Kitobni o'qish: «Социальная защита семьи. Совершенствование механизма правового регулирования»

Монография подготовлена по результатам исследований, выполненных по Государственному заданию Финуниверситета 2014 года.

Рецензенты:

Зайцева О.Б., д.ю.н., доцент, заведующая кафедрой «Трудовое право и право социального обеспечения» Оренбургского института (филиала) Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА);

Колонтаевская И.Ф., д. пед.н., к.ю.н., профессор, Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, профессор кафедры гражданского права и процесса Евразийского открытого института.

Авторский коллектив

Баранов В.А., заслуженный юрист РФ, к.ю.н., доцент, заведующий кафедрой «Гражданский и арбитражный процесс» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, – гл. 4;

Буянова А.В., к.ю.н., доцент кафедры «Гражданский и арбитражный процесс» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, – гл. 2;

Волкова Н.С., к.ю.н., ученый секретарь Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, – гл. 3 разд. 3.6;

Еремина О.Ю., научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, – гл. 3 разд. 3.1, 3.2, 3.3;

Петюкова О.Н., д.ю.н., доцент, профессор кафедры «Гражданский и арбитражный процесс» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, – введение, гл. 6, заключение;

Путило Н.В., к.ю.н., заведующая отделом социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при при Правительстве Российской Федерации, – гл. 3 разд. 3.4 и 3.5;

Райлян А.И., к.ю.н., доцент, доцент кафедры кафедры «Гражданский и арбитражный процесс» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, – гл. 1, гл. 5 разд. 5.2, 5.3;

Середа А.В. – гл. 5 разд. 5.1.

Введение

Цель социального государства, как известно, – снижение бедности, а также улучшение качества жизни тех групп населения, которые в силу объективных причин не могут самостоятельно решать проблемы своего личного, семейного жизнеобеспечения. Достижение этой цели возможно путем предоставления мер социальной поддержки (выплаты субсидий, пособий, компенсаций, льгот и т. д.), развитием системы социального обслуживания пожилых людей, инвалидов, семей с детьми.

Семья призвана полноценно осуществлять свои основные социально-демографические функции, формировать и реализовать собственные жизненные и репродуктивные установки на основе самообеспечения и саморазвития. Одно из условий успешного функционирования семьи (в том числе многодетной), снижения социальной напряженности в обществе – развитие сферы социальной поддержки и социального обслуживания семьи и детей.

Семьей признается основанная на браке, кровном родстве, принятии на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, социальная группа, члены которой связаны общностью быта, взаимной моральной ответственностью и взаимопомощью.

Основными направлениями государственной семейной политики являются обеспечение условий для преодоления негативных тенденций стабилизации материального положения российских семей, уменьшения бедности и увеличения помощи нетрудоспособным членам семьи; обеспечение работникам, имеющим детей, благоприятных условий для сочетания трудовой деятельности с выполнением семейных обязанностей; кардинальное улучшение охраны здоровья семьи; усиление помощи семье в воспитании детей¹.

Государственная поддержка семьи, материнства, отцовства, детства имеет особую значимость и, следовательно, предполагает наличие правовых механизмов, которые обеспечивали бы институту семьи эффективную защиту, адекватную целям социальной и экономической политики Российской Федерации, направленной в том числе на повышение рождаемости как важной составляющей сохранения и развития многонационального народа России, и позволяющей создавать условия для реализации гражданами их прав и обязанностей в сфере семейных отношений, включая оказание помощи молодым семьям в решении жилищной проблемы, а семьям, имеющим детей, – предоставление дополнительных мер государственной поддержки.

8 июля 2014 г. глава Правительства РФ Д.А. Медведев провел заседание президиума Совета при Президенте по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. Была обсуждена Концепция семейной политики до 2025 г., а также меры по расширению возможностей для матерей, желающих работать.

В России 16 млн женщин в возрасте от 20 до 49 лет имеют детей, из них 12 млн работают. Одной из составляющих такой поддержки должно стать достаточное количество мест в детских садах. В отношении детей в возрасте от 3 до 7 лет реализуется программа, в рамках которой ежегодно выделяются дополнительно 400 тыс. мест. За 2014 год в частные детские сады стало ходить в 13,5 раза больше детей, чем за предыдущий, почти 240 тысяч². На первый план выходят потребности в местах в ясельные учреждения для детей в возрасте до 3 лет.

Глава Минтруда М.А. Топилин подчеркнул, что остается не до конца решенным вопрос с доходами семей с детьми: «Из всего массива граждан, которых мы относим к категории бедных – это 13 млн человек, – 62 % как раз семьи с детьми»³.

В Российской Федерации на родителях лежит обязанность содержать и воспитывать своих детей до совершеннолетия. Поскольку семья основывается на взаимных обязанностях ее членов, трудоспособные дети должны заботиться о своих нетрудоспособных родителях. В условиях равенства всех граждан в Российской Федерации дети пользуются равной правовой и социальной защитой вне зависимости от происхождения и гражданского состояния родителей⁴.

Проблемы современной российской семьи во многом обусловлены воздействием социально-экономических реформ 90-х годов ХХ века, следствием которых стало массовое снижение жизненного уровня семей с детьми. Негативное воздействие на положение семьи оказывают безработица, задолженность по выплате заработной платы, пособий, низкий уровень оплаты труда. При этом, если у семьи имеется доход не ниже прожиточного минимума, то для нее исключается возможность получения дополнительных социальных благ от государства. Сокращение социального пакета на предприятиях ведет к росту социальной уязвимости трудоспособного населения. Семья, как правило, находится в состоянии социального риска, так как не имеет условий для устойчивого, надежного развития⁵.

В связи с этим требуется принятие мер по фундаментальной поддержке института семьи. На данный момент отсутствует целенаправленная государственная семейная политика в качестве самостоятельного направления деятельности органов государственной и муниципальной власти. Следует отметить, что нормативно-правовую базу семейной политики составляет не только семейное законодательство, которое регулирует отношения внутри семьи. Правоотношения между семьями и государством, урегулированные нормами социально-обеспечительного законодательства, складываются зачастую без учета реальных интересов семей, в том числе многодетных, стихийно. Реальное воплощение этих норм законодательства должно быть последовательно и непротиворечиво.

Семьи с детьми в Российской Федерации в большей степени по сравнению с остальными группами населения подвержены риску бедности. Уровень бедности детей (19,4 % в 2009 г.) выше среднего по населению (13,2 %)⁶. Разрыв между показателями общей бедности и детской бедности возрастает. Как считают эксперты, это свидетельствует о неэффективности перераспределительной политики и системы социальной поддержки семей с детьми⁷. В свою очередь, материальная и жилищная необеспеченность влекут за собой социальные проблемы (безнадзорность детей, социальное сиротство, преступные посягательства со стороны взрослых, алкоголизм, наркомания).

Вопросы поддержки семьи как стратегического направления социальной политики неоднократно становились темой Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, но предпринимаемые меры поддержки семьи не носят системного характера. В современной социально-демографической ситуации институт семьи приобретает повышенную публичную значимость, что настоятельно требует формирования законодателем системы социального обеспечения, учитывающей потребности родителей и детей. Социальное обеспечение семьи является инструментом социальной политики инвестиций, вкладываемых в человеческий капитал.

В настоящее время российское законодательство не содержит действенных гарантий поддержания достойного уровня жизнеобеспечения лиц, воспитывающих детей. В законодательстве о социальном обеспечении доминирует публичный интерес государства, выражающийся в преобладании мер, стимулирующих принятие решения о рождении ребенка. Однако меры, поддерживающие благосостояние семей с детьми, в том числе многодетных, недостаточно развиты. Следствием такой политики становится отказ семьи от выполнения воспитательной функции, увеличение социального сиротства.

В целях стимулирования института семьи предусматривается введение таких мер, как увеличение размеров социальной пенсии детям-инвалидам и инвалидам с детства I группы, единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью, компенсационной выплаты лицам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами в возрасте до 18 лет, и др.

Наряду с данными мерами, безусловно, требуется социальная поддержка семей с низким и средним доходом. Введения материнского (семейного) капитала, регулярной индексация размеров пособий гражданам, имеющим детей, установления компенсации части средств, потраченных на содержание ребенка в дошкольном образовательном учреждении, – не достаточно.

Кроме того, весьма спорными можно признать такие законодательные решения, как перевод ежемесячных пособий на ребенка на уровень субъектов Российской Федерации, изменение порядка исчисления размера пособий по временной нетрудоспособности и по беременности и родам, которое привело к существенному сокращению размера данного вида пособий.

Несмотря на принятие Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 г.⁸, следует отметить отсутствие системного подхода к формированию законодательства о социальном обеспечении семьи, что влечет его низкую эффективность и непрогнозируемые социальные последствия, а в некоторых случаях – нарушение прав граждан на социальное обеспечение.

В связи с этим представляется особенно важным комплексное изучение института социальной защиты семьи. Полученные в ходе данного исследования теоретические выводы и практические рекомендации, направленные на совершенствование содержания и структуры законодательства о социальном обеспечении семьи, могут послужить основой нормотворческой деятельности, определяющей механизм социальной защиты семьи. Кроме того, полученные результаты могут быть использованы в учебном процессе при преподавании таких дисциплин, как «Право социального обеспечения», «Трудовое право», «Жилищное право», «Медицинское право» и др.

Предметом исследования является действующее российское и зарубежное законодательство о социальной поддержке семей, в том числе многодетных, правоприменительная практика в исследуемой сфере, а также доктринальные положения о механизме социальной защиты семьи.

Цель работы – разработка комплекса мер по совершенствованию механизма правового регулирования социальной защиты семьи.

Для реализации поставленной цели выполнены следующие задачи:

1) анализ нормативных правовых актов федерального и регионального уровня, выявление пробелов и коллизий в правовом регулировании отношений по социальной поддержке российских семей, в том числе многодетных;

2) изучение правоприменительной практики в области социальной защиты семьи;

3) анализ научной литературы, посвященной социальной поддержке семьи;

4) рассмотрение зарубежного опыта правового обеспечения социальной поддержки и защиты семьи;

5) разработка предложений по совершенствованию правового механизма социальной защиты семьи.

Методологической основой работы стал общенаучный метод диалектики, а также специальные научные методы, среди которых: логический, сравнительно-правовой, системно-структурный, системно-функциональный и контент-анализ текстов нормативных правовых актов и судебных решений.

Эмпирическую основу исследования составили федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регламентирующие порядок предоставления социальной помощи семьям, а также результаты правоприменительной деятельности по реализации социальных прав. Исследование основывается на результатах анализа научных трудов, объектом исследования которых являлись общественные отношения, складывающиеся в социальной сфере в целом, и в частности – в сфере социальной защиты семьи.

Для выстраивания системы социальной защиты семьи в первую очередь должны быть четко определены субъектный и объектный состав социально-обеспечительной деятельности, методы и способы правового регулирования социального обеспечения семьи, и уже на основании этого выработаны основные направления совершенствования механизма правового регулирования социальной защиты семьи.

Представляется, что формулирование предложений по усовершенствованию социальной защиты семьи в Российской Федерации позволит улучшить уровень жизнеобеспечения российских семей, в том числе многодетных.

Глава 1
Обзор научной юридической литературы о социальной защите семьи

Монография базируется на изучении широкого круга источников, среди которых следует выделить монографии и научные статьи по указанной проблематике, нормативно-правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере социальной поддержки российских семей, в том числе многодетных, включая источники международного права, законодательство Российской Федерации и региональное законодательство, подзаконные акты и материалы актуальной правоприменительной практики.

Следует отметить, что общественные отношения в сфере социального обеспечения и поддержки семьи, совершенствование правового регулирования которых представляет отдельное стратегическое направление социальной политики государства, неоднократно выступали объектом научного анализа в области права, экономики, социологии и демографии.

Особое значение для проведения комплексного анализа нормативных правовых актов федерального и регионального уровня, выявления пробелов и коллизий в правовом регулировании отношений по социальной поддержке российских семей, в том числе многодетных, и, в конечном итоге, разработки предложений по совершенствованию правового механизма социальной защиты семьи, представляют научные работы в сфере трудового права и права социального обеспечения.

Среди авторов, занимавшихся исследованием указанных проблемных вопросов, следует отметить Азарову Е.Г., Батыгина К.С.⁹, Бугрова Л.Ю., Буянову М.О., Иванову Р.И.¹⁰, Иванкину Т.В., Головину С.Ю.¹¹, Гусова К.Н.¹², Лушникову М.В.¹³, Мачульскую Е.Е.¹⁴, Молодцова М.В., Захарова М.Л., Тучкову Э.Г.¹⁵, Анисимова Л.Н.¹⁶, Прохорову Л.В.¹⁷, Петюкову О.Н.¹⁸, Федорову М.Ю.¹⁹, Шайхатдинова В.Ш.

В частности, в ряде научных работ Азаровой Е.Г. рассматриваются вопросы социального обеспечения и правовой защиты семьи, материнства и детства²⁰. В ее научно-практическом пособии «Судебная защита пенсионных прав»²¹ исследуются проблемы судебной защиты пенсионных прав граждан. Автором изучен порядок обращения в суд, в том числе Конституционный, и особенности рассмотрения соответствующих дел судом. В другой монографии этого же автора – «Социальное обеспечение детей: теоретические подходы»²² – исследуются теоретические подходы к социальному обеспечению детей и семей с детьми в контексте современных социально-экономических и демографических условий России. В работе подчеркивается, что каждый ребенок – не только член семьи, но и полноправный член общества, гражданин государства, за судьбу которого оно несет особую ответственность. При этом правовая и социальная охрана и защита необходимы человеку еще до его рождения. Исследуются право ребенка на жизнь и социальное обеспечение материнства. Анализируется связь и взаимозависимость семейного содержания детей и их социального обеспечения. Особо выделяются многодетные и неполные семьи, семьи с детьми-инвалидами. Исследуется государственное обеспечение детей, лишенных попечения родителей.

Вопросы эффективности правового регулирования в сфере социальной политики исследовал А.М. Куренной, отмечая, что подавляющее большинство трудоспособного населения во всех без исключения странах в качестве практически единственной возможности прокормить себя и свою семью имеет лишь возможность выступить на рынке труда в качестве носителя своей способности к труду²³.

В научно-практическом пособии, вышедшем в 2011 г. под редакцией Гусова К.Н.²⁴, рассматривается трудовой договор и проблемы дифференциации правового регулирования. Например, анализируются особенности правового регулирования трудового договора с отдельными категориями работников, в том числе с женщинами и лицами с семейными обязанностями, а также с лицами до 18 лет. В работе показано место срочного трудового договора в системе норм действующего трудового законодательства, раскрыты случаи его заключения. Подробным образом проанализирован трудовой договор, содержащий нормы-изъятия, нормы-льготы, предусмотренные в отношении отдельных категорий работников, и трудовой договор, содержащий нормы-приспособления. В еще одной коллективной работе – «Незаконное увольнение: научно-практическое пособие»²⁵ – рассматриваются вопросы, связанные с признанием прекращения трудового договора незаконным.

О соотношении международных и национальных трудовых стандартов, о запрете детского труда писал в своих работах Н.Л. Лютов²⁶.

В научных работах Иванкиной Т.В. исследуются особенности регулирования труда беременных женщин. В частности, проводится анализ оснований, согласно которым работодатель вправе расторгнуть трудовой договор с беременной женщиной, рассматриваются трудовые права беременных женщин и сложные вопросы трудовых отношений с участием данной категории работников²⁷.

Особенности правового регулирования прав беременных женщин, кормящих матерей на обеспечение полноценным питанием, вопросы охраны здоровья граждан в контексте правовых проблем исследовала в своих работах Н.В. Путило²⁸.

В монографии Захарова М.Л. «Социальное страхование в России. Прошлое, настоящее и перспективы развития»²⁹ анализируются состояние и перспективы развития системы социального страхования в Российской Федерации с учетом международно-правового опыта промышленно развитых стран. В работе обосновываются конкретные предложения, направленные на создание в России достойной системы социального страхования работающих.

Необходимо отметить и монографию Корсаненковой Ю.Б. «Социальная поддержка семей с детьми в Российской Федерации. Реальность и перспективы»³⁰, в которой изучены современное состояние российской системы социальных пособий на детей, являющейся основной мерой социальной поддержки семей с детьми.

Кроме того, по исследуемой проблематике в современный период был выполнен ряд диссертационных исследований, рассматривающих отдельные аспекты правового обеспечения социальной поддержки и защиты семьи. Это, в частности, труды Полис Н.Т.³¹, Соловьевой Е.В.³², Вавильченковой С.Е.³³, Деревянко П.А.³⁴, Шушании Ш.С.³⁵, Абрамова В.И.³⁶, Сотниковой Л.В.³⁷, Ростовой О.С.³⁸, Кузнецовой О.В.³⁹, Наймушина С. В.⁴⁰

Федорова М.Ю. в своем диссертационном исследовании «Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования»⁴¹ теоретически обосновывает необходимость совершенствования правового регулирования социального страхования с учетом необходимости его адаптации к защите граждан от социальных рисков в условиях рыночной экономики. В представленной работе обосновываются теоретические положения, направленные на решение с помощью правовых средств крупной социально-экономической проблемы, которая заключается в необходимости создания эффективной модели социального страхования, соответствующей условиям рыночной экономики.

В свою очередь, Гусева Т.С.⁴² проводит комплексный анализ российской системы социального обеспечения семьи. Ею обосновывается концепция развития законодательства о социальном обеспечении в связи с материнством, отцовством и детством.

Как уже упоминалось, источниками данного исследования стали не только работы ведущих ученых в сфере трудового права и права социального обеспечения. В ходе подготовки научно-исследовательской работы был проанализирован весь комплекс федерального и регионального законодательства о социальной защите семьи, решения Конституционного Суда РФ, практика судов общей юрисдикции в области социальной поддержки семьи, а также законодательство других стран, а именно Германии, Англии, Белоруссии. В частности, в работе рассмотрены такие законы Федеративной Республики Германии, как Закон «О помощи детям и молодежи» от 26 июня 1990 г. (в ред. от 29 августа 2013 г.), Закон «О материнстве» от 24 января 1952 г. (в ред. от 23 октября 2012 г.), Закон «О пособиях на воспитание ребенка» от 1 апреля 2001 г., Закон «О родительском пособии и отпуске по уходу за ребенком» от 5 декабря 2006 г. (в ред. от 15 февраля 2013 г.). Также проанализированы основные акты статутного права Англии – Акт о детях и семье 2014 г.⁴³, Акт о детях, школе и семье 2010 г.⁴⁴, Акт о семейном праве 1996 г.⁴⁵, Акт о реформе семейного права 1987 г.⁴⁶ и др.

Глава 2
Законодательство Российской Федерации о социальной поддержке российских семей, в том числе многодетных

2.1. Система государственных пособий гражданам, имеющим детей

В статье 7 Конституции РФ провозглашено, что Российская Федерация – социальное государство, в котором обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства. Система социальной защиты населения в Российской Федерации постоянно развивается и совершенствуется. Федеральное законодательство закрепляет основные направления государственной политики в области социальной поддержки российских семей. При этом необходимо, чтобы при реализации программ стимулирования рождаемости учитывались реальные проблемы уровня жизни и здоровья российских семей. Также необходимо концентрирование внимания на сохранении здоровья и качестве жизни детей и пожилых членов семей, в том числе средствами права социального обеспечения.

В силу ч. 1 ст. 39 Конституции РФ каждому гарантируется социальное обеспечение для воспитания детей. Государственная поддержка граждан, имеющих детей, в Российской Федерации предусмотрена Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (далее – Федеральный закон № 81-ФЗ).

На общефедеральном уровне законом установлена единая система государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая призвана обеспечить гарантированную материальную поддержку материнства, отцовства и детства, которая включает:

1) пособие по беременности и родам;

2) единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских организациях в ранние сроки беременности;

3) единовременное пособие при рождении ребенка;

4) ежемесячное пособие по уходу за ребенком;

5) ежемесячное пособие на ребенка;

6) единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью;

7) единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву;

8) ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву⁴⁷.

1. Продолжительность выплаты пособия по беременности и родам совпадает с продолжительностью одноименного отпуска, который предоставляется работнице на основании листка временной нетрудоспособности, где указывается предполагаемая дата родов⁴⁸. С учетом того что продолжительность беременности составляет, как правило, девять месяцев, считается, что женщина нуждается в освобождении от работы по общему правилу при семимесячном сроке беременности.

Предполагается, что будущие матери по возможности должны посвятить основное время заботе об укреплении здоровья и соблюдении режима, наиболее благоприятного для внутриутробного развития ребенка, а также подготовке к родам, к уходу за ребенком и его воспитанию. К данному случаю можно было бы применить соответствующее положение Конвенции МОТ об охране материнства, содержащееся в п. 6 ст. 6, согласно которому женщина имеет право на адекватные пособия из фондов социальной помощи при условии проведения проверки доходов, требуемой для выделения такой помощи⁴⁹.

Пособие по беременности и родам выплачивается застрахованной женщине в размере 100 % среднего заработка. Однако, если женщина имеет страховой стаж менее шести месяцев, размер пособия не может превышать за полный календарный месяц МРОТ. Следовательно, если будущая мама впервые поступила на работу при сроке беременности три месяца или более, она как бы не признается в полной мере застрахованной; заработок, который она получала до ухода в отпуск, во внимание не принимается. Таким образом, уходя в отпуск по беременности и родам, она зачастую лишается необходимых жизненных средств.

С 1 января 2015 г. минимум оплаты труда установлен в размере 5965 руб., а прожиточный минимум в целом по Российской Федерации за 4-й квартал 2014 г. составлял на душу населения 8234 руб., для трудоспособного населения – 8885 руб., для пенсионеров – 6785 руб., для детей – 7899 руб.

Как мы видим, размер пособия не соответствует физиологическому прожиточному минимуму. Безусловно, существующая проблема не вписывается в проводимую государством демографическую политику, так как голодная женщина не может выносить и родить здорового ребенка, а голодный ребенок не может нормально жить и развиваться. Поэтому целесообразно было бы довести размер данного пособия до уровня прожиточного минимума трудоспособного человека.

В случае увольнения беременная женщина, по сути, остается без необходимых средств. Если беременная женщина встанет на учет в качестве безработной, размер пособия по безработице будет в этом случае ниже среднего заработка, а с момента наступления отпуска по беременности и родам женщина утрачивает право на получение пособия по безработице⁵⁰.

Пособие по беременности и родам женщинам, уволенным в связи с:

ликвидацией организаций,

прекращением физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей,

прекращением полномочий частными нотариусами,

прекращением статуса адвоката,

прекращением деятельности иными физическими лицами, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию,

с 1 января 2015 г. выплачивается в размере 543,67 руб.⁵¹

Таким образом, неработающие женщины, уволенные в связи с ликвидацией организации, пособие по беременности и родам практически не получают, а пособие по уходу за ребенком выплачивается им в меньшем размере, чем работающим. Однако пособия по материнству в значительной мере предназначены для ребенка. Более того, они выступают гарантией его права на жизнь. Неработающие беременные женщины также нуждаются в средствах к жизни, как и работающие, поэтому необходимо установить адекватный жизненным потребностям размер пособия по беременности и родам для всех женщин.

В случае совместного проживания с отцом ребенка представляется целесообразным предоставление отцу страхового отпуска на определенную часть периода беременности и родов жены, поскольку такой отпуск весьма желателен для благополучного протекания беременности, родов и послеродового периода и является одной из гарантий права ребенка на жизнь и охрану здоровья.

2. Единовременное пособие женщинам, вставшим на медицинский учет в ранние сроки беременности (до 12 недель). Цель пособия – стимулировать своевременное обращение беременной женщины в медицинское учреждение для наблюдения за состоянием ее здоровья, беременности⁵², тем более что беременность в ряде случаев может привести к гибели женщины. Минздравсоцразвития России в 2009 г. зарегистрировало 459 случаев материнской смерти. При этом не наблюдались во время беременности 12,9 % женщин с соматической патологией, 26,7 % из наблюдавшихся встали на диспансерный учет после 12 недель. 69,8 % всех случаев – смерти от экстрагенитальной патологии. Не все беременные женщины своевременно встают на медицинский учет, что связано с территориальной недоступностью лечебно-профилактических учреждений в сельской местности. При этом многие случаи материнской смертности могут быть предотвратимы или условно предотвратимы⁵³. Поощрение женщин к своевременной постановке на медицинский учет призвано способствовать сохранению жизни и здоровья матери и ребенка.

Чем раньше беременная женщина встанет на учет, тем больше шансов для квалифицированного наблюдения за протеканием беременности. Само пособие выплачивается, когда выдан листок временной нетрудоспособности, т. е. незадолго перед родами. Фактически оно не побуждает обратиться к врачу, а просто увеличивает сумму основного пособия, причем крайне незначительно. (Напомним, что с 2015 г. размер пособия составляет 543,67 руб.)

Право на получение пособия не зависит от ее постановки на учет, от того, посещала ли женщина врача после первичного обращения, а также от соблюдения ею медицинских рекомендаций и т. п.

3. Единовременное пособие при рождении ребенка. Данное пособие предназначено для компенсации повышенных разовых расходов семьи, связанных с рождением ребенка. Назначается и выплачивается пособие, если рождение или усыновление зарегистрировано в органах ЗАГС. Последние выдают справку о рождении, которая и служит основанием для назначения и выплаты пособия. Право на получение пособия при рождении ребенка имеет один из родителей (усыновитель ребенка в возрасте до трех месяцев) или лицо его заменяющее. При многоплодной беременности (или усыновлении двух и более детей до трех месяцев) пособие выплачивается на каждого ребенка. Надо заметить, что каких-либо дополнительных условий для получения данного пособия, кроме факта рождения ребенка, не требуется. Однако если ребенок родился мертвым, пособие выплачиваться не будет.

Размер пособия на 1 января 2015 г. составляет 14497, 80 руб. Отметим, что эти суммы, даже со всеми иными полагающимися выплатами, ничтожно малы и их хватает лишь на самый минимум обеспечения ребенка на первое время.

4. Ежемесячное пособие по уходу за ребенком установлено в настоящее время для всех категорий граждан.

Лицам (матери, отцу, другим родственникам, опекунам), фактически осуществляющим уход за ребенком, пособие назначается со дня предоставления отпуска и до достижения ребенком возраста полутора лет. В случае осуществления ухода одновременно несколькими лицами, право на пособие предоставляется только одному из них. Это право сохраняется, если находящееся в отпуске лицо, продолжая осуществлять уход за ребенком, работает на условиях неполного рабочего времени или на дому.

Ежемесячное пособие по уходу за ребенком выплачивается в размере 40 % среднего заработка застрахованного лица. При уходе за двумя и более детьми в возрасте до полутора лет размер пособия суммируется, итоговая сумма не может превышать 100 % среднего заработка застрахованного лица, однако не может быть менее суммированного минимального размера пособия, установленного для неработающих граждан и зависящего от того, за каким по счету ребенком осуществляется уход.

Минимальный размер пособия неработающим гражданам, осуществляющим уход за ребенком с 1 января 2015 г., в отношении первого ребенка составляет 2718,34 руб., а в отношении второго и последующих детей – 5436,67 руб.

Исключение из общих правил установлено для граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Пособие назначается и выплачивается в двойном размере до достижения ребенком трехлетнего возраста⁵⁴.

5. Ежемесячное пособие на ребенка. Федеральный Закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ изменил редакцию Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». Статья 16 теперь определяет, что размер, порядок назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. К сожалению, как показывает практика, часто прежний уровень пособия на ребенка не обеспечивается бюджетными возможностями регионов.

6. Размер единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью по состоянию на 1 января 2015 г. составляет 14497,80 руб. Если передаются в семью двое и более детей, то единовременное пособие выплачивается на каждого ребенка.

7. Единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву. Право на пособие возникает при сроке беременности не менее 180 дней, т. е. около 26 недель. Размер пособия регулярно индексируется и с 1 января 2015 г. составляет 22958,78 руб.

Установление данного вида пособия – это мера, направленная на сохранение уровня социальной защищенности определенной категории граждан, особенно важной в связи с отменой льготы по предоставлению отсрочки от призыва на военную службу мужа беременной женщины⁵⁵. С 1 января 2008 г. правом на отсрочку от призыва на военную службу пользуются лишь граждане, подлежащие призыву на военную службу, имеющие ребенка-инвалида в возрасте до трех лет.

8. Ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву. Право на пособие имеет мать ребенка военнослужащего, опекун ребенка либо другой родственник ребенка, фактически осуществляющий уход за ним. Оно выплачивается независимо от наличия права на иные виды государственных пособий гражданам, имеющим детей. Пособие выплачивается со дня рождения ребенка и до достижения возраста трех лет. Размер пособия с 1 января 2015 г. составляет 9839,48 руб.

Еще раз отметим, что размер практически всех пособий ничтожно мал и несоизмерим с необходимыми семейными тратами.

2.2. Совершенствование трудо-правового статуса беременных женщин и лиц, имеющих детей

Глава 41 Трудового кодекса РФ предусматривает для женщин и лиц с семейными обязанностями дополнительные правила, определенные гарантии при заключении, изменении и расторжении трудового договора, преимущества и льготы в области рабочего времени и отдыха. В настоящее время женщины все чаще отказываются от деторождения в пользу работы и карьеры. На наш взгляд, стоит пересмотреть нормы трудового законодательства (прежде всего гл. 41 Трудового кодекса РФ) для создания наилучших условий лицам по выполнению семейных обязанностей.

На стадии возникновения трудовых отношений российское законодательство устанавливает две гарантии для беременных женщин – это запрет на отказ заключить трудовой договор по причине беременности и запрет на установление испытания при приеме на работу.

Наиболее значимые гарантии для беременных женщин установлены для случаев прекращения трудового договора. Так, ст. 261 ТК РФ запрещает работодателю увольнять по своей инициативе беременных женщин, за исключением случаев ликвидации организации либо в случае прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем.

Дополнительной гарантией для женщины, установленной ст. 261 ТК РФ, является то, что в случае истечения срочного трудового договора в период беременности работодатель обязан по письменному заявлению женщины и при предоставлении медицинской справки, которая подтверждает наличие беременности, продлить срок действия трудового договора до окончания беременности.

Трудовой кодекс РФ устанавливает для определенных категорий работников продолжительность ежедневной работы в условиях сокращенного рабочего времени. Однако ежедневная продолжительность рабочего времени для беременных женщин не ограничена никакими пределами. Согласно Рекомендации № 95 МОТ «Об охране материнства«, в национальном законодательстве должен предусматриваться порядок распределения рабочего времени беременных женщин и кормящих матерей, предоставляющий им достаточные перерывы для отдыха. Также ст. 17 Директивы Совета Европейского Союза 1989 г. предусматривает наличие перерывов в работе.

К сожалению, до сих пор не удалось в полной мере создать для работающих женщин благоприятные условия труда и необходимые условия для выполнения ими родительских функций. По данным Росстата на 2013 г. (почти 71 млн 400 тыс. человек, из них 34 млн 900 тыс. – это женщины) каждый третий работник работает во вредных условиях, которые не отвечают санитарно-гигиеническим нормам (прежде всего, в добывающей и обрабатывающей, строительной, транспортной сферах)⁵⁶. Данная ситуация негативно отражается на уровне здоровья женщин детородного возраста, увеличивает случаи беременности и родов, протекающих с различными осложнениями, также остаются высокими показатели младенческой и материнской смертности.

Нормы Постановления Верховного Совета СССР «О неотложных мерах по улучшению положения женщин, охране материнства и детства, укреплению семьи», принятого 10.04.1990 г., возлагают на руководителей организаций, предприятий и объединений обязанности по выделению рабочих мест, на которые могли бы переводиться беременные женщины⁵⁷. Устанавливается обязанность по созданию специальных цехов для работы на них беременных женщин. В современных условиях меры по реализации рассматриваемой нормы можно было бы закрепить в региональных программах по охране труда. Работодателей, создающих такие рабочие места или цеха для беременных женщин, можно стимулировать предоставлением льгот, к примеру, по уплате налогов, при получении кредитов, аренде помещений и т. п.

2.3. Право на материнский (семейный) капитал в системе мер социального обеспечения

В 2006 году был принят Федеральный закон № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», основной целью которого стало увеличение рождаемости путем предоставления материнского (семейного) капитала семьям, имеющим двух и более детей. Государство поддерживает только ответственное материнство и отцовство. Мать и дети должны быть гражданами Российской Федерации.

Отцы детей выступают субъектом государственной поддержки только в случае смерти матери, объявления ее умершей, лишения родительских прав, совершения ею в отношении ребенка (детей) умышленного преступления. При возникновении права отца на дополнительные меры государственной поддержки, обязательности наличия российского гражданства у него не требуется.

Еще одним субъектом получения государственных мер поддержки семьи являются дети – граждане Российской Федерации, если мать и отец умерли, объявлены умершими, лишены родительских прав или совершили в отношении своих детей умышленные преступления.

Материнским (семейным) капиталом являются средства федерального бюджета, передаваемые в бюджет Пенсионного фонда РФ на реализацию дополнительных мер государственной поддержки. В 2015 г. размер материнского капитала с учетом темпов роста инфляции составляет 453 026,0 рубля⁵⁸.

Федеральный закон № 256-ФЗ определил ряд условий для использования средств материнского (семейного) капитала. Во-первых, установлен срок, с которого может быть подано заявление о распоряжении. По общему правилу, он составляет три года со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей. Из этого правила есть исключение. Так, в случае необходимости использования средств (части средств) материнского (семейного) капитала на погашение основного долга и уплаты процентов по кредитам или займам на приобретение (строительство) жилого помещения, включая ипотечные кредиты, заявление о распоряжении может быть подано в любое время со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей.

Однако срок действия данного закона заканчивается в декабре 2016 г., а это значит, что получить выплату материнского капитала женщина может только один раз и только в том случае, если ребенок родится до 31 декабря 2016 г. При этом получение сертификата и распоряжение его средствами в соответствии с рассматриваемым законом временем не ограничены.

Материнский капитал может быть потрачен на строго регламентированные цели: образование детей, улучшение жилищных условий семьи и формирование накопительной части трудовой пенсии матери. Распоряжение средствами материнского (семейного) капитала может осуществляться одновременно по нескольким предусмотренным направлениям.

В законе не упомянута такая цель, как расходование средств семейного капитала на лечение ребенка, в чем нуждаются миллионы детей в нашей стране.

В соответствии со ст. 11 Федерального Закона № 256-ФЗ данные средства могут быть потрачены на получение ребенком образовательных услуг в любом образовательном учреждении, но только на территории Российской Федерации.

Предусматривается возможность потратить средства семейного капитала на приобретение или реконструкцию жилого помещения. Пункт 4 ст. 10 вышеуказанного закона устанавливает, что жилое помещение, приобретенное (построенное, реконструированное) с использованием средств (части средств) материнского (семейного) капитала, оформляется в общую собственность родителей и детей (в том числе первого, второго, третьего ребенка и последующих детей), с определением размера долей по соглашению родителей. Закон не обязывает родителей предоставить равные доли в жилом помещении детям, по случаю рождения которых, собственно, и предоставлялись средства материнского капитала. Получается, что дети сами никак не застрахованы и их интересы ставятся под угрозу, тогда как должны быть главенствующими.

Согласно Федеральному закону от 23.05.2015 № 131-ФЗ «О внесении изменений в статьи 7 и 10 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» изменился порядок направления средств материнского капитала. Теперь средства материнского капитала можно направить не только на погашение основного долга и уплату процентов по кредитам или займам на приобретение или строительство жилого помещения (включая ипотечные кредиты, предоставленным гражданам по кредитному договору или договору займа, заключенному с организацией, в том числе кредитной организацией, независимо от срока, истекшего со дня рождения или усыновления второго, третьего ребенка или последующих детей), но и на уплату первоначального взноса по соответствующим кредитам или займам.

Действие положений ч. 7 ст. 10 Федерального закона от 29.12.2006 N256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»⁵⁹ (в ред. Федерального закона от 08.03.2015 № 54-ФЗ⁶⁰) не распространяется на лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки, заключивших договор займа на приобретение (строительство) жилого помещения с микрофинансовыми организациями и кредитными потребительскими кооперативами до дня вступления в силу Федерального закона от 08.03.2015 № 54-ФЗ.

Федеральным законом от 20.04.2015 № 88-ФЗ⁶¹ введена единовременная выплата за счет средств материнского (семейного) капитала в размере 20 000 руб.

2.4. Государственные программы, направленные на обеспечение доступным и комфортным жильем

Именно вопрос обеспечения жильем граждан, которые в соответствии с законодательством имеют право на социальную помощь, является наиболее сложным. Из всех способов реализации государственных обязательств наиболее эффективными являются государственные программы. На федеральном уровне действует несколько государственных программ, направленных на обеспечение доступным и комфортным жильем граждан России. Так, в рамках Федеральной целевой программы «Жилище» на 2011–2015 годы⁶² действуют подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей», «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством»; «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации».

15 апреля 2014 г. принята государственная программа «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации»⁶³. При этом федеральная целевая программа «Жилище» на 2011–2015 гг. теперь является структурной частью программы «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации».

Учитывая тот факт, что в улучшении жилищных условий нуждается около 60 % населения страны, даже существенное увеличение объемов строительства нового бюджетного жилья, возводимого за счет государства, не сможет помочь всем нуждающимся. Особые категории семей, такие как малоимущие и молодые семьи, нуждаются, на наш взгляд, в особой поддержке со стороны государства.

Согласно ст. 49 Жилищного кодекса РФ, предоставление жилого помещения по договору социального найма осуществляется в пользу малоимущих граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. При этом малоимущими гражданами являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению.

В соответствии с Конституцией РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Субъекту РФ допускается собственным законом в опережающем порядке (п. 2 ст.3 Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ») регулировать определенные вопросы.

В большинстве регионов приняты собственные законы, регулирующие порядок признания жителей этих регионов малоимущими. Однако многие из этих законов имеют значительные расхождения по критериям, дающим право на признание граждан малоимущими, и порядку ведения органами местного самоуправления учета малоимущих граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма из муниципальных жилищных фондов.

Статья 49 Жилищного кодекса РФ не предусматривает постоянное проживание в указанной местности в течение определенного срока в качестве условия для предоставления жилья. При этом некоторые региональные законы содержат указание на конкретный срок проживания на территории населенного пункта (5–10 лет) в качестве одного из условий для постановки на учет на улучшение жилищных условий (так называемый «ценз оседлости»).

По смыслу ст. 27 и 55 Конституции РФ, права на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства могут быть ограничены только федеральным законом.

Как показывает судебная практика, вопрос о конкретном сроке проживания оценивается как обязательное условие признания гражданина нуждающимся в жилом помещении, если такое требование содержится в законе субъекта Российской Федерации.

В частности, в Определении Верховного Суда РФ от 01.04.2015 № 4-АПГ15-7⁶⁴ подчеркивается, что вопрос о конкретном сроке постоянного проживания как обязательном условии признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, Жилищным кодексом РФ не решен, в связи с чем Московская область как субъект Российской Федерации, вправе своим законом урегулировать этот вопрос.

Возможность установления субъектом Российской Федерации ценза оседлости для постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в Определениях от 09.04.2002 г. № 123-О, от 04.03.2004 г. № 80-О, от 27.05.2010 г. № 741-О-О, от 29.05.2014 г. № 1027-О.

2.5. Медицинская помощь и социальная защита семьи

В соответствии с ч. 1 ст. 41 Конституции РФ каждый гражданин Российской Федерации имеет право на бесплатное получение медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Следовательно, установление единого для всех граждан Российской Федерации правового статуса в отношении предоставления им бесплатной медицинской помощи означает автоматическое наличие данного права отдельно у каждого из членов семьи. В то же время, устанавливая в ч. 2 ст. 7 и ч. 1 ст. 39 принцип особой государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, Конституция РФ ориентирует отраслевое законодательство на закрепление таких мер социальной защиты, которые были бы отличны от единого минимума медицинской и социальной помощи и были бы адресованы тем гражданам Российской Федерации, правовое положение которых определено нахождением в семейном состоянии, состоянии материнства, отцовства или детства.

Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» является основным актом федерального законодательства, закрепляющим как общие принципы правового регулирования отношений в сфере охраны здоровья граждан, так и особые права отдельных категорий граждан в данной сфере. Руководствуясь принципом приоритета охраны здоровья детей, ст. 7 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» предписывает, что дети имеют приоритетные права при оказании медицинской помощи; органы федеральной, региональной и местной власти разрабатывают и реализуют программы, направленные на профилактику, раннее выявление и лечение заболеваний, снижение материнской и младенческой смертности, формирование у детей и их родителей мотивации к здоровому образу жизни; а также принимают меры по организации обеспечения детей лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями.

Статьей 51 Федерального закона № 323-ФЗ закреплены особые права семьи в сфере охраны здоровья. Среди них:

1) право каждого гражданина на получение бесплатной (в случае наличия медицинских показаний) консультации по вопросам планирования семьи, наличия социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, по медико-психологическим аспектам семейно-брачных отношений, а также на медико-генетические и другие консультации и обследования. Это право подлежит реализации на безвозмездной основе в медицинских организациях государственной системы здравоохранения и имеет своей целью предупреждение наследственных и врожденных заболеваний у потомства;

2) право отца ребенка или иного члена семьи присутствовать при рождении ребенка. Реализация такого права возможна при наличии ряда условий: с согласия женщины с учетом состояния ее здоровья, за исключением случаев оперативного родоразрешения, при наличии в учреждении родовспоможения соответствующих условий (индивидуальных родовых залов), отсутствии у отца или иного члена семьи инфекционных заболеваний;

3) право одного из родителей, члена семьи или иного законного представителя на бесплатное совместное нахождение с ребенком в медицинской организации при оказании ему медицинской помощи в стационарных условиях в течение всего периода лечения независимо от возраста ребенка. При этом до четырех лет (а с ребенком старше данного возраста – при наличии медицинских показаний) плата за предоставление спального места и питания не взимается.

Оказание медицинской помощи и лечение осуществляются на основании ряда нормативных правовых актов⁶⁵.

В статье 4 Федерального Закона № 323 закреплены основные принципы охраны здоровья граждан, среди которых – приоритет охраны здоровья детей, социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья, доступность и качество медицинской помощи, недопустимость отказа в оказании медицинской помощи.

Особый интерес в свете принципа доступности медицинского обслуживания вызывает вопрос о бесплатной медицинской помощи. В соответствии со ст. 41 Конституции РФ в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения медицинская помощь оказывается гражданам бесплатно⁶⁶. Возникает вопрос о том, имеют ли право такие учреждения здравоохранения оказывать платные медицинские услуги, или же любая медицинская помощь в государственных и муниципальных медицинских организациях должна быть бесплатной. В российском законодательстве установлено, что платные медицинские услуги могут быть оказаны в полном объеме стандарта медицинской помощи, а также в объеме, превышающем стандарт⁶⁷. Оказание скорой медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях должно производиться исключительно на бесплатной основе⁶⁸.

На практике возникает ситуация, когда в одном кабинете лечебно-профилактические процедуры в одну и ту же смену оказываются и на возмездной, и на безвозмездной основе. Конечно, в Правилах предоставления платных медицинских услуг есть норма, в соответствии с которой при заключении договора пациенту должна быть представлена в доступной форме информация о возможности получения соответствующих видов и объемов медицинской помощи без взимания платы в рамках государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а отказ пациента от заключения договора не может быть причиной уменьшения видов и объемов медицинской помощи, предоставляемых такому потребителю без взимания платы⁶⁹. Тем не менее одного закрепления такой обязанности недостаточно для того, чтобы она соблюдалась медицинскими работниками государственных и муниципальных лечебных учреждений, так как они имеют прямую материальную заинтересованность в оказании медицинских услуг за плату. Практика складывается так, что медицинским работникам не составляет особого труда оказывать платные медицинские услуги вместо бесплатных, что является прямым нарушением принципа доступности бесплатного лечения.

Бесплатная медицинская помощь может быть оказана только в пределах, установленных (базовой и территориальными) программами государственных гарантий. Указанные программы составляются на предстоящий год, и объем медицинской помощи, рассчитанной в этих программах – плановый показатель. В расчетах принимает участие и заинтересованная сторона – медицинская организация⁷⁰, которой предпочтительно занизить ожидаемую потребность населения в медицинской помощи, чтобы в большем объеме оказывать ее за плату.

Доступность медицинской помощи среди прочего обеспечивается предоставлением медицинской организацией гарантированного объема медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи⁷¹.

Принцип недопустимости отказа в оказании медицинской помощи получил легальное закрепление в Федеральном Законе № 323-ФЗ, его содержание раскрывается в ст.11. Так, не допускается отказ в оказании медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и взимание платы за ее оказание медицинской организацией, участвующей в реализации этой программы, и медицинскими работниками такой медицинской организации. А в отношении медицинской помощи в экстренной форме установлена повышенная гарантия: она должна быть оказана медицинской организацией и медицинским работником гражданину безотлагательно и бесплатно. Отказ в ее оказании не допускается⁷².

В свете реализации данного принципа интересно проанализировать положение Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», которое гласит, что застрахованные лица обязаны предъявить полис обязательного медицинского страхования при обращении за медицинской помощью, за исключением случаев оказания экстренной медицинской помощи. Указанное положение создало проблему на практике, когда отсутствие полиса обязательного медицинского страхования воспринимается как основание для отказа в медицинской помощи. Это положение вступает в противоречие со ст. 41 Конституции РФ, гарантирующей каждому право на охрану здоровья и медицинскую помощь. В Конституции РФ говорится о гражданах РФ, а не о застрахованных лицах, т. е. для получения любой гарантированной бесплатной медицинской помощи достаточно быть гражданином Российской Федерации⁷³. Тем более часто в экстренных случаях, пока врач не осмотрит пациента, невозможно ответить на вопрос, экстренный случай или плановый, а медицинский осмотр расценивают как оказание медицинской помощи.

Согласно разъяснениям Министерства здравоохранения РФ за счет бюджетных средств регионов оказывается скорая, в том числе скорая специализированная, медицинская помощь не застрахованным и не идентифицированным в системе ОМС гражданам⁷⁴. При этом следует отметить рекомендательный характер данных норм.

2.6. Проблема доступности дошкольного образования

Основы правового регулирования дошкольного образования в Российской Федерации заложены Конституцией РФ, которая в ст. 43 гарантирует бесплатность и доступность дошкольного образования в государственных и муниципальных учреждениях. Более детальная регламентация осуществляется Федеральным законом от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

В Указе Президента РФ от 01.06.2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы» отмечается, что основной проблемой доступности дошкольного образования для всех категорий детей является дефицит мест в дошкольных образовательных учреждениях. Планируется, что к 2018 г. будут ликвидированы очереди в детских садах, полностью удовлетворят потребность в услугах дошкольного образования для детей от 3 до 7 лет⁷⁵.

Весьма остро в настоящее время стоит проблема очередей в детские дошкольные учреждения. Решения о закрытии детских садов после распада Советского союза и демографического кризиса 1990-х гг. принимались в отсутствие предварительной экспертной оценки их последствий. В настоящее время закрытые детские сады либо не готовы для принятия детей либо отданы под коммерческую недвижимость. Однако даже возврата этих объектов в использование по назначению недостаточно. Растущим городам и поселкам нужны новые детские дошкольные образовательные учреждения.

Регистрируясь на портале государственных услуг и периодически просматривая движение своей очереди, родители часто не удовлетворены состоянием дел. Следует отметить, что правом на льготное поступление в детские дошкольные образовательные учреждения обладают дети одиноких матерей, из многодетных семей, учащихся матерей, студентов, военнослужащих по месту жительства их семей, инвалидов, сирот, лиц, перенесших или получивших лучевую болезнь, и инвалидов чернобыльцев, беженцев и вынужденных переселенцев, педагогов и служащих государственных образовательных учреждений, судей, следователей, прокурорских работников, сотрудников полиции.

Кроме того, лишившись пособия по уходу за ребенком по достижении им 1,5 лет, родители сталкивается с трудностью устройства ребенка в ясли. Во многих детских садах происходит доукомплектование групп, а группы малышей в возрасте до трех лет просто закрывают.

Глава 3
Тенденции развития законодательства субъектов Российского Федерации о социальной поддержке семей

3.1. Правовое регулирование назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка

Из восьми видов государственных пособий для граждан, имеющих детей, установленных на федеральном уровне, полную самостоятельность органы государственной власти субъектов Российской Федерации получили при назначении, индексации и выплате ежемесячного пособия на ребенка.

С вступлением в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (далее – Федеральный закон № 122-ФЗ) вопросы установления порядка, размеров и условий выплаты ежемесячного пособия на ребенка, отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, а финансовое обеспечение – к расходным обязательствам региональных бюджетов. При этом согласно ч. 2 ст. 153 Федерального закона № 122-ФЗ размеры и условия выплаты пособий, вновь устанавливаемые органами государственной власти субъектов РФ, не могут быть ниже размеров и условий, предоставлявшихся на федеральном уровне по состоянию на 31 декабря 2004 г.

Практика регулятивного воздействия в вопросе установления ежемесячных пособий на детей в региональном законодательстве показала различные подходы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

1. Различия в форме и названиях нормативных правовых актов, закрепляющих детские государственные пособия. Так, большинство регионов приняли отдельные законы субъектов Российской Федерации «О ежемесячном пособии гражданам, имеющим детей»⁷⁶. Некоторые субъекты приняли подзаконные акты – указы (постановления) губернаторов или постановления правительств (администраций)⁷⁷.

Отсутствие единого подхода при закреплении ежемесячных пособий на ребенка субъектами Российской Федерации свидетельствует о разноуровневом подходе к существу устанавливаемых прав.

2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право устанавливать повышенный размер ежемесячных пособий на ребенка. Субъекты Российской Федерации произвольно подходят к установлению круга лиц, имеющих право на повышенный размер пособий.

Так, в Еврейской автономной области, Иркутской и Оренбургской областях и др. ежемесячное пособие на ребенка в повышенном размере назначается и выплачивается: 1) на ребенка одинокой матери; 2) на ребенка, родители которого уклоняются от уплаты алиментов, либо в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, когда взыскание алиментов невозможно; 3) на ребенка из многодетной семьи, который не посещает общеобразовательное учреждение по возрасту, а также на ребенка из многодетной семьи, обучающегося на дому на основании заключения центральной или территориальной психолого-медико-педагогической комиссии; 4) на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву.

Приведенный перечень получателей повышенного размера ежемесячного детского пособия закреплен в большинстве субъектов Российской Федерации. Вместе с тем по необъяснимым причинам в некоторых субъектах он может быть изменен. Например, в Новгородской⁷⁸ и Иркутской областях⁷⁹ из этого перечня исключены дети из многодетных семей. В Нижегородской области⁸⁰ повышенное ежемесячное пособие устанавливается для совершенно другого перечня получателей – на ребенка-инвалида из многодетной семьи и ребенка-инвалида одинокой матери.

В Ханты-Мансийском автономном округе⁸¹ повышенный размер пособий распространяется на детей, потерявших кормильца; на детей-инвалидов; на ребенка от полутора до трех лет; на ребенка от трех до четырех лет; на детей из многодетной семьи.

В Республике Мордовия⁸² право на повышенное ежемесячное пособие предусмотрено для традиционного перечня получателей повышенного детского пособия. Однако в постановлении Правительства Республики Мордовия дополнительно указан целый комплекс условий, которые должны быть выполнены, для получения повышенного размера пособия на детей.

Особо перечислены случаи, когда назначается и выплачивается ежемесячное пособие на ребенка в повышенном размере на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, либо в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, когда взыскание алиментов невозможно.

Таким образом, определенный круг граждан, имеющих детей, может быть лишен права на повышенный размер детского пособия.

3. Установленный размер ежемесячного пособия на ребенка обусловлен объемом средств, который каждый субъект Российской Федерации может позволить выделить из регионального бюджета на выплату ежемесячного пособия на ребенка.

Приведем несколько примеров. В Республике Карелия базовый размер пособия составляет 162 руб.⁸³, в Еврейской автономной области и Республике Мордовия – 120 руб., в Иркутской области – 205 руб.⁸⁴, в Нижегородской области – 100 руб.⁸⁵, в Оренбургской области, Хабаровском крае и Ханты-Мансийском автономном округе – 300 руб., Тамбовской области – 158 руб.⁸⁶, в Свердловской области – 350 руб.⁸⁷ и т. д.

При установлении процентного соотношения повышенного размера пособия к базовому размеру отсутствует единый принцип. Так, и в Оренбургской и в Иркутской областях используется процентный способ определения повышенного размера пособия на ребенка. Однако при базовом размере пособия в 205 руб. отсутствует как увеличение на 150 % от базового размера пособия, так и сама категория лиц для выплаты повышенного пособия – на детей в возрасте от полутора до трех лет.

В других субъектах Российской Федерации для установления повышенного размера ежемесячного пособия на ребенка используется твердая сумма. Так, в Еврейской автономной области⁸⁸ повышенный размер устанавливается в конкретных цифрах (при базовом размере в 120 руб.): 1) на ребенка одинокой матери – в размере 240 руб.; 2) на ребенка, родители которого уклоняются от уплаты алиментов, либо в других случаях, предусмотренных законодательством РФ, когда взыскание алиментов невозможно, – 180 руб.; 3) на ребенка из многодетной семьи, который не посещает общеобразовательное учреждение по возрасту, а также на ребенка из многодетной семьи, обучающегося на дому на основании заключения центральной или территориальной психолого-медико-педагогической комиссии – 240 руб.; 4) на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, – в размере 240 руб.

Необходимо отметить, что соотношение базового и повышенного пособий на ребенка в различных субъектах Российской Федерации существенно различаются. Например, о соотношении базового и повышенного размеров пособий можно судить по таким примерам: Тамбовская область – 110 и 300 руб., Нижегородская область – 100 и 1000 руб., в Свердловской области – 330 и 1320 руб., в Хабаровском крае – 300 и 1000 руб., соответственно. Многократной разницей между базовым и повышенным размером пособия на ребенка характеризуется, например, Ханты-Мансийский автономный округ.

В Нижегородской области, помимо основного ежемесячного пособия на ребенка, установлено право на получение дополнительного ежемесячного пособия на детей многодетных одиноких матерей с четырьмя и более детьми. Так, многодетная одинокая мать, имеющая четырех и более детей, при условии совместного проживания с ними и при отсутствии в свидетельствах о рождении детей записи об отце ребенка или в случае, если запись произведена в установленном порядке по указанию матери, имеет право на дополнительное ежемесячное пособие в размере 50 (!) руб. на каждого ребенка⁸⁹.

При этом согласно ст. 7.1 Закона Нижегородской области от 04.09.2014 № 110-З (которая применяется к правоотношениям, возникшим в связи с усыновлением (удочерением) ребенка в период с 1 января 2015 года по 31 декабря 2017 года включительно), размер единовременного пособия при усыновлении (удочерении) ребенка составляет 100 000 руб., а размер единовременного пособия при усыновлении (удочерении) ребенка-инвалида, ребенка в возрасте старше семи лет, а также детей, являющихся братьями и (или) сестрами, – 200 000 руб. на каждого ребенка.