Kitobni o'qish: «Публичные и частные интересы в финансовом праве»

Монография подготовлена в Отделе бюджетного и налогового законодательства, одобрена на заседании секции Публичного права Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правителстве Российской Федерации (ИЗиСП).

Авторский коллектив:

Спектор Е. И., к.ю.н., заведующий Отделом бюджетного и налогового законодательства ИЗиСП – предисловие, глава 1, заключение, руководитель авторского коллектива;

Конюхова Т. В., заслуженный юрист РФ, с.н.с. – глава 2;

Акопян О. А., к.ю.н., с.н.с. – глава 3;

Журавлева О. О., к.ю.н., в.н.с. – глава 4;

Гармаева М. А., к.ю.н., с.н.с. – глава 5;

Логинов П. Б., соискатель Отдела – глава 6.

Рецензенты:

С. М. Зырянов – доктор юридических наук; А. Н. Чертков – кандидат юридических наук.

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2013

Предисловие

Несмотря на то что судебная практика широко применяет и использует понятия «частный и публичный интерес», отрасли действующего законодательства продолжают оставлять их без должной легализации, используя при этом обильно в текстах нормативных правовых актах указанные понятия, ограничиваясь, однако, лишь опосредованными установлениями соотношения интересов и гарантиями их реализации, что позволяет правоприменителю по-разному трактовать их в зависимости от конкретного случая, отчего в процессе правоприменения роль и значение интересов приобретает все более выразительный оттенок. При анализе имеющейся многоаспектной судебной практики становится очевидным, что процесс достижения баланса между частным и публичным интересом является более чем сложным ввиду динамичности и подвижности границы между ними.¹

Хотя правовые доктрины, как зарубежная, так и отечественная, серьезное внимание уделяли и уделяют исследованию вопросов категории «интерес», сложившаяся понятийная расплывчатость и неоднозначная правоприменительная практика побудила авторов настоящего монографического исследования предпринять попытку не только рассмотреть правовую природу интересов, причины их противоборства, уяснить критерии их равновесия, механизмы и пропорции их согласования, пределы правового вмешательства государства в частные интересы, но и выяснить, насколько такая фундаментальная и самостоятельная отрасль публичного права, как «финансовое право», учитывает и способна ли она в принципе учитывать частные интересы наряду с публичными, какие интересы определяют содержание финансового права.

Правильное соотношение в рамках финансового права публичных и частных интересов, тонкая граница между которыми достаточно лабильна и обусловлена социально-экономическим уровнем развития общества, государственными потребностями и волей законодателя, диктует применение и оценку публично-правовых и частноправовых норм.

Современное финансовое право берет ориентир на гуманитарность публичного регулирования,² что позволяет иначе взглянуть на отдельные подотрасли (налоговое право, бюджетное право, валютное право) и институты (обязательное страхование, бюджетные инвестиции, производные финансовые институты и др.) финансового права. Совместное, параллельное действие норм финансового законодательства с другими отраслями (гражданское, таможенное и т. п.) предполагает использование межотраслевых институтов, обеспечивающее более эффективное регулирование всех правовых отношений и каждого их элемента в отдельности, что подтверждается практикой Конституционного Суда РФ.

Конституцией РФ установлено, что права человека и гражданина являются высшей ценностью и именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность государственной власти. Примечательно, что Основной закон не говорит о балансе частных и публичных интересов, речь идет именно о ценностях и их гарантиях, соответственно, возможность удовлетворения одного интереса за счет ограничения другого должна быть максимально нивелирована как на уровне законодательства, так и в сфере правоприменительной практики. Имеющаяся неоднозначность толкования коллидирующих правовых норм зачастую затрудняет возможность достичь соразмерности и равновесия разнопрофильных интересов.

Специфический резонанс проблема баланса частных и публичных интересов приобрела с принятием Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней», согласно которой Европейский суд по правам человека обязал национальные суды при разрешении споров соблюдать баланс между публичными и частными интересами, являющийся важнейшим шагом для справедливого судебного разбирательства. При решении вопроса о защите имущественных прав Европейский суд указывает, что любые ограничения частных интересов во имя поддержания публичного не должны носить фискального характера, в большинстве случаев ограничения частных имущественных прав должны быть допустимы лишь при условии возмездности.

Финансовое обеспечение деятельности государства, являясь экономическим публичным интересом, в целом оправдывает свое вмешательство в интересы частных лиц. Вместе с тем наряду с позицией Европейского суда надлежит учитывать и правовую позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой возможные ограничения федеральным законом права владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц, носить общий и абстрактный характер.³

Проведение монографического исследования о публичных и частных интересах в финансовом праве позволило использовать комплексный подход к исследованию основных подотраслей и институтов финансового права, определить основные тенденции их развития и сформулировать предложения по их совершенствованию.

Предлагаемое читателю монографическое исследование подготовлено на основе анализа юридической литературы, обобщения законодательства и практики его применения.

Глава 1. Публичные и частные интересы в финансовом праве: теоретический аспект

Финансовое право, являясь самостоятельной отраслью права, максимально точно отображающей экономические и политические изменения в стране, призвано обеспечивать правовое регулирование финансовых отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства, которые и выступают предметом финансового права.

В современной юридической литературе отмечается, что особенностью финансового права, обладающего синергическим потенциалом, является наличие институтов, которые своим регулированием охватывают как весь комплекс общественных отношений, подлежащих финансово-правовому воздействию, так и комплексных институтов, которые регулируются нормами не только финансового права, но и других отраслей.

Рассматривая финансовое право как публичную отрасль российского права, следует обозначить некоторую условность деления права в целом на публичное и частное, что подтверждается взглядами ученых. Критерии такого деления неоднозначны, границы довольно размыты.

Классическое разграничение публичного и частного было предложено Ульпианом: Publicum ius est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem («Публичное право есть то, которое относится к положению римского государства; частное – которое (относится) к пользе отдельных лиц»).⁴ Г. Гоббс и Дж. Локк также считали, что появление самого государства предполагает наделение его правом ограничения частного в целях публичного.⁵ Полагаем, что данные прямолинейные утверждения вызывают больше вопросов, нежели ответов.

Необходимо отметить, что основной смысл разведения частного и публичного права должен заключаться в установлении пределов вмешательства государства в сферу имущественных и иных интересов граждан и их объединений, где государство должно выступать в роли защитника и арбитра прав и законных интересов граждан, при этом защита публичных интересов должна осуществляться не столько для защиты самого государства как конечной цели, сколько для осуществления прав участников гражданского оборота.

В юридической литературе отмечается спорность и несостоятельность взглядов относительно сведения различий частного и публичного права исключительно к различию охраняемых интересов: частных и общих.⁶ Критерий отграничения права публичного от права частного до сих пор остается не вполне выясненным, и «чем далее, тем более вопрос запутывается и делается безнадежно неразрешимым». «Что в одну эпоху регулировалось по началам юридической децентрализации и, следовательно, относилось к области частного права, в другую эпоху перестраивалось по типу юридической централизации и таким образом переходило в область публичного права, и наоборот».⁷ Справедливо подчеркивал и К. Д. Кавелин: «…Граница между публичнымъ и частнымъ, как мы ихъ определили, проводится иначе, колеблется, изменяется. Одно и то же юридическое отношение можетъ иметь сегодня частный, завтра публичный характеръ…».⁸ Г. Ф. Шершеневичем также было отмечено, что публичные интересы государства могут присутствовать и в частноправовых отношениях, что, «собственно, и образует так называемое отраженное значение публичных интересов для частного права».⁹

Н. М. Коркунов за основу разграничения критерия публичных и частных интересов положил способы приобретения и утраты частных и публичных прав, различное содержание прав и обязанностей. Частные права приобретаются в силу обстоятельства, имеющего индивидуальный характер и принадлежат исключительно самому индивиду, в публичных же правах объектом права пользуется целая группа индивидов, при этом не требуется особого акта приобретения.¹⁰ Согласно теории Тона,¹¹ в основе деления публичного и частного права лежит распределение инициативы защиты права от нарушений, т. е. охраняется нарушенное право по инициативе самого потерпевшего или по инициативе общественной власти. «Если направление интереса представляет собой защиту отдельного интереса против другого такого же отдельного интереса, то получается отношение гражданского права; в противном случае, если направление идет от отдельного интереса к государственной власти и обратно, – то следует говорить о праве публичном».¹² М. М. Агарков различие между частным и публичным правом видел в том, что гражданское право является лично-свободным и в его границах субъект может осуществлять его в любом направлении. Частноправовая мотивация ставит только известный предел действию других моментов (эгоистических, альтруистических и т. д.), не вытесняя и не заменяя их собой; публично-правовая мотивация сама указывает направление, в котором должно осуществляться право и исключает действие других мотивов.¹³ Иными словами, публичные права связаны в своем осуществлении, а частные в этом отношении свободны. Вместе с тем М. М. Агарков отмечал возможное наличие смешанных публично-правовых и частноправовых институтов – государство, его органы могут выступать в качестве юридических лиц участниками частноправовых отношений.

Современные ученые-юристы также высказывают различные точки зрения и подтверждают «перемешанность» публичного и частного права, наличие разнопрофильных элементов, одни из которых относятся к частному праву, другие – к публичному (например, публичные договоры в гражданском праве¹⁴). Тем не менее все вышерассмотренные воззрения возможно свести к тому, что в основу отграничения публичного права от частного положено именно разграничение интереса (отдельного лица, группы лиц и т. п.), присутствующего в правоотношении, критерий которого следует искать через призму предмета и метода правового регулирования.

Важное значение имеет деление интересов по субъектному признаку: в зависимости от их носителя их можно классифицировать на частные, коллективные (групповые) и публичные интересы. В публичном и частном праве интересы отражаются по-разному – они либо взаимодействуют, либо противоречат друг другу. В идеале – они должны быть сбалансированными.

Обеспечение согласованного сочетания частных и публичных интересов требует уяснения роли интереса в правовом регулировании в целом.

Интерес как социально-психологическая категория является важной осознанной потребностью и побудительной причиной функционирования людей, деятельности общественных и государственных институтов. Но, как справедливо отмечено в юридической литературе, потребность и интерес – не одно и то же, хотя между ними существует неразрывная связь.¹⁵ Потребность – это состояние нужды в предметах и условиях, без которых невозможно развитие и существование живых организмов, их жизнедеятельность.

Интерес является потребностью, получившей в процессе развития общественных отношений «социальную окраску». Потребность выступает в качестве исходного момента интереса, обусловливая его содержание.¹⁶ Существует и иной взгляд на понятие «интерес» – осознанная и опредмеченная потребность.¹⁷ Иными словами, потребность является лишь предпосылкой интереса.

Общенаучная категория «интерес» используется многими науками: философией, социологией, психологией, юриспруденцией, экономикой и т. д.

В философии интерес рассматривается как реальная причина социальных действий, событий, свершений, стоящая за непосредственными побуждениями участвующих в этих действиях индивидов, социальных групп, классов.¹⁸ В социологии интерес определяется как «свойство той или иной социальной общности – класса, нации, профессиональной или демографической группы и т. д., – которое самым существенным образом воздействует на социально-политическое поведение в данной общности, предопределяет ее важнейшие социально значимые акции»;¹⁹ в психологии интерес рассматривается через призму эмоциональной окрашенности – как определенное психическое состояние человека, как направленность его внимания на какой-либо предмет.²⁰ Экономисты понимают интерес как непосредственное отношение между социальными субъектами по поводу воспроизводства продукта для удовлетворения экономических потребностей;²¹ стимул и мотивация хозяйственной деятельности субъектов.²²

Отдельного разговора требует понимание интереса правовой наукой. В юридической науке роль интереса впервые была исследована немецким ученым, родоначальником юриспруденции интересов Р. Иерингом, который считал, что право являет собой не формальную систему норм, а первостепенный метод упорядочения общества, представляющий собой переплетение массы состязающихся интересов.²³ Р. Паунд рассматривал интерес в качестве требования или желания, которое человеческое существо индивидуально или в сообществе стремится удовлетворить и с которым поэтому социальный порядок должен считаться.²⁴ Впоследствии теория социальных интересов нашла отражение в воззрениях Ф. Гека, Г. Штоля, Р. Мюллер-Эрзбаха и др.

В исследование и развитие теории интересов внесли существенный вклад и дореволюционные отечественные правоведы: Г. Ф. Шершеневич, Е. Н., Е. В. Пасек, Е. Н. Трубецкой, И. А. Покровский, Ю. С. Гамбаров, Н. М. Коркунов, К. И. Малышев, С. А. Муромцев, П. П. Цитович, Л. И. Петражицкий и др.

Интересы в праве неоднократно становились предметом научного исследования в разных отраслях права и у советских/российских ученых, таких как М. М. Агарков, М. С. Строгович, Л. С. Явич, Б. Б. Черепахин, О. С. Иоффе, С. Н. Братусь, С. С. Алексеев, И. Л. Брауде, В. Е. Голубцов, В. П. Грибанов, Е. А. Флейшиц, С. И. Аскназий, Ю. К. Толстой, В. В. Лазарев, Г. В. Мальцев, Н. И. Матузов, А. В. Малько, Ю. А. Тихомиров, Е. А. Суханов, В. В. Степанян, И. В. Ершова, Н. В. Витрук, Е. А. Ровинский, М. И. Пискотин, А. Я. Курбатов, О. Н. Горбунова, Д. Н. Горшунов, Н. И. Химичева, Г. В. Петрова, С. Г. Пепеляев, Н. С. Малеин, Р. Е. Гукасян, Д. М. Чечот, С. В. Михайлов, А. И. Экимов, С. Н., В. Ф. Попондопуло, С. Н. Сабикенов, М. В. Першин, Л. В. Туманова, О. О. Юрченко, С. В. Михайлов, К. Ю. Тотьев, П. П. Востриков, Ф. Фогельсон и др.

Несмотря на имеющуюся полемику относительно понятийного аппарата, представляется возможным заключить, что природа интереса рассматривается с трех позиций: либо в качестве субъективной категории, отражающей психическое состояние человека,²⁵ либо объективной, формируемой общественными отношениями и определяемой внешними по отношению к субъекту условиями.²⁶ В юридической литературе существует и подвергшаяся критике²⁷ позиция, объединяющая в себе объективно-субъективную составляющую интереса, отражающую одновременно не зависимое от человека содержание и зависимую от его сознания форму.²⁸

В настоящее время преобладают взгляды на интерес как на объективную категорию. Полагаем, что именно сочетание субъективного и объективного моментов наиболее полно отражает природу интереса.²⁹ Большинство социально значимых интересов попадают в сферу правового регулирования, объективная необходимость которого является причиной появления законных интересов.

Социальная обусловленность интересов позволяет их классифицировать на личные и общественные.

Частный и публичный интерес как основание и предел государственного регулирования

Обратимся к этимологии слова «частный»: толковые словари раскрывают его как «личный, не общественный, не государственный, принадлежащий отдельному лицу, не обществу, не государству».³⁰ Иными словами, частные интересы являют собой интересы конкретных физических и юридических лиц, социальных групп (коллективный интерес). Соответственно, те отношения, где отсутствует непосредственный интерес государства как субъекта публичной (суверенной власти), и есть отношения, преследующие частный интерес, т. е. частноправовые отношения.³¹ В. Ф. Яковлев рассматривает частное право как право автономии, децентрализации, координации;³² В. М. Корельский считает, что частное право есть юридическое выражение частной собственности.³³

Публичные интересы – это интересы общества и государства. В советской юридической литературе понятие публичности отсутствовало, ученые оперировали понятиями «общественный», «государственный», «социальный». Данное понятие стало усиленно обсуждаться лишь с проведением в 90-х гг. XX века в России государственно-правовых реформ. Несмотря на то, что действующее законодательство до сих пор не предусматривает термин «публичный интерес» (равно как и «частный интерес»), в юридической науке существует полемика относительно этимологии данного понятия.

Сразу необходимо отметить, что понятия «публичный интерес» и «государственный интерес» не тождественны и ставить знак равенства между ними ни в коем случае нельзя. В отечественной философской литературе публичный интерес (общественный) понимался как интерес большинства,³⁴ где последний трактовался как интерес общности субъектов отношений, в которых они уравнены в своих интересах. Понятие публичного интереса как усредненного индивидуального и групповых интересов в каждой из сфер общественной жизни проявляется в различных формах и сочетается с «видовыми нормативными понятиями – интересы общества и государства, национальной безопасности, интересы народов, населения, общеэкономические интересы, интересы экологического благополучия, региональные и местные интересы, корпоративные интересы».³⁵

Вместе с тем необходимо учитывать, что сущность правового государства в первую очередь исходит из социального аспекта своего функционирования, соответственно, основополагающим публичным (общественным) интересом должен являться признанный и гарантированный государством интерес граждан в получении социальной защиты и социального обеспечения (медицинская помощь, компенсации, льготы (ст. 7, 39 Конституции РФ)), удовлетворяемый за счет средств фондов обязательного государственного социального страхования (пенсионный фонд, фонд социального страхования, фонды обязательного медицинского страхования, фонд социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и пр.).

Отметим неоднозначную позицию Конституционного Суда РФ в ряде его актов в части отождествления интереса неопределенного круга лиц и государства, общественного интереса и государственного.³⁶ Подчеркиваем, публичные интересы не должны ограничиваться только интересами государства.

Следует согласиться с определением «публичный интерес», предложенным Ю. А. Тихомировым, – «общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе»;³⁷ признанный государством и обеспеченный правом публичный интерес (интерес социальной общности) служит условием и гарантией его существования и развития.³⁸ Принимая данную позицию, можно заключить, что государство становится выразителем публичного интереса, отражающего суммарное отражение частных интересов и реализуемого в нормах права. Иными словами, общественные интересы должны преломляться через деятельность государства.³⁹ При этом идеальной моделью должно стать именно совпадение государственного интереса и интереса публичного (общественного).

В юридической литературе по данному вопросу существует понятийная полемика. Так, по мнению М. И. Васильевой, публичные интересы включают в себя, во-первых, государственные интересы в той их части, которая отражает интересы общества в целом, и, во-вторых, общественные интересы, понимаемые как интересы гражданского общества, в той степени, которая соответствует уровню их познания и которая может быть обеспечена правовой защитой.⁴⁰ В понятие «публичные интересы» А. В. Кряжков вкладывает лишь те потребности, от которых зависит существование и развитие общества. Определение границы государственного вмешательства и составляет проблему разделения государства и гражданского общества, баланса публичных и частных интересов, интересов отдельного субъекта и интересов всего общества.⁴¹ К. Ю. Тотьев понимает под публичным интересом – жизненно необходимое состояние больших социальных групп (включая общество в целом), обязанность по реализации (достижению, сохранению и развитию) которого лежит на государстве.⁴² В литературе иногда рассматривают публичный интерес как урегулированные нормами права, исторически сложившиеся и объективно существующие социальные потребности, пути и способы их удовлетворения.⁴³

Несмотря на имеющуюся понятийную вариативность и различные представления о соотношении интересов и потребностей, полагаем возможным заключить, что публичный интерес всегда должен выражать потребности гражданского общества. Без удовлетворения публичных интересов невозможно реализовать и частные интересы. Государство не может в отдельности реализовывать частные интересы, поскольку «частные интересы противоположны между собой; поэтому государство может только заботиться об общей границе всех интересов».⁴⁴

Публичный интерес, всегда законодательно оформленный, имеет установленные формы правового признания. Иными словами, государство, согласованно выражая интересы общества, наделившего его соответствующими полномочиями, официально их закрепляет в установленных порядке и форме и обеспечивает мерами государственного принуждения,⁴⁵ которые и являются гарантией их осуществления и развития.

В юридической литературе публичные интересы справедливо подразделяются по различным основаниям, в том числе на: а) материальные (экономические), связанные с производством, распределением и потреблением материальных благ; б) политические, лежащие в сфере государственной власти; в) духовные, связанные с духовными ценностями, продуктами духовного творчества (нравственностью, наукой, искусством).⁴⁶

Государство является основополагающим участником публичных отношений, специфика правового статуса которого состоит в порядке определения/приобретения своей правосубъектности, установления метода правового регулирования (императивный или диспозитивный) того или иного законного интереса, способов их защиты, санкций, пределов их реализации. Примечательным является и то, что защита интересов должна прослеживаться не только на стадии подготовки законодательного акта, но и на стадии его применения.

Если назначение государства должно исходить из сочетания противоположных интересов – личного и общественного,⁴⁷ то цель права заключается в уравновешивании интересов в обществе, в нахождении компромисса между ними через соответствующие законодательные акты, выступающие средством внешнего выражения публичного интереса, и в обеспечении порядка их реализации.

Вместе с тем правоприменительная практика подтверждает, что, выражая публичные интересы, государство зачастую допускает чрезмерное вмешательство в частные интересы, что нарушает принципы справедливости, равенства и соразмерности, которые должны соблюдаться при ограничении в конституционно значимых целях права и свободы человека и гражданина, с тем чтобы обеспечивался баланс конституционно защищаемых (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях неоднократно подчеркивает, что конституционные ценности «могут вступать между собой в известное противоречие»⁴⁸ и органы государственной власти обязаны руководствоваться принципами «соразмерности», «разумной достаточности», «баланса публичных и частных интересов».⁴⁹

Осуществляя финансовую деятельность, государство одновременно выступает как субъект публичной власти и как собственник своего имущества,⁵⁰ поэтому немаловажным положением является и такой аспект, как противоправность выдавать государством за публичный интерес частные интересы, в том числе социально значимых групп (крупный бизнес, например), что будет не только противоречить принципу гражданского общества, но и являться коррупциогенной составляющей.⁵¹

Полагаем, что у государства в силу специфики его правового статуса не должно быть частных интересов, должны быть лишь публичные, являющиеся преломлением частных интересов, поэтому постоянной задачей государства должна быть максимальная нейтрализация несанкционированного законом частного интереса в публичной власти, поскольку он искажает цели и задачи государства как общей организации народа.⁵² Интересной и достаточно справедливой является точка зрения бывшего заместителя министра Министерства экономического развития и торговли РФ А. В. Шаронова «…государство должно перестать быть собственником, ему следует усиливать свои позиции, выступая только в качестве регулятора. Оно должно быть над схваткой, а не становиться одним из игроков на рынке. Ведь менеджеры от государства всегда могут в случае конкуренции с негосударственными структурами прибегать к помощи госмашины и доказывать свою правоту не эффективностью и качеством товаров и услуг, а близостью к власти. Это бесперспективный путь».⁵³

«Стирание» четкой грани между публичным и частным правом и наполнение его новым содержанием, изменение масштаба и соотношения между ними позволяет придать финансовому праву на современном этапе его развития гуманитарный оттенок.⁵⁴ Защищая публичные интересы и цели и обеспечивая их приоритет перед частными интересами, финансовое право постепенно берет ориентир на их защиту. При этом динамика определения объектов публичного права вызывается как объективными причинами, так и научным переосмыслением его предмета.

В период существования советской правовой доктрины идея разграничения права на публичное и частное в целом отрицалась, действовал принцип «применения и расширения государственного вмешательства в частноправовые отношения». Еще В. И. Лениным было указано на тотальное отвержение частного и признание в области хозяйства исключительно публично-правового.⁵⁵

В настоящее время финансовое право стремится сочетать государственные, общественные интересы с частными. В период развития рыночных отношений в сфере финансов наблюдается активизация применения договорного метода (тенденция к децентрализации), роль государства в регулировании фондов денежных средств изменяется, финансово-правовая составляющая в системе публично-правового регулирования бюджетных, налоговых отношений, отношений в сфере страхования и т. п. также видоизменяется, возрастающую роль⁵⁶ приобретают такие финансово-экономические институты, как холдинги, финансово-промышленные группы, концерны и т. п.

Одним из ключевых критериев разделения права частного и публичного является метод правового регулирования, представляющий собой совокупность приемов юридического воздействия на поведение людей.⁵⁷ Еще И. А. Покровский отмечал, что разграничение публичного и частного права следует проводить в зависимости от способа и приема правового регулирования.

Основную сущность публичного права (права государственного, уголовного, финансового и т. п.) составляет прием юридической централизации. Напротив, в областях, причисляемых к сфере частного права, государство принципиально воздерживается от непосредственного и властного регулирования отношений, предоставляя возможность саморегулирования физическим и юридическим лицам. Вследствие этого нормы частного права, по общему правилу, имеют не принудительный, а лишь субсидиарный, восполнительный характер и могут быть отменены или заменены частными определениями (jus dispositivum).⁵⁸ В процессе определения методов правового регулирования интересов (частных и публичных) нормы, устанавливающие такие методы, могут содержаться в различных отраслях права. Сложившаяся ситуация подтверждается и теорией права, утверждающей, что любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования как императивные, так и диспозитивные нормы.⁵⁹ Вместе с тем следует отметить, что их сочетание различно и они должны определяться функционально-целевой направленностью отраслевого регулирования. Более того, необходимо отметить, что субсидиарное применение норм одной отрасли к другой в силу прямой к ней отсылки не меняет их отраслевой принадлежности.

Перемещение акцентов из сферы публично-правового регулирования в частноправовую сферу касается прежде всего таких институтов гражданского общества, как договорное регулирование, саморегулирование и т. п., являющих собой некий компромисс, служащий наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интересами.⁶⁰

Несмотря на то что основным методом правового регулирования финансовой системы является публично-правовой (императивный) метод,⁶¹ зачастую и ей не чужд диспозитивный метод правового воздействия, приобретающий в последнее время все больший охват (налоговые, бюджетные, банковские, страховые правоотношения и т. п.) и отражающий усиление внимания к законным интересам личности. Вместе с тем необходимо отметить, что зачастую используемый финансовым правом диспозитивный метод носит условный характер и в основном используется для удовлетворения публичного (общественного) интереса (например, общественный контроль, являющийся составным элементом финансового контроля, выражает интересы общества, налоговое стимулирование и др.). При этом в конечном итоге реализация этого принципа отражается на частных интересах личности.

Переориентирование финансового права на защиту прав и интересов физических (юридических) лиц в сфере регулирования финансовых отношений позволяет иначе взглянуть на отдельные институты финансового права⁶² в связи с приобретением ими полностью иной отраслевой принадлежности. Расширяя предмет финансового права, объект и метод его правового регулирования, некоторые ученые, указывая в наличии его предмета одновременно на противоположные интересы – частные и публичные, называют его – «новое финансовое право».⁶³

В ткань современного финансового права с завидной периодичностью проникают понятия, термины, принципы и методы отрасли частного права, основополагающей причиной заимствования которых является их имущественный характер, что и приводит к сочетаниям разноотраслевых методов правового регулирования. В качестве иллюстрации следует привести, например, особенность правового регулирования производных финансовых договоров (кредитные деривативы, своповые и форвардные договоры) посредством сочетания императивного метода с диспозитивным методом правового регулирования.

Влияя на многие области общественной жизни, налоги, являясь атрибутом государства, помимо того, что затрагивают основы конституционного строя государства, касаются и всей системы прав и свобод человека и гражданина.⁶⁴ Поскольку налоговое регулирование носит в основном фискальный характер, налогообложению присущ приоритет публичных интересов перед частными. Вместе с тем пренебрежение государством частными интересами может повлечь за собой полное отсутствие желания и игнорирование гражданином иметь хоть какие-либо отношения с государством и активное им использование офшорных схем для увода денег из страны. Именно поэтому современное налоговое право старается исходить не только из публичных интересов государства посредством реализации фискальных задач, но и из частных интересов физических и юридических лиц, участвующих в гражданском обороте (вопросы налогового стимулирования, неприкосновенность частной собственности, защиты прав и свобод человека). Возникающий дисбаланс между публичными и частными интересами в указанной сфере общественных отношений отражает неэффективность правовой системы, несовершенство социальной и налоговой политики.⁶⁵ Позиция о гармонизации норм налогового законодательства с нормами гражданского законодательства находит подтверждение в постановлениях Конституционного Суда РФ от 14 июля 2003 г. № 12-П, от 23 декабря 2009 г. № 20-П, определения Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2006 г. № 98-О, от 13 июня 2006 г. № 319-О и др.

Налоговым законодательством предусмотрены и другие примеры, иллюстрирующие применение диспозитивных методов правового регулирования с оговоркой. Так, статьями 73, 74 НК РФ предусмотрена возможность заключения с налоговым органом договоров залога или поручительства в обеспечение исполнения налоговых обязательств налогоплательщика (ст. 336, 361 ГК РФ). Таким образом, согласно законодательной оговорке, к договорам поручительства и залога могут применяться требования гражданского законодательства Российской Федерации.

Обязательное страхование, также являясь институтом публичного права, реализующим публичные интересы государства по обеспечению конституционных прав граждан на социальное обеспечение (медицинское, пенсионное и др.), регулируется одновременно нормами частного и публичного права (финансовое,⁶⁶ конституционное, административное право, право социального обеспечения, гражданское право⁶⁷), «что объективно отражает наличие частных и публичных интересов в сфере страхования».⁶⁸ В частности, в рамках положений Федерального закона от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» государство выплачивает инвалидам компенсации страховых премий по договору обязательного страхования за счет средств федерального бюджета в размере 50 % от уплаченной ими страховой премии по договору обязательного страхования. Таким образом, гражданско-правовая сделка выступает юридическим фактом, порождающим бюджетные правоотношения.⁶⁹

В бюджетных отношениях использование частноправового регулирования расширено. Диспозитивность в бюджетных отношениях следует рассматривать как предоставление субъектам бюджетных отношений относительной самостоятельности в выборе поведения в рамках бюджетного законодательства. Бюджетный кодекс РФ в п.1 ст. 93.2, предусматривая порядок предоставления бюджетного кредита, предписывает его предоставление на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, но с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства РФ. Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, регулируется нормами гражданского законодательства (п.1 ст. 76, п.1 ст. 80 БК РФ).

Одновременно необходимо заметить, что частноправовое регулирование также зачастую подвергается публично-правовому воздействию (ст. 51, 426 ГК РФ – государственная регистрация юридического лица, публичный договор); ст. 525–534 ГК РФ – поставка товаров для государственных или муниципальных нужд, ст. 1057 ГК РФ – публичный конкурс и пр.).

Системное применение частноправовых и публичных методов правового регулирования должно определяться «на основании критериев общественной полезности, экономической эффективности и социально-экономической адекватности.⁷⁰ Следует согласиться с М. В. Карасевой, отметившей, что «используя цивилистическую концепцию, нельзя в полной мере понять потенциал и пределы финансово-правового регулирования, а отсюда – правильно осуществлять формирование и толкование финансово-правовых норм».⁷¹ Так, например, использование исключительно гражданско-правовых методов регулирования банковской деятельности не способно обеспечить его всесторонность. Складывающиеся в банковском секторе общественные отношения регулируются нормами разных отраслей права, в том числе финансового и административного. Нормами финансового права регулируются отношения кредитных организаций с бюджетной системой по уплате налогов и сборов, отношения между Банком России и кредитными организациями в области осуществления Банком России банковского регулирования и надзора и др. Соответственно, финансово-правовое регулирование банковской деятельности будет являться предметом регулирования финансового права.

В результате нарушения взаимодействия институтов и норм финансового (налогового, бюджетного) и гражданского законодательства происходит определенная трансформация финансового законодательства, предусматривающая комплексное регулирование публично-правовых и частноправовых интересов. Указанное взаимопроникновение в действующих юридических конструкциях публично-правовых и частноправовых начал позволяет говорить о партнерской рецепции методов разных отраслей, что является не только объективно существующей реальностью, но и положительной тенденцией. Именно единство и взаимодействие двух противоположных интересов – частного и публичного, их гармоничное сочетание, соотношение принципов публичности и диспозитивности обусловливает развитие финансового права как такового.

Конфликт, вызванный противоречиями между частными и публичными интересами, обусловливает наличие такой тенденции финансового законодательства, как политическая компромиссность правового регулирования.⁷² Именно в коллидирующих нормах находит выражение возникающий конфликт интересов. Так, например, в налоговых правоотношениях, вторгающихся в сферу основных прав и свобод гражданина (имущественные права, свобода предпринимательской деятельности), конфликт интересов государства и частных лиц возникает достаточно часто, что подтверждается судебной практикой о нарушениях и неосновательных взысканиях сумм в качестве налогов с граждан во внесудебном порядке. Конституционный Суд Российской Федерации, несмотря на то, что неоднократно в своих постановлениях ссылается на баланс частного и публичного интересов, обосновывая выводы по вопросам налогообложения, все же указывает, что «налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью принадлежащего ему имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, соответствующие же органы публичной власти наделены правомочием в односторонне-властном порядке, путем государственного принуждения взыскивать с лица причитающиеся налоговые суммы, – иначе нарушались бы интересы государства в целом».

Вместе с тем необходимо отметить, что взимание налогов с налогоплательщиков должно осуществляться так, чтобы не создавались условия для нарушения их конституционных прав, а также прав и законных интересов других лиц, что подтверждается позицией Европейского суда по правам человека, обязывающего национальные суды при разрешении экономических споров соблюдать баланс между публичными и частными интересами, являющийся важнейшей предпосылкой для справедливого судебного разбирательства.⁷³ Неоднократно обращается внимание судебной практики и научными исследованиями и на несоразмерный характер налоговых санкций.⁷⁴ Высший Арбитражный Суд РФ в своем информационном письме от 20 декабря 1999 г. № С1–7/СМП-1341, анализируя положения, применяемые Европейским судом по правам человека при защите имущественных прав и права на правосудие, подчеркнул, что при разрешении любого имущественного спора должен соблюдаться разумный баланс публичного и частного интереса и любые ограничения судебными решениями частных имущественных прав во имя поддержания публичного общественного порядка не должны носить фискального характера.⁷⁵

В бюджетных отношениях конфликт частных и публичных интересов преодолевается различными способами. Например, при отклонении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума может передать указанный законопроект в согласительную комиссию (ст. 202 БК РФ); представительный орган власти имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета, представленного исполнительной ветвью власти (ст. 273 БК РФ и пр.).

Соотношение публичных и частных интересов, тонкая граница между которыми подвижна и обусловлена социально-экономическим уровнем развития общества, государственными потребностями, волей законодателя, диктует оценку и применение публично-правовых и частноправовых норм. Соблюдение баланса частных и публичных интересов в правовом регулировании любых общественных отношений является необходимым условием гармоничного функционирования государства. Являясь одновременно участником публично-правовых и частноправовых отношений, государство своей целью должно определять защиту публичных интересов для наиболее эффективного осуществления прав частных лиц.

В настоящее время в юридической доктрине справедливо утвердилась позиция относительно сочетаемости и равнозначности⁷⁶ двух правовых систем (публичное и частное право) со своими сферами и методами регулирования.⁷⁷ Соответственно, возникающие коллизии между нормами частного и публичного права должны разрешаться согласно правилам, выработанным юридической доктриной, – по юридической силе нормативного правового акта, по специальному характеру нормы, по времени принятия и т. п. При этом следует отметить, что ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции РФ не должен обладать по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой.⁷⁸ Разрешение коллизии норм федеральных законов должно решаться судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Вместе с тем следует не забывать и иметь в виду, что при разрешении спорных вопросов необходимо точно квалифицировать нормы, подлежащие непосредственному применению для регулирования, и не допускать неправомерного использования норм или методов другой отрасли права. Так, например, соотношение налогового и таможенного законодательства установлены ч. 2 ст. 2 НК РФ и п. 3 ст. 1 Таможенного Кодекса РФ;⁷⁹ пунктом 1 ст. 11 НК РФ установлено, что институты и термины гражданского и других отраслей законодательства РФ, используемые в указанном кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено указанным кодексом. В силу п. 3 ст. 2 ГК РФ под действие гражданского законодательства не подпадают имущественные отношения, основанные на административном или ином подчинении одной стороны другой, если иное не предусмотрено законодательством.⁸⁰ Несмотря на указанную законодательную определенность, безусловное наличие императивных норм в частном праве, а диспозитивных – в публичном затрудняет их качественное разграничение.

Ввиду тесного совместного параллельного действия разных отраслей законодательства, полагаем оптимальным применение системного подхода публично-правовых и частноправовых институтов,⁸¹ обеспечивающего более эффективное регулирование всей системы правовых отношений и каждого ее элемента в отдельности, что коррелируется с практикой Европейского суда по правам человека и Конституционного Суда РФ.

Несмотря на вышеизложенное, следует обозначить, что заимствование и увеличение частноправового тезауруса и методов финансового законодательства не нивелирует их публично-правовую составляющую (и наоборот). Что касается финансового права, то для наиболее эффективного осуществления прав частных лиц положения отраслей частного права следует применять с учетом публичного характера этих отношений. В правовом регулировании финансовых отношений должна сочетаться именно приоритетность публичных задач с реализацией частных интересов граждан.⁸²

В последующих тематических главах монографического исследования будут детально проанализированы с учетом действующего законодательства и судебной практики такие актуальные вопросы, как: реализация частных и публичных интересов в бюджетном праве, баланс публичных и частных интересов в налоговом праве и страховании, частный и публичный характер бюджетных инвестиций, производных финансовых инструментов.

Глава 2. Реализация публичных и частных интересов в бюджетном праве

1. Бюджетные отношения – вид финансовых отношений

Правовое регулирование бюджетных отношений является важной задачей и наряду с проблемами правового регулирования публичных и частных интересов относится к числу острейших проблем мирового сообщества, требующих изучения и решения в каждом государстве. При этом для защиты собственных интересов государство законодательно закрепляет средства, которые позволяют ему регулировать бюджетные отношения, обеспечивая собственные имущественные интересы, имущественные и неимущественные интересы своих граждан. Все это является выражением интересов государства и иных публичных субъектов. Поэтому для целей нашего исследования мы будем исходить из теоретических положений предыдущей главы о том, что в настоящее время именно вещные права (право на финансы – денежные средства, и в особенности право собственности), а также ряд неимущественных интересов выражают интересы государства (публичные интересы) в данной сфере. На основе проведенного анализа будут выявлены и исследованы проблемы, касающиеся действующей нормативно-правовой базы регулирования отношений по предмету исследования, и, в конечном счете, будут внесены предложения, обеспечивающие повышение их эффективности.

Бюджетное право есть совокупность юридических норм, регулирующих отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, а также привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Такое определение можно дать современному бюджетному праву, исходя из норм Бюджетного кодекса Российской Федерации.⁸³

«Самой главной отличительной особенностью бюджетных отношений является участие в них государства».⁸⁴ Именно государство осуществляет защиту общенациональных идей. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства, так устанавливает Конституция Российской Федерации (ст. 2). Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение бюджетной политики.⁸⁵

Наука бюджетного права – совокупность знаний о развитии бюджетного права, в том числе об исследовании соотношения в нем проблем публичных и частных интересов. Практические задачи, которые ставит перед наукой финансовая деятельность государства, требуют рассмотрения и изучения порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджета, порядка поступления доходов в бюджетную систему, методов финансирования предприятий, организаций, бюджетного контроля, а также общественного контроля и др. Понятие науки бюджетного права шире, объемнее, чем понятие бюджетного права, поскольку в доктрине права исследуются различные точки зрения ученых и выявляется мнение исследователя.

В России впервые М. М. Сперанский разработал учение о бюджете, а также определил элементы права, в которых явно произведено деление права на публичное и частное. Институт права, в том числе бюджетного права, – продукт коллективной человеческой работы. Уже в XIX веке в России рассматривались вопросы сочетания различных интересов как публичных, так и частных.⁸⁶ «Люди имеют разные интересы. Каждый идет со своим интересом, и в результате борьбы получается известная конструкция финансового института, и потому финансовые институты как продукт борьбы разных интересов, не отличаются последовательностью», – так отмечал И. Х. Озеров.⁸⁷

Э. Н. Берендтс считал, что финансовое право изучает те правовые нормы, которые лежат в основе закономерной хозяйственной деятельности государственной власти, а именно, какие права и обязанности возникают благодаря этой деятельности для власти, ее органов и для граждан, как их взаимоотношения были определены правом, а не произволом.⁸⁸

Несмотря на то что в советский период не признавалось деления права на публичное и частное, государство в лице Министерства финансов СССР (и его органов на местах) участвовало в гражданских отношениях в соответствии с действовавшими в то время нормами права. Развитие рыночных отношений в государствах на территории бывшего Союза ССР активизировало процесс существенного изменения всего законодательства. Законодательство России с периода перестройки начало развиваться по направлениям, составляющим группы правовых институтов. В российской науке до принятия Бюджетного кодекса РФ в доктрине бюджетное право учеными рассматривалось как институт финансового права.⁸⁹ Принятие Кодекса повлекло за собой признание в доктрине выделения из финансового права отдельных подотраслей (в том числе бюджетного права) и признание финансового права фундаментальной отраслью права.⁹⁰

Динамичное развитие общества привело к резкому увеличению объема нормативно-правового материала в области финансов. Качество закона зависит от возможности юридических и физических лиц реализовывать его положения в полном объеме для защиты прав и законных интересов населения.⁹¹

Основной метод правового регулирования бюджетной системы – публично-правовой, т. е. властный. С. В. Запольский справедливо полагает, что невозможно себе представить существование государства, в котором взимание налогов осуществляется гражданско-правовыми средствами, а обеспечивается обычным исковым судопроизводством. Любые попытки ведения финансовой деятельности на началах диспозитивности всегда будут обречены на неудачу, в этом нас убеждают и действительность и исторические примеры.⁹² Но в настоящее время в бюджетном праве гораздо шире допускается и частноправовой метод.

Государство, устанавливая правовые нормы, отражающие определенные интересы, дает возможность субъектам бюджетного права приобретать необходимые правовые средства для реализации их субъективных прав, что обеспечивает сочетание публичных и частных интересов.

2. Защита интересов граждан

На основании ст. 7 Конституции России Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Финансовая деятельность нашего государства ставит себе целью обеспечить предоставление в распоряжение органов государственной власти и органов местного самоуправления необходимых финансовых ресурсов для удовлетворения государственных и местных потребностей, определенных Конституцией России.

В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии,⁹³ пособия и иные гарантии социальной защиты; так, например, определяется прожиточный минимум жизни.⁹⁴

Статья 39 Конституции гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.

Для решения главной задачи пенсионной реформы улучшить жизненный уровень пенсионеров и выполнить требования Европейской социальной хартии, которую наше государство подписало еще в 2002 г., и конвенции Международной организации труда следует систематически увеличивать размеры трудовой пенсии. Европейская социальная хартия предусматривает замещение пенсией не менее 40 процентов заработка при стаже 40 лет работников развивающихся стран.

В соответствии со ст. 41 Конституции России каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

Бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Иные формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускаются.⁹⁵

Публичные обязательства – обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно ст. 74.1 БК РФ к бюджетным ассигнованиям на социальное обеспечение населения относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения.

Социальное обеспечение населения осуществляется посредством принятия публичных нормативных обязательств. Принимаются меры к приближению обеспечения населения услугами государства по международным стандартам и нормативам. Ориентиром в определении норм социального обеспечения служат международно-правовые стандарты, принятые Международной организацией труда (МОТ), Организацией Объединенных Наций, а также региональными международными объединениями: Совет Европы, Содружество Независимых Государств и др..⁹⁶

Публичные нормативные обязательства – публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, работников бюджетных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях.

Бюджетные ассигнования на исполнение указанных публичных нормативных обязательств предусматриваются отдельно по каждому виду обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения, предельно допустимых розничных цен на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости.⁹⁷ Нормативы установлены на жизненно необходимые лекарства.

Внебюджетные государственные фонды осуществляют финансирование пенсионного, социального и обязательного медицинского страхования, их бюджеты по представлению Правительства Российской Федерации принимаются в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, при этом в случае дефицита утверждаются источники финансирования дефицита бюджета государственного внебюджетного фонда (глава 17 БК РФ, ст. 144–150). С 1 января 2010 г. восстановлена уплата страховых взносов, отменен единый социальный налог и изменен порядок осуществления финансового контроля за их уплатой.

Механизм выделения регламентации функций по предоставлению публичных услуг, выражающийся в непосредственном предоставлении публичной услуги субъектами частного права с сохранением ответственности за государством, обычно называют аутсорсингом.⁹⁸ Концепция административной реформы, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р,⁹⁹ предполагает широкое использование данного института.

В юридической литературе отмечается, что повышение эффективности законодательства, регламентирующего социальную защиту граждан,¹⁰⁰ является проблемой, решение которой требует системного, комплексного и межотраслевого подхода. Эти отношения регулируются нормами различных отраслей права: финансового (бюджетного) права, гражданского, семейного, административного права и права социального обеспечения. Достаточно привести следующий пример: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (п. 4 ст. 3) предусматривает опеку и попечительство, патронаж и другие формы воспитания с выделением бюджетных средств.¹⁰¹ Это, по мнению автора, имеет как публичный характер (выделяются средства из бюджета), так и частный характер, в котором интересы ребенка стоят на первом месте. Таким образом, это характерная область сочетания частных и публичных интересов общества.

Правовая природа и особенности договора с участием публичных субъектов более всего проявляется в сфере правового регулирования социальной защиты населения. Конечно, договоры в бюджетном праве носят публичный характер, но справедливо ставится вопрос о возможности вступления государства в гражданские правоотношения и тогда используются нормы гражданского права либо государство использует диспозитивные методы правового регулирования бюджетных отношений, поскольку имеется частный интерес.

3. Защита интересов государства

Безусловно, в настоящее время проблемы современного мирового сообщества как единой правовой системы носят очень сложный характер. Решение этих проблем в государстве может быть достигнуто только в результате творческого осмысления всего национального опыта правового регулирования публичных и частных интересов.

В вышедшей недавно работе А. Н. Козырина «Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах»¹⁰² раскрывается сравнительно-правовой метод в бюджетном праве, содержатся очерки сравнительного бюджетного права (Бюджетное право зарубежных стран: понятие принципы, источники и нормы налогового законодательства), а также исследуются бюджетное законодательство и управление публичными финансами в отдельных зарубежных странах, порядок утверждения бюджета и обращено внимание на то, что одним из основных принципов равновесия бюджета является приоритет публичных расходов. Этот принцип является одним из важных критериев разграничения публичных и частных расходов. Последние управляются экономическими законами извлечения прибыли. Бюджетное право признает государственные расходы, идущие на финансирование основных направлений государственной деятельности, т. е. расходы, идущие на осуществление государственных задач. Именно в бюджетном праве проявляется реализация функций государства, а также социальная направленность государственной деятельности, при этом весьма остро стоит проблема соблюдения публичных и частных интересов.

Следует отметить, что субъекты бюджетного права имеют совершенно определенный интерес в использовании бюджетных средств. Еще в начале ХХ века А. Менгер высказал мнение, что «существует мало вопросов, которые были бы так затемнены в науке и в жизни благодаря воздействию интересов, имеющих могущественную силу, как противоположность между общественным благом и индивидуальной жизненной целью. Ибо то, что мы в настоящее время называем общественным благом, в действительности составляет почти без исключения личный и политический интерес отдельных могущественных лиц или общественных слоев и потому должно быть отнесено к области индивидуальных жизненных целей».¹⁰³

В юридической литературе по вопросу разграничения публичного и гражданского права существуют две точки зрения, одна – разграничения по нормам права, другая – по общественным отношениям, регулируемым нормами права. «Различие между публичным и гражданским правом может быть построено с точки зрения материального момента, только на различии отношений, а не норм».¹⁰⁴ Полагаем, что нельзя регулировать нормами бюджетного права гражданские отношения.¹⁰⁵ В сфере правового регулирования решение этой задачи достигается путем параллельного взаимодействия публичного и частного права.¹⁰⁶ Публичные и частные интересы по многим позициям противоречат друг другу. Сочетание интересов и максимально возможное удовлетворение потребностей всех субъектов стало своего рода «высшим пилотажем» законодателя и правоприменителя, по образному выражению Ю. И. Шуплецовой.¹⁰⁷

Конституционная доктрина допускает использование диспозитивных методов регулирования бюджетных отношений, однако в случаях конкуренции норм при регулировании отношений приоритет утверждается за бюджетным правом, поскольку оно сочетает публичные и частные интересы.

В 1990-х гг. в правоприменительной практике возник спор о полномочиях субъектов бюджетного права. Так, Президент Российской Федерации обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о конституционности Устава Тамбовской области, считая, что отнесение к ведению Тамбовской области финансового, валютного, кредитного регулирования не соответствует Конституции России и нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами. Постановлением от 10 декабря 1997 г. № 19-П Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствие пункту «ж» ст. 71 Конституции России положения п. 3 ч. 2 ст. 11 Устава (Основного закона) Тамбовской области, поскольку он содержал оговорку о финансовом, валютном, кредитном регулировании «в пределах компетенции области» и не затрагивал прерогативы федеральных органов государственной власти при условии, что эти полномочия области определены в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральным законодательством.¹⁰⁸

Интересно, что в Конституции России в ст. 71 (п. «3») установлено, что к предмету ведения Российской Федерации относится федеральный бюджет. В статье 132 Конституции указывается, что органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Прямого упоминания о праве субъекта Российской Федерации на собственный бюджет в Конституции России не имеется. По мнению автора, такое право основано на норме ст. 76 Конституции России, которой установлено, что вне предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование.

Конституцией Российской Федерации в разделе «Заключительные и переходные положения» установлено, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления ее в силу, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Статья 1 ГК РФ провозгласила свободу договора, а ст. 2 ГК РФ допускается возможность ограничения свободы договора. Ограничение свободы договоров преследует одну из трех целей (ч. 3 ст. 55 Конституции России): защиту слабой стороны, защиту кредитора и защиту государства.¹⁰⁹ В ГК РФ для защиты государства выделена отдельная Глава 5 «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством». Из этого следует, что государство является особым субъектом права. Выделение, кроме физических и юридических лиц, государства в отдельную главу в ГК РФ, по мнению Ю. В. Каревой, есть признание государства как особого субъекта права.¹¹⁰ К этому мнению присоединяется и автор данной главы монографии.

Следует отметить, что имеется пробел в российском законодательстве в законодательном определении соотношения казны с бюджетом.

Еще А. В. Венедиктов отмечал, что «казна» имеет три значения:

а) государство как юридическое лицо;

б) государство как собственник всех проходящих через бюджет денежных средств;

в) совокупность всех средств, проходящих через бюджет в их денежном выражении и даже в вещественной форме.¹¹¹

Рассмотрим каждое определение в отдельности.

Во-первых, следует вспомнить, что в Своде законов Российской Империи в перечне субъектов гражданского права отсутствовал термин «государство». Однако Свод признавал казну полноправным участником гражданского оборота.¹¹²

В СССР статьи 90 (п.1 ч.2), 98 и 153 ГК РСФСР устанавливали особый порядок виндикации государственного имущества, отсутствие сроков давности и невозможность быть предметом залога и обращения взыскания кредиторов. В соответствии с законодательством передача предприятий, зданий, сооружений производилась безвозмездно,¹¹³ но при этом производились расчеты с соответствующим бюджетом.¹¹⁴ Переход права собственности к государству выморочного имущества или бесхозяйственно содержимого и бесхозяйного имущества определялся постановлением Правительства СССР, согласно которому выморочное имущество после истечения срока принятия наследства переходило на основании соответствующего свидетельства в доход государства, а бесхозяйное и бесхозяйственно содержимое имущество переходило к государству на основании решения суда по иску финансовых органов.

Что касается правового регулирования положения государства в западноевропейских странах, то в германской системе по гражданским сделкам казна признавалась юридическим лицом; во французской системе государство не рассматривалось в качестве юридического лица, поэтому были созданы административные трибуналы; в английской системе частноправовые дела не отделялись от публичных дел.

В Российской Федерации, согласно статье 48 ГК РФ, юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Однако это определение главным образом относится к хозяйствующим субъектам. Большинство российских ученых юристов как ранее, так и в настоящее время признают государство частноправовым субъектом. В настоящее время государство «проникает» в гражданское право.

Во-вторых, наиболее часто определение казны понимается как синоним бюджета, особенно в бюджетном праве. Бюджет – это народное достояние, общественное благо, так характеризуют его конституционалисты.¹¹⁵ Согласно ст. 6 БК РФ бюджет – это форма образования и расходования средств, предназначенных для финансирования задач и функций государства и местного самоуправления. В юридической доктрине высказываются различные определения бюджета; вместе с тем автор главы полагает, что бюджет – это фонд денежных средств для осуществления функций государства. В доктрине признается, что казна, по современному законодательству, – объект права (п. 2 ч. 4 ст. 214 ГК РФ), а субъектом права является Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования наряду с физическими и юридическими лицами. Казна состоит из средств соответствующего бюджета, управление ею осуществляют финансовые органы, и эффективность этого управления зависит в большей степени от бюджетного, налогового регулирования, чем от гражданского. Однако еще не имеется системного регулирования в гражданском законодательстве.¹¹⁶

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 12-П по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 155, п. 2 и 3 ст. 156 и абз. двадцать второго ст. 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия отмечаются публично-правовой характер регулирования бюджетных отношений, выступающих в качестве экономического выражения суверенитета государства, материальной основы осуществления публичных функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также деятельность их как публичных субъектов.¹¹⁷

В-третьих, казна понимается как все государственное имущество и ресурсы, т. е. все государственные денежные средства, включая бюджеты внебюджетных государственных фондов, а также нераспределенное имущество, например, подлежащее приватизации, конфискованное и др. Такое понимание казны применяют цивилисты в соответствии с нормами ст. 126 Гражданского Кодекса Российской Федерации в деле защиты имущественных интересов государства.

Что касается особенности ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств, то она должна определяться законом об иммунитете государства и его собственности (ст. 127 ГК РФ), однако такой закон еще не принят.

Долговые обязательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования (ст. 102 БК РФ) полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования имуществом, составляющим казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.

Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам, кроме случаев, предусмотренных законом. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, и они не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации, если не было гарантии. Однако следует учесть Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 г. № 8-П по искам граждан, в том числе к казне (т. е. к государству), по поводу причиненного материального ущерба. Платит казна, но к конкретным должностным лицам – виновникам возможен регрессный иск.¹¹⁸

Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации имущество, средства бюджета субъекта Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, а также имущественные права субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 26¹⁰).¹¹⁹

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2006 г. № 10-П признано, как уже указывалось, что кассовое исполнение бюджетов и положения частей четвертой, пятой и шестой ст. 215¹ Бюджетного кодекса Российской Федерации соответствуют Конституции России.¹²⁰

Таким образом защищаются публичные интересы казны Российской Федерации, казны субъектов Российской Федерации, казны муниципальных образований. Однако сохранность соответствующей казны отвечает как публичным интересам государства и муниципальных образований, так и частным интересам населения, поскольку именно казна обеспечивает стабильность и развитие экономики государства, развитие государственных органов культуры и здравоохранения, обеспечивает выплату гражданам государственных пенсий и пособий, содержание государственных (муниципальных) органов и др.

Э. В. Талапина считает, что понятие юридического лица в публичном праве и понятие юридического лица в гражданском праве различно. Но в экономической деятельности происходит заимствование публичной властью некоторых системообразующих элементов частного сектора.¹²¹ С. И. Архипов различает три вида субъектов права – человек, юридическое лицо и государство и указывает на отклонения в понятии юридического лица в публичном и гражданском праве.¹²² Многие российские ученые исходят из множественной модели участия государства в публичном праве и гражданском праве,¹²³ в частности В. Г. Голубцов,¹²⁴ В. Е. Чиркин; последний попытался соединить признаки юридического лица частного и публичного права. При этом понятие получилось у него очень схематично, поскольку обнаружилось, что жесткое противопоставление понятия юридического лица частного права и публичного права не всегда имеет место.¹²⁵ В современном российском праве и в настоящее время в российской науке продолжает господствовать в качестве общего для всех отраслей права определение юридического лица гражданского права.

Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» внесены изменения в Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и в другие нормативные правовые акты. В статье 30 этого Закона определен порядок финансирования федеральных учреждений, создания казенных учреждений, определены статусы казенных учреждений, автономных учреждений, порядок передачи их имущества и др. Однако, по мнению автора, остались еще пробелы в законодательстве о порядке передачи (продажи) государственной собственности одного уровня другому собственнику на другой уровень бюджетной системы. В советский период такие расчеты по переданным в разное подчинение предприятиям, организациям производились в соответствии с законодательством. Из понимания государства в настоящее время как политической организации, осуществляющей функции публичной власти, нужно выстроить концепцию проекта федерального закона о порядке управления (передачи – продажи) государственного (муниципального) имущества, что будет способствовать в правоприменительной практике законности и соблюдению принципов публичных и частных интересов.