Kitobni o'qish: «Организационно-правовой механизм обеспечения устойчивого водопользования в Российской Федерации»

Рецензенты:

Везиров А. Р., советник директора по вопросам международного сотрудничества и науки Информационно-аналитического центра развития водного хозяйства Минприроды России;

Петрова Т. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.

Ответственный редактор кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) О. А. Романова.

© Коллектив авторов, 2024

© ООО «Проспект», 2024

* * *

Авторский коллектив

Агафонов Вячеслав Борисович, профессор, и. о. заведующего кафедрой экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доцент, доктор юридических наук

Абдурашидов Абдурашид Магомедович, адвокат, Адвокатская палата Республики Дагестан

Выпханова Галина Викторовна, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), профессор, доктор юридических наук

Дицевич Ярослава Борисовна, ведущий эксперт НИИ правовой охраны Байкала Иркутского государственного университета; председатель Иркутского регионального отделения Всероссийского экологического движения «Экосистема»; руководитель межрегиональной ассоциации молодежных экологических объединений Байкальского региона «ЭкоМолодежь», кандидат юридических наук, доцент, старший советник юстиции

Жерелина Ирина Владимировна, начальник отдела водного хозяйства и охраны окружающей среды ООО «Центр инженерных технологий», доцент кафедры Природопользования и геоэкологии Института географии Алтайского государственного университета, доцент, кандидат географических наук

Красноярова Бэлла Александровна, главный научный сотрудник Института водных и экологических проблем СО РАН, профессор, доктор географических наук

Зиновьева Ольга Анатольевна, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доцент, кандидат юридических наук

Колобов Роман Юрьевич, старший научный сотрудник Федерального исследовательского центра «Иркутский институт химии им. А. Е. Фаворского» Сибирского отделения Российской академии наук

Краснова Ирина Олеговна, заведующий кафедрой земельного и экологического права Российского государственного университета правосудия при Верховном Суде Российской Федерации, профессор, доктор юридических наук

Мальханова Елена Валерьевна, старший преподаватель кафедры гражданского права Восточно-Сибирского филиала Российского государственного университета правосудия, старший помощник Байкальского межрегионального природоохранного прокурора по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе в отставке, старший советник юстиции

Марков Борис Владимирович, заместитель Восточно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора, советник юстиции, аспирант кафедры уголовного права, процесса и криминалистики Бурятского государственного университета имени Доржи Банзарова

Носкова Татьяна Витальевна, научный сотрудник Химико-аналитического центра Института водных и экологических проблем Сибирского отделения Российской академии наук, кандидат технических наук

Осетрова Анна Юрьевна, доцент кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин Волгоградского института управления – филиала РАНИХиГС, доцент, кандидат юридических наук

Папина Татьяна Савельевна, начальник Химико-аналитического центра Института водных и экологических проблем Сибирского отделения Российской академии наук, доктор химических наук

Романова Ольга Александровна, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доцент, кандидат юридических наук

Сиваков Дмитрий Олегович, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук

Теймуров Эльвин Сахаватович, доцент кафедры международного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук

Шапоренко Сергей Иванович, старший научный сотрудник Института географии Российской академии наук, кандидат географических наук

Предисловие

Уважаемые читатели!

Настоящая монография представляет собой уникальный опыт объединения результатов исследования актуальных проблем правового обеспечения устойчивого водопользования в Российской Федерации представителями как правовой, так и географической и водохозяйственной науки.

Монография подготовлена в рамках реализации в Университете имени О. Е. Кутафина программы «Приоритет-2030», направленной на формирование, развитие и масштабирование инновационных знаний в различных сферах деятельности при осуществлении Университетом образовательной и научной деятельности. Вопросы обеспечения устойчивого водопользования исследуются в рамках одного из проектов Центра компетенций «Экоправо», направленного на выработку новых инновационных правовых механизмов в сфере взаимодействия государства, общества и природы.

Выделение вопросов совершенствования российского водного законодательства в качестве отдельного направления исследований программы «Приоритет-2030», реализуемой Университетом имени О. Е. Кутафина, обусловлено высокой степенью актуальности сохраняющихся проблем обеспечения устойчивого водопользования и охраны водных объектов в России и необходимостью выработки новых инновационных подходов к регулированию водных отношений. В настоящее время идет разработка новой Водной стратегии Российской Федерации до 2035 г., проект которой уже прошел общественное обсуждение и выложен на сайте Минприроды России¹. В проекте Водной стратегии определены приоритетные направления и цели развития российского водохозяйственного комплекса на установленный период. К ним отнесены в том числе сохранение и восстановление водных объектов, гарантированное обеспечение водными ресурсами, защита населения и объектов экономики от наводнений, системное управление водохозяйственным комплексом, развитие международного сотрудничества в сфере водного хозяйства. В той или иной степени данные вопросы отражены в настоящей монографии, которая объединила специалистов в области водного, экологического и международного права, географической и водохозяйственной науки. Целесообразность межотраслевого подхода к решению проблем правового обеспечения устойчивого водопользования обусловлена сложным комплексным характером водных отношений, а также необходимостью знания и учета естественных процессов формирования и существования водных объектов и водных экологических систем при правовом регулировании водопользования и осуществлении водохозяйственной деятельности.

Начало межотраслевому сотрудничеству по вопросам совершенствования правового обеспечения использования и охраны водных объектов в России было положено на научно-практической конференции «Организационно-правовое обеспечение устойчивого водопользования в Российской Федерации», состоявшейся в Университете имени О. Е. Кутафина в марте 2022 г., где приняли участие представители ведущих правовых и отраслевых научных и научно-образовательных учреждений, а также представители крупнейших предприятий-водопользователей. Результаты конференции отражены в сборнике материалов конференции². В резолюции конференции участниками было указано на важность продолжения открытого обмена мнениями между представителями водопользователей, органами государственной власти, научными и образовательными организациями юридического и естественно-научного профиля в целях выявления актуальных проблем и выработки эффективных правовых механизмов для обеспечения устойчивого водопользования в России на современном этапе.

Продолжение очной дискуссии с участием представителей научного и отраслевого сообщества состоялось в октябре 2023 г. на круглом столе в рамках I Форума консорциума «Инновационная юриспруденция», часть из научно-практических результатов которого отражены в настоящей монографии.

Содержательно монография состоит из трех разделов, в первом из которых рассмотрены отдельные теоретические и практические вопросы правового обеспечения водопользования в Российской Федерации, второй раздел посвящен актуальным проблемам правовой охраны двух особо ценных и уникальных российских водных объектов – озера Байкал и реки Волга, в третьем разделе монографии представлен анализ международных подходов к решению проблем использования и охраны трансграничных водных объектов. Отдельное внимание уделено анализу опыта правового регулирования водных отношений в ряде зарубежных стран с целью оценки возможности применения эффективных правовых средств в российском водном законодательстве, а также показано значение регулирования использования прибрежных территорий для поддержания надлежащего состояния водных объектов, охраны их от загрязнения и истощения.

Безусловно, в рамках одного монографического исследования невозможно отразить и рассмотреть все накопившиеся разнообразные проблемы правового обеспечения использования и охраны водных объектов в Российской Федерации, поэтому выражаем надежду на дальнейшее плодотворное сотрудничество представителей научного сообщества, юристов-практиков, водопользователей, органов государственной власти и местного самоуправления, гражданского общества в выявлении наиболее острых проблем действующего регулирования водных отношений и практики применения законодательства, а также в поиске инновационных эффективных правовых подходов и средств по обеспечению устойчивого водопользования в России.

Романова Ольга Александровна — доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доцент, кандидат юридических наук

Раздел I. Теория и практика правового регулирования использования и охраны водных объектов в Российской Федерации

Правовое обеспечение сберегающего использования и охраны вод в России и за рубежом: общие подходы и нерешенные вопросы (Сиваков Д. О.)

Без обеспечения сберегающего использования и охраны водных ресурсов трудно представить выживание человечества в новом XXI в. Водный кризис охватил в той или иной степени все государства, хотя его проявления могут быть совершенно различны.

Если в ряде стран Азии и Африки водный кризис развивается на фоне аридного (засушливого) климата, то в России (за относительно небольшим исключением аридных районов) водный кризис приходится на обеспеченные водами ландшафты. В целом нашей стране водных ресурсов хватает, а вот их качество вызывает нередко большое беспокойство ученых.

В России высокая водообеспеченность позволяет удовлетворять самые различные потребности производственного, личного и иного характера. Однако приведенные нами конкурентные преимущества России обернулись весомыми минусами: предрасположили отечественное водное хозяйство к длительному развитию по экстенсивному пути (высока водоемкость валового внутреннего продукта, велики водопотери от неисправных водохозяйственных сооружений, несовершенны очистные сооружения)³. В ушедшем XX в. по экстенсивному пути развивалась гидромелиорация России: ее масштабные размеры не всегда приводили к успешным и, главное, устойчивым результатам (в виде повышения урожайности).

Только в начале XXI в. общество и государство стараются c помощью водного права сделать развитие российского водного хозяйства интенсивным, что означает экономное использование водных ресурсов страны.

Водное право – исторически сложившаяся система правовых норм, регулирующих общественные отношения по использованию, охране и восстановлению водных объектов⁴. Водное право России, являющееся частью отечественной правовой системы, призвано удовлетворять первостепенные экономические и социальные потребности и отвечать на экологические вызовы современности. Примечательно, что общественное назначение водного права двояко: обеспечение беспрепятственного водопользования происходит параллельно правовой охране водного фонда.

В любой стране мира детально проработанное водное право – необходимое условие экологического развития гражданского общества, которое неизбежно приведет к максимально высокому уровню ресурсосбережения. Без детально поработанного водного права государство просто не сможет руководствоваться ресурсоберегающими и природоохранными приоритетами. В этих условиях производительные силы будут функционировать с расчетом на благоприятное состояние водного фонда в интересах будущих поколений.

Нормативным выражением водного права являются международные конвенции и водное кодифицированное законодательство. Вместе с тем нормы водного права содержатся в законодательстве о безопасности гидротехнических сооружений, о мелиорации земель. В некоторых странах (Индия, ЮАР) даже при длительной истории развития водное законодательство не вошло в стадию кодификации. В ряде стран второстепенным источником водного права являются санкционированный обычай, судебный и административный прецеденты. Следует отметить, что веками коренные народы России формировали и применяли обычаи, касающиеся водопользования и рыбной ловли. Могут касаться использования и охраны вод обычаи делового оборота.

Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (далее – ВК РФ)⁵ отражает предмет регулирования, основные понятия, принципы водного законодательства. В ст. 8 ВК РФ закрепляется федеральная собственность на водные объекты. Одновременно предусматривается и исключение: пруды, обводненные карьеры, расположенные на земельном участке, принадлежащем на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу, отчуждаются только вместе с названным участком⁶. Сообразно ст. 11 ВК РФ водопользование, как правило, не приносящее прибыль, а лишь затраты, регулируется разрешительными способами (решения о предоставлении водных объектов в пользование), а водопользование, сопряженное с прибылью, – договорными способами (договоры водопользования)⁷.

При этом далеко не во всех случаях договоры водопользования заключаются на конкурентной основе. Договор водопользования заключается без проведения аукциона в случае приобретения права пользования в целях, предусмотренных п. 1 или 3 ч. 2 ст. 11 ВК РФ, а также в случаях, установленных ст. 15, 47, 49 и 50 ВК РФ.

Законодатель не признает состязательности на право водопользования по отдельным водохозяйственным участкам, с которыми сопряжен объект (к примеру, судостроительные или судоремонтные сооружения), в силу своего назначения предусматривающий водопользование. Если хозяйствующий субъект вырабатывает электроэнергию на реке или протоке, то тут нет у него и конкурентов. Использование водных объектов для лечебных, оздоровительных, рекреационных целей охватывается договором, но не торгами (аукционами). Объясняется этот подход тем, что уже сложилась сеть санаториев, пансионатов, домов отдыха. Какой тут у них будет конкурент за право использовать именно этот водохозяйственный участок? В данном случае возможны лишь недобросовестные лица-спекулянты, выигрывающие торги без желания осуществлять такую хозяйственную деятельность, но их резонно надо не допускать до данных правоотношений.

Надо признать, что перечень случаев заключения договора водопользования без проведения аукциона в настоящее время имеет тенденцию к расширению (в части размещения плавучих объектов).

Требования к использованию водных объектов можно разделить на общие, распространяющиеся на все виды водопользования, и специальные – по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).

Охрана водных объектов есть весьма динамичная система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов (ст. 1 ВК РФ). Правовая охрана водного фонда России осуществляется в настоящее время посредством регулирования хозяйственной деятельности, вызывающей загрязнение, засорение, истощение водных объектов. Названная охрана осуществляется также путем установления режимов водоохранных зон, зон санитарной охраны, особо охраняемых водных объектов (ст. 66 ВК РФ)⁸.

В ст. 3 ВК РФ раскрывается такой принцип водного законодательства, как значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. При этом другой принцип водного законодательства – приоритет охраны водных объектов перед их использованием (ст. 3 ВК РФ) – сам по себе без борьбы не реализуется. Как представляется названный приоритет охраны вод может быть претворен в жизнь посредством юридически обусловленной связи хозяйственной деятельности с внедрением (посредством разных способов правового регулирования) технологий, обеспечивающих наибольшее сбережение водных ресурсов, а также наиболее полное возмещение накопленного экологического вреда водным объектам и их бассейнам.

Как представляется, правовое регулирование водных отношений должно вступить в такую стадию, которая обеспечивала бы максимальное (и неоднократное в случае рециклинга) использование каждой единицы извлеченной водной массы при одновременной максимальной защите водного фонда от загрязнения, засорения, истощения⁹. Данная идея отчасти находит свое подтверждение в опыте правового регулирования зарубежных стран. В силу положений Закона КНР «О предотвращении загрязнения вод» 1984 г.: предприятия должны применять чистые технологии, высокоэффективно использующие сырье и обеспечивающие малый объем сброса загрязняющих веществ (ст. 43). Одновременно законом декларируется также повышение «коэффициента повторного использования воды» (ст. 40)¹⁰.

Весьма оригинально понимают использование и защиту водных богатств в другой стране БРИКС. Закон ЮАР от 26 августа 1998 г. «О национальных водах» предусматривает развитие эффективного, устойчивого, а также выгодного для государственных интересов водопользования, удовлетворение растущего спроса на водопользование, защиты водных и связанных экосистем. Названный закон ЮАР закрепил ряд мер, которые в совокупности предназначены для всеобъемлющей защиты всех водных ресурсов. Данные меры (включая предупреждение загрязнения водных ресурсов и меры по ликвидации его последствий) будут развиваться «прогрессивно» сообразно национальной стратегии водных ресурсов и стратегий управления водосбором¹¹.

В этом подходе южноафриканского законодателя было бы весьма полезно заимствовать понимание планомерного повышения уровня защиты водных ресурсов. Ведь водный кризис (и в целом экологический кризис) в мире продолжает наращиваться, негативно сказываясь и на водной среде разных стран. В планетарных масштабах увеличиваются экологические риски, угрозы и вызовы. Вот почему при всей разнице природно-климатических условий России и ЮАР данный подход может быть удачно применен и в отечественном праве.

Как представляется, приоритет охраны водных объектов перед их использованием должен получить дальнейшее развитие в теории и практике. Уровень охраны водных объектов должен зависеть от реального и прогнозируемого уровня экологических угроз для водного фонда России. В свою очередь, являются необоснованными как чрезмерное завышение, так и чрезмерное занижение уровня охраны водного фонда нашей страны, если таковой не соразмерен уровню экологических угроз.

Для отечественного законодательства и практики правоприменения характерна недостаточная реализация бассейновых принципов, что осложняет привлечение всех заинтересованных участников водных отношений к управлению российским водным хозяйством. Согласно документам стратегического планирования¹², во многих бассейновых округах были созданы и работают бассейновые советы, но вопреки первоначальным подходам они остались совещательными и не приобрели статус органа, принимающего практические управленческие решения. Между тем продуманные решения названных органов, основанные на знании особенностей конкретного бассейнового округа, могли бы существенно улучшить водохозяйственную и водоохранную деятельность.

Во многих странах бассейновые советы имеют координационные и совещательные функции, но их статус неуклонно повышается. В последние десятилетия в странах СНГ (Казахстан, Узбекистан, Киргизия), а также в Бразилии, Венгрии успешно работают бассейновые органы, роль и значение которых существенно увеличивается. В частности, в Бразилии Комитет бассейна реки Итажайи (создан 1996 г.) от узкой компетенции по контролю паводков и противодействию наводнениям шаг за шагом перешел на решение других важных вопросов водного хозяйства, включая определение размера оплаты за водопользование¹³.

Интересно, что в КНР работают бассейновые водные управления: именно по водным бассейнам тщательно готовятся (и обоснованно изменяются) Планы предотвращения и контроля загрязнения вод. Как и в России, данные документы в КНР обязательны для исполнения. В связи с данными плановыми документами в ст. 15 Закона КНР «О предотвращении загрязнения вод» 1984 г. закреплены полномочия Госсовета КНР по их утверждению или регистрации¹⁴.

С учетом изложенного, в рамках бассейнового подхода в области использования и охраны вод России в перспективе будет повышаться статус бассейновых советов как «представительных» органов власти, согласующих позиции разных участников водных отношений в своих решениях. Данные решения, к примеру, могут утверждать заранее подготовленные Схемы комплексного использования и охраны вод.

Относящаяся к одному из принципов отечественного водного законодательства, платность водопользования, в свою очередь, связана с действенным правовым институтом договоров водопользования. Однако в настоящее время платежи, предусмотренные договорами водопользования, обезличиваются в бюджетной системе государства и «не работают» на экологическое благополучие водных объектов, за состояние которых государство отвечает перед народом России (как публичный субъект и как собственник). Тем более, «не работает» на экологическое благополучие водных объектов и водный налог (применим к отношениям до вступления в силу ВК РФ).

Как представляется, плата за водопользование должна, по нашему представлению, служить источником финансирования мер охраны и восстановления водных объектов, включая установку очистных сооружений, их модернизацию¹⁵.

Система действующих платежей за воду является, по мнению ряда исследователей, механизмом получения водной ренты. Ряд экспертов в области водного хозяйства изучают феномен водной ренты. Как известно из экономической теории, рента представляет собой регулярный доход с какого-либо экономического блага, имущества, не требующий от его получателя (собственника) предпринимательской деятельности и вложения капитала. Рента за использование природных ресурсов (земля, леса, недра) получается собственником этих ресурсов. Применительно к водному хозяйству плательщиком ренты являются хозяйствующие субъекты – физические или юридические лица (в том числе предприниматели), а получателем рентного дохода – государство – собственник водного фонда¹⁶.

Российские экономисты определяют «водную ренту» как доход собственника водного объекта от уступки им хозяйствующему субъекту-водопользователю права пользования водным объектом на определенный временной период. По аналогии с земельной, различают абсолютную и дифференциальную водную ренту¹⁷. Абсолютная форма водной ренты получается собственником водных объектов (включая наименее пригодные для использования). Одновременно дифференциальную форму водной ренты получает собственник водных объектов (источников, водоносных слоев), лучших для использования по качеству и местоположению¹⁸.

По глубокому убеждению автора, водная рента должна, в той или иной мере, обеспечивать благополучие того дарованного Богом природного блага, от использования которого она возникает. Образно говоря, водная рента должна служить водам.

Водному фонду нашей страны наносит существенный вред диффузное загрязнение. По мнению ряда специалистов, действующая в России система правовой охраны вод не рассчитана на нейтрализацию диффузного загрязнения различных водных объектов. Этот вид загрязнения визуально не всегда заметен, для него присущи неточечные (рассеянные, рассредоточенные) источники загрязнения. Диффузное загрязнение происходит при стоке с различных территорий водосбора по причине безответственного применения минеральных удобрений и ядохимикатов, хаотичной рекреации.

В то же время в странах БРИКС с их большим населением и масштабным сельским хозяйством диффузное загрязнение водных объектов также вызывает опасения, что вызывает к жизни предписания законодательства (в том числе КНР) по противодействию ему¹⁹.

Диффузное загрязнение не раскрывается в ВК РФ, законодатель не формирует особые правовые средства противодействия этому опасному явлению. В ведомственных актах официально признается, что в нашей стране имеют место площадные диффузные источники загрязнения, «управление которыми на современном этапе технически неосуществимо или малоэффективно»²⁰. Объединения российских водопользователей наряду с органами власти также признают неуправляемость источников диффузного загрязнения, отсутствие наблюдений и оценки такого загрязнения²¹. В связи с этим возникают сомнения в объективности данных государственного мониторинга о состоянии многих водных объектов. В связи с этим объединения водопользователей предлагают включить наблюдение за диффузным загрязнением водных объектов в программу государственного мониторинга водных объектов. Данный мониторинг может происходить с участием водопользователей и их объединений, на которых, как представляется, целесообразно опираться и государственным органам.

Как представляется, задачи предупреждения, выявления, нейтрализации последствий диффузного загрязнения вод России во многом могут решаться на уровне управления бассейнами и подбассейнами, исходя из рельефа и степени хозяйственной освоенности местности.

Таким образом, сложившаяся в настоящее время правовая охрана водных ресурсов пока еще не полностью их защищает от негативного воздействия хозяйственной деятельности и поэтому нуждается в усовершенствовании (в том числе в части противодействия распространенному в настоящее время диффузному загрязнению вод).

Следует иметь в виду, что подземные водные объекты мало похожи на поверхностные водотоки и водоемы. Под землей водная масса содержится в самом пласте породы, а не образует водную толщу, как в реках и озерах. Исключение составляют лишь карстовые образования, где имеет место обширная водная толща.

В настоящее время действует постановление Правительства РФ от 11 февраля 2016 г. № 94 «Об утверждении Правил охраны подземных водных объектов». Правоприменителю следует также руководствоваться приказом Минприроды России от 27 декабря 2016 г. № 679 «Об утверждении Классификации водоносных горизонтов (первый, второй и иные водоносные горизонты)». Приказ классифицирует водоносные горизонты на имеющие гидравлическую связь с поверхностными водными объектами или же не имеющие таковой. По возможности использования водоносных горизонтов они классифицируются на используемые в качестве источников централизованного водоснабжения либо не используемые как таковые.

Следует отметить, что в России запасы подземных вод не используются в необходимой для общества степени, а вот негативное воздействие они уже испытывают. Следовательно, необходимо хорошо продуманное использование подземных водных ресурсов на основе экологически дружественных технологий²².

Поскольку в силу норм ст. 28 ВК РФ подземные воды наряду с речными бассейнами входят в состав бассейновых округов, то имеется возможность для того, чтобы бассейновые органы в случае повышения их статуса управляли бы процессами использования и охраны подземных вод.

В обеспечении экономного использования и, наконец, охраны водного фонда выявлена еще одна трудность. Она заключается в низкой эффективности документов стратегического планирования, включая Водную стратегию России²³. Как указывается в Отчетах Счетной палаты России, низкая эффективность данного документа проявила себя, в том числе в части мер защиты и восстановления водных объектов.

Данные обстоятельства не означают, что в области водного хозяйства вообще не требуются документы стратегического планирования, не нужно «государственное стратегирование». Значение «государственного стратегирования», напротив, только возрастает, что продиктовано, в том числе ростом угроз для безопасности России.

В силу дефицита пресных вод, роста общественных потребностей в водных ресурсах в законодательстве ЮАР предусматривается так называемая Стратегия управления водосбором. Помимо всего прочего обозначенный документ закрепляет цели, задачи, планы органа по управлению водосбором (например, речным бассейном), а также возможность участия общества в управлении водными ресурсами (ст. 9 Закона ЮАР от 26.08.1998 «О национальных водах»).

На основе анализа некоторых аспектов правового регулирования в области водных отношений в России и ряде зарубежных стран можно прийти к следующим выводам.

1. Закрепленный в водном законодательстве приоритет охраны водных объектов перед их использованием должен получить дальнейшее развитие в теории и практике. Уровень правовой охраны водных объектов должен зависеть от реального и прогнозируемого уровня экологических угроз для водного фонда России. В свою очередь, являются необоснованными как чрезмерное завышение, так и чрезмерное занижение уровня правовой охраны водного фонда нашей страны, если таковой не соотносится с уровнем экологических угроз.

2. Эффективную защиту водных богатств нашей страны обеспечивает бассейновый подход, так как он построен на природных особенностях бассейна или подбассейна. В рамках бассейнового подхода в перспективе будет повышаться статус бассейновых советов, за которыми следовало бы закрепить полномочия по принятию управленческих решений в рамках бассейновых округов. При этом в будущем решения бассейновых советов должны распространяться и на подземные воды в рамках соответствующих бассейновых округов.

3. Водная рента должна, в той или иной мере, служить источником финансирования перестройки водного хозяйства на основе водосберегающих технологий, что обеспечит высокий уровень охраны водного фонда. Водная рента – гарантия водной безопасности России.

Правовые и организационные проблемы идентификации (определения типа и гидрографических характеристик) водных объектов (Жерелина И. В.)

Обеспечение устойчивого водопользования невозможно без единой государственной системы идентификации и учета водных объектов на основе достоверных данных. Систематизированные документированные сведения о водных объектах содержатся в государственном водном реестре (далее – ГВР), а именно в форме 1.9-гвр «Водные объекты. Изученность», включающей информацию о типе и гидрографических характеристиках водотоков и водоемов²⁴. Эти данные необходимы при приобретении права пользования поверхностными водными объектами или их частями, предоставлении статистической отчетности об использовании водных объектов или их частей по форме № 2-тп (водхоз), установлении местоположения береговой линии (границы водного объекта) (далее – БЛ), границ водоохранных зон (далее – ВОЗ) и границ прибрежных защитных полос (далее – ПЗП) и др. Определение типа и гидрографических характеристик водных объектов нередко является предметом споров и судебных разбирательств между землепользователями, землевладельцами и собственниками земельных участков, примыкающих к водным объектам.

Однако ГВР содержит сведения не обо всех водных объектах России. По состоянию на 2018 г. в него включена информация о 142,3 тыс. рек и 20,7 тыс. озер, что составляет, соответственно, 5,7 % и 0,8 % от общего количества рек и озер, расположенных на территории России²⁵. Сведения о неизученных водных объектах для внесения в ГВР представляются в Росводресурсы Росгидрометом по мере обследования таких водных объектов²⁶. Наряду с подведомственными организациями Росгидромета, обследование неизученных водных объектов вправе проводить организации, имеющие лицензию на деятельность в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях и включенные в Главный реестр соответствующих лицензий²⁷. В случае, если сведения о водном объекте в ГВР отсутствуют и не проводится работа по их внесению, вопрос о типе и гидрографических характеристиках водных объектов решается в судебном порядке, как правило, с привлечением судебных экспертов.

На первый взгляд может показаться, что определение типа водного объекта и его гидрографических характеристик не вызывает проблем, однако на практике эти вопросы не всегда решаются однозначно.

Согласно ст. 5 Водного кодекса РФ водное законодательство распространяется как на поверхностные, так и подземные водные объекты (рис. 1).

В связи с тем, что основными объектами водопользования являются водотоки и водоемы, именно с определением их наименования и типа, а также гидрографических характеристик связано большое число юридических проблем.

Рис. 1. Классификация водных объектов

Водотоки. Водотокам, согласно п. 15 ГОСТ 19179-73²⁸, являются любые водные объекты, характеризующиеся движением воды в направлении уклона в углублении земной поверхности. При этом законодатель не делает различия между постоянными и временными водотоками, следовательно, последние также подлежат внесению в ГВР (рис. 2).

Результаты подсчета количества рек и их длины показали, что большинство рек (как по их количеству, так и по длине) представлено самыми малыми реками (98,8 % и 75,9 % соответственно), поэтому не удивительно, что на практике проблемы чаще всего возникают при использовании и охране рек этой группы (табл. 1). Особенно важным является корректное определение длины водотоков протяженностью около 10 км. Это обусловлено тем, что в Водном кодексе РФ именно эта величина является определяющей при назначении ширины береговой полосы, ВОЗ и ПЗП для группы самых малых водотоков (табл. 2).

Рис. 2. Типы водотоков (по: ГОСТ 19179-73, ГОСТ Р 70214-22²⁹)

Таблица 1

Общее число и протяженность водотоков на территории Европейской и Азиатской частей бывшего Советского Союза³⁰

Таблица 2

Ширина береговой полосы, ВОЗ и ПЗП самых малых водотоков

Гидрографическая длина водотока представляет собой наибольшую протяженность его русла, измеряемую от истока до устья. Таким образом, принципиальное значение имеет достоверное определение истока, устья и расчет длины водотока. Правила их определения изложены в рекомендациях Р 52.08.874-2018³¹, к сожалению, утративших силу с 1 января 2024 г., взамен другой документ пока не принят. Несмотря на то, что документ утратил силу, приведенные в нем правила, методы и методики не утратили свою актуальность и позволяют однозначно определить протяженность водотока.

Наряду с естественными водотоками, реками и ручьями, к водным объектам отнесены искусственные водотоки – каналы (рис. 1, 2).

Согласно ч. 2 ст. 5 Водного кодекса РФ, каналы отнесены к поверхностным водным объектам – водотокам, что соответствует классическому представлению о природе этого объекта, а именно, каналы – искусственно созданные водные артерии, характеризующиеся руслом правильной, обычно трапецеидальной формы. По назначению они делятся на энергетические или гидросиловые, ирригационные или оросительные, осушительные или дренажные, водоподводные (обводнительные), лесосплавные, судоходные, рыбоводные³².

В тоже время, согласно ст. 3 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ, каналы отнесены к гидротехническим сооружениям (далее – ГТС)³³. ГОСТ Р 70214-2022 дает определение канала как водовода незамкнутого поперечного сечения в виде искусственного русла в грунтовой выемке и (или) насыпи. СП 58.13330.2019³⁴ к постоянным ГТС отнесены деривационные и судоходные каналы, каналы водохозяйственных и мелиоративных систем, а также комплексного назначения. Постановлением Правительства РФ от 05.10.2020 № 1607³⁵ в качестве ГТС выделены только судоходные каналы и каналы комплексного водохозяйственного назначения. Таким образом, в действующем законодательстве отсутствуют четкие критерии отнесения каналов к водным объектом или ГТС, в том числе по их назначению, что создает юридические коллизии.

Признаками канала как водного объекта, исходя из определений, являются:

– искусственно созданное русло правильной, обычно трапецеидальной формы;

– движение воды в направлении уклона в углублении земли.

Обобщив эти признаки, канал как водный объект можно определить следующим образом: это искусственно созданное в земляной выемке русло, обычно правильной трапецеидальной формы в поперечном сечении, в котором вода свободно движется в направлении уклона.

Вид канала может иметь река или ее участок после проведения работ по расчистке, углублению русла или выправлению рек. В этом случае речь идет о канализованной реке или ее участке. Следовательно, канал как водный объект может быть создан как вне водного объекта, так и устроен непосредственно в русле реки (А. И. Чеботарев, 1964).

Канал как ГТС можно определить исходя из понятия гидротехнические сооружение – сооружение, предназначенное для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод (ст. 3 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ). Сооружение, согласно ст. 130 Гражданского кодекса РФ³⁶ и ст. 1 Градостроительного кодекса РФ³⁷, является объектом капитального строительства, недвижимости, прочно связанным с землей, перемещение которого без несоразмерного ущерба его назначению невозможно.

В Техническом регламенте о безопасности зданий и сооружений³⁸ приведено следующее определение сооружения – результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Следовательно, основным отличием канала – водного объекта от канала – гидротехнического сооружения является наличие признаков капитального сооружения. В частности, канал как капитальное сооружение должен быть прочно связан с землей, включать строительные конструкции в виде облицовки или одежду из каменных материалов (отсыпка щебнем или камнем, каменная наброска, габионные конструкции и т. п.), бетонной или железобетонной одежды, экранов из полимерных материалов и т. п. Этим признакам, прежде всего, соответствуют каналы – водопроводящие сооружения (водоводы незамкнутого поперечного сечения) в составе гидроузлов.

Водоемы. К водоемам ст. 5 Водного кодекса РФ и ГОСТ Р 59054-2020³⁹ отнесены озера, пруды, обводненные карьеры и водохранилища. Водоем, согласно ГОСТ 19179-73, является водный объект в углублении суши, характеризующийся замедленным движением воды или полным его отсутствием. Различают естественные водоемы, представляющие собой природное скопление воды во впадинах, и искусственные водоемы – специально созданные скопления воды в искусственных или естественных углублениях земной поверхности. Таким образом, к естественным водоемам относятся только озера, а искусственным – водохранилища, пруды и обводненные карьеры (рис. 3). Руководствуясь этим определением, следует отметить, что «искусственно созданных озер» в соответствии с принятым в России государственным стандартом не существует.

Озера, естественные водоемы, по структуре водного баланса и типу водообмена делятся на бессточные, сточные и проточные.

Бессточные озера не имеют поверхностного стока, вода расходуется преимущественно на испарение. Чаще всего такие озера минерализованные. Они распространены в бессточных областях степных и полупустынных зон, а также в области сплошного распространения мерзлых пород.

Сточные озера имеют поверхностный сток, преимущественно в виде реки. Это пресные или слабоминерализованные водоемы.

Проточные озера – разновидность сточных озер, в которые впадает и вытекает река или реки. Эти озера характеризуются более интенсивным водообменом – объем воды, вытекающий из озера, примерно равен объему воды, в него поступающему.

Рис. 3. Типы водоемов (по: ГОСТ 1917-73)

Водохранилища и пруды. Водохранилище – это искусственный водоем, образованный на водотоке с целью хранения воды и регулирования стока. Пруд отличается от водохранилища размером, по сути, это мелководное водохранилище площадью не более 1 км² (ГОСТ 19179-73). Пруды создаются не только на постоянных, но и на временных водотоках, а также в суходолах, заполняемых водой только в период снеготаяния и дождевых паводков.

Водохранилище и пруд могут быть созданы не только на водотоке, но и на базе озера в целях подъема его уровня за счет строительства плотины или дамбы. В качестве примера можно привести водохранилища на озерах Белое и Большой Косоголь в Красноярском крае, на озерах Таванд и Толванд в Мурманской области⁴⁰.

Кроме того, пруд может быть создан и вне водотока или водоема, например, пруд-копань – небольшой искусственный водоем в специально выкопанном углублении на поверхности земли, предназначенный для накопления и хранения воды для различных хозяйственных целей (ГОСТ 19179-73).

Таким образом, водохранилища и пруды, созданные на водотоках или сточных озерах, являются проточными водными объектами, а пруды, созданные на базе бессточных озер, в суходолах и пруды-копани – бессточными водными объектами.

Обводненный карьер – это заполненная водой горная выработка (карьер), образованная при добыче полезных ископаемых открытым способом. Обводненный карьер от пруда-копани отличается, прежде всего, целью создания. Если пруд-копань создан специально для накопления и хранения воды, то обводненный карьер образован в результате добычи полезных ископаемых, и только после отработки месторождения заполен напорными водами, поверхностным стоком или атмосферными осадками, при этом заполнение водой карьера часто не имеет целевого назначения. Все остальные отличительные признаки (площадь, глубина, степень обводненности и др.) являются вторичными. Обводненные карьеры, как правило, являются бессточными водоемами.

При очевидности характеристики водоемов, исходя из определения, на практике нередко возникают проблемы при их идентификации, например, проточное озеро или пруд, пруд-копань или обводненный карьер.

Проточное озеро или пруд – с этой дилеммой приходится часто сталкиваться застройщикам при проектировании новых кварталов на берегу малых городских рек, т. к. естественные озера часто бывают в подпоре от дорог и, на первый взгляд, сложно определить характер водоема. Она может быть решена только на основе изучения ретроспективных картографических материалов и космических снимков.

Озеро является естественным водным объектом, поэтому даже на самых ранних по дате картах, отображающих состояние местности до хозяйственного освоения, оно должно присутствовать на водотоке, при этом не имеют значение его размеры, а также поименовано оно или нет. В отличие от озера, пруд образован на водотоке подпорным ГТС, поэтому по картам и космическим снимкам можно определить примерную дату его создания.

Достоверное определение типа водоема имеет принципиальное значение для застройщиков, т. к. береговая линия проточного озера определяется, как и для реки, по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом, а для пруда – по нормальному подпорному уровню. Второе отличие заключается в том, что ВОЗ пруда равна ВОЗ водотока, на котором он создан, в то время как для проточного озера площадью более 0,5 км² она будет составлять 50 м не зависимо от ширины ВОЗ водотока. При площади акватории менее 0,5 км² ни для пруда, ни для озера ВОЗ не устанавливается (табл. 3).

Проточное озеро и пруд, созданные на водотоке, в силу ст. 10.2 Земельного кодекса РФ не могут находиться в собственности физических или юридических лиц, следовательно, они являются водным объектам общего пользования. В этой связи даже при отсутствии ВОЗ, береговая полоса у этих водоемов будет составлять 20 м. Эта ширина береговой полосы сохранится и в случае, если они расположены на реке протяженностью менее 10 км с шириной береговой полосы 5 м, т. к. в ст. 5 Водного кодекса РФ не оговорены особые случаи для прудов, созданных на водотоке, и для проточных озер (табл. 3).

Пруд-копань или обводненный карьер – этот вопрос также имеет принципиальное значение, так как в отличие от пруда-копани, ВОЗ и ПЗП для обводненного карьера не устанавливаются (табл. 3). Установление типа этих водных объектов возможно на основе проектной документации и иных сохранившихся документированных источников. Менее достоверным источником информации являются ретроспективные космические снимки, по которым можно проследить, велась ли на этом участке добыча полезных ископаемых или водоем был создан специально для накопления и хранения воды.

В том случае, если пруд-копань и обводненный карьер полностью находятся в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности физическому или юридическому лицу, тип водного объекта не имеет большого значения.

Изменение типа водного объекта. Основным отличием водохранилища или пруда от озера, как было показано выше, является их искусственное происхождение. ГТС таких объектов декларируются с обоснованием их безопасности с учетом класса сооружения, вносятся в Российский регистр гидротехнических сооружений. Эти сооружения и объекты, как правило, подведомствены Ростехнадзору, к их использованию и эксплуатации предъявляются требования в соответствии с законодательством о безопасности гидротехнических сооружений и промышленной безопасности.

Таблица 3

Назначение береговой линии (границы водного объекта), береговой полосы, ВОЗ и ПЗП водоемов

Наряду с этим в ГВР такие водные объекты остаются озерами (естественными водоемами) с наличием водоподпорных сооружений. Это обстоятельство является основанием для Росприроднадзора и природоохранной прокуратуры предъявлять требования к использованию этих объектов (как правило, включенных в технологический цикл согласно проектной документации) в соответствии с требованиями, предъявляемыми к использованию и охране естественных водных объектов. Как следствие, предприятия вынуждены платить за прямоточное использование воды, фактически находящейся в оборотном цикле, выплачивать многомилионные штрафы или вести затяжные судебные процессы.

Например, в 1939 г., в части технического водоснабжения ТЭЦ Норильского комбината (Красноярский край) утверждена оборотная система с охлаждением циркуляционной воды на озере Долгое. В 1941 г. выполнена подготовка водоема для использования в оборотном водоснабжении: построены глухая водоподъемная плотина в истоке р. Долгая, брызгальная установка, циркуляционные водоводы, береговые насосные станции, увеличена емкость котловины и т. п. В настоящее время водоем является изолированным с восполнением дефицита воды за счет закачки природных вод из р. Норилка по двум технологическим трубопроводам. При емкости водоема 9,2 млн м³, объем оборотной воды составляет 145,0 млн м³, а ежегодная закачка воды из р. Норилка для восполнения технологических потерь оборотного цикла водоснабжения – 2,97 млн м³.

Тем не менее, пруд-охладитель, созданный на базе озера Долгое, в ГВР был включен как озеро Долгое (код 17020000111116100011543) с параметрами, характеризующими его состояние до 1944 г., даты ввода в эксплуатацию глухой насыпной плотины в устье р. Долгая. Только в 2020 г. тип и параметры этого водного объекта были изменены на основании работы, выполненной ООО «Центр инженерных технологий». Следует отметить, что в условиях отсутствия законодательно установленной процедуры, процесс внесения изменений в сведения ГВР затянулся на один год.

Второй пример. В 1954 г., при подготовке Кучукского месторождения минеральных солей (Алтайский край) к промышленной эксплуатации, на базе сухого сульфатного озера Селитренное создан садочный бассейн с питательным каналом для закачки рапы и последующего сброса из него маточных рассолов обратно в оз. Кучукское. Выполнена вертикальная планировка дна сухого водоема и проложена дренажная сеть для осушения оседающего после закачки мирабилита, по периметру котловины устроены нагорная канава и дамба обвалования, отсекающие поверхностный и грунтовый сток. В настоящее время цикл добычи мирабилита включает 24 месяца, из которых 7 месяцев котловина садочного бассейна покрыта водой (период садки мирабилита), а 17 месяцев находится в сухом состоянии (период добычи мирабилита).

Садочный бассейн «Селитренное» внесен в реестр опасных производственных объектов как карьер (садочный бассейн) – объект II класса опасности. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 11.08.2016 № 127 установлена санитарно-защитная зона садочного бассейна «Селитренное». Для гидротехнических сооружений разработана и утверждена декларация безопасности.

Тем не менее, садочный бассейн до сих пор включен в ГВР как озеро Селитренное (код 13020000111115200007632). В 2007, 2009, 2017, 2021 гг. ООО «Центр инженерных технологий» проводились работы по определению статуса (типа) объекта «Селитренное». Только в декабре 2018 г., после многолетней переписки, на основании обращения Верхне-Обского БВУ, сведения о водном объекте озеро Селитренное были исключены из базы данных ГВР. Однако уже в январе 2019 г. Росводресурсы рекомендовали ФГБУ РосИНИВХЦ восстановить сведения об озере Селитренное в связи с отсутствием у Верхне-Обского БВУ полномочий принятия решения об исключении сведений из ГВР. В 2020 г. ФГБУ РосИНИВХЦ уведомил о восстановлении сведений об озере Селитренное в ГВР с нулевыми параметрами, в июле 2021 г. были восстановлены значения этого водоема по состоянию 1930-х гг. Разъяснений от Росводресурсов и ФГБУ РосИНИВХЦ об основаниях изменения параметров озера Селитренное в адрес Верхне-Обского БВУ не поступило.

Однако любое зарегулирование озера нельзя считать основанием для изменения его типа на водохранилище или пруд. Так, например, озеро Байкал зарегулировано Иркутским гидроузлом, однако оно остается озером, объектом Всемирного наследия ЮНЕСКО. Необходимо определить и законодательно закрепить четкие критерии, в соответствии с которыми может быть признана утрата озером его природных свойств. Например:

– утрата озером формы и признаков водного режима естественного водоема;

– наличие проектной и разрешительной документации, подтверждающей обоснованное изменение формы и признаков водного режима озера;

– расположение водоема полностью в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности физическому или юридическому лицу;

– отсутствие ущемления прав и законных интересов других водопользователей, включая местных жителей, использующих ресурсы озера, при изменении типа водного объекта.

Существует и противоположный пример – включение в ГВР сведений о бывшем технологическом объекте в статусе водоема. С 1960-х гг. до 2016 г. на разрезе «Моховский» АО «УК «Кузбассразрезуголь» (Кемеровская область – Кузбасс) применялась технология гидровскрыши с размещением размытых четвертичных пород в гидроотвале. Учитывая технологическую потребность в воде для систем гидромеханизации, на р. Еловка сформировалась система накопителей осветленных вод с водоотводным каналом для возврата воды на гидровскрышу по замкнутой схеме. В 1980-х гг. в качестве накопителя чистых технологических вод гидроотвала в русле р. Еловка создано водохранилище с местным названием Ульяновский пруд. После завершения вскрышных работ, с 2016 г., этот водоем используется только для рекреации и любительского рыболовства. В 2022 г. на основании работы ООО «Центр инженерных технологий» бывший накопитель чистых технологических вод гидроотвала включен в ГВР с типом «водохранилище» (код 13010200621499000000060).

Однако и в этом случае нужно понимать, что не любой технологический водоем может быть признан водным объектом. Во-первых, ему должны быть присущи форма и признаки водного режима, во-вторых, качество воды соответствовать нормативам природных вод по приказу Минсельхоза России от 13.12.2016 № 552⁴¹ и СанПиН 1.2.3685-21⁴².

Следует отметить, что ранее изменения в форму 1.9-гвр вносились в случае направления сведений бассейновыми водными управлениями или Росгидрометом. Однако с лета 2021 г. Росводресурсы прекратили внесение в ГВР сведений об изменении гидрографических характеристик водных объектов без приложения решения о предоставлении водного объекта в пользование для изменения дна и берегов, даже если эти изменения были проведены в период до вступления в силу Водного кодекса РФ.

Таким образом, достоверное определение типа и гидрографических характеристик водных объектов является важным моментом при решении юридических споров между землепользователями, землевладельцами и собственниками земельных участков, примыкающих к водным объектам, позволяет организовать использование водотоков и водоемов, их прибрежных территорий наиболее эффективным способом.

Правовые проблемы устойчивого водопользования прудов и обводненных карьеров (Выпханова Г. В.)

В условиях интенсивного хозяйственного, рекреационного и иного использования многочисленных водных объектов, расположенных в пределах территории Российской Федерации, образующих водный фонд⁴³, включая пруды, обводненные карьеры и другие водоемы, актуальным направлением государственной политики и управления является устойчивое водопользование.

В Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 27.08.2009 № 1235-р⁴⁴, предусматривалось развитие водохозяйственного комплекса России⁴⁵, обеспечивающего устойчивое водопользование, охрану водных объектов, защиту от негативного воздействия вод, а также по формированию и реализации конкурентных преимуществ Российской Федерации в водоресурсной сфере.

Обеспечение экологически устойчивого использования водных и биологических ресурсов наряду с повышением качества воды в водных объектах, охраны и восстановления водных экосистем определялось в качестве целевых ориентиров в Концепции федеральной целевой программы «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012–2020 годах», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 28.07.2011 № 1316-р⁴⁶. Основными целями Программы указаны:

– гарантированное обеспечение водными ресурсами устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации;

– сохранение и восстановление водных объектов до состояния, обеспечивающего экологически благоприятные условия жизни населения;

– обеспечение защищенности населения и объектов экономики от наводнений и иного негативного воздействия вод.

В числе основных целей и задач плана Минприроды на 2019–2024 гг. выделены:

– развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации, обеспечивающего устойчивое водопользование, охрану водных объектов и защиту населения и объектов экономики от наводнений и иного негативного воздействия вод;

– гарантированное обеспечение водными ресурсами устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации⁴⁷.

Что касается водного законодательства, то в нем отсутствует не только понятие, но и сам термин «устойчивое» водопользование. В соответствии с п. 14 ст. 1 Водного кодекса РФ (далее ВК) использование водных объектов (водопользование) – использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц. Нормативное закрепление в Кодексе получили требования целевого и рационального использования водных объектов и их охраны. При этом в числе принципов водного законодательства назван приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду (п. 2 ст. 3 ВК).

Тем самым основные начала водного законодательства, несмотря на отсутствие критерия «устойчивость» в кодифицированном акте, регулирующим весь комплекс водных отношений, тем не менее отвечают основным положениям концепции устойчивого развития, выработанным международным сообществом и воспринятым российским правом⁴⁸. В экологическом законодательстве эта концепция нашла отражение в принципе научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды, предусмотренном в ст. 3 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Соответствие данному концептуальному подходу прослеживается в определении понятия «устойчивое водопользование», содержащимся в Модельном водном кодексе для государств – участников Содружества Независимых Государств⁴⁹, под которым понимается «планирование, принятие и выполнение государством мер и мероприятий, направленных на охрану и улучшение качественного и количественного состояния вод водных объектов, отвечающих потребностям настоящих и будущих поколений».

Следует отметить различное смысловое содержание указанного понятия, воспринятое государствами – участниками СНГ и закрепленное в национальном водном законодательстве. Так, Водный кодекс Республики Беларусь от 30.04.2014 № 149-З⁵⁰ регулирует отношения, пользовании и распоряжении водами и водными объектами, и направлен на охрану и рациональное (устойчивое) использование водных ресурсов, а также на защиту прав и законных интересов водопользователей. В соответствии с п. 32 ст. 1 Кодекса «рациональное (устойчивое) использование водопользование, при котором проводится комплекс мероприятий, обеспечивающих сохранение водных ресурсов, снижение потерь воды, предотвращение загрязнения, засорения вод». Водопользование – использование водных ресурсов и (или) воздействие на водные объекты при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (п. 6).

В ст. 34 Водного кодекса Республики Казахстан от 09.07.2003 № 481-II⁵¹ в числе основных принципов государственного управления в области использования и охраны водного фонда, водоснабжения и водоотведения предусматривается устойчивое водопользование – сочетание бережного, рационального и комплексного использования и охраны вод (п. 2), а также создание оптимальных условий водопользования, сохранения экологической устойчивости окружающей среды и санитарно-эпидемиологической безопасности населения (п. 3).

Ключевое значение для обеспечения устойчивого водопользования прудов и обводненных карьеров является вопрос о легализации их понятия, непосредственно влияющий на правовой режим этих видов водных объектов, являющихся одновременно водным объектом и водным ресурсом. При этом следует основываться на закрепленном в п. 1 ст. 3 ВК общем принципе для всех водных объектов, заключающимся в их значимости в качестве основы жизни и деятельности человека. Согласно данному принципу регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав.

В научной литературе отмечается чрезвычайная важность легального определения указанных понятий в ВК и предлагаются следующие определения:

– «пруд – искусственный водоем, предназначенный для водоснабжения, орошения, разведения рыбы (прудовое рыбное хозяйство) и водоплавающей птицы, а также для санитарных, рекреационных и спортивных потребностей объемом до 1 млн куб. м или площадью не более 1 кв. км;

– обводненный карьер – водоем, образовавшийся искусственным или естественным способом на месте открытой выработки общераспространенных полезных ископаемых»⁵².

В научных работах при рассмотрении понятия «пруд» приводится определение, содержащее в государственном стандарте, принятом еще в советский период стандартизации. Согласно ГОСТ 19179-73 «Государственный стандарт Союза ССР. Гидрология суши. Термины и определения»⁵³ наряду с понятием «пруд – мелководное водохранилище площадью не более 1 км²», выделяется также «пруд-копань – небольшой искусственный водоем в специально выкопанном углублении на поверхности земли, предназначенный для накопления и хранения воды для различных хозяйственных целей» (п. 178, 179).

В соответствии с документом современной системы технического регулирования – ГОСТ Р ИСО 6707-1-2020⁵⁴, к водоемам наряду с озером или портом относятся пруды как естественного, так и искусственного происхождения для хранения, регулирования и контроля воды (п. 3.1.2.36).

Соответственно, прудом является мелководный водоем естественного или искусственного происхождения. Пруды используются для различных хозяйственных и других нужд – водопоя скота, водоснабжения животноводческих ферм, орошения, рыборазведения, птицеводства (разведения водоплавающих птиц), противоэрозионных, рекреационных, противопожарных целей, для комплексного водопользования. Следует также выделить использование прудов в целях гидроэнергетики. В научной литературе выделяется проблема русловых прудов, которые в силу п. 1 ст. 8 ВК могут находиться исключительно в федеральной собственности в отличие от и прудов-копаней (т. е. изолированных водоемов), на которые, в свою очередь, могут быть установлены и иные формы собственности (п. 2 ст. 8 ВК). Однако в условиях отсутствия в Кодексе определения понятия пруда, фактически этот термин («пруд») используется для обозначения одновременно двух разновидностей прудов⁵⁵. В 2021 г. Кодекс был лишь дополнен целями предоставления водных объектов в пользование на основании решений – для «осуществления прудовой аквакультуры (рыбоводства) в прудах, образованных водоподпорными сооружениями на водотоках и с акваторией площадью не более 200 гектаров, а также на водных объектах, используемых в процессе функционирования мелиоративных систем» (подп. 12 п. 3 ст. 11 ВК).

Согласно Федеральному закону от 02.06.2013 № 148-ФЗ (ред. от 25.12.2023) «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» прудовая аквакультура, являющаяся видом товарной аквакультуры (товарного рыбоводства), предусматривает разведение и (или) содержание, выращивание объектов аквакультуры в обводненных карьерах и прудах, в том числе образованных водоподпорными сооружениями на водотоках, а также на водных объектах, используемых в процессе функционирования мелиоративных систем, включая ирригационные системы (п. 7 ст. 12 Закона).

Развитие прудовой и других видов аквакультуры является одним из перспективных направлений Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 02.02.2015 № 151-р⁵⁶. Реализация данного направления сопряжена с классификацией прудов, используемых для этих целей. Классификатором в области аквакультуры (рыбоводства), утвержденным приказом Минсельхоза России от 18.11.2014 № 452⁵⁷, в разделе 04 – «Объекты рыбоводной инфраструктуры и иные объекты, используемые для осуществления аквакультуры (рыбоводства), а также специальные устройства и (или) технологии» выделены следующие виды прудов – земляные, земляные с пленочным покрытием, русловые, пойменные, нерестовые, мальковые и др. Признаки и определение категорий таких прудов содержатся в справочнике в области аквакультуры (рыбоводства)⁵⁸.

Например, земляные пруды – искусственные водные объекты, построенные или приспособленные для разведения объектов аквакультуры. Русловые – водные объекты в границах водотока, образованные путем перегораживания русла водотока гидротехническим сооружением и не зарегистрированные в Государственном водном реестре как водохранилище.

Совершенно очевидно, что при общих требованиях устойчивого водопользования на таких прудах правовой режим использования соответствующего вида (категории) пруда будет обусловлено их особенностями, что должно получить нормативное закрепление.

Обеспечение устойчивого водопользования в целях прудовой и иных видов аквакультуры предполагает на основе вышеназванных принципов использования водных объектов принятие мер охраны прудов и других водоемов, соблюдения экологических требований при создании и эксплуатации необходимой для данного вида хозяйственной деятельности инфраструктуры.

Особенности водопользования для целей аквакультуры (рыбоводства) выделяются наряду с пастбищной и индустриальной аквакультурой также и для прудовой, осуществляемой на обводненных карьерах и прудах, в том числе образованных водоподпорными сооружениями на водотоках, а также на водных объектах, используемых в процессе функционирования мелиоративных систем, включая ирригационные системы. Особенности создания и эксплуатации для этих целей определен для различных объектов – сооружений, являющихся объектом капитального строительства, зданий, строений, сооружений и т. д.⁵⁹

В числе таких особенностей, например, предусматривается необходимость использования документов и сведений при формировании данных для получения оценки воздействия планируемой деятельности на водные биологические ресурсы и среду их обитания, включая сведения о:

– гидрологических и гидрохимических характеристиках водного объекта рыбохозяйственного значения;

– состоянии обитающих в водном объекте рыбохозяйственного значения водных биологических ресурсов, об особенностях их воспроизводства и использования;

– мероприятиях по рыбохозяйственной мелиорации водного объекта в целях осуществления аквакультуры (рыбоводства);

– мероприятиях по рыбохозяйственной мелиорации водного объекта в целях осуществления аквакультуры (рыбоводства);

– соблюдении экологических, санитарных, ветеринарных норм и правил и др.

Использование пруда в целях аквакультуры и других хозяйственных целях требует учета его экологической, экосистемной значимости как неотъемлемой составляющей концепции устойчивого развития, включая устойчивое водопользование. Пруд может быть объектом охраны, если находится, например, в достопримечательном месте. В этом случае учитываются такие гидрологические характеристики, как акватории прудов и других естественных и искусственных водоемов, их исторически сложившиеся параметры и элементы, необходимые для установления предмета охраны⁶⁰.

Вышеприведенные нормы законодательства, технико-юридических актов, положения документов стратегического планирования и разъяснения государственных органов власти касаются не только прудов, но и обводненных карьеров. Для правового режима их использования и охраны, для обеспечения устойчивого водопользования важное имеет понятие «обводненный карьер», которое также отсутствует в законодательстве. В научной литературе обводненный карьер соотносится с разработкой месторождений полезных ископаемых, проведением горных работ открытым способом, в результате которых образуются карьеры, представляющие собой полости в земной коре. В законодательстве о недрах карьеры являются объектами открытых горных пород⁶¹. Обводненные карьеры, по мнению Е. С. Болтановой, являются не специально созданными объектами, а следствием прекращения работ по добыче полезных ископаемых и искусственным или естественным образом заполнения водой образованных выемок⁶².

Специалистами в области технических наук, землеустройства отмечается, что после завершения эксплуатации месторождения, когда выемка в земной поверхности заполняется напорными водами, поверхностными стоками или атмосферными осадками, происходит образование нового водного объекта – обводненного карьера. Это искусственный водоем, представляющий собой выемку в земной поверхности, образованную при добыче полезных ископаемых и заполненную водой⁶³. Предлагаются различные классификации обводненных карьеров. Например, в зависимости от степени обводненности, песчаные и песчано-гравийные месторождения разделяют на сухие, частично обводненные, обводненные и подводные⁶⁴.

Наряду с использованием обводненных карьеров в различных целях, так же как и прудов, отмечается их ландшафтное и экологическое значение. Обводнение карьеров – это наиболее рациональный способ введения в эксплуатацию неиспользуемых земель. Рекультивируемые земли и прилегающие к ним территории после завершения комплекса работ должна представлять собой оптимально организованный и экологически сбалансированный ландшафт.

Вместе с тем, обводненный карьер как водная экосистема рукотворного происхождения находится во взаимосвязи со многими компонентами окружающего ландшафта – рельефом, почвой, растительностью, а также источниками антропогенного загрязнения. Вследствие эрозионных процессов происходит изменение береговой линии, источники антропогенного загрязнения влияют на санитарно-эпидемиологическое состояние водоема⁶⁵.

Приведенные характеристики обводненных карьеров являются важными для определения правового режима их использования и охраны, обеспечения устойчивого водопользования и могут использоваться при выделении юридически значимых признаков, необходимых для легального определении понятия данного вида водоемов.

Примером легализации понятий «пруд» и «обводненный карьер» является Водный кодекс Республики Беларусь. В ст. 5 Кодекса предусматривается классификация поверхностных водных объектов, в которой согласно п. 4 водоемы подразделяются на:

4.1. озера (естественные водоемы);

4.2. водохранилища; 4.3. пруды;

4.4. пруды-копани;

4.5. обводненные карьеры.

Под прудом понимается искусственный водоем площадью поверхности воды не более 100 гектаров, созданный в целях накопления и хранения воды (п. 30 ст. 1). Пруд-копань – искусственный водоем площадью поверхности воды до 0,01 гектара и глубиной не более 2 метров в специально созданном углублении земной поверхности, предназначенный для накопления и хранения воды (п. 31 ст. 1). Искусственный водоем – водоем, созданный посредством проведения строительных работ и (или) в результате добычи полезных ископаемых (п. 17 ст. 1). Обводненный карьер – искусственный водоем, созданный в результате добычи полезных ископаемых (п. 21 ст. 1).

Определение признаков и легализация понятий «пруд» и «обводненный карьер» в российском водном законодательстве позволит восполнить существующие пробелы и устранить возникающие практические проблемы при обеспечении устойчивого водопользования этих водоемов, имеющих особый правовой режим.

Особенности и практика правового регулирования предоставления и использования водных объектов для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых (Агафонов В. Б.)

Правовое регулирование предоставления и использования водных объектов для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется в соответствии с положениями водного законодательства, а также законодательства о недрах.

Согласно ст. 11 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (далее по тексту – ВК РФ), на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, право пользования поверхностными водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, приобретается в целях разведки и добычи полезных ископаемых, вместе с тем данное требование не относится к такому виду водопользования, как использование болот в целях разведки и добычи полезных ископаемых (за исключением болот, расположенных в границах водно-болотных угодий). Данный вид водопользования осуществляется по основаниям, предусмотренным иными федеральными законами (в данном случае – Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2391-I «О недрах», а в случае использования болот, расположенных в границах земель лесного фонда – также еще и в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ), без предоставления водных объектов в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование.

Рассмотрим наиболее часто встречающиеся случаи из судебно-арбитражной практики по данной категории споров.

1. При предоставлении права пользования водными объектами для целей недропользования, в первую очередь, необходимо однозначно установить, является ли данный природный объект водным объектом или нет.

Согласно ст. 1 ВК РФ, под «водным объектом понимается природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима» (подп. 4), под которым, в свою очередь, понимается «изменение во времени уровней, расхода и объема воды в водном объекте» (подп. 5). В теории экологического права выделяются такие дополнительные признаки водного объекта, как «наличие природных или искусственных границ», «постоянный или временный характер сосредоточения вод водного объекта», «учет водных объектов в государственном водном реестре», а также ряд иных признаков⁶⁶. Как справедливо отмечала Дубовик О. Л. «под водным объектом понимается прежде всего водное пространство, служащее территориально-производственным базисом для его использования»⁶⁷

Согласно ГОСТ Р 59054-2020 «Охрана окружающей среды. Поверхностные и подземные воды. Классификация водных объектов», утвержденный Приказом Росстандарта от 30.09.2020 № 706-ст⁶⁸, к основным признакам, характеризующим особенности водных объектов, относят: физико-географические (общие); режимные (водный, ледовый, термический); морфометрические. Признак водного объекта выражается набором следующих характеристик: площадь (водосбора, водного зеркала и др.), длина, глубина; расход и объем воды, скорость течения; уровень воды; температура воды; длительность неблагоприятных по водности и условиям водообмена периодов (межень, ледостав, отсутствие стока и т. п.); показатели условий водообмена; фильтрационные свойства почв и горных пород.

Отсутствие четких признаков водных объектов в водном законодательстве зачастую приводит к судебным разбирательствам. Так, Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 28.06.2018 № Ф10-2344/2018 по делу № А83-15670/2017⁶⁹ было признано незаконным предписание уполномоченного органа об устранении обществом нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, поскольку доказательств, свидетельствующих о наличии на предоставленном обществу в аренду с целью добычи полезных ископаемых земельном участке водных объектов не представлено.

Как следует из материалов дела, общество имело лицензию на право пользования недрами с целевым назначением и видами работ – разведка и добыча песчано-гравийной смеси. Между обществом (арендатор) и Министерством (арендодатель) был заключен договор аренды на земельный участок для выполнения соответствующих работ.

Министерством проведена внеплановая выездная проверка общества, в том числе по вопросам использования и охраны водных объектов, по результатам которой был составлен акт проверки, при этом в акте было отмечено, что в ходе проверки с выходом на местность и обследованием земельного участка, на котором общество осуществляет деятельность по разработке месторождения песчано-гравийной смеси, установлен факт добычи песчано-гравийной смеси из водного объекта – пруда-копань, расположенного в границах земельного участка, находящегося в аренде у общества. По мнению Министерства, деятельность по добыче полезных ископаемых без наличия документов на право пользования водным объектом нарушает требования п. 6 ч. 3 ст. 11 ВК РФ. По итогам Министерством в адрес общества было вынесено предписание, которым обществу предписано прекратить пользование водным объектом – прудом-копань без договора на право пользования поверхностным водным объектом.

Полагая, что предписание Министерства является незаконным и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с заявлением, который пришел к выводу об удовлетворении требования общества. Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции.

В кассационной жалобе министерство просило состоявшиеся судебные решения отменить, в удовлетворении требования общества отказать, ссылаясь на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, неправильное применение судами норм материального права.

Отказывая в удовлетворении жалобы, суд кассационной инстанции отметил, что уполномоченный орган не представил доказательств, свидетельствующих о наличии на предоставленном обществу в аренду с целью добычи полезных ископаемых земельном участке водных объектов.

Как отметил суд, участок, используемый для добычи полезных ископаемых, был расположен в естественном понижении рельефа и в период выпадения атмосферных осадков здесь происходит повышение уровня грунтовых вод с образованием выклинивающихся мочажин. На спорном участке характерные формы и признаки водного объекта отсутствуют.

2. При предоставлении водных объектов для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых следует учитывать, что природные выходы подземных вод (родники, гейзеры) относятся к поверхностным водным объектам, в связи с чем забор (изъятие) из них водных ресурсов подпадает под действие п. 1 ч. 1 ст. 11 ВК РФ и должен осуществляться на основании договора водопользования.

Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21.09.2015 № Ф04-24561/2015 по делу № А03-20453/2014⁷⁰ был признан незаконным отказ уполномоченного органа в предоставлении в пользование выхода подземных вод родника, а также было принято решение об обязании уполномоченного органа подготовить проект договора водопользования и направить его обществу.

Как следует из материалов дела и установлено судами, общество обратилось в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении в пользование на основании договора водопользования природного выхода подземных вод родника для забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта с целью питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Письмом уполномоченный орган отказало обществу в предоставлении водного объекта в пользование в связи с тем, что координаты и местоположение участка, испрашиваемого для водопользования, совпадают с участком недр, предоставленным другому обществу для геологического изучения и добычи питьевых подземных вод на основании лицензии на недропользование.

Уполномоченный орган также указал, что в рассматриваемом случае заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование не требуется, что и послужило основанием для обращения общества в суд.

Удовлетворяя заявленные требования, подтвержденные впоследствии судом кассационной инстанции, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что наличие у Общества лицензии на пользование недрами предполагает геологическое изучение и добычу питьевых подземных вод в границах горного отвода и не препятствует заключению договора водопользования для забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностного водного объекта, к которым относятся природные выходы подземных вод (родники, гейзеры).

В силу ч. 1, 3 ст. 9 ВК РФ физические и юридические лица приобретают право пользования поверхностными водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены гл. 3 ВК РФ; основания и порядок предоставления права пользования подземными водными объектами определяются законодательством о недрах.

Пунктом 1 ч. 1 ст. 11 ВК РФ предусмотрено, что водные объекты или их части, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов на основании договоров водопользования.

Статья 5 ВК РФ подразделяет водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей на поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, при этом п. 5 ч. 2 данной статьи относит природные выходы подземных вод (родники, гейзеры) к поверхностным водным объектам.

3. Использование водного объекта или его части для целей пользования недрами без документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом или его частью, образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.6 КоАП РФ.

В Постановлении Шестого арбитражного апелляционного суда от 05.04.2023 № 06АП-841/2023 по делу № А04-9306/2022⁷¹ судом было подтверждено решение первой инстанции о наличии в действиях общества события административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 7.6 КоАП РФ за использование водного объекта для забора водных ресурсов, сброса сточных вод, разведки и добычи полезных ископаемых без правоустанавливающих документов.

Как следует из материалов дела, общество обратилось в Арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Министерства природных ресурсов N-области о назначении административного наказания по ст. 7.6 КоАП РФ в виде штрафа. Решением суда в удовлетворении заявленных требований было отказано, что явилось основанием для подачи апелляционной жалобы.

Исследовав материалы дела, Шестой арбитражный апелляционный суд пришел к следующим выводам относительно законности и обоснованности судебного акта, обоснованности апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Общество является владельцем лицензии на пользование недрами с целью геологического изучения, включающего поиск и оценку месторождений полезных ископаемых. В межрайонную природоохранную прокуратуру поступили материалы проверки, проведенной УФСБ России по N-области во взаимодействии с министерством природных ресурсов N-области,

При обследовании участка местности был обнаружен работающий промывочный прибор, на котором промывалась золотосодержащая порода. Для промывки золотосодержащей породы использовалась вода из ручья, которая при помощи насосной установки подавалась на промывочный прибор. Сточные воды с промывочного прибора попадали в водный объект (ручей), загрязняя его.

Министерство правомерно пришло к выводу о том, что общество использует водный для забора водных ресурсов, сброса сточных вод, разведки и добычи полезных ископаемых по лицензии без оформления правоустанавливающих документов на водный объект – договора водопользования, решений о предоставлении водного объекта в пользование.

Таким образом, в действиях общества усматриваются признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.6 КоАП РФ – использование водного объекта или его части без документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом или его частью.

Как отметил суд, объективную сторону правонарушения ст. 7.6 КоАП РФ образуют следующие действия: занятие водного объекта или его части в отсутствие соответствующих правовых оснований, либо использование водного объекта без документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом, либо водопользование с нарушением его условий.

В соответствии с ч. 1 ст. 52 ВК РФ использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о недрах.

Согласно ч. 1 ст. 9 ВК РФ физические лица, юридические лица приобретают право пользования поверхностными водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены главой 3 настоящего Кодекса.

Пунктом 1 ч. 2 ст. 11 ВК РФ установлено, что на основании договоров водопользования право пользования поверхностными водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, приобретается в целях забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов в соответствии с ч. 3 ст. 38 настоящего Кодекса.

В силу п. 2, 6 ч. 3 ст. 11 ВК РФ на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, если иное не предусмотрено ч. 2 и 4 настоящей статьи, право пользования поверхностными водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, приобретается в целях сброса сточных вод, разведки и добычи полезных ископаемых.

Таким образом, с учетом вышеназванных положений ВК РФ, для правомерного занятия и использования водного объекта (его части), лицо обязано оформить правоустанавливающие документы.

Факт нарушения обществом использования водного объекта для забора водных ресурсов, сброса сточных вод, разведки и добычи полезных ископаемых по лицензии без оформления правоустанавливающих документов на водный объект – договора водопользования, решений о предоставлении водного объекта в пользование, подтвержден материалами дела. В связи с чем наличие в действиях общества события административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 7.6 КоАП РФ, установлено.

4. Использование водных объектов для целей разведки и добычи полезных ископаемых должно осуществляться в строгом соответствии с требованиями охраны окружающей среды, соблюдением требований водного законодательства в части охраны водных объектов и требований законодательства о недрах в части обеспечения требований рационального использования и охраны недр.

Согласно п. 1 ст. 77 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»⁷² юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.

Так, Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 02.03.2023 № 04АП-478/2023 по делу № А78-5473/2022⁷³ была оставлена без удовлетворения апелляционная жалоба общества на решение Арбитражного суда о привлечении общества к административной ответственности за загрязнение водного объекта и возмещении причиненного вреда.

Как следует из материалов дела, основным видом деятельности общества являлось добычей руд и песков драгоценных металлов (золота, серебра и металлов платиновой группы). Решением Министерства природных ресурсов N-края обществу был предоставлен в пользование водный объект, цель использования части водного объекта – сброс сточных вод. Цель водопользования – забор (изъятие) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты. На основании распоряжения от Управлением Росприроднадзора в отношении общества проводилась внеплановая выездная проверка в рамках федерального государственного экологического надзора, в ходе которой административным органом было установлено, что общество оказывает негативное воздействие на поверхностные воды реки, где происходит загрязнение вод взвешенными веществами в связи с прохождением природных вод реки через руслоотводной канал, при этом происходит размыв бортов руслоотводного канала.

По результатам проведенной проверки, в связи с выявленными обстоятельствами общество было привлечено к административной ответственности по ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ (нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение, за исключением случаев, предусмотренных ст. 8.45 настоящего Кодекса). На основании приведенных обстоятельств Управлением Росприроднадзора в соответствии с Методикой исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной Приказом Минприроды России от 13.04.2009 № 87⁷⁴, также был рассчитан размер вреда, причиненного водному объекту.

Аналогичное решение было принято Шестым арбитражным апелляционным судом по делу № А04-300/2023⁷⁵ по делу о возмещении ущерба, причиненного водному объекту при отработке месторождения россыпного золота.

Как следует из материалов дела, общество владеет лицензией на право пользования недрами с целевым назначением – добыча рассыпного золота без права использования отходов обогащения песков в целях, не связанных с добычей, в долине реки. В рамках контрольной проверки специалистом филиала ФГБУ «ЦЛАТИ» был осуществлен отбор проб природной воды, выше участка ведения горных работ и ниже участка ведения горных работ, в результате был установлен факт загрязнения поверхностного водного объекта реки взвешенными веществами.

Исчисление размера вреда, причиненного водным объектам загрязнением взвешенными веществами при разведке и добыче полезных ископаемых, проведении дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, в том числе с нарушением условий водопользования или без наличия документов, на основании которых возникает право пользования водными объектами, а также при разрушении в результате аварий гидротехнических и иных сооружений на водных объектах, произведено по формуле № 7 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной приказом МПР РФ от 13.04.2009 № 87.

Отказывая в удовлетворении апелляционной жалобы, суд отметил, что при использовании водных объектов физические лица, юридические лица обязаны осуществлять водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов в соответствии с настоящим Кодексом и другими федеральными законами, а также правилами охраны поверхностных водных объектов и правилами охраны

Согласно п. 7 ч. 2 ст. 22 Закона от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», соблюдение требований по рациональному использованию и охране недр, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, охране окружающей среды возложено на пользователя лицензионного участка.

Охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку, возложено на недропользователя (ч. 7 ст. 23 Закона РФ «О недрах»).

Аналогичным образом не была поддержана судом апелляционная жалоба общества на решение Арбитражного суда по делу № А04-2098/2023⁷⁶ о взыскании возмещения ущерба, причиненного водному объекту в результате отработки месторождения.

Апелляционный довод о том, у арбитражного суда не было оснований для удовлетворения заявленных требований, поскольку до момента аннулирования лицензии на право пользования недрами общество добросовестно исполняло обязанности по содержанию эксплуатируемых очистных сооружений на спорном объекте, не был принят во внимание второй инстанции.

Согласно письму Ростехнадзора акты консервации (ликвидации) участка недр в долине у общества отсутствуют. Также отсутствуют сведения о ликвидации (консервации) участка недр по спорной лицензии, как это предписано положениями ст. 11 и 26 Закона РФ «О недрах». Следовательно, именно участок недр, ранее находившийся в пользовании общества, является источником загрязнения спорного водного объекта.

По данной группе споров определенный интерес представляет анализ Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2023 № 06АП-6769/2022 по делу № А04-6213/2022⁷⁷, которым обществу было отказано в удовлетворении апелляционной жалобы об отмене постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 7.6 КоАП РФ.

Как следует из материалов дела, общество является владельцем лицензии на пользование недрами с целью разведки и добычи полезных ископаемых. обществом также было получено решение о предоставлении водного объекта в пользование (для сброса сточных вод), согласно п. п. 7п. 2.3 которого, водопользователь обязан осуществлять меры по охране водного объекта от загрязнения и засорения. Участок недр расположен в долине реки N-области.

Межрайонной природоохранной прокуратурой было вынесено решение о проведении проверки с целью оценки исполнения законодательства об охране окружающей среды, на основании, имеющейся информации о фактах нарушения законов, на предмет выявления фактов и обстоятельств нарушения законодательства об охране окружающей среды или их отсутствие. В результате проведенной проверки было установлено, что общество использует водный объект с нарушением условий использования водного объекта, также административный орган усмотрел в действиях общества наличие события и состава административного правонарушения, за которое ст. 7.6 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность.

Доводы общества о повторном привлечении к административной ответственности, в связи с наличием постановления о привлечении его к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, верно отмечен судом, что действительно, общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ в виде штрафа. Между тем пользование недрами без лицензии на пользование недрами, а также нарушение условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта и (или) иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, образуют состав административного правонарушения предусмотренного ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ.

При этом самовольное занятие водного объекта или его части, либо использование их без документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом или его частью, а также водопользование с нарушением его условий образуют состав административного правонарушения предусмотренного ст. 7.6 КоАП РФ.

Таким образом, правонарушения ст. 7.3 и ст. 7.6 КоАП РФ не имеют единого родового объекта посягательства, в связи с чем не являются однородными правонарушениями, что исключает повторность привлечения общества к административной ответственности за одно и тоже правонарушение.

Анализ судебно-арбитражной практики по делам, связанным с привлечением хозяйствующих субъектов к административной ответственности за нарушения требований в области использования и охраны водных объектов при пользовании недрами, также показывает рост числа правонарушений, связанных с нарушением водопользователями специальных требований законодательства о недрах.

В соответствии с п. 1, 2, 7, 8.1 и 10 ч. 2 ст. 22 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователь недр обязан обеспечить: соблюдение законодательства в области использования и охраны недр; соблюдение требований технических проектов, планов или схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых; соблюдение требований по рациональному использованию и охране недр, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, охране окружающей среды; безопасность горных выработок, буровых скважин и иных связанных с пользованием недрами сооружений, расположенных в границах предоставленного в пользование участка недр; выполнение условий, установленных лицензией.

Абзацем 1 ст. 23.2 Закона РФ «О недрах» установлено, что разработка месторождений полезных ископаемых (за исключением добычи подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения и объем добычи которых составляет не более 100 кубических метров в сутки) осуществляется в соответствии с утвержденными техническими проектами и иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, а также правилами разработки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, устанавливаемыми федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

Нарушение данных требований приводит к судебным разбирательствам.

Так, Постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2023 № 06АП-25/2023 по делу № А04-7248/2022⁷⁸ обществу было отказано в удовлетворении апелляционной жалобы об отмене постановления о привлечении к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ на основании доказанности судом первой инстанции состава административного правонарушения.

Как следует из материалов дела, общество владеет лицензией на право пользования недрами с целевым назначением и видами работ: добыча россыпного золота без права использования отходов обогащения песков в целях, не связанных с добычей, оформлено решение о предоставлении водного объекта в пользование с целью разведки и добычи полезных ископаемых. Для отработки месторождения обществом также был разработан Технический проект на разработку остаточных запасов россыпного золота в долине реки, проект был согласован ТКР по N-области.

Сотрудниками межрегионального управления Росприроднадзора проведено выездное обследование долины реки, в районе которой проводились горные работы. В рамках выездной внеплановой проверки было установлено, что обществом не обеспечена охрана недр в долине реки, так как общество в нарушение указанных требований осуществляет разработку месторождения россыпного золота в долине реки в отсутствие согласованного в установленном порядке плана развития горных работ. Должностным лицом межрегионального управления Росприроднадзора в присутствии законного представителя общества вынесено постановление, в соответствии с которым общество признано виновным в совершении правонарушения по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ и привлечено к административной ответственности в виде штрафа.

Арбитражный суд апелляционной инстанции согласился с выводом суда первой инстанции о том, что Управлением штраф был назначен в пределах предусмотренной санкции. Как отметил суд, отработка месторождения россыпного золота в приустьевой части долины реки с нарушением установленного порядка недропользования влечет утрату ресурсов полезного ископаемого – россыпного золота, что в свою очередь приводит к снижению промышленной ценности месторождения в целом, и осложнению его дальнейшей отработки по экономическим показателям. Так, в нарушение требований законодательства обществом не обеспечена охрана и предупреждение самовольного использования участка недр в приустьевой части долины реки в границах лицензии. При этом, недропользователь согласно п. 3.2 р. 3 лицензионного соглашения к лицензии был обязан производить разработку россыпей золота в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами, схемами отработки, правилами технической эксплуатации и утвержденными годовыми планами развития горных работ, которого у Общества не было.

Аналогичное решение было принято тем же апелляционным судом ранее по делу № А04-7102/2022⁷⁹. Отказывая в удовлетворении апелляционной жалобы общества об отмене актов о привлечении к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, Шестой арбитражный апелляционный суд привел требования абз. 1 ст. 23.2 Закона Российской Федерации «О недрах», отметив при этом, что в нарушение данного требования обществом не соблюдался календарный график поблочной отработки месторождения россыпного золота.

В соответствии с п. 5.1, 5.2 раздела 5 условий пользования недрами (приложение № 1 к лицензии), условия, определяющие виды и объемы работ по поискам и оценке месторождений полезных ископаемых, сроки их проведения определяются утвержденными в установленном порядке проектами работ по геологическому изучению недр. Условия, определяющие виды и объемы разведочных работ, сроки их проведения определяются утвержденными в установленном порядке проектами работ по разведке месторождений.

В соответствии с разделом 7 условий пользования недрами уровень добычи минерального сырья и сроки выхода на проектную мощность определяются техническим проектом разработки месторождения полезных ископаемых. Вместе с тем, в ходе проверочных мероприятий управлением было установлено, что в нарушение данных условий обществом не выполнены требования проекта «Поисковые, оценочные и разведочные работы на россыпное золото» в части календарного плана геологоразведочных работ и уровня добычи россыпного золота.

5. Согласно ст. 52 ВК РФ использование водных объектов в целях разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется в соответствии с водным законодательством и законодательством о недрах.

Вместе с тем в ряде случаев отмечается внутренняя конкуренция норм водного законодательства, лесного законодательства и законодательства о недрах, так как порядок пользования водными объектами для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых существенно различается в зависимости от непосредственного вида водного объекта, а также в зависимости от непосредственного вида добываемого полезного ископаемого. Как справедливо отмечал Боголюбов С. А., «в российском законодательстве происходит постоянная конкуренция требований законодательства о недрах и водного законодательства по отношению к регулированию использования и охраны подземных вод. В ч. 1 ст. 52 ВК РФ приоритет отдается водному законодательству; в некоторых других статьях ВК РФ, а также в Законе Российской Федерации “О недрах” приоритетность регулирования использования и охраны подземных вод решается по-разному, в том числе с преимущественным применением законодательства о недрах»⁸⁰.

Так, согласно ч. 2 ст. 52 ВК РФ использование болот, расположенных в границах земель лесного фонда, в целях осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется в соответствии с лесным законодательством и законодательством о недрах без предоставления водных объектов.

При этом согласно Федеральному закону от 11.06.2021 № 207-ФЗ «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и статью 5 Федерального закона «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» действие принятых до 9 декабря 2021 г. решений о предоставлении болот в пользование для целей разведки и добычи полезных ископаемых прекращается.

Данным Федеральным законом также были внесены изменения в ст. 57 ВК РФ, предписывающие необходимость использования болот в целях осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых только методами и средствами, исключающими сброс сточных, в том числе дренажных, вод, содержание веществ и микроорганизмов в которых превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты, и не допускать их загрязнения.

Также было закреплено, что при добыче торфа и других полезных ископаемых болото или его часть может утрачивать режим водного объекта в результате полной или частичной выработки торфа, полной или частичной замены его материалами естественного или техногенного происхождения, в том числе подстилающими болото отложениями. После окончания использования болота или его части проводится их рекультивация преимущественно путем обводнения и искусственного заболачивания.

Таким образом, несмотря на в целом достаточную урегулированность действующим природоресурсным законодательством порядка предоставления и использования водных объектов для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, ряд проблемных вопросов все еще остаются нерешенными, спорными и актуальными, что зачастую приводит к судебным разбирательствам.

Правовые аспекты оздоровления водных объектов и повышения устойчивости водохозяйственных систем в России и странах ближнего зарубежья (Осетрова А. Ю.)

Отношение человека к природе менялось эволюционно и прошло несколько этапов, которые отразились на формировании экологических правовых норм:

1) использование (потребление) природы и ее компонентов;

2) охрана природы и ее компонентов;

3) восстановление природы и ее компонентов⁸¹.

Объектом правовых отношений в сфере восстановления природы являются различные обособленные природные объекты, имеющие хозяйственную ценность, которые могут служить самостоятельным объектом в гражданском обороте и попадают под категорию «имущество» – земельные участки, лесные насаждения, водные объекты, объекты животного или растительного мира.

В последние годы в отечественном и зарубежном экологическом праве наметилась тенденция на урегулирование отношений, связанных с восстановлением окружающей среды. Председательство Европейского Союза приняло регламент восстановления природы, содержащее перечень мер по восстановлению не менее 20 % территории суши и моря ЕС к 2030 г. и всех экосистем, нуждающихся в восстановлении, к 2050 г. Правовой акт устанавливает конкретные, юридически обязательные цели по восстановлению природы в каждой из перечисленных экосистем: от сельскохозяйственных земель и лесов до морских, пресноводных и городских экосистем. Впрочем, данная тенденция не является новой, а скорее содержит регламентацию тех отношений, которые в правовом плане урегулированы на уровне основных законов отдельных стран. Конституционные положения зарубежных стран содержат нормы о сбережении и восстановлении природы.

С. А. Боголюбов отмечает, что формирование государственного суверенитета на природные ресурсы начинается с провозглашения, формулирования и закрепления в национальном праве основных принципов охраны окружающей среды, отражающих устойчивое развитие (баланс экономики и улучшения состояния окружающей природной среды), сочетание рационального использования и охраны природного ресурса и его части в границах территорий (сочетание бассейнового и административно-территориального принципов) и всей страны в целом, с разграничения функций управления в области использования и охраны природных ресурсов и функций их хозяйственного использования, что может способствовать предупреждению деградации окружающей среды⁸². Конституции ряда стран закрепляют высокое значение деятельности государства в сфере восстановления природы как отдельного направления. Рассмотрим некоторые примеры. Например, ст. 12 Конституции Армении 2015 г. гласит: «Государство стимулирует охрану, улучшение и восстановление окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов, руководствуясь принципом устойчивого развития и учитывая ответственность перед будущими поколениями».

Статья 15 Конституции Республики Болгарии 1991 г.: «Республика Болгария обеспечивает охрану и воспроизводство окружающей среды, поддержание живой природы и ее разнообразие и разумное использование природных богатств и ресурсов страны».

Статья 31 Конституции Княжества Андорры: «Государство осуществляет надзор за рациональным использованием почв и всех природных ресурсов, чтобы гарантировать каждому достойное качество жизни, а также восстановление и сохранение для будущих поколений рационального экологического баланса атмосферы, вод и земли, защиту местной флоры и фауны».

Конституция Российской Федерации подобных правовых приоритетов не содержит. Охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов рассматривается как необходимое условие обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности в Основах экологического развития России и отдельных документах стратегического планирования и государственных программах⁸³.

Проблемой мирового масштаба в настоящее время стало рациональное использование водных ресурсов, водообеспечение территорий и охрана вод в пределах различных государств. В Докладе о мировом развитии водных ресурсов ООН в 2018 г. отмечалось, что более 2 млрд человек не имеют доступа к чистой питьевой воде и более чем вдвое больше людей не имеют доступа к безопасному по санитарно-гигиеническим требованиям водоснабжению. С учетом быстро растущего населения планеты, к 2050 г. ожидается увеличение спроса на воду почти на треть⁸⁴.

Как отмечают в научной литературе, «воды являются возобновляемым, ограниченным и уязвимым природным ресурсом, а управление их использованием и охраной относится к числу важнейших государственных задач. Водный фонд Российской Федерации, а также водохозяйственный комплекс, представленный совокупностью водохозяйственных систем и сооружений, относятся к числу основных элементов национальной экономической системы России. Эффективное государственное управление использованием и охраной водных ресурсов и водохозяйственным комплексом, устойчивое водопользование является необходимым условием экономического роста, обеспечения национальной безопасности в водно-ресурсной сфере, улучшения условий жизни населения»⁸⁵.

В разных правовых системах мира созданы специальные юридические механизмы для оздоровления водных объектов, и отдельное внимание уделяется повышению устойчивости водохозяйственных систем, возобновлению водных ресурсов. В международном праве источником регулирования отношений в данной сфере является Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер⁸⁶.

Российская Федерация. Водная политика Российской Федерации содержит отдельные направления, связанные с оздоровлением водных объектов и восстановлением водохозяйственных систем. Восстановление водных объектов как часть системы мероприятий по охране водных объектов закреплено в ст. 1 Водного кодекса РФ.

По официальным данным в 2022 г. водность рек на территории Российской Федерации превысила норму на 9,3 %, что несколько больше, чем в 2021 г., когда она была выше нормы на 6,4 %. В тоже время в 2022 г. экстремально высокие уровни загрязнения (ЭВЗ) поверхностных пресных вод на территории Российской Федерации отмечались на 122 водных объектах в 544 случаях (в 2021 г. – на 137 водных объектах в 582 случаях), высокие уровни загрязнения (ВЗ) – на 320 водных объектах в 1927 случаях (в 2021 г. – на 281 водном объекте в 1684 случаях). Всего в 2022 г. было зарегистрировано 2471 случаев ЭВЗ и ВЗ по 25 загрязняющим веществам и 5 показателям качества воды (АСПАВ, БПК5, растворенному в воде кислороду, ХПК, запаху). Суммарное количество случаев ВЗ и ЭВЗ достигло максимума за период 2013–2022 гг. Как и в предыдущие годы, в 2022 г. максимальную нагрузку от загрязнения испытывали водные объекты бассейнов рек Волга и Обь, на долю которых приходилось почти 60 % всех случаев ВЗ и ЭВЗ (рис. 1).

Рис. 1. Распределение случаев ВЗ и ЭВЗ по бассейнам рек (в % от общего количества случаев за год на территории Российской Федерации) за период 2013–2022 гг.⁸⁷

В России «при изменении парадигмы государственной собственности на водные ресурсы и государственного владения, распоряжения водами право водопользования становится сердцевиной организации правовой охраны вод»⁸⁸. О. А. Романова считает, что основная задача охраны вод состоит в «ограничении поступления загрязняющих веществ и микроорганизмов в водные объекты в количествах, превышающих способность водных экосистем к самоочищению. Решение этой задачи достигается путем установления соответствующей системы мер и правил поведения субъектов, деятельность которых связана с использованием водных объектов или воздействует на них»⁸⁹. В этой связи ученые подчеркивают роль мониторинга водных объектов в механизме охраны водных объектов⁹⁰. Предотвращение загрязнения вод, повышение качества воды в водных объектах, восстановление водных экосистем становится целью обеспечения водной безопасности⁹¹. Поддерживая данную позицию, отметим, что для обеспечения эффективной охраны водных объектов необходима реабилитация наиболее загрязненных водохозяйственных участков.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации отдельно указывается на то, что сохранение отвечающими экологическим стандартам качества атмосферного воздуха и воды, рекультивация нарушенных земель, экологическая реабилитация территорий и водных объектов, увеличение площади лесовосстановления, ликвидация накопленного вреда окружающей среде являются обязательными условиями для улучшения качества жизни в Российской Федерации⁹². Правилами охраны поверхностных вод объектов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2020 № 1391, установлен закрытый перечень мероприятий по охране поверхностных водных объектов. Часть указанных мероприятий, которые должен осуществлять водопользователь направлена на профилактику деградации водного объекта (предотвращение загрязнения, засорения поверхностных водных объектов и истощения вод, а также ликвидацию последствий указанных явлений, извлечение объектов механического засорения, расчистка поверхностных водных объектов от донных отложений; залужение и закрепление кустарниковой растительностью берегов), другая часть направлена на поддержание водного объекта в стабильном состоянии или оздоровление среды водного объекта (аэрация водного объекта, биологическая рекультивация водного объекта). Таким образом, восстановление водного объекта обеспечивается путем закрепления обязанности водопользователя поддерживать водный объект в надлежащем состоянии. Однако не все водопользователи данную обязанность реализуют. В юридической практике встречаются сложные споры, связанные с охраной водных объектов от загрязнения и засорения.

24 октября 2022 г. в адрес Межрегионального Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям из Прокуратуры Икрянинского района Астраханской области поступила информация по вопросу захламления водоохранной зоны водного объекта р. Бахтемир о несанкционированном размещении отходов производства и потребления в акватории водного объекта и его береговой полосе общего пользования. В ходе осмотра территории установлено захламление отходами производства и потребления территории площадью 90 кв. м. В прибрежной защитной полосе реки Бахтемир обнаружены навалы остатков железобетонных конструкций, боя кирпича и бетона, автомобильных шин, пластиковых бутылок, сухих веток, бытовых отходов и пр. Часть отходов находилась непосредственно в водном объекте. Межрегиональным управлением Росприроднадзора по Астраханской и Волгоградской областям в адрес Службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области объявлено предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований. Служба природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области, не согласившись с предостережением обратилась в арбитражный суд. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое предостережение вынесено компетентным органом в пределах его полномочий и не содержит незаконных либо неисполнимых требований. Оно не нарушает права заявителя, а направлено на побуждение его должным образом исполнять свои обязанности, а также направлено на профилактику нарушений обязательных требований и соответствует применению рискоориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора) и иных целей, не связанных с ограничением прав и свобод юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Правовая позиция о наличии в п. 2 ч. 15 ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации прямого запрета на размещение отходов производства в водоохранных зонах содержится в определении Верховного Суда Российской Федерации от 26.01.2021 № 7-КГПР20-4-К2, 22-870/2019.