержками) и совсем уже странные претензии в пристрастности (понятно, что реальный судья, который зарабатывает в частных процессах, не заинтересован в уничтожении своей репутации) и даже в отсутствии публичности процесса (!), как будто содержание коммерческого или семейного спора должно быть опубликовано (хотя и в обычном государственном процессе многие детали могут не подлежать публикации) – см. [Bendix, Chernik, 1994; Christensen, 1982].

То есть для того чтобы опция частного рассмотрения сохранялась и в будущем, необходимо иметь политическую волю, пресечь популистские тенденции и нанести решающее поражение интересантам и союзным им политикам.

Смежной проблемой является идеологический сдвиг, насаждаемый через университеты и СМИ, через неформальное воздействие корпорации (коллег). Так отставные судьи привносят в семейный процесс с использованием частно нанятых судей те же нормы «в лучших интересах ребенка», подразумевающих тайное знание судьей этих интересов [Nagaraj, 2007].

И наилучшая из известных и апробированных процедур назначения судей, и пожизненный статус судьи, и сложность его отстранения не дают должных гарантий быстрого, честного и беспристрастного принятия решений судами.

Общество не может отказаться от постоянного бдительного контроля за судами и судьями. Общество не может рассчитывать исключительно на государственные механизмы, особенно при рассмотрении гражданских дел. Падение общественной морали неизбежно скажется и на судах, и их качестве даже при самых лучших писаных и применяемых процедурах⁸⁸.

Огромную роль в качестве гарантий, предоставляемых частному собственнику и его собственности судами, играют правоохранительные органы, некоторые возможности повышения (сохранения) качества работы которых мы рассмотрим далее.