Kitobni o'qish: «Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы»

Коллектив авторов: П. Ф. Агаханянц, А. Н. Антипов, С. Г. Голубева, А. В. Дроздов, Ю. В. Ефремов, Й. Кеппель, Н. Ковалев, А. А. Остапенко, А. Ю. Ретеюм, Н. Ю. Рябухина.

Издание осуществлено при поддержке фонда Фольксваген

© Коллектив авторов, 2006

© Институт географии РАН, 2006

© Товарищество научных изданий КМК, 2006

Введение
Цель и организация исследования

В мае 1992 г. было подписано и вступило в силу Соглашение между Правительством Федеративной Республики Германии и Правительством Российской Федерации о сотрудничестве в области охраны окружающей среды.

В рамках этого Соглашения были запланированы и реализованы многочисленные совместные природоохранные проекты.

Темы и формы сотрудничества были разнообразны. Они выбирались в соответствии с потребностями России адаптировать признанные отечественные и международные правовые и методические инструменты к новым социально-экономическим условиям, чтобы эффективнее осуществлять экологическую политику. Учитывалась, в частности, большая потребность в совершенствовании территориального планирования и в его внедрении в работу органов управления, в совершенствовании экспертизы крупных хозяйственных проектов с точки зрения их воздействия на окружающую среду.

В 1994 г. началась реализация первого германо-российского ландшафтно-планировочного проекта в байкальском регионе. В этом многолетнем проекте принимали участие Федеральное ведомство по охране природы, Московский и Иркутский институты географии Российской академии наук, администрация Иркутской области, представители германских университетов, ландшафтно-планировочное бюро «Экология и окружающая среда» из Ганновера, а также представители негосударственных природоохранных организаций. Вслед за ландшафтным планированием важной темой сотрудничества стали экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду.

В ходе исследований выяснилось, что в обеих странах названные инструменты применяются в сходных целях, но для их достижения разработаны отчасти различающиеся правовые и институциональные механизмы. Дальнейшее развитие сотрудничества в этих направлениях побудило его участников обратиться к вопросам участия общественности в планировании и принятии конкретных экологически значимых решений.

Вскоре стало понятно, что российские правовые инструменты в некоторых отношениях развиты полнее, чем немецкие и европейские нормы. Эти инструменты формально предоставляют российским гражданам и общественным организациям целый ряд юридических возможностей – например, полномочия для подготовки собственных экспертных заключений, которые должны приниматься во внимание государственными учреждениями.

Вместе с тем выяснилось, что в современной России использовать эти инструменты в реальности достаточно сложно, что порождает в обществе определенный скепсис.

В результате возник замысел нового исследовательского проекта, целью которого должно было стать изучение российской практики общественного участия в оценке и регулировании воздействий на окружающую среду и ее сравнение с европейскими стандартами. Такое исследование должно было бы выявить реальную эффективность участия российской общественности в этих процессах и показать пути ее повышения.

В октябре 2002 г. германские и российские специалисты, получив грант от фонда Фольксваген, приступили к исследованиям по проекту, который был назван «Трансформационные процессы в России и участие общественности в оценке и управлении воздействиями на окружающую среду».

Основная задача проекта была сформулирована следующим образом: проанализировать эволюцию участия российской общественности в регулировании воздействий на окружающую среду в условиях перехода от плановой экономики к рыночной.

Практически это участие могло осуществляться и осуществлялось преимущественно через такие инструменты, как государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). Эти инструменты и правовые рамки их использования менялись на протяжении последних десятилетий. Поэтому для исследований был выбран достаточно продолжительный интервал – с 1979 по 2002 г. Он был разделен на три разнокачественных периода: с 1979 по 1985 г., с 1989 по 1993 г., с 1997 по 2002 г.

Практика участия общественности изучалась по документам, относящимся к конкретным проектам, которые подвергались государственной экологической экспертизе, общественной экологической экспертизе (ОЭЭ) и сопровождались материалами ОВОС или другими оценками влияния на окружающую среду. Для каждого из вышеуказанных периодов был разработан стандартизованный план описания проектов.

Вторая задача проекта состояла в том, чтобы определить общие черты и различия между Европейским союзом и Россией в стандартах оценки и регулирования воздействий на окружающую среду с целью наметить пути их гармонизации, особенно в аспектах участия общественности. При решении этой задачи действующие российские нормативы сопоставлялись с реальной практикой участия общественности также по материалам конкретных изучавшихся проектов.

Исследование конкретных документированных проектов дополнялось некоторыми материалами социологического характера (интервью, анализом прессы и др.).

Таким образом, исследования велись по трем тематическим блокам:

• нормативно-правовая база России в сравнении с Европейским союзом,

• материалы ОВОС и экологической экспертизы по конкретным объектам (для анализа было выбрано около 40 примеров),

• мнения экспертов (по материалам интервью) и анализ прессы. Исследования проводились в нескольких российских регионах:

Краснодарском крае, Москве, Санкт-Петербурге и Ленинградской области, а также в Иркутской области.

Эти исследования проводили: в Краснодарском крае Ю. В. Ефремов и А. А. Остапенко, в Санкт-Петербурге и Ленинградской области П. Ф. Агаханянц, в Москве А. Ю. Ретеюм и Е. Ю. Оселедец, в Иркутске А. Н. Антипов, В. Р. Смага и Н. Ю. Рябухина. Кроме того, некоторые материалы по Новосибирской области предоставила Г. П. Талалайченко. В социологических работах участвовал Д. В. Воробьев (составление анкет, проведение и анализ ряда интервью). Научное руководство проектом осуществляли профессор Й. Кеппель (Технический университет Берлина) и профессор Э. Диттрих (Университет Магдебурга). Работу коллектива координировали Н. Ковалев (Технический университет Берлина) и А. В. Дроздов (Институт географии РАН, Москва), участвовавшие также в проведении региональных исследований. Консультантами проекта были С. Г. Голубева и Л. П. Ярмак.

Авторами предлагаемой вниманию читателей монографии по сути дела являются все участники проекта. Основной вклад в составление исходного текста монографии в форме отчета фонду Фольксваген (на немецком языке) принадлежит Н. Ковалев. Перевод значительной части этого отчета на русский язык и его переработку (главным образом для глав 3, 5 и 9), а также общее редактирование монографии выполнил А. В. Дроздов. Отдельные главы и разделы книги, используя материалы проекта, специально писали или составляли: введение, заключение и главу 4 – А. В. Дроздов, главу 1 – Д. В. Воробьев и А. В. Дроздов; главу 6 – А. В. Дроздов при участии А. Н. Антипова и Н. Ю. Рябухиной; главу 2 – С. Г. Голубева и А. Ю. Ретеюм; главу 3 – Й. Кеппель и Н. Ковалев, главы 5 и 9 – Н. Ковалев; раздел 5.2. главы 5 и словарь терминов – А. Ю. Ретеюм; главы 7 и 8 – П. Ф. Агаханянц.

Результаты исследования и основные выводы формулировались и обсуждались всеми участниками проекта.

Авторы монографии считают своим приятным долгом выразить искреннюю благодарность, во-первых, финансировавшему это исследование фонду Фольксваген и, во-вторых, всем коллегам, помогавшим нам в поиске и интерпретации документов, дававшим нам интервью и содействовавшим нашей работе. Это сотрудники администраций, работники природоохранных и проектных учреждений, представители общественных организаций, эксперты и многие, многие другие доброжелательные люди. Мы надеемся, что им будет приятно увидеть результаты их участия в проекте, воплотившиеся в эту книгу.

Мы также хотели бы надеяться, что интерес к этой книге проявят не только коллеги из нашего профессионального сообщества, но и граждане России, участию которых в решении актуальных экологических проблем она посвящена.

Часть I. Контекст и методика

Глава 1. Общественность и охрана природы в СССР и России

Понятие «общественность», давно устоявшееся в русском языке, включает элементы общественной самоорганизации и наличие публичной сферы. История этого понятия насчитывает более двух веков. В разные времена смысловое наполнение понятия «общественность» менялось. К началу XX в. общественность связывали, во-первых, с носителями критического общественного мнения и, во-вторых, с группами людей, выполнявших общественные обязанности за пределами сферы государственных служебных обязанностей.

Первая компонента образовывала сферу открытых публичных дебатов и общественного мнения. Вторая ассоциировалась с институтами местного самоуправления. В советскую эпоху государство делегировало общественности функции местного управления и контроля за общественным порядком (Волков, 1997). В то же время, как указывает В. Волков, «сфера общественного мнения и публичных дискуссий, возрождавшаяся в 60-е гг. XX в., была ориентированной больше на этику, чем политику, хотя граница между ними условна. Политические дискуссии шли в частной сфере (на кухнях)».

Наиболее полно теория общественного участия разработана в рамках политологической модели партиципаторной демократии (К. Пейтман, К. Макферсон, Дж. Циммерман и др.). В этой модели отстаивается необходимость активного участия граждан в обсуждении и принятии государственных решений, что обеспечивает как контроль над властью, так и саморазвитие граждан.

В данной книге мы будем придерживаться представлений об общественности, формах ее организации и действий, принятых в современной политологии, в частности, в теории демократии и политической социологии. Далее эти представления проецируются на общественность, вовлекающуюся в природоохранную или экологическую деятельность.

Общественность, в соответствии с Орхусской конвенцией¹ (1998 г.), означает одно или более чем одно физическое или юридическое лицо и, в соответствии с национальным законодательством или практикой, их ассоциации, организации или группы. Заинтересованная общественность представляет собой общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе; для целей данного определения неправительственные организации, содействующие охране окружающей среды и отвечающие любым требованиям, предъявляемым национальным законодательством, считаются организациями, имеющими заинтересованность.

Общественное участие – деятельность общественности, связанная с представлением и защитой своих интересов (прав и свобод) на разных уровнях. Это могут быть обсуждение и разработка политических, социально-экономических программ и проектов; влияние на принятие решений и контроль над их исполнением; самоуправление на местном уровне.

Положение, когда власть делегирует общественности право (со) управления, характеризует развитое гражданское общество. Обратная картина, когда общественное участие нерезультативно, когда интересы государства и населения противостоят друг другу, характеризует неразвитость гражданского общества. Таким образом, распространенность, активность, результативность общественного участия является индикатором развития гражданского общества.

В работе Ш. Арнштейн «Лестница общественного участия» (1969) была предложена ставшая общепринятой классификация уровней общественного участия (табл. 1). Манипуляции (обман) и терапия (уговаривание) вообще не являются общественным участием. Достижение форм символического и реального участия невозможно без информирования.

На практике общественность представляет собой чрезвычайно комплексную и неоднородную совокупность граждан, их групп и объединений. Заинтересованная общественность выявляется относительно определенного проекта, проблемы и проч., и группа или лицо, в одном случае являющиеся общественностью, в другом контексте общественностью могут и не являться.

Таблица 1. Уровни общественного участия (по Serry R. Arnstein, 1969)

В России имеется несколько тысяч общественных некоммерческих объединений или негосударственных организаций (НГО) по охране окружающей среды и природопользованию. Их деятельность охватывает разные слои населения, а сфера интересов простирается от отдельных экологических объектов, населенных пунктов, природных регионов и субъектов Российской Федерации до общероссийских экологических проблем. Эко-НГО занимаются экологическим образованием, охраной природных объектов, решением отдельных природоохранных вопросов (например, атомной безопасности), защитой экологических прав граждан, экологическим законодательством, продвижением экотехнологий, сбором и распространением экологической информации и пр.

Охарактеризуем несколько наиболее крупных общероссийских природоохранных общественных организаций.

Сохраняет традиции привлечения общественности к охране природы Всероссийское общество охраны природы (ВООП), одна из старейших и самых массовых организаций страны, созданная в 1924 г. В ее рядах насчитывается более 3 млн физических и около 10 тыс. юридических членов. Приоритетной областью ВООП остаются вопросы просвещения и воспитания, особенно работа с дошкольными и школьными учреждениями.

Международный социально-экологический союз (МСоЭС), несмотря на относительную молодость и непродолжительную историю, тоже является крупнейшим экологическим объединением на территории бывшего СССР. Проблемы, решением которых занимается МСоЭС, это экологическое образование, ядерная и химическая безопасность, альтернативные источники электроэнергии, сохранение биоразнообразия, устойчивое лесное и сельское хозяйство, изменение климата, чистота воздуха и воды, здоровье и окружающая среда.

Существует также много специализированных общественных организаций, занимающихся отдельными вопросами охраны природы. Например, эколого-просветительский центр «Заповедники» обеспечивает общественную поддержку российским заповедникам и национальным паркам. Благотворительный фонд «Центр охраны дикой природы» также ведет активную природоохранную деятельность, направленную на реализацию различных методических проектов и программ преимущественно на охраняемых природных территориях. Все эти организации публикуют много как специальной, так и общедоступной природоохранной литературы.

Российский экологический союз, Ассоциация развития российской экологической прессы, Национальное информационное агентство «Природные ресурсы», Российское экологическое движение и многие другие объединения и организации содействуют решению экологических и природоохранных проблем России. Российский союз охраны птиц занимается проблемой сохранения биоразнообразия.

Особое молодежное движение за охрану природы представляют Дружина² по охране природы биологического факультета МГУ и аналогичные организации, созданные при высших учебных заведениях субъектов Российской Федерации.

Около сорока различных общественных организаций учредили в 1996 г. Российский экологический конгресс. С 1977 г. функционирует на постоянной основе круглый стол лидеров и представителей общественных организаций и объединений.

К указанным организациям добавляются научные общества и объединения ученых. Старейшей научной некоммерческой общественной организацией является Московское общество испытателей природы, основанное в 1805 г. Это неформальное объединение ученых в интересах развития науки о природе и ее законах.

Роль и функции российских общественных объединений закреплены в национальном законодательстве. Однако действенность этих объединений не всегда достаточно эффективна, так как формирование демократических основ российского общества имеет еще сравнительно непродолжительную историю.

В России активно действуют представительства международных неправительственных организаций – WWF, Wetlands International, IUCN, Greenpeace и другие. Эти оказывают российскому природоохранному движению существенную организационную, методическую и финансовую помощь.

В территориальном измерении выделяются организации, которые работают в своем регионе, отслеживая экологически опасные проекты. Например, в Иркутске это «Байкальская волна», в Москве – Московский отдел экологической экспертизы Международного Социально-экологического союза, некоторые программы Гринпис; в Краснодарском крае – отделение МСоЭС Западного Кавказа; в Санкт-Петербурге – «Зеленый мир». Такие организации в основном действуют в пределах своих регионов.

Многие московские организации зачастую имеют представительства в других регионах и играют роль ресурсных центров.

Организации различаются и тематически, по направлению деятельности (ядерная безопасность, химическое производство, проблема переработки мусора, охрана животных, оценка воздействия на окружающую среду). На действия против «громких проектов», таких, как Голубой поток, Высокоскоростная магистраль Петербург-Москва, Балтийская трубопроводная система, мобилизуются НГО из разных регионов.

Формы общественного участия. Для реализации общественного участия разработано значительное количество форм действий – для информирования, выявления групп заинтересованной общественности, их интересов и мнений, для разрешения конфликтов и построения консенсуса, а также интеграции интересов различных групп общественности в принимаемые решения.

Можно выделить институциональные и внеинституциональные коллективные действия (табл. 2).

Таблица 2. Типы институциональных и внеинституциональных действий

Институциональные действия (обращения в суды, референдумы, участие в оценке воздействия на окружающую среду и пр.) основаны на формах участия, закрепленных в законодательстве, в то время как внеинституциональные действия не являются законодательно регламентированными формами участия общественности (митинги, лоббирование и пр.). Однако внеинституциональные действия выполняют функции выражения протеста, привлечения внимания властей, информирования широкой общественности и СМИ и пр. Также по цели проведения можно выделить формы общественного участия, направленные на информирование, выражение позиции, протест, (со)участие в принятии решений, защиту интересов. В любом случае формы действий представляют собой инструментарий, с помощью которого общественность представляет и защищает свои интересы.

Подробнее различные формы действий охарактеризованы в главе 7, посвященной анализу конкретных изучавшихся нами примеров общественного участия.

Помимо рассмотренных выше институциональных и внеинституциональных форм участия общественности могут быть выделены неформальные механизмы влияния на процесс принятия решений, используемые экологической общественностью. Под неформальными механизмами влияния понимаются формы действий, используемые общественниками для лоббирования своей позиции. Они включают мобилизацию социальных сетей, поиск сторонников внутри государственных и бизнес-структур, научных учреждений, совместную работу в законодательных комиссиях, использование неформальных каналов получения информации.

Необходимо далее кратко охарактеризовать общую правовую базу общественного участия. Она определена в Конституции РФ, в нескольких федеральных законах и в отдельных ведомственных положениях и инструкциях.

Основные демократические институты и принципы общественного участия в России возникли в 1985–1995 гг., а современная система принятия экологически значимых решений, в 1995–2000 гг. В последующий период существенных дополнений в эту систему на федеральном уровне внесено не было.

Необходимость выявления и учета позиции общественности, в первую очередь местных жителей, предусмотрена как обязательный элемент системы принятия решений, касающихся экологических вопросов.

Основные нормативные акты, регулировавшие общественное участие в СССР и определяющие его ныне в России, таковы:

Конституция СССР (1977), Конституция РФ (1993), Земельный кодекс РФ (1991), Земельный кодекс (2001), Градостроительный кодекс (1998), Градостроительный кодекс (2004), Гражданский кодекс (1994), Кодекс об административных нарушениях (2001), Лесной кодекс (1997), Гражданский процессуальный кодекс (2002), Закон об охране окружающей природной среды (1991), Закон об охране окружающей среды (2002), Временная инструкция о проведении государственной экологической экспертизы (1990), Закон об экологической экспертизе (1995), Положение об оценке воздействия на окружающую среду в РФ (Положение об ОВОС) (1994), Положение об оценке воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности (2000), Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (1999), Федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан и прав участия граждан в референдуме (1997), Закон о референдуме в РФ (2002), Закон о местном самоуправлении в РФ (1991), Закон о принципах местного самоуправления в РФ (1995), Закон о гарантиях коренных малочисленных народов РФ (1999).

Краткая история общественного участия

В СССР первые попытки влияния общественности на решения о строительстве объектов, предполагающих значительное изменение окружающей природной среды, были осуществлены в 1980-х гг.³. Пик протестных действий общественных экологических движений пришелся на конец 80-х – начало 90-х гг., наиболее популярными формами протеста были митинги, акции, демонстрации и пикеты. Значительную роль в освещении экологических проблем играли СМИ.

Официально институт общественной экологической экспертизы был установлен в 1988 г. (см. главу 2). После этого экологическая общественность начала использовать законодательно определенные механизмы общественного участия для воздействия на процесс принятия решений. Однако, по мнению ряда активистов экологического движения, эффективность использования этих механизмов была относительно невелика и таковой остается поныне. Тенденция систематического нарушения законодательных требований в сфере участия общественности в принятии решений наметилась давно. Множество возникающих гражданских инициатив наталкиваются на пассивное (игнорирование, затягивание) или активное противодействие (и попытки манипуляции) как со стороны государственной системы, так и со стороны бизнеса, вследствие чего инициатива теряет поддержку среди широких масс населения.

В начале 1990-х гг. общественностью были инициированы несколько успешных «экологических» процессов (например, протесты против строительства Ростовской АЭС). Однако многие формальные договоренности, которых удалось достичь общественности, в скором времени были нарушены государством. По мнению многих общественников, в современной России вступать в игру, ведомую бизнесом и государством, стало сложно. Основные причины – трудность мобилизации населения (неверие, апатия), необходимость профессионального подхода (трудно мобилизовать экспертов – ученых, юристов), опасность участия (криминал, давление со стороны властей и бизнеса). Многие организации сменили «протестный» профиль на образовательный, поскольку деятельность по экологическому просвещению стала одновременно и менее опасной, и более продуктивной. В российских регионах большая часть экологических общественных организаций работает в секторе экологического образования и просвещения, экологического туризма. Их целевая аудитория – дети и молодежь, союзники – как другие организации некоммерческого сектора, так и государственные структуры, в первую очередь вузы и школы, местная администрация. На общем фоне резко выделяются крупные экологические некоммерческие организации – многие из них отметили только десятилетие деятельности, тем не менее за это время успели значительно трансформироваться и изменить стиль работы.

В прошлом наиболее влиятельными и заметными экологическими гражданскими ассоциациями были группы давления и протестные организации, возникшие на волне перестройки. Постепенно организации профессионализировались, стали известны, приобрели авторитет (институционализация движения).

По социологическим данным, в 1991–1993 гг. граждане России ставили экологические проблемы на третье место по приоритетности после безопасности и экономических трудностей. С течением времени вопросы качества окружающей среды и охраны природы отошли в восприятии людей на второй план и теперь занимают в иерархии обеспокоенности 7–8-е место. Согласно социологическим опросам, в 1994–1998 гг. уже только от 20 до 30 % людей (эта доля варьирует для разных категорий населения и возрастает по мере повышения образовательного уровня) были серьезно обеспокоены качеством окружающей среды и охраной природы. В то же время лично ответственными за состояние окружающей среды считали себя не более четверти респондентов, а к практическим действиям и самоограничению потребностей было готово еще меньшее число людей. Однако постепенно эта ситуация в некоторых регионах начинает меняться. Так, по данным социологов за 1999 г., среди факторов, приводящих к загрязнению окружающей среды в Москве, ее жители на третье/четвертое место ставили загрязнение города самими жителями и пассивность горожан в деле охраны природы.

С позиций социологии историю экологических движений разного типа в СССР и России представил О. Н. Яницкий (2002) (табл. 3).

Таблица 3. Фазы развития российского экологического движения (ЭД)

В настоящее время в экологических конфликтах участвуют как вновь возникающие инициативные группы, так и достаточно зрелые, институционализированные организации третьего сектора. Их роль в истории развития отдельных экологических движений (конфликтов) двойственна. С одной стороны, как ресурсные центры вместе с научными организациями и сторонниками в администрации, они поддерживают возникшие инициативы. С другой стороны, они играют роль инициаторов движения, разрабатывают тактику действий движения.

Особый интерес для нас представляют некоторые сведения об одной из самых эффективных форм общественного участия – референдумах по экологическим вопросам.

За последние 15 лет в различных регионах России проводились главным образом областные референдумы (федеральный был только один). На референдумах ставились вопросы, преимущественно связанные со строительством объектов, представляющих высокую потенциальную опасность – например, АЭС, заводов по утилизации ракет.

До перестройки все референдумы носили политический характер и инициировались властями. Первые референдумы, инициированные «снизу» начинались с 1989 г. До 1996 г. прошло пять референдумов в разных регионах России. Все они были направлены против строительства АЭС. На референдумах большинство проголосовало против строительства новых и расширения существующих АЭС. Решения референдумов выполнялись.

С 1996 г. тематика вопросов, выносимых на референдум, изменилась. Предпринимались три попытки инициировать референдумы по вопросам, связанным с АЭС⁴, но они не получили разрешения. С 1997 г. прошла серия попыток инициирования референдумов по вопросам размещения предприятий по переработке химического оружия, но на разных стадиях они были остановлены и не были доведены до голосования.

Основная причина остановки процедуры референдума состояла в том, что его проведение затягивалось властями, в итоге чего происходил к срыв референдума. Другие причины: власти отказывали регистрировать инициативную группу, опротестовывалась в суде правомерность постановки вопросов, вынесенных на референдум. Результаты некоторых проведенных референдумов опротестовались в суде и их решения были отменены⁵.

Проводились референдумы и по другим темам⁶. Из них вполне успешным был только один, поддержанный администрацией города – по поводу строительства морского порта в Геленджике.

Большинству референдумов было отказано в проведении в соответствии с законодательством, согласно которому субъект Российской Федерации не может выносить на референдум вопросы размещения объектов федерального значения. С другой стороны, предметом общенационального референдума не могут быть права и полномочия субъектов Федерации. Кроме того, осенью 1997 г. были принят Закон Российской Федерации «О гарантиях реализации избирательных прав граждан», в соответствии с которым впредь исключалась возможность проведения областных референдумов о строительстве объектов федерального значения.

После ликвидации в 2000 году специального самостоятельного федерального органа по охране окружающей среды (Госкомэкологии России) экологическая общественность страны инициировала подготовку к проведению референдума по этому вопросу. В поддержку этого требования было собрано более 2 миллионов подписей граждан. Но Центральная избирательная комиссия РФ забраковала значительную часть из них и в проведении референдума отказала.

Ныне ситуация усложняется тем, что в России с осени 2004 г. действует новая редакция конституционного закона «О референдуме РФ», по которому проведение референдумов за год до парламентских и президентских выборов запрещено.

И все же референдум остается сильным инструментом общественного участия. Выделяется случай, когда достаточным оказалось только показать угрозу проведения успешного референдума. В 1998 г. в Москве был инициирован референдум «о городских зеленых насаждениях», но до голосования дело не дошло, так как требования референдума были выполнены мэрией Москвы. В большинстве регионов поддержка инициатив общественности со стороны администрации обеспечивает успех референдуму, в случае отсутствия поддержки подготовка референдума затягивается, происходит долгое судебное разбирательство. Необходимо отметить, что фактически каждый референдум сопровождался обширным движением протеста и разнообразными коллективными действиями (обращения в суд, письма протеста и др.). Таким образом, чаще всего референдум был только одним из механизмов давления общественности.

В настоящее время многие решения о недопустимости строительства того или иного объекта, ранее принятые на референдумах, пересмотрены и проекты реализуются или уже реализованы.

Тема общественного участия в решении природоохранных проблем СССР и России имеет обширную литературу и богатую историю. Здесь она освещена лишь в самых общих чертах с тем, чтобы пояснить читателям книги наш подход к анализу материалов проекта.

Глава 2. Развитие инструментов принятия решений в рамках государственных институтов

Механизмы участия общественности в принятии экологически значимых решений развивались как в общем контексте изменений социально-экономических условий и процессов, так и в соответствии с нормативно-правовым закреплением государственных инструментов принятия таких решений.

В сформировавшейся к настоящему времени в России системе подготовки документации, необходимой для принятия государственными органами экологически обоснованного решения о реализации намечаемой хозяйственной или иной деятельности, можно выделить три главных компонента:

1. определение инициатором деятельности ее основных характеристик;

2. оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду;

3. проведение специально уполномоченным на то государственным органом государственной экологической экспертизы документации, обосновывающей эту деятельность.

Ниже отдельно описывается развитие двух основных инструментов системы, а именно государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) и собственно оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Такое разделение в определенной степени условно, поскольку оба эти инструмента, как сказано выше, представляют собой единую систему. Но соотношение между ними, тем не менее, исторически несколько менялось, и эти изменения важно иметь в виду при анализе документации по объектам, вовлеченным в наше исследование. Поэтому данная глава завершается анализом сопряженного развития обоих инструментов.

2.1. Государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ)

Возникновение государственной экологической экспертизы

Началом истории государственной экологической экспертизы в нашей стране принято считать 7 января 1988 г., когда ЦК КПСС и Совет министров СССР издали Постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Данное постановление уполномочило новообразованный Государственный комитет по охране природы (Госкомприроды) проводить государственную экологическую экспертизу планов, программ, новых материалов и технологий, а также отдельных проектов. Для реализации этой задачи на основании приказа Совета министров СССР № 436 от 8 апреля 1988 г. в структуре Госкомприроды СССР были созданы специальные Управления государственной экологической экспертизы.

20 сентября 1988 г. Госкомприродой была издана инструкция, обязывавшая заказчиков представлять проектную документацию на экологическую экспертизу. Инструкция предписывала включать в состав документации, передаваемой на экспертизу, результаты проведения оценки воздействия на окружающую среду. В обязанности Госкомприроды входило рассмотрение переданной документации в течение 45 дней и подготовка заключений, выводы которых носили обязательный характер.

Принятые в конце 1980-х гг. нормативно-правовые акты отразили растущий уровень обеспокоенности общества экологическими проблемами, требования демократизации и «гласности» в принятии решений, а также большую степень восприимчивости к западному опыту экологической оценки. Так был введен институт экологической экспертизы, независимой от заказчика.

Законодательное закрепление ГЭЭ

Законодательное закрепление государственной экологической экспертизы было осуществлено Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды», принятым в 1991 году. Согласно этому закону государственной экологической экспертизе подлежат все проекты и программы, планируемые к осуществлению на территории России и связанные с воздействием на окружающую среду.

Раздел V. Государственная экологическая экспертиза

Статья 35. Цели и принципы государственной экологической экспертизы

1. Государственная экологическая экспертиза проводится с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества.

2. Государственная экологическая экспертиза осуществляется на принципах обязательности ее проведения, научной обоснованности и законности ее выводов, независимости, вневедомственности в организации и проведении, широкой гласности и участия общественности.

Статья 36. Обязательность государственной экологической экспертизы

1. Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду.

2. Финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам производится только при наличии продолжительного заключения государственной экологической экспертизы.

3. Порядок проведения государственной экологической экспертизы объектов федерального, республиканского или местного значения регулируется законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации.

Статья 37. Объекты государственной экологической экспертизы

Государственной экологической экспертизе подлежат все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории Российской Федерации, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов.

Статья 38. Ответственность за невыполнение требований государственной экологической экспертизы и ответственность экспертов

1. Руководители предприятий, учреждений, организаций, другие должностные лица и иные работники, а также граждане несут ответственность за невыполнение требований заключения государственной экологической экспертизы в соответствии с действующим законодательством.

2. Председатель и члены экспертных комиссий несут ответственность за правильность и обоснованность своих заключений в соответствии с законодательством Российской Федерации. Выводы экспертной комиссии могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.

Статья 39. Общественная экологическая экспертиза

1. Общественная экологическая экспертиза, проводимая научными коллективами, общественными объединениями по их инициативе, становится юридически обязательной после утверждения ее результатов соответствующими органами государственной экологической экспертизы.

2. Председатель, члены общественных коллективов экспертов несут ответственность за правильность, обоснованность своих экспертных оценок в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В 1993 г. постановлением Совета министров Российской Федерации от 22.09.1993 № 942 было утверждено «Положение о государственной экологической экспертизе».

В 1993–1994 гг. Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации был разработан ряд внутренних документов по вопросам оценки воздействия на окружающую среду и государственной экологической экспертизы.

В декабре 1993 г. Главным управлением государственной экологической экспертизы Минприроды РФ было утверждено «Руководство по экологической экспертизе предпроектной и проектной документации».

В документе были определены экологические требования по основным элементам оценки воздействия на окружающую среду в предпроектной и проектной документации, предоставляемой на государственную экологическую экспертизу.

В июле 1994 г. Главным управлением государственной экологической экспертизы Минприроды России были разработаны и приняты «Указания к экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности в предынвестиционной и проектной документации». Определяя содержание документации по экологическому обоснованию, «Указания» подробно излагают требования к оценке воздействия на окружающую среду.

В «Указаниях» описывались основные требования к содержанию материалов экологического обоснования на этапах подготовки предынвестиционной документации, проектной строительной документации, предпроектной и проектной документации на строительство объектов хозяйственной и иной деятельности. Было определено содержание экологического обоснования техники, технологии и материалов в составе проектной документации. В связи с начавшимся процессом введения лицензирования деятельности в области природопользования было определено содержание экологического обоснования лицензий.

В конце 1995 г. был принят Федеральный закон «Об экологической экспертизе».

Закон определил объекты государственной экологической экспертизы, разделив их на объекты федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, а также сформулировал основные требования по порядку организации и проведения государственной экологической экспертизы.

В соответствии с этим законом экспертиза материалов, представленных на государственную экологическую экспертизу, завершается составлением заключения экспертной комиссии, в котором должна быть дана оценка и сделаны выводы о допустимости и возможности реализации объекта экологической экспертизы. Положительное заключение экспертной комиссии является одним из обязательных документов для открытия финансирования и кредитования реализации объекта экологической экспертизы.

Позднее взамен принятого в 1994 г. нормативного документа – «Указания к экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности в предынвестиционной и проектной документации», была разработана «Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности», утвержденная приказом Минприроды РФ № 539 от 29.12.95 г.

Далее в 1996 г. постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 г. № 698 было принято «Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы», а в 1997 г. – «Регламент проведения государственной экологической экспертизы», утвержденный приказом Госкомэкологии № 280 от 17.06.1997 г. и зарегистрированный в Минюсте 28.07.1997 г. (рег. № 1359).

ГЭЭ, ОВОС и процесс проектирования

Являясь частью системы принятия решений о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, институт государственной экологической экспертизы оказал значительное влияние на введение экологической составляющей в процесс разработки обосновывающей документации и подготовки экологически обоснованных решений. Бытовавший в начале 90-х гг. «остаточный» принцип решения природоохранных вопросов при проектировании промышленных объектов, зданий и сооружений, постепенно трансформировался в принцип оценки «значимости» природоохранных вопросов.

Начиная с 1995 г. в российской практике проектирования были разработаны и введены в действие новые нормативные документы:

– СНиП 11–01–95 «Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений», который предусматривал проведение оценки воздействия на окружающую среду в общем процессе проектирования;

– СП 11–101–95 «Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений», определяющий порядок разработки, согласования, утверждения и состава обоснования инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений;

– СНиП 11–02–96. Инженерные изыскания для строительства. Основные положения;

– СП 11–102–97. Инженерно-экологические изыскания для строительства и т. д.

В инвестиционном процессе проектная подготовка строительства с учетом действующего российского законодательства и зарубежной практики, как правило, состоит из трех этапов.

Первый этап:

• определение инициатором (заказчиком) цели инвестирования назначения и мощности объекта строительства, номенклатуры продукции, необходимой площади отведения под строительство и условий его осуществления;

• определение органами исполнительной власти нескольких альтернативных мест (районов) размещения объекта с учетом принципиальных требований и условий заказчика (инвестора).

Разработка обоснований инвестиций осуществляется с учетом данных и положений, содержащихся в федеральных, региональных и отраслевых программах структурной перестройки народного хозяйства, научно-технических и других государственных программах, схемах развития и размещения производительных сил, промышленных узлов, градостроительной документации и иных возможных для использования материалов.

С учетом принятых на данном этапе решений заказчик представляет в установленном порядке ходатайство (декларацию) о намерениях.

После положительного решения местного органа исполнительной власти с предварительным выделением нескольких мест размещения объекта заказчик приступает к разработке обоснования инвестиций в строительство.

Второй этап:

• разработка проектировщиком обоснования инвестиций в строительство на основании полученной информации, требований государственных органов и заинтересованных организаций в объеме, достаточном для принятия инвестором (заказчиком) решения о целесообразности дальнейшего инвестирования;

• получение от местных органов власти предварительного согласования места размещения объекта (акта выбора участка);

• разработка проектной документации;

• получение заключения государственной экологической экспертизы обоснования инвестиций.

В соответствии с положениями СНиП 11–01–95 «Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» разработка проектной документации на строительство объектов осуществляется на основе утвержденных (одобренных) обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений. В проектной документации детализируются принятые в обоснованиях решения и уточняются основные технико-экономические показатели (п. 2.1).

Третий этап:

• разработка, согласование, экспертиза и утверждение проектной документации;

• получение на ее основе решения об изъятии земельного участка под строительство.

При разработке обоснования инвестиций и проектной документации должны быть определены принципиальные, обобщенные проектные решения реализации планируемой деятельности, достаточные для принятия решения о хозяйственной необходимости, технологической безопасности, экологической допустимости, а также экономической и социальной целесообразности инвестиций в строительство, получения акта выбора земельного участка для размещения объекта и выполнения проектно-изыскательских работ.

Материалы обоснования инвестиций могут использоваться заказчиком для проведения социологических исследований, опросов общественного мнения и референдумов о возможности сооружения объекта.

В СП 11–101–95 отмечается, что при обосновании инвестиций должны выполняться альтернативные проработки, расчеты для всех предложенных земельных участков, в том числе принципиальные объемно-планировочные решения, расчеты по определению эффективности инвестиций, социальных, экологических и других последствий осуществления строительства и эксплуатации объекта, а также по определению убытков землевладельцев, землепользователей, арендаторов, потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием земельного участка, и др. (п. 3.7). Это положение является важным для понимания необходимости рассмотрения при проведении оценки воздействия на окружающую среду альтернатив как технологических решений, так и места размещения объекта.

Состав и содержание указанных материалов должны быть достаточны для проведения необходимых согласований и экспертиз.

В СП 11–101–95 сказано, что раздел 7 «Оценка воздействия на окружающую среду» при обосновании инвестиций разрабатывается в соответствии с нормативными документами, подготовленными Минприроды России. Однако новые документы так и не были разработаны. На практике продолжали использовать:

1. «Руководство по экологической экспертизе предпроектной и проектной документации» (10 декабря 1993 г.),

2. «Инструкцию по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности», утвержденную приказом Минприроды России № 539 от 29.12.95 г.

и другие нормативно-правовые документы по вопросам охраны окружающей природной среды.

Управление государственной экологической экспертизы в целях сохранения и укрепления этой тенденции ведет в это время большую работу с отраслевыми министерствами и ведомствами как по разработке нормативных и инструктивно-методических документов, так и по распространению положительного опыта. Так, в 1998–1999 гг. Управление государственной экологической экспертизы при поддержке Государственного предприятия «ЦЕНТРИНВЕСТпроект» участвовало в разработке таких документов, как:

«Рекомендации по экологическому сопровождению инвестиционно-строительных проектов» (1998);

«Практическое пособие к СП 11–101–95 по разработке раздела «Оценка воздействия на окружающую среду» при обосновании инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений» (1998);

Пособие к СНиП 11–01–95 по разработке раздела проектной документации «Охрана окружающей среды» (1999);

«Организация экологического мониторинга окружающей среды и опасных природных процессов при реализации инвестиционно-строительных проектов» (1999).

Поскольку качество проведения оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности определяет качество учета экологических аспектов при разработке предпроектной и проектной документации, Управление государственной экологической экспертизы с учетом развития нормативной базы и по результатам работы подготовило новую редакцию Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации.

По сути происходило формирование базы для создания основ разработки предпроектной и проектной документации, в том числе для разработки разделов «Оценка воздействия на окружающую среду» и «Охрана окружающей среды» и для формирования окончательного решения по намечаемой деятельности на основании проведенной оценки.

Новый этап развития ГЭЭ

С момента принятия Федерального закона «Об экологической экспертизе» (1995 г.), закрепившем практику проведения государственной экологической экспертизы, определенной Законом Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды», был разработан и принят целый ряд законодательных актов и нормативно-методических документов.

К началу 2000 г. система государственной экологической экспертизы имела структурированное и развитое законодательное и нормативно-методическое обеспечение. Требование обязательного проведения государственной экологической экспертизы и учета положительного заключения государственной экологической экспертизы было закреплено в четырнадцати федеральных законах и не могло быть проигнорировано.

Укажем основные нормативные акты, регламентирующие вопросы использования и/или изъятия объектов живой и неживой природы и являющиеся неотъемлемой частью правового поля, регламентирующего проведение государственной экологической экспертизы. Это Лесной Кодекс (1997), Водный Кодекс (1995), Законы «О животном мире» (1995), «Об особо охраняемых природных территориях» (1995), «О недрах» (1995), «О континентальном шельфе Российской Федерации» (1995), другие законодательные акты.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона «Об экологической экспертизе» в Госкомэкологии России организация и проведение государственной экологической экспертизы осуществлялись Управлением государственной экологической экспертизы Госкомэкологии России и специализированными экспертными подразделениями в составе территориальных комитетов в 89 субъектах Российской Федерации.

Однако вскоре во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» было создано Министерство природных ресурсов РФ. На него было возложено осуществление функций упраздняемого Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды, в том числе функция организации и проведения государственной экологической экспертизы.

В новой структуре центрального аппарата МПР России в целях выполнения задач, определенных для Министерства природных ресурсов Российской Федерации Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2000 г. № 495, приказом МПР России от 13.07.2000 г. № 178 было организовано Управление государственной экспертизы. Однако Положение об Управлении государственной экспертизы как подразделении МПР России так и не было утверждено.

В тоже время приказом МПР России от 19.07.2000 г. № 184 было принято решение о создании при МПР России Федерального государственного учреждения (ФГУ) «Госэкоэкспертиза».

Уставом ФГУ «Госэкоэкспертиза» было определено, что «учреждение осуществляет свою деятельность в целях реализации задач и функций по организации и проведению государственной экологической экспертизы». Согласно Уставу, утвержденному приказом МПР России от 27.07.2000 № 189, финансирование ФГУ «Госэкоэкспертиза» должно было осуществляться в том числе за счет доходов, полученных от проведения работ и оказания услуг.

Статья 13 Федерального закона «Об экологической экспертизе» определяет, что «специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы являются уполномоченный на то Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области охраны окружающей природной среды, и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы».

Таким образом, планировавшееся наделение функцией государственной экологической экспертизы учреждения, не являющегося подразделением МПР России, нарушало статьи 7 и 13 вышеуказанного закона в части передачи другой организации прав, обязанностей и полномочий федерального специально уполномоченного органа и его территориальных органов в области государственной экологической экспертизы.

Одним из основных принципов экологической экспертизы является независимость экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы (Статья 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе»).

В соответствии со своим Уставом ФГУ «Госэкоэкспертиза» предполагало осуществлять помимо экспертизы деятельность, связанную с выполнением заданий, заказов, планов (программ), исследований, работ. Это положение ставило под сомнение возможность соблюдения независимости ответственных секретарей-экспертов государственной экологической экспертизы при осуществлении своих полномочий.

С учетом этих обстоятельств и при поддержке Всемирного банка в системе принятия экологически значимых решений были предприняты некоторые позитивные изменения.

1. В центральном аппарате МПР России только в октябре 2000 г. было создано Управление государственной экологической экспертизы (приказ МПР России № 363 от 06.10.2000 г.). Положение об Управлении государственной экологической экспертизы было утверждено приказом МПР России № 454 от 30.10.2000 г.

2. ФГУ «Госэкоэкспертиза» было ликвидировано в декабре 2000 г.

3. В субъектах Федерации в составе комитетов природных ресурсов МПР России стали создаваться специализированные экспертные подразделения в области государственной экологической экспертизы. А в составе департаментов природных ресурсов МПР России в федеральных округах – специализированные экспертные подразделения в области государственной экологической экспертизы по тем субъектам Российской Федерации, на территории которых они размещаются.

Специально созданная по приказу МПР рабочая группа проанализировала действующие документы, регламентирующие организацию и проведение государственной экологической экспертизы.

Результаты ее работы показали, что действующие документы, разработанные в точном соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе», не содержат принципиальных препятствий к их применению в МПР России.

Это касалось, прежде всего, таких документов, как:

– Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации № 698 от 11.06.1996;

– Регламент проведения государственной экологической экспертизы, утвержденный приказом Госкомэкологии России № 260 от 17.06.1997 г. и зарегистрированный в Минюсте России, рег. № 1359 от 28.07.1997 г.;

– Положение о порядке определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное приказом Госкомэкологии России № 238 от 22.04.1998 г. и зарегистрированный в Минюсте России, рег. № 1533 от 01.06.1998 г.

Последние события

В 2004 г. в стране была начата административная реформа, в результате которой система государственной экологической экспертизы претерпела серьезные изменения.

Прежде всего, это было связано с наделением МПР России полномочиями только федерального уровня и с созданием двух новых органов государственной власти, наделенных полномочиями в области проведения государственной экологической экспертизы: Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Постановление Правительства Российской Федерации № 400 от 30.07.2004 г.) и Федеральной службы в сфере экологического, технологического и атомного надзора (Постановление Правительства Российской Федерации № 401 от 30.07.2004 г.).

Охарактеризованные выше этапы развития государственных структур, отвечающих за проведение ГЭЭ, представлены в таблице 4.

В период становления системы ГЭЭ опиралась на следующие важнейшие нормативные документы:

1. Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов. Срок действия: 01.01.1992 г. Утверждена: 18.05.1990 г. Госкомприроды СССР.

2. Временная инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной деятельности в предпроектных и проектных материалах, введенная Главным управлением государственной экологической экспертизы 1.06.92 г.

3. Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов обустройства морских месторождений углеводородов (г. Москва, Миннефтегазпром СССР, 1990 г. РД 39–081–90).

4. Временная отраслевая инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке ТЭО (ТЭР) и проектов строительства объектов для освоения месторождений углеводородного сырья (ОВОС Газпром), Р-51–156–90.

Таблица 4. Этапы развития государственных структур экологической экспертизы

5. Временные методические указания по составлению раздела ОВОС в схемах, ТЭО и проектах разработки месторождений и строительства объектов нефтегазовой промышленности – М., 1992 г.

6. Пособие по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) инвестиций и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов. Утверждено: 01.01.1992 Госкомприроды СССР.

7. Руководство по проведению оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при выборе площадки, разработке технико-экономических обоснований и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комплексов. Утверждено Минприроды России 01.01.1992 г.

После административной реформы 2004 г. новых нормативных документов, совершенствующих и развивающих деятельность ГЭЭ в новых условиях, разработано не было. Тем временем продолжилась потеря квалифицированных кадров в федеральных и особенно в региональных структурах, поскольку реорганизация территориальных подразделений указанных ведомств тянулась почти год.

До 2004 г. в течение более 15 лет экологическая экспертиза находилась в ведении одного и того же специально уполномоченного государственного органа – Министерства природных ресурсов и его предшественников. В соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 и 401 функции организации и проведения государственной экологической экспертизы возложены одновременно на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Росприроднадзор отвечает за экспертизу проектов, связанных с отчуждением и использованием земельных, водных и минеральных ресурсов. Некоторые региональные подразделения Росприроднадзора кроме того выполняют предварительное согласование проектов. Ростехнадзор взял на себя экспертизу проектов, реализация которых связана с выбросами, сбросами, размещением отходов и другим негативным техногенным воздействием на окружающую среду.

Введенная система имеет определенные преимущества, но также и недостатки, обусловленные искусственным выделением и изолированным рассмотрением технических и собственно экологических аспектов оценки проектов, которые в своем большинстве, безусловно, требуют целостной или по крайней мере комплексной оценки. Очевидно, эта схема в скором времени будет подвергаться коррекции.

Более того, принятие в конце 2004 г. нового Градостроительного кодекса, предписывающего проведение только одной комплексной экспертизы, поставило под сомнение сохранение института государственной экологической экспертизы в будущем.

2.2. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). Эволюция принципов

Начальный период

Определенный сдвиг в отношении общества к природе в нашей стране произошел осенью 1972 г. Напомним, что незадолго перед тем состоялась Стокгольмская конференция ООН по окружающей среде, а Международный олимпийский комитет начал рассматривать заявку на проведение Игр XXII Олимпиады в Москве, поданную для показа всему миру достижений социализма. Эти два события, видимо, послужили толчком к тому, что 20 сентября 1972 г. Верховный Совет СССР принял Постановление «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов». В нем впервые ставилась общая задача включения природооохранительных мер в планы развития народного хозяйства и предотвращения загрязнения выбросами и сбросами. Эта задача была конкретизирована три месяца спустя в Постановлении ЦК КПСС и Совета министров СССР «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов», где, в частности, говорилось о необходимости выделения в проектах на строительство предприятий специальным разделом мероприятий по охране водоемов, почвы и атмосферного воздуха от загрязнения сточными водами и промышленными выбросами и обеспечения проверки соблюдения в них требований по охране окружающей природной среды. В мае 1973 г. выходит постановление Совета министров СССР «Об улучшении экспертизы проектов и смет на строительство (реконструкцию) предприятий, зданий и сооружений», а в октябре вводится Инструкция Госстроя СССР и Госкомитета по науке и технике «О порядке проведения экспертизы проектов и смет на строительство (реконструкцию) предприятий, зданий и сооружений». Речь шла только об отраслевом контроле, представления об экологической экспертизе еще не существовало.

Законы того времени (не игравшие определяющей роли) предусматривали процедуры согласования проектов специальными министерствами и ведомствами. Такая форма регулирования использована в принятых в 1970 г. Основах водного законодательства Союза ССР и союзных республик (ст. 10) и затем в Водном кодексе РСФСР от 1972 г. (ст. 14). Тот же порядок был заложен десятилетием позже в законах СССР и РСФСР об охране атмосферного воздуха. Однако он оказался недостаточно эффективным, свидетельством чего стал выход в 1982 и 1984 гг. постановлений Совета министров СССР о мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха.

С 1981 г. структура материалов, подаваемых на экспертизу, стала регламентироваться СН 202–81 «Инструкция о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений».

Имеющаяся информация свидетельствует о резком различии подходов в обосновании гражданских и промышленных проектов, которое проявляется с самого начала.

Все известные нам проекты гражданского строительства прошли в установленном порядке согласования с отраслевыми экспертизами и были реализованы точно в запланированные сроки.

Положение в сфере промышленного строительства складывалось иное, что объясняется повышенными требованиями. Согласно нормативным документам проекты производственного назначения должны были содержать:

• показатели вредных воздействий;

• сведения о предлагаемых к использованию средствах защиты природной среды от вредных воздействий с указанием их эффективности;

• перечень требований к рациональному природопользованию (включая внедрение прогрессивных технологий, рекультивацию нарушенных земель и т. д.);

• описание методов контроля поступления загрязняющих веществ в атмосферный воздух, воды и почву.

Множество фактов дает основание считать, что в начальный период экологизации проектирования интересы специалистов были направлены преимущественно на защиту создаваемых объектов от внешней среды, а природоохранные меры планировались по необходимости, ограничиваясь точками на «выходе» системы.

Согласования государственных органов и отраслевая экспертиза в совокупности обеспечивали механизм контроля качества проектов по следующим аспектам:

• водохозяйственный (в связи с забором и сбросом вод);

• рыбохозяйственный (при работах на водных объектах и в прибрежных зонах);

• санитарно-эпидемиологический (предупреждение загрязнения природной среды);

• горнотехнический (производственная безопасность);

• пожарный;

• лесохозяйственный (состояние и воспроизводство лесов);

• метеорологический (выбросы вредных веществ в атмосферу).

Интеграция сведений происходила в ходе экспертиз в Госстрое и Госплане. Эта схема сохранилась практически без изменений до сегодняшнего дня. Главный недостаток процедур природоохранного обоснования и контроля качества проектов в рассматриваемый период заключался в том, что работа сводилась к формальному обеспечению норм, не затрагивая производственный процесс в целом.

Средний период

В конце 1985 г. Государственный комитет СССР по строительству принял СНиП 1.02.01–85 «Инструкция о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений», где появилось новое требование о проведении некоей комплексной оценки оптимальности технических решений по использованию природных ресурсов и предотвращению отрицательного воздействия на окружающую среду. По контексту его смысл следовало понимать как обязанность инициатора проекта проводить процедуру, известную к тому времени уже 15 лет в англоязычном мире по аббревиатуре EIA (Environmental Impact Assessment), это название одним из авторов настоящей статьи было переведено как ОВОС.

В 1986 г. вышла очень важная для расчетов загрязнения атмосферного воздуха методика ОНД-86, позволявшая повысить качество обоснования проектов (ее практическое применение сильно задержалось по причине отсутствия технических средств).

Осенью 1988 г. незадолго перед тем учрежденный Государственный комитет СССР по охране природы ввел термин ОВОС в официальный оборот. В 1989 г. это ведомство распространило письмо с рекомендациями по подготовке ОВОС. В 1990 г. были выпущены Рекомендации по подготовке оценки воздействия на природную среду. В них, в частности, ставилась задача анализа степени опасности всех потенциальных влияний на окружающую среду и рассмотрения во взаимосвязи их экологических, экономических и социальных последствий. В состав материалов по проекту предписывалось включать справку о его общественном обсуждении.

В 1992 г. министерство охраны природы РФ публикует «Руководство по проведению оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при выборе площадки, разработке технико-экономических обоснований и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комплексов».

Через два года Министерство утверждает положение об ОВОС, в котором раскрывается цель этой процедуры – выявление неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических последствий и принятие необходимых и достаточных мер по их предупреждению (п.1.2).

Строго говоря, перечисленные документы не обладали подлинной юридической силой, поскольку законодательство тех лет еще не знало нормы ОВОС. Она появилась только в конце 1995 г., когда президент подписал Федеральный закон «Об экологической экспертизе». Составители принятого ранее, в 1991 г., базового закона «Об охране окружающей природной среды» ограничились указанием на обязательный учет ближайших и отдаленных экологических, экономических и иных последствий человеческой деятельности. Законом было определено, что перед реализацией проект должен получить положительное заключения от санитарно-эпидемиологического надзора и органов местного самоуправления.

Главным нововведением первых методических рекомендаций по ОВОС стало требование анализировать разные варианты, отражавшее веяние времени. Показательно, что даже в одиозном проекте переброски части стока Оби и Иртыша в бассейн Арала в конце концов стала фигурировать альтернатива – осушение западносибирских болот для их сельскохозяйственного освоения.

Разработчики проектов, надо признать, были недостаточно готовы к выполнению данного условия. Обычно выбор происходил, как и ранее, на стадии инженерного обоснования, и гораздо реже реально сравнивались альтернативы в экологическом аспекте. Прогноз последствий – вторая обязательная составляющая ОВОС – также оказался слишком тяжелой задачей и на практике сводился к изучению прямых воздействий, интенсивность которых лимитируется нормами ПДК, т. е. загрязнения.

Таким образом, в период, начавшийся в 1986 г., с фактического введения процедуры ОВОС и обретения общественностью прав на участие в процессе принятия экологически значимых решений, и закончившийся в 1995 г., с принятием Федерального закона «Об экологической экспертизе», мы сталкиваемся с положением перехода от старых форм обоснования проектов к новым.

Современный период

Начало современного этап в развитии процедуры ОВОС в нашей стране следует датировать 1996 г. – временем, когда реально стали действовать нормы Федерального закона «Об экологической экспертизе». Как известно, в нем появилась запись о том, что государственной экологической экспертизы подлежат «материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности» (ст. 14). При этом, заметим, не делается различий между проектами производственного и гражданского назначения. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (2002) в своем определении ОВОС вновь зафиксировал, что речь идет вообще об изучении последствий безотносительно к характеру планируемой деятельности (ст. 1).

Важно, что в том же 1996 г. все занятые в проектировании должны были перейти на использование новых нормативных документов: Инструкции о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений (СНиП 11–01–95) и о порядке разработки, согласования, утверждения и составе документации, обосновывающей инвестиции в строительство зданий и сооружений (СП 11–101–95). В 1998 г. Министерством строительства России было утверждено практическое пособие к СП 11–101–95 по разработке раздела ОВОС при обосновании инвестиций в строительство.

С 2000 г. в экологическом обосновании проектов применяется «Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».

Сопротивление материала

Итак, к началу современного периода прошло уже 10 лет после фактического введения в России норм ОВОС и, по крайней мере, шесть лет с тех пор, как эти нормы получили разъяснение в руководствах. Как же они повлияли на экологическое обоснование, что изменилось в результате?

Как видим, 20 лет, прошедшие после обращения к идеологии ОВОС, и 10 лет, истекшие с момента принятия Федерального закона «Об экологической экспертизе», оказались недостаточными для распространения новых норм. Особенно живучими оказались представления о том, что требования ОВОС касаются только производства, хотя некоторые современные гражданские объекты, например, высотные жилые дома с подземными многоэтажными гаражами служат источниками воздействия на окружающую среду, не уступающими по мощности иным заводам.

2.3. Сопряженное развитие ОВОС и ГЭЭ

Как уже сказано выше, ОВОС и ГЭЭ представляют собой в настоящее время единую государственную двухкомпонентную систему, призванную контролировать влияние хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и принимать с этой целью обоснованные управленческие решения. Однако формирование этой системы имеет длительную историю, и шло оно не всегда согласованным образом.

Возникновение оценки воздействия на окружающую среду без четкой связи с процедурами государственной экологической экспертизы

Существует ряд обстоятельств, позитивно повлиявших на введение и применение понятия и принципов оценки воздействия на окружающую среду в России. Так, к концу 1980-х гг. в системе подготовки и принятия решений в российской природоохранной практике уже существовало и использовалось понятие «охрана окружающей среды». Понятие оценки воздействия возникло как противовес привычному определению природоохранной деятельности предприятий, что позволило говорить о повышении эффективности природоохранной деятельности в целом. Кроме того, введение оценки воздействия привнесло в систему принятия решений явный элемент системы предотвращения экологических ошибок.

Однако, поскольку введение оценки воздействия на окружающую среду осуществлялось в сложившейся системе планирования и проектирования, без замены элементов системы планирования природоохранной деятельности, первоначально оно воспринималось только как параллельный несвязанный процесс. Выход из процесса оценки воздействия не был входом в единую систему подготовки и принятия решений. Более того, постепенно оценка воздействия стала восприниматься как отдельное – тупиковое – направление, ибо не обеспечивала главного – принятия эколого-ориентированных решений и предотвращения экологических ошибок.

Итак, понятие «оценка воздействия на окружающую среду» было введено в российскую природоохранную практику как отдельное самостоятельное направление. Формальным документом, вводившим практику оценки воздействия на окружающую среду, можно считать Строительные нормы и правила 1985 г. (СНиП 1.02.01–85).

Параллельно в рамках российского природоохранительного законодательства существовала и развивалась государственная экологическая экспертиза, уже накопившая к моменту введения понятия оценки воздействия на окружающую среду определенный опыт и обладавшая возможностями влияния на принимаемые экономические решения.

Таким образом, к концу 1980-х гг. был введен инструмент подготовки решения (оценка воздействия на окружающую среду) и одновременно существовал механизм влияния на экологические компоненты решения (государственная экологическая экспертиза). Однако на то время они существовали не вместе, а параллельно.

Среди негативных аспектов подобного сосуществования можно отметить следующие:

– проведение оценки воздействия на окружающую среду и подготовка отдельного документа (тома) по оценке воздействия на окружающую среду не сопровождались его дальнейшим использованием при разработке предпроектной и проектной документации;

– на государственную экологическую экспертизу представлялась предпроектная и проектная документация с недостаточно разработанными разделами «Охрана окружающей среды»;

– участие общественности было стихийным и возникало, как правило, только на последних стадиях принятия решения;

– принятие решений происходило в условиях недостаточности экологической информации.

Причина возникновения подобной ситуации, по мнению ряда экспертов, состояла в первоначальном курсе на разъединение, а не объединение в единую систему «принятия решений» двух ее элементов – оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы.

К концу 1980-х гг. в практике подготовки материалов обоснования намечаемой деятельности и учете экологического фактора прослеживались следующие тенденции:

– экологические последствия не рассматривались как полноправный элемент процесса планирования и проектирования. Они воспринимались лишь как неизбежный, как правило, побочный результат технологических и технических решений и считались ограничениями экономического развития;

– безальтернативный характер разработки предпроектной и проектной документации позволял ведомству-заказчику проекта руководствоваться при выборе технологического решения своими экономическими расчетами, а не интересами сохранения окружающей природной среды.

Развитие нормативной базы в начале 1990-х гг.

После того, как в конце 1980-х гг. в практику разработки проектной документации было предложено ввести методологию оценки воздействия на окружающую среду, в начале 1990-х гг. была разработана целая группа ведомственных нормативных документов, определявших принципы проведения оценки воздействия на окружающую среду, а также основные этапы и процедурные требования.

В 1991 г. был принят базовый закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды». В нем еще не говорилось о необходимости проведения оценки воздействия на окружающую среду, но отдельные элементы этих требований уже были заложены.

Статья 11. Право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды

Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий.

Это право обеспечивается: планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий.

Далее в течение двух лет появились специализированные документы (инструкции, руководства, пособия), некоторые из которых уже упоминались выше. Вот краткий перечень важнейших из них:

1. В дополнение к «Временной инструкции о порядке проведения государственной экологической экспертизы в материалах ТЭО (ТЭР) проекта» была разработана «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов» (Срок действия: 01.01.1992 г. Утверждена: 18.05.1990 г. Госкомприроды СССР);

2. Временная инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной деятельности в предпроектных и проектных материалах, введенная Главным управлением государственной экологической экспертизы 1.06.92 г.;

3. Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов обустройства морских месторождений углеводородов (г. Москва, Миннефтегазпром СССР, 1990 г. РД 39–081–90);

4. Временная отраслевая инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке ТЭО (ТЭР) и проектов строительства объектов для освоения месторождений углеводородного сырья (ОВОС Газпром), Р-51–156–90;

5. Временные методические указания по составлению раздела ОВОС в схемах, ТЭО и проектах разработки месторождений и строительства объектов нефтегазовой промышленности – М., 1992 г.;

6. Пособие по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) инвестиций и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов. Утверждено 01.01.1992 г. Госкомприроды СССР;

7. Руководство по проведению оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при выборе площадки, разработке технико-экономических обоснований и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комплексов. Утверждено Минприроды России 01.01.1992 г.

Принцип объединения процедуры ОВОС и ГЭЭ в систему был реализован не сразу

Первоначально многие проектировщики отождествляли новый принцип учета экологического фактора проектирования – оценки воздействия на окружающую среду – со старым принципом проектирования – охраной окружающей среды. Постепенно, с развитием нормативной базы, ситуация стала улучшаться. Внедрению идеологии оценки воздействия на окружающую среду в практику природопользования способствовало принятое положение о финансировании строительства объекта только после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Закрепление основных положений современной методологии оценки воздействия на окружающую среду было осуществлено в «Положении об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации», утвержденном приказом Минприроды России № 222 от 18.07.1996 г. и зарегистрированном в Минюсте России 22 сентября 1994 г. за № 695, дата опубликования в официальной печати – 08.12.1994 г., «Российские вести».

В документе были выделены отдельные элементы процедуры ОВОС, в том числе проведение заказчиком/разработчиком проекта общественных слушаний или обсуждений в СМИ и проектных и иных предложений о реализации проекта намечаемой деятельности.

В названном Положении об ОВОС был также представлен Перечень видов и объектов хозяйственной деятельности, при подготовке обосновывающей документации на строительство которых оценка воздействия на окружающую среду проводится в обязательном порядке.

Документом международного уровня, подтвердившим обязательность наличия в природоохранительном законодательстве государства национальной процедуры оценки воздействия на окружающую среду, оказалась «Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте», составленная 25 февраля 1991 г. в Финляндии и подписанная Россией 6 марта 1991 г.

Окончательное закрепление необходимости проведения оценки воздействия на окружающую среду было осуществлено в российском законодательстве Федеральном законом «Об экологической экспертизе» (1995). Этот документ прочно связал ОВОС и ГЭЭ в единую систему.

Укреплению системы способствовали и другие нормативные документы

Принятие новых строительных норм и правил СНиП 11–01–95 и СП 11–101–95 закрепило место оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) как составной части проектной деятельности, позволяющей улучшить систему принятия решений. Правда одновременно это ввело некоторую путаницу в понимание процесса оценки воздействия на окружающую среду, поскольку в соответствии с традиционно понимаемыми положениями Строительных норм и правил он сводился к идеологии разработки природоохранного раздела проектной документации.

Необходимость проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой деятельности была далее закреплена «Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации № 698 от 11.06.96 г.

Дальнейшее развитие законодательной и нормативной базы послужило основой для разработки новой редакции Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности в Российской Федерации. Новое «Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» было утверждено приказом Госкомэкологии России № 372 от 16 мая 2000 г. и зарегистрировано в Минюсте России 4 июля 2000 г., рег. № 2302.

В настоящее время в российской природоохранной практике деятельность по оценке воздействия на окружающую среду реализуется исключительно через институт государственной экологической экспертизы и является ее частью.

2.4. Заключение

Изложенное выше дает некоторые основания для рекомендаций относительно действий по дальнейшему внедрению законодательно закрепленных норм экологического обоснования проектов. Представляется целесообразным, опираясь на институт государственной экологической экспертизы, сосредоточить работу на следующих направлениях:

1. Выполнение требований ОВОС в проектах всех типов, включая гражданские.

2. Обеспечение реального перехода к поэтапному выполнению ОВОС с учетом мнения всех заинтересованных сторон.

3. Развитие методологии альтернативного анализа в интересах постоянного сокращения всех возможных затрат и потерь.

Кроме того, необходимо устранить возникающие пробелы и противоречия в законодательстве, имеющем непосредственное отношение к оценке воздействия на окружающую среду и к экологической экспертизе хозяйственной и иной деятельности государства и граждан.

Так, возникают возможности юридически неоднозначной трактовки процедур выделения земельных участков для осуществления тех или иных намерений инвесторов или властей, а также процедур оценки допустимости этих намерений – по новому Земельному кодексу, по Закону об экологической экспертизе (1995) и по новому Градостроительному кодексу (2004).

Описанию обоих кратко охарактеризованных выше инструментов посвящена огромная литература, в том числе и учебная, как на русском, так и на иностранных языках. В конце книги приведено несколько обзорных российских работ.

Следует указать также важное периодическое издание: журнал «Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду» («ЭЭиОВОС»), который издается в Москве с лета 1996 г. (от 4 до 6 номеров в год) агентством «Экотерра» и Центром экологических проектов при поддержке Министерства природных ресурсов РФ.

Глава 3. Методы и объекты исследования

С тем чтобы конкретизировать общие цели проекта, обозначенные во Введении, были сформулированы предварительные гипотезы, требующие выяснения, и соответствующие им вопросы и исследовательские задачи. Затем были намечены регионы и временные периоды исследования, а также определены принципы выбора объектов, на наш взгляд, наиболее подходящих для решения поставленных задач.

3.1. Гипотезы и вопросы

Как следует из Введения, планируя наше исследование, мы опирались на нескольких гипотез.

Во-первых, мы полагали, что в процессе перехода от плановой экономики к рыночной формы участия общественности в принятии экологически значимых решений, а также нормативно-правовая база, закрепляющая общественное участие, должны становиться более демократичными, а само участие более активным и заинтересованным. Мы также полагали, что процесс перехода не был равномерным, а состоял их нескольких этапов, различавщихся нормативно-правовым и институциональным закреплением механизмов принятия решений и практикой их принятия.

Во-вторых, мы исходили из предположения, что анализ использования таких инструментов принятия решений на государственном уровне, как ОВОС и ГЭЭ, позволяет выявить участие общественности в принятии этих решений. Вместе с тем мы допускали возможность расхождения между нормами законодательства и реальной практикой принятия решений.

В-третьих, мы предполагали, что региональные различия в природных условиях, в социальном и экономическом развитии страны могут проявляться в региональной специфике процедур и в практике использования инструментов ОВОС и ГЭЭ.

В-четвертых, мы рассчитывали, что российские и европейские стандарты допускают их формальное и содержательное сравнение и могут быть в определенной степени гармонизированы.

В соответствии с этими гипотезами мы определили основной круг вопросов, которые могли бы послужить проверке наших предположений, а также позволили бы выявить новые факты и особенности общественного участия. Эти вопросы объединены в четыре блока. Они послужили исходным материалом для разработки руководств по описанию документов, относящихся к конкретным объектам ОВОС и ГЭЭ.

Первый блок вопросов:

В какой мере документы, отражающие ход процедур ОВОС и ГЭЭ, позволяют выявить роль общественности?

Каковы формальные схемы принятия решений по документам, относящимся к объектам разного типа? Рассматриваются ли альтернативы?

Осуществляется ли контроль за выполнением решений и рекомендаций ГЭЭ?

Как проявляются в практике ОВОС, ГЭЭ и ОЭЭ происходящие в стране общие социально-экономические изменения – с одной стороны, и развитие нормативно правовой базы – с другой?

Второй блок вопросов:

Кто участвует в принятии решений и каким образом?

Участвует ли население, и если да, то каким образом?

Привлекаются ли к процессу принятия решений ученые и общественные организации, и если да, то каким образом?

Насколько реальная практика общественного участия соответствует нормативно-правовым положениям?

Заинтересованы ли граждане участвовать в принятии экологически значимых решений?

Использует ли общественность все доступные инструменты участия?

Каковы дефициты в практике общественного участия? Каковы тенденции?

Уменьшаются ли в результате негативные воздействия на окружающую среду?

Третий блок вопросов:

Различаются ли процедуры и результаты ОВОС и ГЭЭ, а также общественной экологической экспертизы на федеральном и региональном уровнях?

Обнаруживаются ли региональные особенности в этих процедурах?

Четвертый блок вопросов:

Сопоставимы ли правовые нормы общественного участия в России и в Европе?

Требуется ли и возможна ли гармонизация этих норм?

Что можно рекомендовать для совершенствования российской практики общественного участия?

Допуская вероятную неполноту и трудности поиска документации и стремясь к выявлению позиций разных участников процесса, мы поставили также одной из задач исследования проведение ряда интервью с представителями общественности, администраторами и экспертами. В таких интервью мы ставили отчасти те же вопросы, на которые стремились получить ответы в результате анализа документации, но давали респондентам возможность высказываться по другим темам, представлявшимся им важными.

3.2. Выбор временных рамок и объектов исследования

На протяжении последних 25 лет в развитии природоохранных институтов и нормативно-правовой базы ОВОС и ГЭЭ имели место два «рубежных» события. Во-первых, в 1988 году в стране впервые появился правительственный орган, ответственный за охрану природы. В структуре этого органа – Государственного комитета СССР по охране природы – было создано Управление государственной экологической экспертизы. Во-вторых, в 1995 г. был принят специальный закон Российской Федерации об экологической экспертизе.

Учитывая значение этих событий, мы решили отдельно исследовать материалы по трем периодам:

• первый (ранний) период – с 1979 по 1985 г.;

• второй (средний) период – с 1989 по 1993 г.;

• третий (современный) период – с 1997 по 2002 г.

Эти периоды выбраны таким образом, чтобы обеспечить адекватное отражение нормативно-правовых особенностей каждого из них в документации, относящейся к конкретным изучаемым объектам. Именно с этой целью временные границы периодов отодвинуты от названных выше «рубежных» событий на 1–2 года, по прошествии которых обычно успевает сформироваться соответствующая правоприменительная практика.

Эти три периода соответствуют также в общих чертах основным этапам социально-экономического развития страны.

Так, первый из них предшествует перестройке, когда обоснованность проектов и планов контролировалась государством преимущественно с позиций развития планового социалистического хозяйства, а природоохранные мотивы имели подчиненное значение, хотя формально обосновывающая документация содержала главу (раздел или даже отдельный том) «Охрана окружающей среды» или «Охрана природы».

Второй период охватывает время наиболее значительных либеральных перемен, обусловленных перестройкой и связанных, в том числе, с проникновением экологических идей и принципов в практику управления. В это же время наиболее активно развивались реальные процессы общественного участия.

Третий период вмещает время зарождения и развития новых тенденций, ведущих к формированию «государственно-бюрократического капитализма», «управляемой демократии» и других характерных особенностей современной России. В середине этого периода завершилось создание действующей ныне нормативно-правовой базы ОВОС, ГЭЭ и участия общественности в принятии экологически значимых решений.

Некоторые факты и сведения о процедурах ОВОС и ГЭЭ и об участии в них общественности сообщаются и анализируются также и за рамками трех обозначенных периодов. Это касается, прежде всего, современного периода и отчасти самых ранних этапов развития оценки воздействия на окружающую среду. Такие отступления представляются оправданными ради выявления тенденций этого развития.

Учитывая значительные природные и социально-экономические контрасты, присущие российским регионам, а также широкий спектр поставленных в исследовании вопросов, мы решили использовать метод анализа примеров (англ. case-study). Для этого были выбраны конкретные примеры в пяти субъектах Российской Федерации.

Первый и второй из выбранных регионов – крупнейшие города страны – Москва и Санкт-Петербург, самостоятельные субъекты Федерации, обладающие большими инвестиционными возможностями и мощным административным ресурсом, порождающие инновации различного характера, в том числе – новые общественные инициативы.

Третий регион – это Ленинградская область, с одной стороны, тесно привязанная в своем развитии к метрополии, а с другой – отличающаяся более консервативным стилем управления.

Четвертый – Краснодарский край, из периферийных регионов выделяющийся достаточно высоким уровнем развития сельского хозяйства, рекреации и некоторых отраслей промышленности, благоприятным инвестиционным климатом, особым геополитическим положением, а также активными управленческими структурами.

Пятый регион – Иркутская область с ее типичным сибирским сырьевым характером, обширными малоосвоенными пространствами и, вместе с тем, с достаточно острыми экологическими проблемами, особенно в ареалах промышленного развития.

Таким образом, выбранные регионы различаются по следующим основным параметрам:

• структура управления,

• характер экономики,

• природные условия и ресурсы.

В каждом из регионов конкретные примеры для изучения выбирались во всех трех названных выше временных периодах. При этом мы исходили из необходимости вовлечь в анализ – насколько это возможно в рамках одного проекта – максимальное разнообразие объектов, подвергающихся процедурам ОВОС и ГЭЭ.

По закону 1995 г. ГЭЭ подлежит документация очень разного характера – проекты правовых актов, планов, программ, строительства и реконструкции объектов различного назначения, градостроительная документация, договоры, инструкции, лицензии.

В этом огромном перечне целесообразно различать группы документов и экспертиз по следующим критериям:

• объекты и соответственно экспертизы федерального, регионального, муниципального уровней;

• точечные, линейные, площадные объекты;

• гражданские и промышленные объекты;

• экспертизы объектной и стратегической документации.

В нашем исследовании мы заведомо не могли планировать изучение документов всех названных типов. Тем не менее после тщательного отбора мы остановились на примерах, максимально полно представляющих названные типы документов, с одной стороны, и отвечающие специфике региона – с другой. При этом мы старались также во всех регионах найти более или менее однотипные объекты исследования. Кроме того, нередко первоначально выбранный подходящий объект приходилось заменять другим ввиду трудностей получения документации.

Ниже приводится полный перечень исследованных примеров (39 объектов).

Современный этап (1997–2002 гг.) – 15 объектов

Санкт-Петербург и Ленинградская область

P 1. Алюминиевый завод, Всеволожск.

P 2. Завод прокатных изделий, Всеволожск.

P 3. Кольцевая автодорога (KAД), восточное полукольцо.

Москва

M 1. Автомобильная развязка (выезд на МКАД), Новокосино.

M 2. Отель «Хилтон».

M 3. Мусоросжигательный завод, Руднево.

M 4. Насосная станция, Хапилово.

Иркутск

I 1. Линия высоковольтной электропередачи в Большое Голоустное.

I 2. Прииск «Золотой».

I 3. Закон «О городских лесах Иркутской области».

I 4. Разведочные скважины №№ 2 и 5 Ковыктинского газоконденсатного месторождения.

Краснодар

K 1. Завод напитков «Очаково» в Краснодаре.

K 2. Порт в Геленджике.

K 3. Реконструкция пляжа «Дагомыс».

K 4. Нефтепровод Каспийского трубопроводного консорциума.

Таблица 5. Типы примеров современного этапа

Средний этап (1989–1993 гг.) – 11 объектов

Санкт-Петербург и Ленинградская область

P 1. Конкурс проектов по улучшению ситуации в Финском заливе и устье Невы и по реконструкции защитных сооружений.

P 2. Распоряжение правительства Ленинградской области по уменьшению площади заказника «Линдуловская роща».

Москва

M 1. Северная ТЭЦ.

M 2. Застройка района Жулебино.

M 3. Застройка Люблинских полей орошения.

Иркутск

I 1. Концепция освоения Ковыктинского газоконденсатного месторождения.

I 2. Пансионат «Семениха».

I 3. ТЭЦ № 8.

Краснодар

K 1. Объездная автодорога вокруг Сочи.

K 2. Реконструкция пляжей в Геленджике.

K 3. Программа улучшения состояния Краснодарского водохранилища.

Таблица 6. Типы примеров среднего этапа

Ранний этап (1979–1985 гг.) – 13 объектов

Санкт-Петербург

P 1. Защитная дамба в акватории Финского залива.

Москва

M 1. Третье автомобильное кольцо.

M 2. Комплекс отелей «Измайлово».

M 3. Олимпийский проспект.

M 4. Застройка района Строгино.

M 5. Санация Павелецкой промышленной зоны.

Иркутск

I 1. Ремонтный завод предприятия «Востоксибирьэлектрострой».

I 2. Линия (на химическом заводе) по производству пленок и линолеума.

I 3. Реконструкция пивоваренного завода.

I 4. Хлебопекарный завод в Шелехово.

Краснодар

K 1. Реконструкция лесных полос в колхозе им. А. А. Жданова.

K 2. Оросительная система для рисовых полей.

K 3. План увеличения объема Краснодарского водохранилища.

Таблица 7. Типы примеров раннего этапа

Таким образом, большинство из выбранных примеров – это точечные объекты регионального и муниципального уровней (15 случаев). Вместе с тем, ряд примеров – это линейные объекты федерального значения (5 случаев). Представлены также линейные регионально-муниципальные объекты (3 случая), точечные федеральные объекты (10 случаев) и документы планового характера, разрабатывавшиеся на федеральном и региональном уровнях (6 случаев).

3.3. Способы сбора материалов и их систематизация

С целью обеспечить возможно более полное и сопоставимое представление официальных документов и всех иных материалов, характеризующих избранные для анализа примеры, а также для дальнейшего использования метода анализа примеров были разработаны методические инструкции по сбору и систематизации данных. Этими инструкциями руководствовались все участники исследований.

Было разработано и согласовано два типа инструкций. Во-первых, планы описания документации и хода процедур ОВОС и ГЭЭ, а также участия общественности в этих процедурах или помимо них. Во-вторых, схемы проведения интервью.

Инструкции первого типа были сформулированы отдельно для трех периодов исследования, чтобы должным образом отразить различия в характере процедур, предусмотренных нормативно-правовой базой каждого периода, и различия в характере представляемых документов. Эти инструкции обладали, однако, сходной структурой.

Инструкции второго типа тоже имели сходную структуру, но содержали различающиеся указания по проведению интервью с представителями разных групп участников процесса – инициаторов деятельности и инвесторов, общественности, членов экспертных комиссий, властей.

Все названные выше руководства, инструкции и рекомендации приводятся в Приложении. Они, по нашему мнению, представляют определенный методический и практический интерес для коллег, занимающихся похожими исследованиями. Кроме того, они позволяют понять на какие материалы опирается наше исследование.

Инструкции первого типа – стандартизованные планы описания процедур и документации по всем анализируемым объектам – содержат несколько разделов⁷:

• общее краткое описание объекта и имеющихся документов,

• общий ход процесса рассмотрения документов и принятия решения,

• инвестиционный замысел и обоснование инвестиций,

• материалы ОВОС первого этапа,

• ГЭЭ первого этапа и ее заключение, выбор земельного участка,

• технический проект,

• материалы ОВОС второго этапа,

• материалы общественной экологической экспертизы,

• ГЭЭ второго этапа и ее заключение,

• землеотвод,

• реализация объекта,

• общее заключение и примечания составителя описания данного примера/объекта,

• приложения.

При разработке инструкций первого типа мы опирались на нормативно закрепленный порядок проведения ОВОС и ГЭЭ, чтобы по описаниям, составленным на основе этих инструкций, оценить эффективность процедур ОВОС и ГЭЭ, а также отражение в них общественного участия. Но, предвидя неизбежную неполноту официальной документации, мы предусмотрели в инструкциях аналитический раздел, составляемый автором описания каждого объекта по дополнительным материалам.

Разрабатывая инструкции второго типа, мы стремились получить в результате интервью с участниками процесса по каждому из объектов дополнительные материалы и оценки. Отдельные рекомендации и инструкции, как сказано выше, были разработаны для представителей разных групп участников процесса. Но все эти рекомендации обладают общими чертами и сходной постановкой основных вопросов.

Основными во всех вариантах интервью были пять блоков вопросов.

1. Инвестиционный замысел

• Как формируется инвестиционный замысел?

• Согласовывается ли замысел в предварительном порядке? Как и с кем?

• Чем в основном определяется успешность (осуществимость) замысла?

2. Разработка и оформление проекта

• Участвуете ли вы в процедурах согласования проектной документации? На каких этапах, каким образом?

• Корректируете ли первоначальный замысел или стремитесь осуществить его в первоначальном виде, но, например, в другом месте?

• Какие возникают проблемы на этой фазе и как их преодолевать?

3. Стадия реализации проекта

• Проводится ли экологический контроль на стадии реализации объекта?

• Какова практика учета замечаний и рекомендаций ГЭЭ?

• Кто участвует в приемке объекта со стороны экологов?

• Как проводится впоследствии экологический контроль за функционированием объекта?

4. Участие общественности

• Информируете ли Вы общественность о проекте, о замысле?

• Каким образом? На какой стадии?

• Выявляете ли мнение местных жителей? Каким образом?

• Кто со стороны общественности обычно принимает участие в обсуждении проекта?

• Нужно ли выявлять и учитывать мнение общественности?

• С кем нужно при этом взаимодействовать и что обсуждать?

• Какие при этом возникают проблемы и как их преодолевать?

5. Что и как нужно и можно было бы усовершенствовать? (прежде всего, в аспекте экологических оценок и согласований)

• В схеме разработки проекта?

• В процедурах участия общественности?

• В системе принятия решений и в решении спорных ситуаций?

• Существуют ли методические и нормативные дефициты? Какие?

В ходе интервью эти вопросы выяснялись с разной степенью подробности, а иногда вообще не освещались – смотря по тому, как реагировал на них респондент, к какой из групп участников процесса он принадлежал, каким обладал опытом и т. д.

Как уже было сказано, интервью были ориентированы на представителей различных групп участников процесса принятия решений по каждому объекту, а именно:

• инициаторов деятельности и инвесторов,

• разработчиков ОВОС,

• членов экспертных комиссий,

• представителей местных властей,

• представителей общественности,

• представителей массмедиа.

Отдельную группу респондентов составляли опытные эксперты, общественники или чиновники, многие годы участвовавшие в процедурах ОВОС, ГЭЭ и ОЭЭ. В этой группе мы наименее строго придерживались стандартной схемы интервью.

С респондентами этой группы мы провели 40 интервью, в том числе 5 с инициаторами деятельности, 7 с разработчиками ОВОС, 8 с представителями отделов ГЭЭ, 8 с представителями различных специализированных ведомств, 12 с представителями общественности.

Мы стремились выяснить их представления по следующим вопросам:

• какую идеологию отражают используемые инструменты принятия экологически значимых решений,

• какова их действенность,

• какую роль может играть в этом процессе общественность,

• каковы персональные уроки, полученные респондентом от взаимодействия с общественностью,

• что представляет собой общественность,

• что можно предложить для улучшения общей ситуации?

В целом оба типа инструкций – и по описанию документации, и по проведению интервью – были нацелены на разностороннее выяснение ключевых вопросов всего исследования, сформулированных в первом параграфе данной главы.

Нужно однако отметить, что эти вопросы несколько видоизменялись по мере продвижения работы, поскольку после окончания сбора материалов по современному этапу мы провели их предварительный анализ и убедились, что по некоторым позициям нужна корректировка.

Основным источником сведений для проведения наших исследований служили все доступные документы, описывающие ход и содержание процесса принятия решений. В первую очередь, это были материалы ОВОС со всеми согласованиями, протоколами обсуждений и т. д., материалы ТЭО с соответствующими природоохранными главами, заключения ГЭЭ, а также публикации, отчеты проектировщиков, результаты опросов, бесед и др.

Представление и анализ материалов по всем конкретным объектам осуществлялись по двум направлениям. В-первых, рассматривался и оценивался ход (процедура) и результаты проведения ОВОС и ГЭЭ. Во-вторых, изучались и систематизировались материалы, свидетельствующие об участии общественности.

Анализ и обобщение результатов исследования складывались из пяти последовательных шагов:

1. Реконструкция хода принятия решения по каждому из конкретных примеров (описание намерений инициатора, рамочные обстоятельства замысла, природные условия, этапы рассмотрения материалов, участники процесса, особенно со стороны общественности, конфликты и решения).

2. Аналитическое описание каждого из примеров (общая оценка, особенности, реализованные и не реализованные возможности участия общественности, ресурсы участников процесса).

3. Сравнение изученных примеров (в рамках одного временного периода, по разным периодам, по регионам).

4. Первое обобщение – анализ тенденций и перспектив участия российской общественности в принятии экологически значимых решений, использованные и упущенные возможности.

5. Второе обобщение – возможности гармонизации инструментов и стандартов участия общественности в России и Европейском Союзе.

Следует упомянуть более ранние исследования по сходной тематике. Это, в первую очередь, публикации O. Cherp и N. Lee, CM. Wood, С. А. Васильева, Н. Н. Гришина и других авторов, а также специальное исследование Мирового банка «Насколько эффективна система экологической оценки в России?», выполненное в 2002 г. под руководством К. фон Риттера и В. Циркунова. Наше исследование отличают ряд методических и содержательных особенностей:

• опора на конкретный документированный эмпирический материал,

• использование метода описания примеров – case study;

• широкий временной интервал исследования,

• сопоставление при анализе примеров документов и результатов интервью;

• особое внимание к вопросам общественного участия;

• использование интервью для анализа позиций участников процесса принятия решений и ряд других особенностей.

Часть II. Результаты эмпирических исследований (анализ документации)

Глава 4. Краткая характеристика исследованных объектов

Полные описания всех 39-ти исследованных объектов (см. список в главе 3) даже без дополнительных сведений из интервью, прессы и других источников заняли бы слишком много места и не облегчили читателю задачу представить себе все разнообразие и основные особенности этих объектов. Поэтому ниже приводятся только их краткие описания, в которых объединены различные материалы, включая оценки, высказанные составителями этих материалов.

При этом в целом подробнее других охарактеризованы объекты, относящиеся к современному периоду, поскольку материалы по предшествующим периодам зачастую оказывались недостаточно полными. Но некоторые из известных и крупных объектов, относящихся и к самому раннему периоду (Краснодарское водохранилище и оросительные системы на Кубани, защитная дамба в Финском заливе), описываются достаточно подробно, поскольку представляют большой исторический интерес.

4.1. Современный период (1997–2002 гг.)

Санкт-Петербург и Ленинградская область

P 1. Алюминиевый завод, Всеволожск

В конце 2000 г. в Москве было зарегистрировано ОАО «Всеволожский алюминиевый завод», которое выступило инициатором строительства Всеволожского алюминиевого завода (ВАЗ) во Всеволожском районе Ленинградской области, в корпусах завода «Русский дизель» промышленной зоны «Кирпичный завод». Мощность завода по выплавке первичного алюминия предполагалась 147 тыс. тонн в год. Заявленный объем инвестиций в проект ВАЗ оценивался в 132 млн долл. Пуск первой очереди намечался на конец 2001 г. Годовой оборот завода должен был составить 213 млн долл.

Планы по реализации проекта ВАЗа на территории Всеволожского района, одного из рекреационных районов Санкт-Петербурга, вызвали обеспокоенность общественности, органов законодательной власти, органов местного самоуправления.

В апреле 2001 г. материалы декларации о намерениях ОАО «ВАЗ» поступили в Межведомственную комиссию по размещению производительных сил на территории Ленинградской области (МВК), которая в обязательном порядке должна согласовывать все крупные инвестиционные проекты, и в муниципальное образование «Всеволожский район Ленинградской области». МВК рассмотрела представленные документы и в июле 2001 г. вынесла отрицательное решение о размещении завода по производству первичного алюминия на площадях ОАО «Русский дизель» в г. Всеволожске. Таким образом, ОАО «ВАЗ» было отказано в размещении алюминиевого завода в г. Всеволожске и в организации предпроектных работ по реализации проекта создания этого завода. В соответствии с Положением о МВК заключение по вопросам размещения новых предприятий и пр. принимается, если за него проголосовало не менее 75 % представителей органов, входящих в комиссию, но при этом обязательным является присутствие положительных отзывов от представителей архитектурно-градостроительного, экологического, земельного органов и органа санитарно-эпидемиологического надзора. Отрицательные заключения на МВК поступили от:

– комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области;

– Департамента природных ресурсов по Северо-Западному региону Министерства природных ресурсов Российской Федерации;

– Центра госсанэпиднадзора по Ленинградской области;

– Лесной службы Департамента природных ресурсов по СевероЗападному региону Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

Кроме того, отрицательное заключение было получено от органов местного самоуправления администрации муниципального образования «Всеволожский район», что также является основанием для отказа.

В августе 2001 г. было образовано Межрегиональное общественное движение «Экологическая безопасность» (МОД ЭБ). В движение вошли в основном жители микрорайона Мельничный ручей, по большей части – состоятельные граждане. Целью создания МОД ЭБ было координировать усилия общественности по остановке строительства Всеволожского алюминиевого завода.

Несмотря на отрицательное решение МВК, инициатор деятельности принял решение разработать обоснование инвестиций, что было выполнено Всероссийским алюминиево-магниевым институтом.

В октябре – ноябре 2001 г. МОД ЭБ организовало общественную экологическую экспертизу тома ОВОС обоснования инвестиций строительства проекта ВАЗ. ОЭЭ проводилась рядом научных и общественных организаций, был сделан вывод о невозможности создания на территории промзоны «Кирпичный завод» Всеволожского района Ленинградской области производства по выплавке первичного алюминия.

Кроме того, во Всеволожске была образована инициативная группа, которая собрала необходимое количество подписей для проведения референдума. 16 декабря 2001 г. во Всеволожске был назначен референдум о возможной угрозе жизни и здоровью населения в связи со строительством ВАЗа. Сторонники реализации проекта ВАЗ предприняли ряд энергичных мер по недопущению референдума. Референдум был признан несостоявшимся из-за низкой явки избирателей.

Работа над проектом алюминиевого завода не была закончена, в декабре 2001 г. ОАО «ВАЗ» было ликвидировано.

P 2. Завод прокатных изделий, Всеволожск

В конце 2001 г. регистрируются сразу два предприятия, собирающиеся заниматься переработкой алюминия во Всеволожске в тех же самых пустующих цехах «Русского дизеля»: ОАО «Всеволожский завод алюминиевых сплавов» и ООО «Всеволожский завод прокатных изделий».

В конце 2001 г. в Межведомственную комиссию по размещению производительных сил Ленинградской области (МВК) поступила декларация «О намерениях по организации производства проката, прокатных изделий на существующих площадях ООО «Русский дизель» в промзоне «Кирпичный завод» во Всеволожском районе Ленинградской области». Инициатором деятельности выступило ООО «Всеволожский завод прокатных изделий». Предполагалось перепрофилирование частично пустующих производственных помещений ОАО «Русский дизель». Мощность завода по производству товарной продукции из алюминия предполагалась 91 тыс. т в год, в том числе выплавка т. н. первичного алюминия – в объеме 46,5 тыс. т в год. Стоимость проекта ВЗПИ оценивалась в 4,1 млрд руб. Планируемый годовой объем продукции должен был составить 250 млн долл.

На декларацию о намерениях ВЗПИ было получено отрицательное заключение Департамента природных ресурсов по Северо-Западному региону МПР, а также органа санэпиднадзора. Кроме того, отрицательное заключение поступило от органов местного самоуправления, что также является основанием для отказа. В марте 2002 г. МВК одобрила декларацию о намерениях ВЗПИ с условием устранения замечаний (Протокол заседания… от 27.03.2002 г.).

Проект вызвал серьезную общественную оппозицию, во главе которой встало МОД «Экологическая безопасность», которое использовало все возможности для противодействия проекту. Сутью возражений против проекта было размещение производства 1-го класса опасности в рекреационном регионе, относящемся к зеленой зоне Санкт-Петербурга.

На первом этапе разработки ОВОС заказчиком было подготовлено «Техническое задание на проведение оценки воздействия на окружающую среду Всеволожского завода прокатных изделий (Ленинградская область, ст. Кирпичный завод, ООО «ВЗПИ» Санкт-Петербург, 2002 г.)», к которому был предоставлен доступ, однако замечания общественности на этот документ учтены не были. Для проведения общественного обсуждения проекта заказчиком совместно с администрацией Всеволожского района была выбрана форма опроса, однако результаты анкетирования, проведенного ООО «ВЗПИ», не были приняты общественностью как результаты общественного обсуждения ОВОС.

Разработка обоснования инвестиций, в том числе тома ОВОС, была закончена в октябре 2002 г. Материалы тома «Оценка воздействия на окружающую среду» не содержали информации об участии общественности.

В августе 2002 г. собрание представителей Всеволожского района создало Комиссию по проведению общественных слушаний, в работе которой принимали активное участие представители общественности. Был организован доступ населения к материалам ОВОС на территории всего Всеволожского района в библиотеках и сбор отзывов населения на материалы ОВОС. По решению Комиссии был проведен опрос с целью выявить мнение населения о возможном воздействии ВЗПИ.

21 декабря 2002 г. Комиссией были подготовлены и проведены общественные слушания ОВОС Всеволожского завода прокатных изделий, регламент которых был разработан программой ЭКОМ Санкт-Петербургского общества естествоиспытателей совместно с МОД «Экологическая безопасность» и утвержден Комиссией. На слушаниях независимым президиумом, утвержденным собранием представителей, было принято отрицательное решение по поводу возможности реализации ВЗПИ на территории Всеволожского района.

Собрание представителей Всеволожского района приняло решение утвердить заключение президиума общественных слушаний и считать недопустимой реализацию проектов, включающих выплавку первичного алюминия, на территории промзоны «Кирпичный завод» Всеволожского района.

Материалы обоснования инвестиций ВЗПИ были поданы на государственную экологическую экспертизу в МПР, в Москву. Кроме того, на ГЭЭ поступило положительное заключение ОЭЭ Международной академии наук и экологической безопасности (МАНЭБ) и отрицательное заключение ОЭЭ МОД «Экологическая безопасность» (МОД «Экологическая безопасность», 2003). В состав комиссии ГЭЭ была включена председатель экспертной комиссии ОЭЭ. В июне 2003 г. было утверждено заключение ГЭЭ о том, что обоснование инвестиций ВЗПИ отправляется на доработку.

P 3. Кольцевая автодорога (KAД), восточное полукольцо

О необходимости строительства кольцевой автодороги вокруг Санкт-Петербурга говорилось еще в 60-е гг., первые проработки специалистами проектной организации «Дорпроект» были сделаны в середине 1980-х гг. Транспортная ситуация в 1990-х гг. стала еще более напряженной, через город проходил большой поток транзитного транспорта, по некоторым оценкам из 200 тыс. машин, покидающих Санкт-Петербург ежегодно, до 50 тыс. автомашин были транзитные. На протяжении длительной истории проекта рассматривалось большое количество вариантов трассы КАД.

Проектную документацию по КАД разрабатывал проектный институт АООТ ДПИИ «Дорпроект». Было предложено два варианта проведения КАД – «ближний», который рассматривался как основной, и «дальний». В конце 1990-х гг. санкт-петербургское отделение Международного «Зеленого креста» провело общественную экологическую экспертизу проекта северного полукольца трассы. ОЭЭ была проведена по согласованию с заказчиком и проектировщиком. Заключение экспертизы было положительным, и, по словам председателя санкт-петербургского отделения «Зеленого креста» Ю. С. Шевчука, замечания и предложения экспертов были учтены в проекте, который разрабатывался Институтом дорожного строительства (ДорНИИпроект).

В 2000–2001 гг. был поднят вопрос об изменении трассы КАД с «ближнего» варианта на еще более ближний. В отличие об бывшего «ближнего», новый вариант – «малое кольцо» – в двух местах входил в территорию плотной жилой застройки: на Троицком поле и на Ржевке.

20 сентября 2000 г. приказом Государственного комитета по охране окружающей среды Санкт-Петербурга и Ленинградской области было утверждено положительное заключение ГЭЭ по экономическому обоснованию кольцевой автомобильной дороги вокруг Санкт-Петербурга (удаленный вариант).

6 марта 2001 г. Председатель Правительства Российской Федерации М. Касьянов подписывает распоряжение № 305-р, в котором, в числе прочего, принимается решение принять предложение Минтранса России, согласованное с Минэкономразвития России и Минфином России, об ускоренном строительстве первой очереди кольцевой автомобильной дороги вокруг г. Санкт-Петербурга от Приморского шоссе до Московского шоссе (далее именуется – первая очередь автомобильной дороги), а также разрешить в 2001 г. Минтрансу России до утверждения технико-экономического обоснования и проектно-сметной документации на строительство участков первой очереди автомобильной дороги осуществлять строительство по имеющейся рабочей документации с последующим уточнением ее по утвержденной проектно-сметной документации.

31 мая прошли первые общественные слушания проекта КАД в ДК Ленина, организованные, главным образом, по инициативе депутата Санкт-Петербургского Законодательного собрания. На слушаниях присутствовали представители заказчика, проектировщика. Объявления появились в СМИ за 1–2 дня до проведения слушаний. Проект намечаемой деятельности в то время не существовал, и жителям не был предоставлен доступ к какой-либо информации о проекте. По словам представителей общественности, сам проект на слушаниях не обсуждался, все внимание было уделено вопросу о том, какие дома буду расселены, а какие нет.

Когда началось строительство КАД в районе Троицкого поля, возник ряд проблем, спровоцировавших мощный конфликт с общественностью: проводились массовые митинги, собрания, пикеты. Жители перекрывали движение транспорта, писали письма и обращения в различные инстанции, в том числе в прокуратуру. Застройщик обращался к милиции с жалобами на незарегистрированные митинги и пр. В сентябре 2001 г. были собраны подписи жителей Троицкого поля против строительства КАД, которые были переданы в администрацию Президента, вице-премьеру по социальным вопросам В. Матвиенко, губернатору Санкт-Петербурга В. А. Яковлеву, полномочному представителю Президента Российской Федерации по Северо-Западному округу Виктору Черкесову и пр.

Инициативная группа местных жителей после выхода распоряжения Правительства Российской Федерации № 305-р обратилась Верховный суд Российской Федерации с жалобой о признании недействительным этого распоряжения, поскольку оно было принято в отсутствие утвержденной градостроительной документации, технико-экономического обоснования, проектно-сметной документации, в отсутствие государственных экологической и санитарно-гигиенической экспертиз и без обсуждения проекта кольцевой автомобильной дороги (КАД) с населением до его утверждения.

18 сентября 2001 г. Верховный суд РФ признал недействительным (незаконным) и не порождающим правовых последствий распоряжение Правительства Российской Федерации № 305-р от 6 марта. Однако это не привело к остановке строительства и фактически не оказало влияния на ход принятия решений.

В настоящее время строительство КАД в районе Троицкого поля продолжается, участок Горская – пр. Просвещения сдан в эксплуатацию. Продолжается также ряд судебных процессов жителей против КАД, в том числе судебный процесс инициативной группы Троицкого поля, инициативной группы «Ижорского зеленого движения».

Москва

M 1. Автомобильная развязка (выезд на МКАД), Новокосино

Проект транспортного пересечения Московской кольцевой автодороги (МКАД) с подходами от ул. Старостина в районе Новокосино призван улучшить транспортное сообщение старых и новых, интенсивно растущих районов Москвы, расположенных по обе стороны Московской кольцевой автомобильной дороги (МКАД), снизив нагрузку на Носовихинское шоссе, через которое Новокосино связано с городом. Намечается построить развязки, обеспечивающие въезд на МКАД и выезд с нее.

Важная особенность проекта с точки зрения охраны окружающей среды заключается в том, что он реализуется по соседству с природным комплексом «Косинские озера и прилегающая территория», который накладывает ряд ограничений на хозяйственную активность в соответствии с законом «О регулировании градостроительной деятельности на территории природного комплекса города Москвы». Кроме того, в непосредственной близости от будущей развязки (200 м) находится клиническая больница № 15 района Вешняки, что обусловливает необходимость принятия дополнительных защитных мер.

Официальной предпосылкой проектирования служит распоряжение Правительства Москвы № 158 РП от 07.02.2002 г., юридически закрепляющее предложения градостроителей.

Проект разработан Федеральным государственным унитарным предприятием «Союздорпроект» в 2002 г. («Проект на строительство транспортного пересечения через МКАД с подходами от ул. Старостина (в районе Новокосино)», Т. I–IV). Раздел «Оценка воздействия на окружающую среду» в двух книгах выполнен Центром практической экологии Экотерра (организации-соисполнители – Мосводосток и Мосрыбвод) в 2002 г. ОВОС выполнен на достаточно высоком уровне, однако социально-экономические последствия реализации проекта не оценены.

Предварительно проект обсуждался на собраниях представителей муниципалитетов, информация о нем опубликована в местной печати (в двух местных газетах). Представители общественности ознакомились с материалами проекта, их тексты были доступны. Конструктивных замечаний или возражений со стороны общественности не было.

Проект прошел ГЭЭ и в настоящее время развязка строится.

M 2. Отель «Хилтон»

Проектируемый отель международного класса категории «пять звезд» размещается на нечетной стороне ул. Тверской, недалеко от Кремля. Он должен стать одним из наиболее привлекательных мест пребывания для гостей столицы России, что обеспечивается его высокой комфортностью, близостью к наиболее важным культурным, деловым и торговым центрам, развитой инфраструктурой. Предоставленный в соответствии с договором об аренде земельный участок занимает около 0,6 га. Для застройки отведены 4 200 м², общая полезная площадь объекта составит 57 950 м², в том числе 32 550 м² наземная и 25 400 м² подземная. Здание отеля будет иметь 11 этажей и 5 подземных уровней.

Проект призван не только увеличить число рекреационных объектов международного класса в Москве, но и улучшить архитектурный облик ее наиболее ценного исторического ядра. На выделенной под строительство территории в период с 1970 по 2002 гг. существовала многоэтажная гостиница «Интурист», которая, по единодушному мнению москвичей, дисгармонировала с окружающей обстановкой. Для сооружения этой гостиницы было снесено трехэтажное здание, в котором до начала XX в. находились номера «Флоренция», где останавливались многие известные люди. Таким образом, отель «Хилтон» продолжает вековую традицию.

Географическое положение строительной площадки интересно тем, что она занимает часть так называемой Красной горки – холма, игравшего особую роль еще в языческой Руси и позднее известного в связи с возведением церквей и Московского университета. Ныне он имеет статус геологического памятника Москвы.

Функциональное назначение проекта и выбранное место реализации накладывают ряд жестких ограничений на его экологические характеристики. Данному аспекту посвящен специальный том «Охрана окружающей среды». Экологичность проектных решений, согласно Московским городским строительным нормам «гостиницы» (МГСН 4.16–98), была рассмотрена по двум направлениям: условиям проживания и производственной деятельности персонала и воздействию здания на окружающую среду. Проект строительства гостиничного комплекса разработан ОАО «Моспроект». Он осуществляется инвестором «Рэд Сквеа Девелопмент Компани» по решению правительства Москвы. В комплект исходно-разрешительной документации по проекту входят заключения главного архитектора города, Москомархитектуры, НИиПИ Генплана, Департамента природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы, а также заключения специализированных городских служб.

Общественный совет при мэре Москвы по проблемам формирования градостроительного и архитектурно-художественного облика города одобрил представленный эскизный проект на своем заседании 28 июня 2002 г. Уже после начала строительства в августе 2003 г. документы были поданы на государственную экологическую экспертизу, которая приняла положительное заключение. Отель строится.

M 3. Мусоросжигательный завод, Руднево

Разработка рассматриваемого проекта как части городской программы удаления бытового мусора была вызвана необходимостью решить острую проблему накопления отходов в столице. Лимиты многих полигонов давно исчерпаны, но их эксплуатация продолжается.

Проект мусоросжигательного завода № 4 рассчитан на термическую переработку 250 000 т твердых бытовых отходов в год. Это около 10 % всего объема образующегося в мегаполисе мусора. Он реализован в районе Кожухова, на территории промзоны «Руднево» (Восточный административный округ г. Москвы). Заказчики – Московское правительство и Государственное унитарное предприятие «Экотехпром». Стоимость проекта, по неофициальным данным, превышает 300 млн долл.

Технология сжигания отходов в кипящем слое и оборудование закуплены по контракту у германской фирмы «Хельтер-АБТ». Строительство осуществлено на пустыре, соседние участки занимают свалки и поля. Ближайшие населенные пункты расположены на расстоянии более 1 км.

По проекту, неутилизируемая часть отходов пойдет на термическую переработку. Производимое при сжигании твердых бытовых отходов тепло будет преобразовано в электроэнергию.

Для защиты атмосферы в промышленной зоне от выбросов применена четырехступенчатая система очистки. Таким типом очистки оборудовано всего около 5 % мусоросжигательных заводов в мире. Кроме того, намечено использовать особые методы озеленения из устойчивых к загрязнению пород деревьев и кустарников. Из тонких фракций продуктов сжигания (т. н. зола уноса) предполагается изготавливать строительные материалы.

В начале 1990-х гг. по предложению специалистов природоохранные органы Москвы утвердили жесткие требования к мусоросжигательным заводам в отношении выбросов в атмосферу (аналогичные стандарты Европейское экономическое сообщество узаконило лишь в конце 2000 г.).

Проект разрабатывался организацией «МосводоканалНИИпроект» вместе с НИИП «ГИПРОКОММУНСТРОЙ» в начале 1990-х гг. и был завершен в 1993–1994 гг. («ТЭО строительства мусоросжигательного завода в промзоне Руднево», Т. I–XIV). Раздел «Охрана окружающей среды. Оценка воздействия на окружающую среду» выполнена НПП «Радар» в 1994 г. В 1995 г. проект прошел государственную экологическую экспертизу в Москве. В конце 1990-х гг. он попал в поле зрения экологической общественности и активистов Гринпис, которые организовали акции протеста и подали иск в суд. Акция вызвала волну откликов в прессе: в центральных газетах на эту тему появилось 16 выступлений.

В 2000 г. в связи с противодействием проекту и введением в действие Федерального закона «Об экологической экспертизе» (от 1995 г.) была повторно организована государственная экспертиза. Суд по иску Гринпис отвел возражения оппонентов и принял окончательное решение в пользу ответчика – ГУП «Экотехпром».

К осени 2003 г. две линии сжигания на заводе были пущены в пробную эксплуатацию. В настоящее время завод работает в полную силу.

M 4. Насосная станция, Хапилово

Проект имел целью перекачку дополнительных объемов высокотемпературных вод для обеспечения горячей водой зданий Центрального округа Москвы. Место его реализации было выбрано в Басманном районе, на территории стадиона, вблизи Семеновской набережной р. Яузы. Заказчиками проекта выступали правительство Москвы и ОАО «Мосэнерго». Согласно ТЭО, стоимость проекта должна была составить около 4 млн долл. Фактически, по некоторым сведениям, она превысила 10 млн долл. Станция была построена, несмотря на протесты местных жителей и в настоящее время функционирует.

Проект строительства Хапиловской станции начали обсуждать на совещаниях специалистов в 1998 г. В январе 1999 г. вышло соответствующее распоряжение премьера правительства Москвы (от 19.01.1999 г. № 44-РП). По этому распоряжению заявочные документы были посланы на согласование в Мосгосэкспертизу, Центр санитарно-эпидемиологического надзора, Москомприроду, Москомархитектору, Москомзем, Главное управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, Мосзеленхоз.

Приказом генерального директора Мосэнерго в 2000 г. было дано разрешение начать строительство «в порядке исключения» без проекта. ТЭО разработано ведущей организацией Мосэнерго – институтом Энергопроект – в 2001 г., уже после начала закладки фундамента. Строительство было завершено в 2002 г. ТЭО содержало стандартный набор данных и раздел охраны окружающей среды.

В качестве главной организации, санкционировавшей строительство, выступила Московская государственная межведомственная экспертиза, которая рассмотрела и природоохранную часть (в два этапа, на первом были сделаны замечания о нехватке гидрогеологической информации, на втором замечаний не было).

Местное население узнало о проекте после начала работ и выступило с протестами. На короткое время строительство, по решению судебного пристава Д. Н. Спиркина, было приостановлено до выяснения дела по существу. Участники инициативной группы «Защитим зеленую зону Заяузья (ЗЗЗЗ!!!)», подали иски в пять судов, четыре иска к настоящему времени отклонено. Однако под давлением протестов граждан заказчик в ходе строительства выполнил ряд компенсационных мероприятий – в частности, была построена детская площадка и высажены деревья.

Иркутск

I 1. Линия высоковольтной электропередачи (ЛЭП) Большая Речка – Нижний Кочергат – Большое Голоустное

Назначение проекта – снабжение электроэнергией нескольких поселков в Иркутском районе, на территории Прибайкальского национального парка. Стоимость проекта (объем планировавшихся инвестиций) оценивалась в 4620 тыс. руб. (в ценах 1999 г.). Заказчик проекта – Областное государственное учреждение капитального строительства администрации Иркутской области, АООТ «Востоксибэлектросетьстрой». Реализация проекта осуществлялась в счет погашения долга заказчика в областной бюджет.

Декларацию о намерениях заказчик не подавал. На стадии предварительного согласования выбора участка были рассмотрены 2 варианта. Несмотря на то, что 2-й вариант был короче по протяженности – 44 км, из-за отсутствия дорог и сильно пересеченной местности выбран вариант более протяженный – 52 км. Акт выбора участка составлен 30.03.1999 г. (оформлен и подписан представителями уполномоченных ведомств).

Выбор земельного участка утвержден постановлением Главы Иркутского района от 1.10.1999 № 1921. Этим же постановлением (п.2) разрешается УКС (учреждение капитального строительства) администрации Иркутской области проведение проектно-изыскательских работ для строительства ВЛ35кВ п. Большая Речка – п. Нижний Кочергат, ВЛ10кВ Нижний Кочергат – п. Большое Голоустное, с. Малое Голоустное.

Общественная региональная организация «Байкальский экологический центр» обратилась с заявлением в администрацию Иркутского района (письмо № 3 от 24.11.1999 г.) о проведении общественной экологической экспертизы (после выхода Постановления главы Иркутского района, утвердившего выбор участка).

Общественные слушания по вопросу «Экологические проблемы прокладки ЛЭП Большая Речка – Б. Голоустное, М. Голоустное и пути их решения» проведены 23.06.1999 г. Присутствовало 35 человек, в том числе представители административных органов, производственных организаций и местные жители. Общее решение – строительство ЛЭП с соблюдением природоохранных норм.

В октябре (7.10.) 1999 г. состоялось совещание у заместителя главы администрации Иркутской области по вопросу строительства ВЛ-35кВ Большая Речка – Нижний Кочергат. В Протоколе совещания (п.5) Госкомитету по охране окружающей среды дано поручение максимально ускорить прохождение ГЭЭ (государственная экологическая экспертиза) проекта. В п.2 протокола дано поручение администрации Прибайкальского национального парка (ПНП) в срок до 12 октября выписать АО «ВССЭС» (акционерное общество Восточносибирские сельские электросети) лесорубочный билет на обработанный участок трассы – 5 км и до 1 ноября выписать лесорубочные билеты на всю трассу, проходящую по территории ПНП.

Проект был согласован в установленном порядке всеми ведомствами. На ГЭЭ проект строительства поступил 11.10.1999 г. Была проведена проверка материала на комплектность, и в результате заказчику отправлено письмо (№ 2–7-2604 от 18.10.1999 г.) о необходимости представления дополнительных материалов.

Приказ о проведении ГЭЭ подписан 15 ноября 1999 г. Установлен срок проведения ГЭЭ до 14.12.1999 г. Состав комиссии – 9 человек, в том числе 2 специалиста Центра общественной экологической экспертизы. В ходе работы комиссии выяснилось, что работы по прорубке просеки начаты без заключения ГЭЭ. Госконтроль выписал предписание о приостановке работ до завершения ГЭЭ.

В заключении комиссии ГЭЭ указано, что требуются некоторые уточнения по процессу утилизации порубочных остатков без их сжигания и исключение многократного проезда строительной техники по просекам ЛЭП. К Заключению ГЭЭ приложено особое мнение эксперта Чебаненко Б. Б. На все замечания получены ответы инвестора, удовлетворившие комиссию. Приказом и. о. председателя Комитета природных ресурсов Иркутской области от 15.12.99 г. положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы утверждено.

I 2. Прииск «Золотой ручей»

Место реализации – Бодайбинский район Иркутской области, один из старейших и крупнейших золотодобывающих районов страны. Назначение и название проекта – «Строительство временных сооружений на месторождении россыпного золота ручья Золотой для производства добычных работ открытым раздельным способом» – свидетельствует о его вспомогательном характере и нацеленности на продолжение работ на существующем прииске, хотя такие проекты могут иметь и иногда имеют весьма серьезные негативные экологические последствия. Заказчик проекта – ЗАО «Витимская горнопромышленная компания».

Акт выбора земельного участка осуществлен комиссией и подписан 16 мая 2002 г. Общественных слушаний по вопросу выбора площадки не проводилось, т. к. заказчик имеет лицензию на эту территорию. Материалы поступили на ГЭЭ в июне 2002 г. от ЗАО «Витимская горнопромышленная компания». В ходе ГЭЭ проектные материалы дополнялись и перерабатывались по замечаниям экспертов. Приказом председателя Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР по Иркутской области от 13.11.2002 г. положительное заключение государственной экологической экспертизы утверждено.

Разработка осуществляется раздельным способом снизу вверх по долине, вскрытие производится бульдозером. Продолжительность сезона промывки – 55 дней. По завершении работ запланирована рекультивация. Период работы и рекультивации – 2 года.

I 3. Закон «О городских лесах Иркутской области»

Проект закона был подготовлен по инициативе Законодательного собрания Иркутской области. Его назначение – распространить нормы регулирования использования лесов на городские леса, управление которыми прежде не опиралось на четкие специальные правила. В разработке проекта участвовал научно-исследовательский центр «Кадастр».

Проект обсуждался с рядом организаций и экспертов и был представлен на государственную экологическую экспертизу после существенной доработки по замечаниям и с учетом предложений органов местного самоуправления и государственной лесной службы области. ОВОС проекта закона не проводилась.

Проект закона имеет 9 глав: основные положения, лесоустройство и учет городских лесов, порядок осуществления лесопользования, воспроизводство городских лесов, охрана и защита городских лесов, контроль за состоянием, охраной, защитой и воспроизводством городских лесов, экономические основы ведения лесного хозяйства, ответственность юридических лиц и граждан, заключительные положения.

После положительного заключения государственной экологической экспертизы закон в 2002 г. был принят Законодательным собранием области.

I 4. Разведочные скважины №№ 2 и 5 Ковыктинского газоконденсатного месторождения

Назначение проекта – сооружение двух поисковых скважин на Хандинской площадке Ковыктинского газоконденсатного месторождения в Казачинско-Ленском районе Иркутской области. Заказчики и инвесторы проекта – Компания ОАО «РУСИА-ПЕТРОЛЕУМ».

Акт выбора земельного участка осуществлен комиссией 12 сентября 2001 года. Выбор участка производился на вариантной основе. Ограничений по использованию земельных участков не установлено.

Работы по вырубке деревьев на площадках скважин были начаты без заключения ГЭЭ и приостановлены службой государственного контроля в сфере природопользования и экологической безопасности (предписание № 57 от 2.10.2002). Стандартный набор данных и раздел охраны окружающей среды с оценкой воздействия имеется.

Проект был согласован силами главы Верхне-Хандинской общины. На стадии согласования ОА «РУСИА-ПЕТРОЛЕУМ» заключило договор с Верхне-Хандинской общиной о включении жителей в состав акционеров и передаче им 10 тыс. привилегированных акций. На основе этого договора дальнейшие согласования осуществляла самостоятельно Чертовских Н. Д – управляющая д. Верхняя Ханда. Площадки согласованы без проведения общественных слушаний.

Приказ об организации экспертизы по материалам проекта издан 19.08.2002 г. Срок проведения ГЭЭ – до 19.10.2002 г. Приказом от 24.09.02 г. в состав комиссии дополнительно включены два специалиста: координатор направления деятельности «Общественный контроль» иркутской региональной общественной организации «Байкальская волна» Кузнецов В. А. и доцент Иркутской государственной сельскохозяйственной академии Леонтьева Д. Ф. Состоялось три заседания экспертной комиссии. Отмечены нарушения, связанные с тем, что разработка документации идет вслед за подготовкой к строительству и необходимостью уточнения условий общины в плане компенсации за беспокойство. Экспертная комиссия ГЭЭ дала положительное заключение, которое было утверждено 10.11.2002 г. приказом Государственного управления природных ресурсов.

Краснодар

K 1. Завод напитков «Очаково» в Краснодаре

Инициатива по реализации проекта «Завод по производству безалкогольных и слабоалкогольных напитков, кваса, минеральной воды и розлива пива на промплощадке ОАО «Сатурн» исходила из Москвы, от ЗАО МБПК «Очаково», которое видело большие перспективы в строительстве своих предприятий там, где велик спрос на напитки: на юге, вблизи курортных районов. Место реализации – г. Краснодар, ул. Солнечная, 8.

Общая сметная стоимость строительства составляет 82 092,75 тыс. руб. В том числе природоохранные мероприятия 235,02 тыс. руб. Заказчик – ОАО «Сатурн» для ЗАО МБПК «Очаково».

Ведомства, в которые инвестор передал декларацию о намерениях для согласования: архитектурное управление г. Краснодара, мэрия г. Краснодара, Азово-Кубанская гидрогеологическая партия, муниципальное предприятие «Водоканал», государственный пожарный надзор, санэпидемстанция.

Участие общественности выявить не удалось.

Экологический аудит проведен ООО «Экотон-М» (г. Москва), заключение от 16.11.2000 г.

Территория ОАО «Сатурн» была выбрана для реализации проекта потому, что она имеет подъездные пути, огороженную территорию, готовые цеха. Еще один важный аспект – производственная деятельность на ОАО «Сатурн» практически замерла.

На первых этапах реализации проекта против него возражал Комитет по охране окружающей среды Краснодарского края, настаивая на необходимости санации территории и цехов. Пристальное внимание проекту уделяла и СЭС.

Реализация проекта может оцениваться как положительный фактор, так как проектируемый объект заменил остановленное по экономическими причинам производство измерительных приборов, связанное со значительным загрязнением ОС, в том числе тяжелыми металлами. В процессе реализации проекта была проведена демеркуризация производственных площадей, убраны промышленные отходы на территории предприятия, территория озеленена. В то же время загрязненность территории и цехов была большой проблемой, так как санация была важнейшим (и дорогостоящим для заказчика) условием положительного заключения ГЭЭ, которое вскоре после этого и было получено.

Первая очередь завода была сдана в декабре 2000 г., вторая – в ноябре-декабре 2001 г. Завод успешно функционирует.

K 2. Порт в Геленджике

Проект реконструкции и строительства Геленджикского морского порта планировалось осуществить на территории шириной 460 м и протяженностью 620 м вдоль берега Геленджикской бухты. Предполагалось создание двух портовых объектов – грузопассажирского (прием паромов и пассажирских судов международного значения) и грузового (Ро-Ро, контейнеры, генеральные грузы). Проектный грузооборот 800 тыс. тонн в год, пассажирооборот 162 тыс. человек в год. Предусматривались: хранение и переупаковка грузов, таможенный досмотр автотранспорта, развитие автодорожной сети, строительство автотерминала, автосервис.

Помимо порта в проект транспортно-технологического перегрузочного комплекса входило строительство: автомобильной магистрали Абинск – Кабардинка; накопительно-распределительного автомобильного терминала в районе хутора Виноградного с автомобильной дорогой «Терминал – Геленджикский порт»; железнодорожного терминала в Абинске.

Место реализации – г. Геленджик, западная часть бухты, в р-не существующей площадки Геленджикского морского порта. Согласно распоряжению Правительства РФ от 12.04.96 № 591-р Геленджикская бухта относится к особо охраняемым природным территориям федерального значения.

Стоимость проекта (объем планировавшихся инвестиций): 111 740,45 тыс. руб. в ценах 1991 г. (предложено в 1998 г.). Заказчик – ЗАО «Геленджикский морской порт». Государственным заказчиком была готова выступить генеральная дирекция госзаказчика по реализации программы возрождения торгового флота России (письмо председателю правительства края от 11.11.1996 г.). Инвестор: внебюджетные средства ряда московских компаний (фирма «Рациональ», «Темп-банк», «Восток и К» и др.), точный перечень инвесторов неизвестен.

ТЭО проекта реконструкции Геленджикского порта было подготовлено в 1997 г. и прошло процедуру согласования. ГЭЭ регионального уровня проводилась в мае-июле 1997 г. ГЭЭ федерального уровня в октябре – декабре 1997 г. В результате было получено положительное заключение.

Однако общественность была настроена против реализации проекта. В 1998 г. главой г. Геленджика стал С. Озеров, который поддержал начинания общественности города и потребовал проведения независимой экологической экспертизы, так как замечания ГЭЭ 1 при дальнейшей разработке проекта не были учтены, а в ГЭЭ 2 не привлекались местные специалисты. Он также указывал на нарушение ряда законов, в том числе «О недрах», «Об ООПТ» и др.

В 1998 г. была попытка созвать референдум, однако он не состоялся, так как участвовало менее 50 % жителей. Уже в 1999 г. начались подготовительные работы в бухте. В этом же году были проведены общественные слушания, результатом которых было продолжение компании против реконструкции порта.

В 2000 г. вновь был проведен референдум, в ходе которого 88,3 % участников высказались против реализации проекта реконструкции порта.

Таким образом, благодаря участию общественности при поддержке местных властей проект реконструкции порта был остановлен.

K 3. Реконструкция пляжа «Дагомыс»

Целью настоящего проекта является реконструкция существующего пляжного комплекса пансионата «Олимпийский-Дагомыс», который размещается в границах существующего пляжа, построенного ранее и разделенного впоследствии на части в связи с делением на разные АО Дагомысского гостиничного комплекса.

Заказчик – ОАО «Пансионат «Олимпийский-Дагомыс», проект разработан в 2000 г. ЗАО «Черноморкурорт-проект» (г. Сочи). Морская граница пляжа проходит по берегу при общей протяженности 120 м. Статус территории: 1-я зона округа санитарной охраны курорта.

Существовавший ранее пляжный комплекс состоял из трех 1–2-этажных зданий в монолитном железобетоне, построенных на набережной в 1980-е гг.

Реконструкция и благоустройство территории пляжа пансионата «Олимпийский-Дагомыс» включает дополнительное строительство трех объектов:

• 2-этажного административно-бытового корпуса на продолжении существующего пляжного павильона ОК «Дагомыс»,

• контрольно-пропускного поста на главном въезде в комплекс, к нему же примыкает эллинг с монорельсом,

• 1–2-этажного объема блока питания быстрого обслуживания в центральной части пляжа, с загрузкой со стороны существующего пляжного павильона.

Пляжный комплекс защищен от морских штормов волноотбойными стенами и бунами. Западная буна, примыкающая к реке Дагомыс, подлежала реконструкции по ранее разработанному фирмой «Берег-Сочи» проекту восстановления буны и укрепления береговой части реки. Причем реализация данного проекта должна предшествовать началу строительства эллинга, который запроектирован в створе западной буны.

В связи с относительно небольшим объемом работ по проекту декларация о намерениях не составлялась, до начала проектирования было проведено согласование с рядом ведомств. Основаниями для проектирования явились следующие документы:

• постановление администрации г. Сочи от 29.02.2000 г. № 141/1 «О разрешении ОАО «Пансионат «Олимпийский-Дагомыс» выполнения проектных работ по реконструкции существующих пляжных сооружений в Дагомысе Лазаревского района»;

• задание, утвержденное Главным архитектором г. Сочи 31.03.2000 г.;

• отчет по результатам инженерно-геологических изысканий, выполненных ПИМ «Проект» в 1990 г.;

• технические условия на подключение объекта к инженерным сетям.

ОВОС была представлена в составе рабочего проекта в виде «Экологического обоснования природопользования». Участие общественности в обсуждении проекта не отмечено. Для местного населения курортный бизнес – основной источник существования, и оно в целом благосклонно относится к проектам рекреационного развития региона.

Заключение комиссии ГЭЭ было положительным и не содержало замечаний. Между тем сомнения вызывает источник материала для отсыпок пляжа. Дело в том, что этот материал (а его нужно подсыпать регулярно) забирается, по местной традиции, с других (условно ничьих) пляжей или из русел рек, создавая проблемы на других участках района. Массовый отбор пляжного материала и аллювия рек в 30-х гг. XX в. привел к активизации абразии и оползней, в результате многие сооружения были разрушены.

K 4. Нефтепровод Каспийского трубопроводного консорциума (КТК)

Нефтепроводная система Каспийского трубопроводного консорциума предназначена для транспортировки нефти Тенгизского месторождения (Казахстан) в район города Новороссийска (п. Южная Озереевка) для погрузки на танкеры.

Наибольшие проблемы на территории Краснодарского края вызвало строительства терминала в районе п. Южная Озереевка на территории природно-исторического заказника «Абраусский».

Стоимость проекта (объем планировавшихся инвестиций) – миллиарды долларов (первая очередь – около 2,5). Заказчик ТЭО – «КТК-Р»; Генпроектировщики – «Флуор Дэниел», ОАО «Гипровостокнефть».

Учредители консорциума: Правительства РФ, Республики Казахстан и Султаната Оман. Доли участия правительств-основателей КТК распределяются следующим образом: Россия – 24 %, Казахстан – 19 %, Султанат Оман – 7 %. Среди частных нефтяных компаний-участников консорциума – Шеврон Каспиан Пайплайн Консорциум Компани (Chevron Caspian Pipeline Consortium Company) – 15 %, ЛУКАРКО Б. В. (LUKARCO B.V.) – 12,5 %, Роснефть-Шелл Каспиан Венчерз Лтд. (Rosneft-Shell Caspian Ventures Limited) – 7,5 %, Мобил Каспиан Пайплайн Компани (Mobil Caspian Pipeline Company) – 7,5 %, Аджип Интернешнл Н. В. (Agip International (N.A.) N.V.) – 2 %, БГ Оверсиз Холдинг Лтд. (BG Overseas Holding Limited) – 2 %, Казахстан Пайплайн Венчерз ЛЛС (Kazakstan Pipeline Ventures LLC) – 1,75 % и Орикс Каспиан Пайплайн ЛЛС, группа компаний Керр-МкГи (Oryx Caspian Pipeline LLC, Kerr-McGee group of companies) – 1,75 %. (Источник: релиз КТК от 26 марта 2001 года. Файл: /KTK/Press/Release-rus260301.doc).

Каспийский трубопроводный консорциум был образован в 1992 г. Часть трубопроводной системы за пределами Краснодарского края была сооружена в 1993 г. Проектом предусматривалось одновременное строительство морского терминала на побережье Черного моря и нового участка трубопровода до терминала. Первоначальная пропускная способность трубопровода должна была составить 28 млн тонн сырой нефти в год. Последующее расширение пропускной способности трубопроводной системы до максимальной 67 млн тонн в год предусмотрено в 4 этапа до 2015 г. На первом этапе реализации проекта КТК инвестиции составят 2,3 млрд долл. В 1999 г. было освоено 600 млн долл.

Весной-летом 1997 г. КТК представил на ГЭЭ «Обоснование инвестиций в строительство нефтепроводной системы КТК»», в конце 1998 г. ГЭЭ прошло «ТЭО строительства нефтепроводной системы КТК». Заключения ГЭЭ были положительные, но с многочисленными поправками, за работой над которыми велся контроль.

12 мая 1999 г. началась реализация проекта КТК в Южной Озереевке (близ Новороссийска) – состоялась церемония закладки первого камня трубопровода. На российской территории реконструкцию существующего трубопровода и строительство дополнительного участка для КТК вел консорциум «Старстрой». В его состав входят французские компании Bouygues Offshore и Spie Capag и российские «Кубаньнефтегазстрой» и «Ставропольтрубопроводстрой». Затраты оцениваются в 270 млн долл. Кроме того, «Старстрой» также строил нефтяной терминал в районе Новороссийска. Стоимость проекта оценивается в 360 млн долл.

К декабрю 1999 г. консорциумом были практически завершены земляные работы по возведению нефтяного терминала в Южной Озереевке. 22 ноября 2000 г. был сварен так называемый золотой стык, соединивший трубопровод КТК с морским нефтеналивным терминалом в Новороссийске. Таким образом, КТК завершил строительство самого трубопровода.

26 марта 2001 г. Каспийский трубопроводный консорциум приступил к заполнению нефтью трубопроводной системы «Тенгиз – Черное море», 2 сентября 2001 г. состоялся пуск терминала.

Местный контекст учитывался в той степени, насколько он мог помешать в реализации проекта и удорожить его. КТК всеми силами старался уйти от влияния порта Новороссийск и связанных с ним структур. В отношениях с общественностью демонстрировалась доброжелательность, но в то же время в прессе отмечено ограничение доступа к документам, которые КТК обязан был предоставить общественности, ограничение передвижения граждан на участках, находящихся в зоне строительства достаточно далеко от этой зоны или вообще никак не относящихся к КТК. Хорошие отношения КТК с мэрией Новороссийска и руководством Краснодарского края также пошли на пользу проекту, например, не состоялся референдум, за который боролись представители общественных организаций. Краевым судом было отменено решение Новороссийского суда, который в сентябре 2000 г. признал незаконным строительство нефтерезервуара (в рамках проекта КТК) в поселке Южная Озереевка, удовлетворив иск 14 жителей приморского поселка к КТК «об устранении препятствий в пользовании благоприятной окружающей средой».

Общественность проводила различные акции против строительства нефтепровода. Состоялись акции движения молодежных альтернатив «Радужная герилья» в июле 1999 г.: информационное пикетирование, концерт, выставка «нефтепроводного искусства». Акция Гринпис прошла 17 августа 2001 г. на терминале КТК. Шествие 1 мая 2000 г. не состоялось в связи с активным противодействием администрации и милиции г. Новороссийска, большую часть участников задержали и выдворили из города.

Проект активно освещался в прессе. Информацию можно разделить на две группы: политико-экономического характера – в центральной прессе и крупных экономических изданиях, и преимущественно экологического характера – в местной прессе. В репортажах первого типа обсуждались достоинства и недостатки проекта для КТК и конкурентов консорциума, а в репортажах второго типа – возможные негативные последствия для окружающей среды и жителей региона, а также проблемы противостояния общественности проекту КТК. В то же время в местной прессе звучали и доброжелательные отзывы о проекте – как от инициаторов деятельности, так и от краевой администрации.

4.2. Средний период (1989–1993 гг.)

Санкт-Петербург и Ленинградская область

P 1. Конкурс проектов по улучшению ситуации в Финском заливе и устье Невы и по реконструкции защитных сооружений

В начале 1990-х гг. остро стояла проблема дальнейших действий по поводу комплекса защиты Ленинграда-Санкт-Петербурга от наводнений. Комплекс, который начал реализовываться в 1979 г., состоял из дамбы длиной 24,5 км и высотой 8 м н.у.м., пролегавшей от северного к южному берегу Финского залива через о. Котлин. Дамба должна была отсечь восточную часть Финского залива с дельтой Невы и защитить Санкт-Петербург от нагонных наводнений. Для обеспечения прохода судов в дамбе предусматривались 2 пролета, закрывающиеся воротами. По гребню дамбы должна была пройти дорога, являющаяся частью кольцевой дороги вокруг Санкт-Петербурга.

В 1980-х гг. проект дамбы вызвал массовые нарекания общественности и широкоеобщественное движение протеста. Общественность опасалась, что сооружение дамбы приведет к ухудшению качества воды в акватории. Многие депутаты первого демократически избранного Санкт-Петербургского городского совета народных депутатов шли на выборы под лозунгами борьбы с дамбой. К началу 1990-х гг. финансирование этого проекта приостановилось и стройка была заморожена.

В марте 1992 г. было принято решение Малого совета Петербургского городского совета «О комплексе сооружений защиты от наводнений и природоохранных мероприятиях», утверждающее проведение и условия конкурса проектных предложений и программ улучшения санитарно-гигиенических характеристик Невской губы и реконструкции комплекса сооружений защиты Ленинграда от наводнений. Решениями Малого совета Петербургского городского совета были утверждены условия конкурса. Конкурс проводился совместно Петербургским городским советом и мэрией Санкт-Петербурга. В конкурсе могли принять участие проектные, научно-исследовательские, научно-производственные организации, временные творческие коллективы и отдельные граждане. Цель конкурса – разработка проектных предложений по комплексу технических и организационных мероприятий, направленных на обеспечение функционирования экосистемы Невской губы и защиту Санкт-Петербурга от нагонных наводнений. В условиях конкурса были сформулированы требования к проектным предложениям и критерии оценки проектов.

Конкурс проводился в 2 этапа. На первом этапе продолжительностью 2 месяца было отобрано 13 наиболее содержательных принципиальных решений, отвечающих условиям конкурса и рекомендуемых для дальнейшей подробной разработки на втором этапе, продолжительностью 4 месяца.

В мае 1992 г. вышло постановление Правительства Российской Федерации о проведении конкурса и была сформирована экспертная комиссия конкурса. В июле вышло распоряжение мэра Санкт-Петербурга о проведении конкурса. Информирование населения города было возложено на пресс-центр мэрии Санкт-Петербурга. Объявление о проведении конкурса было разослано руководителям проектных, научно-исследовательских институтов, творческих союзов и вузов Санкт-Петербурга.

После окончания первого тура конкурса были проведены депутатские слушания, на которых были представлены отобранные для участия во втором туре 13 работ. В конце января 1993 г. окончился второй тур и была распространена информация о проведении Общественного обсуждения конкурсных работ, которое прошло 4–5 февраля 1993 г. в форме конференции. Оргкомитет конкурса рассмотрел итоги общественных слушаний и утвердил предварительный протокол общественных слушаний.

В марте 1993 г. экспертная комиссия конкурса приняла решение не присуждать первую премию, так как ни одна из работ не решала полностью задачу, поставленную в условиях конкурса. Вторая премия была присуждена работе «Программа проектных предложений по улучшению санитарно-гигиенических характеристик Невской губы и реконструкции комплекса сооружений защиты Санкт-Петербурга от наводнений», выполненной авторским коллективом института «ЛенморНИИпроект».

В заключении экспертной комиссии было высказано предложение создать единый творческий коллектив из конкурсантов, чьи работы были отмечены в 1-м и 2-м турах конкурса, а также из специалистов, входивших в экспертную комиссию. Оргкомитет конкурса согласился с рекомендацией экспертной комиссии и решил сформировать временный коллектив, который на основе итоговых материалов конкурса выработал бы проект российской федеральной программы по оздоровлению экологического состояния водного бассейна р. Невы, акватории Невской губы – восточной части Финского залива и защите Санкт-Петербурга от наводнений. Проект программы предполагалось направить на государственную экологическую экспертизу, утвердить в мэрии Санкт-Петербурга и Петербургском городском совете и отправить в Правительство РФ.

В дальнейшем эти решения не были выполнены, главным образом из-за отсутствия финансирования.

Оценка воздействия на окружающую среду и ГЭЭ предложений, представленных на конкурс, не выполнялись, поскольку сами эти предложения по характеру были близки ОВОС, а конкурсная комиссия была похожа на комиссию экологической экспертизы.

Организация общественного участия в рамках данного конкурса – яркий пример «перестроечного» участия общественности. С одной стороны, демократически настроенные члены оргкомитета хотели обеспечить участие общественности, с другой стороны, они не обладали опытом, технологиями участия общественности. Более того, они были вынуждены делать это в отсутствие адекватного законодательства. В этом ситуация представляется прямо противоположной современной, когда существуют регламенты, законодательство и технологии в сфере общественного участия, однако отсутствует политическая воля его реализовывать.

Проектные предложения были ориентированы на то, что они будут осуществлены за деньги государства. Поскольку государство не имело средств для инвестиций в улучшение экологической ситуации, проектные предложения реализованы не были. По-видимому, конкурс проводился в политических целях. В проектных предложениях не были учтены социальные и экономические реалии. В дальнейшем ошибка состояла в том, что полученные наработки не были использованы при продолжении строительства дамбы.

P 2. Распоряжение правительства Ленинградской области по уменьшению площади заказника «Линдуловская роща»

В конце декабря 1995 г. правительство Ленинградской области приняло постановление № 526 «О приведении границ заказника местного значения «Линдуловская роща» в соответствие со статусом 1952 г.». Это постановление фактически сокращало площадь заказника «Линдуловская роща» с 939 га до 355 га и «узаконивало» строительство, ведущееся на территории рощи с 1993 г. садоводством «Союз» (фактически – строительство коттеджного поселка).

Государственный региональный ботанический заказник «Линдуловская роща» расположен на территории Выборгского района Ленинградской области, в 3 км юго-западнее железнодорожной станции Рощино. Роща была создана в 1738 г. по повелению Петра I, предписывавшего создавать вблизи Кронштадтской судоверфи корабельные леса для строительства флота. Заказник был создан решением Леноблисполкома № 145 от 29.03.1976 г. На территории рощи запрещены все виды хозяйственной деятельности, кроме мер, способствующих сохранению и восстановлению редких и исчезающих видов растений и животных, запрещена охота, ограничены посещение и передвижение по дорогам. На сессии ЮНЕСКО 12.12.1990 г. заказник «Линдуловская роща» внесен в списки объектов всемирного наследия.

Общественность в лице местного отделения Всероссийского общества охраны природы и «Партии зеленых» неоднократно обращалась в прокуратуру и в суд с заявлениями о незаконности строительства, а позднее – о признании ряда пунктов данного постановления незаконными. Ленинградский областной суд в июле 1997 г. эти требования удовлетворил, что в январе 1998 г. было подтверждено решением Судебной коллегии Верховного суда Российской Федерации, где рассматривалась кассационная жалоба ответчика – правительства Ленинградской области. Государственная экологическая экспертиза Постановления не проводилась, что послужило основанием для суда удовлетворить требования общественности.

Несмотря на это, строительство на территории Линдуловской рощи продолжилось. Отмена постановления правительства не повлекла за собой приостановки незаконной деятельности в силу слабости и неэффективности работы контролирующих органов. В дальнейшем было принято новое постановление правительства Ленинградской области № 494 от 26.12.1996 г. «О приведении в соответствие с новым природоохранным законодательством РФ существующей сети ООПТ Ленинградской области», подтверждающее уменьшение территории заказника. Новое постановление прошло ГЭЭ по решению суда.

Дело о застройке в Линдуловской роще широко освещалось в СМИ различного уровня, от местной прессы и телевидения до публикаций в журнале «Огонек». Многочисленные журналистские расследования вскрывали коррумпированность властей, показывая, кому принадлежат дачные участки.

Москва

M 1. Северная ТЭЦ

Проект Северной ТЭЦ получил широкую известность в конце 1980-х и начале 1990-х гг. благодаря многочисленным протестам, в которых участвовали различные общественные группы, москвичи и жители Подмосковья.

Он был разработан с целью обеспечения электроэнергией и теплом промышленных предприятий и жилых домов на окраине Москвы и в подмосковном городе Мытищи. Местом реализации проекта была выбрана территория промышленной зоны за городской чертой, предоставленной правительством Москвы.

Начало истории Северной ТЭЦ датируется 1986 г., когда начались подготовительные работы на строительной площадке. Назначение станции претерпело изменения в ходе проектирования. Сначала предполагалось направлять электричество и тепло в жилые кварталы северных районов Москвы и Мытищ. Затем она была переориентирована на энергоснабжение крупной строительной организации. В начале 90-х гг., в процессе осуществления проекта, это предприятие прекратило свое существование, поэтому его инициатор вновь вернулся к идее производства электроэнергии и тепла для коммунальных нужд.

Строительство ТЭЦ осуществлялось на фоне протестов общественности. Оно было начато и велось без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Экологические сведения и информация о том, кто финансирует строительство ТЭЦ, общественности не представлялись. В обсуждении проекта на разных стадиях приняло участие несколько групп общественности, в основном это были москвичи и жители Подмосковья. Общую численность наиболее активной части протестантов можно оценить в 15–20 человек. Общественность фактически не располагала какой-либо официальной информацией, даже элементарными сведениями о проекте.

Группы общественности узнавали о возможности участия в обсуждении проекта по личным контактам. Представители общественности не ознакомилась с проектной документацией, так как физически эти тексты не были доступны.

Общественность, не обладая еще соответствующим опытом и юридически закрепленными правами, избрала традиционную формы участия, а именно сбор подписей под обращениями к региональным властям и подачу заявлений в суд. Результаты обсуждения никем не фиксировались и не обрабатывались. Информация о проекте в СМИ, несмотря на накал страстей, была крайне ограниченной и неадекватной.

Поскольку проект вызвал критику, инициатор (Мосэнерго) организовал независимую экспертизу, пригласив специалистов финской фирмы, которые изучили только часть подготовленной документации и пришли к выводу о ее соответствии экологическим стандартам. Ввиду продолжения протестов общественности Москомэкология провела новую экспертизу силами сотрудников Институтов РАН. Экспертные группы проверили расчеты по экологической безопасности ТЭЦ и не нашли в них серьезных ошибок. Эта экспертиза не была доведена до конца. Затем проект прошел государственную экологическую экспертизу объединенной комиссии г. Москвы и Московской области и получил положительное заключение (в период развернутого строительства). Начатая деятельность в результате участия общественности и проведения экологических экспертиз была скорректирована: технологию сжигания и очистки отходящих газов существенно модернизовали.

На основании мнения экспертов можно утверждать, что принципиальных ошибок в проекте допущено не было. Об этом свидетельствует факт нормального функционирования ТЭЦ в течение ряда лет. Для жителей Москвы и ближнего Подмосковья дополнительная нагрузка исчезающе мала. Тем не менее Северная ТЭЦ представляет некоторую угрозу соседним областям в связи с дальним переносом загрязнений.

Опыт общественного участия в этом проекте показал, что энергия множества людей оказалась направлена по ложному пути, тогда как вполне реальные проблемы защиты среды обитания в северной части московского мегаполиса (загазованность городского воздуха, замусоривание и вырубка лесов, загрязнение ручьев, малых рек и подземных вод, накопление бытовых отходов и др.) оказались вне поля зрения общественности.

Построенный объект, судя по объективным данным, принадлежит к числу достаточно современных и не уступает аналогичным станциям, построенным в нашей стране и за рубежом. Сегодня станция считается одной из самых чистых в Европе.

M 2. Застройка района Жулебино

Район Жулебино расположен на востоке столицы, рядом с Московской кольцевой автодорогой, с внешней стороны он граничит с г. Люберцы. Застройка бывшей деревни и превращение ее в район г. Москвы проектировалась в конце 1980-х гг. в рамках программы освоения так называемых восточных резервных территорий, которой предусматривалось поэтапное создание шести микрорайонов.

Проект детальной планировки Жулебино (вторая стадия подготовки градостроительной документации) начали разрабатывать в 1989 г. В 1990 г. проект был согласован и прошел экологическую экспертизу. После экспертизы проектные предложения по застройке 3-го, 4-го, 5-го и 6-го микрорайонов были подвергнуты пересмотру, частично по экологическим соображениям.

До 1990 г. район Жулебино фактически представлял собой сельскую местность. Вокруг деревни, где проживало около 1100 человек, располагались сельскохозяйственные угодья. Рядом находился лес, посаженный у границ бывшего военного аэродрома.

Альтернативные варианты не изучались, но рассматривались возможности изменений в проекте – этажности застройки и размещения домов. В итоге был выбран вариант, предусматривавший сокращение жилищного строительства в буферной зоне между Москвой и Люберцами и относительно пониженную этажность с меньшим числом жителей (89 тыс. человек вместо 102 тыс.). Кроме того, в ходе проектирования (по сравнению с первоначальным решением) было модифицировано функциональное зонирование: из общественного центра исключены коммунальные объекты, вместо равномерной посадки деревьев сформированы ядра озеленения в жилых кварталах.

Проект застройки территории целой деревни, типичной для старой Москвы, отличался от своих аналогов на более ранних стадиях развития столичного мегаполиса участием местных жителей в его обсуждении. Однако в данном случае общественность оказалась мало организованной, и ее роль свелась к составлению коллективных писем с просьбой о предоставлении соответствующего жилья вместо сельских домов. Требования жулебинцев были удовлетворены: для них специально были отведены коттеджи у границы лесного массива.

Интересно, что в соседнем дачном поселке Ухтомском сопротивление горожан застройке оказалось настолько сильным, что привело к отказу от проекта.

M 3. Застройка Люблинских полей орошения

Люблинские поля фильтрации представляли собой место для складирования иловых осадков Курьяновской станции аэрации, которая очищала сточные воды г. Москвы. Близлежащие территории, находящиеся на промышленной юго-восточной окраине столицы, начали застраивать в конце 1980-х гг., тогда возникли два новых района – Люблино и Марьино.

Люблинские поля фильтрации, в свое время созданные далеко от Москвы, через 80 лет своего существования оказались в городской черте, будучи окруженными промышленными объектами и жилыми районами (Марьино, Люблино, Капотня). Поэтому Генеральным планом развития Москвы была предусмотрена их застройка. В 1989 г. Институт Генплана разработал проект детальной планировки жилого района площадью 817 га на ликвидируемых Люблинских полях фильтрации.

Люблинские поля были созданы как поля орошения в 1897 г. на Капотненской излучине Москвы-реки, рядом с деревней Марьино. Здесь находились большие Чагинские болота. Работы велись под руководством известного ученого-почвоведа В. Р. Вильямса. Это были первые в России крупные очистные сооружения хозяйственно-бытовых стоков. Очистка шла за счет деятельности почвенных микроорганизмов, переводивших органические отходы в усвояемую растениями форму. Для обеспечения притока кислорода почву 10 раз за лето тщательно рыхлили. На полях выращивали сено (получали до пяти урожаев трав), овощи, картофель. Очищенная после переработки в почве вода стекала по системе дренажных труб в реку. По химическому составу вода Москвы-реки выше и ниже места сброса стоков практически не отличалась. Территория полей была благоустроена: дамбы укреплены и обсажены ивами, вдоль дорог посажены тополя, заложен фруктовый сад (он просуществовал до середины 90-х гг. XX в.).

Поля орошения были экологически чистым, безотходным и прибыльным производством в условиях старой России. Однако быстрый рост столицы привел к необходимости резкого увеличения мощности переработки стоков. В 1937 г. построили Люблинскую станцию аэрации. В результате технология переработки стоков была заменена на биохимическую, а Люблинские поля в соответствии с новой технологией стали именоваться полями фильтрации.

При биохимической технологии очистки основной процесс стал протекать вне почвы – на станции аэрации, где применялась специальная культура микроорганизмов. Иловый осадок отправлялся в отстойники, где из него через грунт отфильтровывалась вода. Отстойники полей фильтрации представляли собой аналог природного водно-болотного комплекса, но из-за обилия органики – с большей урожайностью растительности. Поскольку заполнение иловых карт (площадок) происходило в разные сроки, постепенно на всей территории возникло огромное разнообразие искусственных экосистем, находящихся на всех стадиях развития водно-болотных угодий. Создавшиеся таким образом исключительно благоприятные для птиц условия и близость пути сезонных перелетов, проходящего вдоль Москвы-реки, привели к тому, что на Люблинских полях сложилось многочисленное сообщество диких птиц, разнообразие и концентрация которых многократно превосходили имеющиеся в естественных условиях.

Вместе с тем поля орошения долгое время оставались весьма неблагополучными с гигиенической точки зрения – запах канализации чувствовался за сотни метров. Это препятствовало застройке соседних пустующих земель. Все окружающие районы были давно застроены.

В 1992 г. коллективом специалистов из проектной фирмой «Градо» и научно-исследовательским центром «ЦИПОП» при МГУ был подготовлен раздел «Охрана окружающей среды». Экологическому обоснованию проекта придавалось особое значение в связи со спецификой осваиваемых земель и тем обстоятельством, что на них сформировался большой орнитокомплекс околоводных и водоплавающих птиц, по богатству видов уникальный для центральных областей России. В 1991–1992 гг. проводились полевые изыскания и оценка воздействия на окружающую среду.

Полный комплект документов прошел необходимые согласования и государственную экологическую экспертизу в конце 1992 г. Одновременно с весны 1992 г. начались активные строительные работы.

В разделе «Охрана окружающей среды» проекта много внимания уделено характеристике геохимических свойств грунтов. Иловые отложения так называемых «Нижних полей» оказались сильно загрязненными – здесь обнаружены значения суммарного показателя концентрации химических элементов, достигающие 730. Эти факты, по мнению авторов, «должны заставить достаточно осторожно отнестись к рекомендациям орнитологов, выступающих за сохранение части «Нижних полей» в качестве орнитологического заказника в неизменном состоянии» (с. 29). Они рекомендовали провести рекультивационные работы для удаления ядовитых илов и рассмотреть возможность использования в качестве охраняемой территории части площадок «Верхних полей», которые менее загрязнены.

В нетипичной для разделов «Охрана окружающей среды» орнитологической главе рассмотрены условия переменного заполнения иловых площадок, которые обеспечивали бы повышение биологической емкости территории. По данным наблюдений, основу сообществ колониально гнездящихся птиц составляли чайки и крачки пяти видов, среди которых преобладала озерная чайка (6,5 тыс. пар в 1991 г., единственная популяция в Москве и самая крупная популяция в Московской области). Кроме них многочисленными были чибисы (40–50 пар, единственное крупное поселение в городе). Под защитой чаек, крачек и чибисов в колониях гнездилась масса уток (10 видов). В зарослях болот обитали различные кулики (6 видов). Во время осеннего и весеннего перелетов на Люблинских водоемах останавливались и кормились тысячи птиц, в том числе гуси. Зимой здесь постоянно держалось около 12 тысяч уток, а также десятки чаек.

В окружающих болота зарослях гнездилось около 20 видов мелких птиц, включая бормотушку (Hippolais caligata) – редкий для Московской области вид.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что подробное описание орнитокомплексов, фиксирующее гнездование 40 видов птиц и временное присутствие еще 91 вида, не завершалось в разделе «Охрана окружающей среды» какими-либо рекомендациями по их защите при реализации проекта застройки территории полей фильтрации.

В начале 1990-х гг. еще не получила широкого распространения практика геохимической оценки состояния окружающей среды на осваиваемых территориях. В данном случае она была выполнена с достаточно высокой степенью детальности. Главным критерием уровня загрязнения почв и снегового покрова был избран суммарный показатель концентрации химических элементов по сравнению с фоновым уровнем.

В ходе проведенного обследования было обнаружены два очага очень сильного загрязнения почв, где концентрации ряда элементов превышала фоновый уровень в 30–80 раз.

В главе «Современное состояние растительного покрова и биоценозов» упоминается о том, что в среде ученых, натуралистов и экологической общественности возникли предложения об устройстве на Люблинских полях фильтрации особо охраняемой территории в виде природного резервата или орнитологического заказника с рекреационным и образовательным экологическим центром. Насколько известно, это первая в документах такого рода ссылка на общественное мнение. Однако идея не получила развития в тексте раздела, его авторы не привели аргументов ни «за» ни «против».

Показательно, что анализируемый документ не содержит какого-либо заключения или выводов по достаточно сложным и спорным моментам обеспечения охраны окружающей среды при реализации проекта.

В прогнозной части раздела «Охрана окружающей среды» представлены расчеты по ожидаемым изменениям гидрогеологического режима территории и уровням загрязнения атмосферы автотранспортом. Сделан вывод, что после ликвидации полей фильтрации произойдет улучшение состава подземных вод, процесс газогенерации при разложении погребенных органических масс станет менее интенсивным, что обеспечит оздоровление экологической обстановки. Будущее сообществ растений и животных не было предметом исследования. Альтернативные варианты не рассматривались.

В заключении работы даны общие рекомендации по строительству шумозащитных экранов вдоль проездов и подчеркнута важность проведения мониторинга, необходимого в связи с высоким уровнем загрязнения территории и ее ролью в природном комплексе долины реки Москвы.

При проведении государственной экспертизы проекта были высказаны второстепенные замечания и предложения, которые не имели никаких практически значимых последствий.

В связи с угрозой уничтожения Люблинских полей в 1990 г. Люблинским обществом охраны природы было предложено создать на части местных водно-болотных угодий заказник. Это предложение было поддержано Люблинским районным советом. Московский зоопарк соглашался взять заказник под свою опеку.

В сентябре 1994 г. вышло Постановление правительства Москвы № 860 об утверждении Комплексной экологической программы Москвы на период до 2005 г., в которой предусматривалось мероприятие «Проектирование и строительство парка имени 850-летия Москвы с орнитологическим заказником площадью не менее 200 га на территории Юго-Восточного административного округа» со сроком исполнения в 1996 г. На момент принятия постановления площадь болот-отстойников, еще не затронутая строительством и подготовкой к строительству, составляла около 250 га.

Однако строительные работы не были прекращены, а парк решили разбить на двух полосах побережья Москвы-реки шириной 150–200 м (вдоль Марьина и Люблинских полей и от Чагинского поворота Москвы-реки до Кузьминского лесопарка). Из 300 га территории парка под орнитологический заказник отвели только 16 га. К сожалению, через 10 лет после принятия указанного постановления правительства потеря водно-болотных угодий не была компенсирована. Популяции птиц на Люблинских полях фильтрации полностью лишились мест обитания, и большая часть их, очевидно, исчезла.

Изложенное выше показывает, что в начале 1990-х гг. даже высокая общепризнанная экологическая ценность территории, намечаемой под освоение по решению региональной власти, не служила препятствием для реализации проекта. Важная деталь: высокая скорость застройки не определялась реальной потребностью людей в жилье – возведенные дома годами оставались незаселенными.