Kitobni o'qish: «Интеграционное право»

© Коллектив авторов, 2016

© ООО «Проспект», 2016

* * *

Авторы:

Блажеев В. В., проф., ректор Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – К читателю; Кашкин С. Ю., д-р юрид. наук, проф., зав. кафедрой интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), профессор кафедры Жана Монне (Европейский союз) – введение, гл. VI, Х, XX; Калиниченко П. А., д-р юрид. наук, проф. кафедры интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), зав. кафедрой Европейского права Дипломатической академии Министерства иностранных дел Российской Федерации – гл. XI–XII; Камалян А. М. – гл. IX (совм. со Слепаком В. Ю.), гл. XIII (совм. со Слепаком В. Ю. и Щитовой А. А.); Слепак В. Ю., канд. юрид. наук, доц. кафедры интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. XVII–XIX, гл. IX (совм. с Камаляном А. М.), гл. XIII (совм. с Камаляном А. М. и Щитовой А. А.); Степанян А. Ж., канд. юрид. наук, доц. кафедры интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. XVI; Трубачева К. И., канд. юрид. наук, доц. кафедры интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. XIV; Четвериков А. О., д-р юрид. наук, проф. кафедры интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. I–V, VII–VIII, XV; Щитова А. А. – гл. XIII (совм. с Камаляном А. М. и Слепаком В. Ю.).

Ответственный редактор:

Кашкин С. Ю., д-р юрид. наук, проф., зав. кафедрой интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), профессор кафедры Жана Монне (Европейский союз).

Список сокращений

ААНЗФТА – Зона свободной торговли АСЕАН, Австралии и Новой Зеландии

АКПЧ – Американская конвенция о правах человека

АЛАДИ – Латиноамериканская ассоциация интеграции

АЛЬБА – Боливарианский альянс для народов нашей Америки

АСЕАН – Ассоциация государств Юго-Восточной Азии

АТЭС – Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество

БЕНИЛЮКС – Союз Бельгии, Нидерландов и Люксембурга

БРИКС – Бразилия, Россия, Индия, Китай, Южно-Африканская Республика

ВОИС – Всемирная организация интеллектуальной собственности

ВТО – Всемирная торговая организация

ГАТС – Генеральное соглашение по торговле услугами

ГАТТ – Генеральное соглашение по тарифам и торговле

ГК – Гражданский кодекс

ГУАМ – Организация за демократию и экономическое развитие в составе Грузии, Украины, Азербайджана и Молдовы

ДЕС – Договор о ЕС

ДССГ – Договор о создании Союзного государства России и Беларуси

ДФЕС – Договор о функционировании ЕС

ЕАС – Евразийское соответствие

ЕАСТ – Европейская ассоциация свободной торговли

ЕАЭС – Евразийский экономический союз

ЕврАзЭС – (бывшее) Евразийское экономическое сообщество

Евратом – Европейское сообщество по атомной энергии

ЕКПЧ – Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод

ЕС – Европейский союз

ЕТСИ – Европейский институт по стандартизации телекоммуникаций

ЕТТ – Единый таможенный тариф ЕАЭС

ЕЭК – Евразийская экономическая комиссия

ЕЭП – Единое экономическое пространство/Европейское экономическое пространство

ЕЭС – (бывшее) Европейское экономическое сообщество

ЗАВС – Западноафриканский валютный союз

ЗАЭВС – Западноафриканский экономический и валютный союз

ИКАО – Международная организация гражданской авиации

ИСО – Международная организация по стандартизации

КАРИКОМ – Карибское сообщество

КОМЕСА – Общий рынок для Восточной и Южной Африки

КСОР – Коллективные силы оперативного реагирования ОДКБ

КФА – Африканское финансовое сообщество/Финансовое сотрудничество в Центральной Африке

МВФ – Международный валютный фонд

МЕРКОСУР – Южноамериканский общий рынок

МКВЭС – Межгосударственная комиссия по военно-техническому сотрудничеству ОДКБ

МООТГ – Многонациональные объединенные оперативно-тактические группы НАТО

НАТО – Организация Североатлантического договора

НАФТА – Североамериканская ассоциация свободной торговли/Североамериканское соглашение о свободной торговле

НОРАД – Североамериканское командование воздушно-космической обороной

ОАПИ – Африканская организация по интеллектуальной собственности

ОБИС – Организация Бенилюкса по интеллектуальной собственности

ОБСЕ – Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе

ОВПБ – Общая внешняя политика и политика безопасности ЕС

ОДКБ – Организация Договора о коллективной безопасности

ОПБО – Общая политика безопасности и обороны ЕС

ООН – Организация Объединенных Наций

ОХАДА – Организация по гармонизации в Африке предпринимательского права

ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития

ПИКТА – Торговое соглашение тихоокеанских островных стран

РФ – Российская Федерация

САФТА – Южно-Азиатская зона свободной торговли

СБСЕ – (бывшее) Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе

СЕ – Европейское соответствие

СЕЛАК – Сообщество латиноамериканских и карибских государств

СЕМАК – Центральноафриканское экономическое и валютное сообщество

СЕН – Европейский комитет по стандартизации

СЕНЕЛЕК – Европейский комитет по электротехнической стандартизации

СИМА – Межафриканская конференция по страховым рынкам

СИПРЕС – Межафриканская конференция по социальному обеспечению

СМИД – Совет министров иностранных дел ОДКБ

СМО – Совет министров обороны ОДКБ

СНГ – Содружество Независимых Государств

СССР – (бывший) Союз Советских Социалистических Республик

СЭВ – (бывший) Совет экономической взаимопомощи

ТН ВЭД – Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности ЕАЭС

ТРИМС – Соглашение по инвестиционным мерам, связанным с торговлей

ТРИПС – Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности

ТС – Таможенный союз

УНАСУР – Союз Южноамериканских наций

ЦАФТА – Зона свободной торговли Центральной Америки, Доминиканской Республики и США

Цольферайн – Таможенный союз немецких государств XIX в.

ЭКОВАС – Экономическое сообщество западноафриканских государств

К читателю

Предлагаемый вашему вниманию учебник представляет собой этапный результат творческого использования и обобщения опыта и информации, накопленной за годы научной и преподавательской деятельности членами научного коллектива кафедры интеграционного и европейского права Московского государственного университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) в области интеграционного права.

Авторы осуществили комплексное, системное сопоставление и обстоятельное сравнительно-правовое исследование юридических процессов и правовых инструментов регулирования экономической, политической, социальной, культурной, оборонной и других видов интеграции в разных регионах мира и в разные исторические периоды и представили его в удобной для изучения форме учебника. Такая работа в профессиональном правовом и образовательном плане проводится в нашей стране впервые.

Главная ценность задачи, поставленной авторским коллективом этого произведения, состоит в попытке максимально широкого географически и одновременно профессионально глубокого объективного анализа правового регулирования деятельности, истории, современного состояния и перспектив развития интеграционных группировок – самых разных по формам, целям, уровню интеграции, правовому и политическому опыту, правовой и конституционной культуре народов, проживающих в различных регионах мира и имеющих свои уникальные особенности. Это изначально требует чрезвычайно больших языковых и информационных усилий, определенной научной смелости и определенного правового энциклопедизма.

Вторая сторона этого уникального научно-образовательного проекта состоит в поиске как достижений и причин успеха той или иной интеграционной организации, так и, в не меньшей мере, определения причин и обстоятельств, объясняющих имевшие на практике неудачи и отступления в осуществлении интеграционных планов. На современном этапе особенно важно уметь объективно оценить удачно сформулированные цели, ценности и правовые механизмы интеграционных объединений и их реальные действия, в том числе в отношении нашей страны и ее союзников.

Третьей важнейшей чертой этого учебника является стремление на основе детального анализа диалектически противоречивых черт и особенностей различных по форме и глубине интеграционного взаимодействия такого рода организаций синтезировать наиболее общие черты их становления и развития, их сильные и слабые стороны и в результате прийти к пониманию базовых инструментов и механизмов, используемых для правового моделирования и регулирования интеграционных процессов, основополагающих закономерностей развития интеграции.

И все эти три компонента концепции данного исследования концентрируются в конечном счете на самом главном – как полученные знания об этих инструментах, механизмах и закономерностях использовать для обеспечения посредством права оптимальных условий развития нашей великой России в сложном глобализирующемся мире, как прогнозировать дальнейшее развитие событий и избежать негативных последствий.

Таким образом, если изучение права Европейского союза дает студентам и специалистам понять наиболее исследованный конкретный пример интеграции, то интеграционное право в трактовке представленной вашему вниманию обобщенной работы формирует у юриста способность к широкому правовому моделированию общественных отношений в процессе интеграции и видению любого частного процесса такого рода в контексте глобализации. Оно позволяет также предвидеть и научно прогнозировать при помощи правовых инструментов стратегически важные направления исторического развития общества. В этом отражаются растущая социальная значимость и ответственность правовой науки и практики – их взаимное переплетение.

Результаты этого исследования могут быть использованы в дальнейшей практике преподавания права в российских вузах, поскольку они научно доказательны, достаточно информативны, практически направлены, а главное – вполне реализуемы и востребованы в учебном процессе и реальной деятельности нашего государства, как в осуществлении внутренней интеграции своей обширной многонациональной территории, так и в использовании общих закономерностей интеграционного развития для формирования новых интеграционных союзов со своими соседями на Евразийском пространстве.

Субнациональная (внутригосударственная), региональная, межрегиональная, глобальная интеграции – все эти формы исследованы в рассматриваемой книге, хотя и с различной степенью углубленности. Последующие издания, надеюсь, смогут найти более взвешенный баланс между ними.

Основные концептуально-теоретичские и практические подходы, примененные авторами издания, находятся в полном соответствии с генеральной линией стратегии интеграции на постсоветском пространстве, четко, системно и комплексно изложенной Президентом России В. В. Путиным¹.

В ней подтверждаются отмечаемая в представляемом исследовании необходимость многоуровневой и разноскоростной интеграции на постсоветском пространстве и реальная востребованность различных форм интеграции (Союзное государство России и Беларуси, Организация Договора о коллективной безопасности, Евразийское экономическое сообщество, Таможенный союз, Единое экономическое пространство, Евразийский союз), каждая из которых в той или иной степени является объектом исследования представляемой вашему вниманию книги. При этом мы видим, как развитие шло от простых форм интеграции к более сложным.

Мировой финансовый кризис придал дополнительный импульс к ускорению интеграционных процессов и модернизации принципов нашего партнерства, в то время как интеграция превратилась для граждан и бизнеса наших стран, как отметил В. В. Путин, в «устойчивый и долгосрочный проект, не зависящий от перепадов текущей политической и любой иной конъюнктуры». Формируя в лице Евразийского экономического союза на постсоветском пространстве единый внутренний «рынок с более чем 165 млн потребителей, с унифицированным законодательством, свободным передвижением капиталов, услуг и рабочей силы», будет необходимо учесть богатый опыт Европейского союза, а также унифицировать требования к товарам и услугам, что и является одним из базовых направлений этого исследования. Это также требует совершенствования законодательства самых разных сфер жизни в соответствии с лучшей мировой и европейской практикой – поставил задачу В. В. Путин. Эту задачу стремится решить и представляемая вашему вниманию книга.

Руководитель нашего государства отметил, что «в свое время европейцам потребовалось 40 лет, чтобы пройти путь от Европейского объединения угля и стали до полноценного Евросоюза. Становление Таможенного союза и ЕЭП идет гораздо динамичнее, поскольку учитывает опыт ЕС и других региональных объединений. Мы видим их и сильные, и слабые стороны. И в этом наше очевидное преимущество, позволяющее избежать ошибок, не допустить воспроизводства разного рода бюрократических навесов».

Сформулированная В. В. Путиным фундаментальная задача «начать кодификацию правовой базы Таможенного союза и ЕЭП» потребует продолжения исследовательской работы, которая ведется кафедрой, тем более что руководитель нашей страны поставил более «амбициозную задачу: выйти на следующий, более высокий уровень интеграции – к Евразийскому союзу» – это важный объект интереса в предлагаемой вашему вниманию книге.

Интеграция государств вокруг России на новой ценностной, политической и экономической основе – это веление времени. Ее главное содержание – в создании важного полюса на мировой арене, играющего одновременно роль моста, «эффективной связки между Европой и динамичным Азиатско-Тихоокеанским регионом». Он даст возможность «перейти к более тесной координации экономической и валютной политики, создать полноценный экономический союз» и «обеспечить устойчивость глобального развития».

Поскольку, как продолжает В. В. Путин, «Евразийский союз будет строиться на универсальных интеграционных принципах как неотъемлемая часть Большой Европы, объединенной едиными ценностями свободы, демократии и рыночных законов», внимание представляемой вашему вниманию книги к изучению этих универсальных, выработанных в ЕС и других интеграционных образованиях принципов оказывается вполне обоснованным. Важно то, что «вхождение в Евразийский союз, помимо прямых экономических выгод, позволит каждому из его участников быстрее и на более сильных позициях интегрироваться в Европу».

Развивая далее изложение интеграционной стратегии Российской Федерации, в своем выступлении на Саммите АТЭС во Владивостоке 8 сентября 2012 г. Президент В. В. Путин отметил необходимость «наводить мосты друг к другу, а не отгораживаться», углублять диалог между региональными и субрегиональными объединениями. «Именно по такому пути намерена идти Россия, мы идем по такому пути, в том числе на пространствах бывшего Советского Союза», – сказал В. В. Путин, напомнив о работе по созданию зоны свободной торговли в рамках СНГ, Таможенного союза, Единого экономического пространства и Евразийского союза.

Достоинством представленного вашему вниманию учебника прежде всего является его ярко выраженный научно-теоретический характер. В нем впервые делается попытка теоретически обобщить и синтезировать на новом специализированном уровне научные данные об интеграционных процессах и организациях, накопленные отечественными и зарубежными учеными, для того чтобы дать аргументированные, адекватные сегодняшнему знанию определения базовым понятиям интеграции и интеграционного права, сформировать его понятийно-категориальный аппарат, вывести основополагающие закономерности, связи, специфику различных форм и уровней интеграции. Это, наверное, самое ценное достижение работы.

Кафедра интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), следуя генеральной линии, заданной еще при ее создании академиком РАН О. Е. Кутафиным, стремилась к постановке реальных, достижимых и перспективных научных и образовательных целей.

Так, изначально перед ней ставилась задача организовать в России полноценное преподавание учебного предмета «Право Европейского союза» в рамках, ограниченных этим названием, но в соответствии с мировыми требованиями. Поэтому кафедрой последовательно осваивались исследование и преподавание сначала институционального права и более общих тем материального права ЕС, затем углубление научно-теоретического анализа общетеоретических проблем и максимально возможное расширение изучения спектра отдельных сфер правового регулирования. И в науке, и в учебном процессе кафедра практически вышла на более широкий уровень изучения и преподавания современного европейского права, каким в жизни де-факто становится право Европейского союза².

За полтора десятилетия своей деятельности коллектив кафедры вышел на достаточно серьезное использование теории европейского права – и с преобразованием МГЮА имени О. Е. Кутафина в первый в России многопрофильный юридический университет, и с переходом его на двухуровневую систему обучения, – началось более полное соединение теоретических наработок с их применением на практике для профильных министерств, ведомств и организаций. К тому же рос и научно-профессиональный уровень ученых кафедры – появились новые доктора наук, профессора, доценты, которым оказались по плечу научные и практические задачи нового уровня.

На этом более практически ориентированном этапе потребовалось изучение правовых механизмов, приемов и методов не только наиболее развитого в интеграционном плане образования – Европейского союза, но и других интеграционных объединений, многие из которых имеют определенные индивидуальные черты и особенности, которые также представляют собой правовые достижения интеграционного права в более широком смысле³.

Поэтому появился определенный опыт изучения и выявления общих закономерностей, путей и средств правового регулирования интеграционных отношений в различных интеграционных правопорядках в разных регионах и в различных сферах. Этот как позитивный, так и негативный опыт представляет собой значительный пласт мировой правовой культуры, который необходимо обобщать и применять на практике в масштабах стран, интеграционных организаций и их объединений – в глобальных масштабах. Соединенный вместе, он мог бы представить собой «Общую теорию интеграционного права», которую необходимо донести и до студентов, аспирантов, докторантов – всех заинтересованных читателей. Представленный вашему вниманию учебник – заметный и нужный шаг в этом направлении.

Весьма ценными для понимания интеграционных процессов явились проведенные в книге исследования новейших тенденций развития Евразийского экономического союза, Союзного государства России и Беларуси, Таможенного союза и других интеграционных организаций на постсоветском пространстве. Все это делалось по современной методике через призму новейших достижений интеграционного права.

Содержащаяся в этом учебнике информация может не только преподаваться в качестве самостоятельного предмета, знакомящего студентов с новейшими тенденциями развития современного права, но и успешно войти в качестве составного элемента обучения в юридических вузах по таким предметам, как сравнительное правоведение, конституционное право, международное право и право Европейского союза, в том числе в качестве соответствующего спецкурса.

Проведенная работа может привести к представлению авторским коллективом обоснованных научно-экспертных предложений и проектов нормативных актов для органов интеграционных организаций, государственной власти РФ и других заинтересованных учреждений России и государств, участвующих в интеграционных процессах на постсоветском пространстве.

В. В. Блажеев

Ректор Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), профессор

Предисловие

В эпоху глобализации мир радикально изменяется. Он становится все более единым, взаимосвязанным, динамичным и сложным. Меняются содержание и характер производства, возрастают международная специализация и кооперация, объемы услуг превышают стоимость традиционных товаров, которые, в свою очередь, становятся более инновационными, развитие транснациональных корпораций приводит к беспрецедентным перемещениям средств производства и капиталов, усиливаются миграционные потоки, информация и наука превращаются в определяющие факторы экономического развития современной «экономики знаний», развитие инфраструктуры, транспорта, сеть Интернет приводят к беспрецедентному размыванию государственных границ.

Соответственно, изменяются и общественные отношения, регулируемые правом. Становится жизненно необходимым не только учитывать внутренние интересы государств, но и подчинять их определяющим мировым процессам, принимать во внимание и следовать складывающимся в соседствующем географическом ареале и мире все более схожим формам и методам правового регулирования. Все это охватывается базовыми понятиями интеграции и глобализации.

Интеграционное право – это сложная взаимопереплетающаяся совокупность правовой теории и практики, ставящая перед собой в качестве идеала почти невыполнимую сверхзадачу – понять и направить во благо человека те многократно усиливаемые интеграцией возможности соединения деятельности людей и государств в меняющихся рамках их общественной организации, с тем чтобы взять под разумный контроль будущее нашей планеты.

Наука интеграционного права призвана предопределять динамику и направления развития этих процессов, вырабатывать правовые механизмы и принципы соединения интересов народов и государств, интеграционных институтов и органов с интересами простых людей. В идеале ее задача состоит в оценке и совершенствовании эффективности этих правовых приемов и методов для контроля неотвратимого процесса глобализации в интересах человека и человечества.

Единство и многообразие интеграционного права соединяются с логикой его стремления к обеспечению эффективного осуществления интеграционными правопорядками регулирования соответствующих общественных отношений.

Интеграционное право, которое раньше играло весьма вспомогательную роль, все более явно влияет на самые различные стороны эволюции права в современном мире, а адекватное представление о нем невозможно вне сравнительно-правового контекста. Оно тесно связано с общей эволюцией мирового права и оказывает на его развитие все возрастающее влияние, приводя к качественным изменениям всемирного значения, которые необходимо исследовать и учитывать на практике. Оно превратилось в главный и при этом сравнительно демократический, «антимонопольный» инструмент правовой глобализации.

Примечательно то, что правовая наука отреагировала на эти качественно меняющие сущность и содержание современного права явления в двух основных направлениях:

1) начались весьма детальные исследования правового регулирования различных форм и проявлений интеграции;

2) параллельно велись работы по анализу развития права в условиях глобализации.

В то же время между этими двумя компонентами остается большое малоисследованное «белое поле», которое можно было бы назвать «Общей теорией интеграционного права», которой пока нет, но которое совершенно необходимо для логичного соединения многочисленных интеграционных правопорядков в более глобальном и при этом вполне практико-ориентированном направлении.

В юридическом смысле «интеграция» – это создание оптимальных механизмов и алгоритмов правового регулирования общественных отношений, направленных на достижение совершенствования и саморазвития общества в его стремлении к более целостному позитивному цивилизационному развитию. Это отвечает логике самосохранения человечества в современную эпоху.

Социальная сущность интеграции как одного из существенных компонентов развития общества состоит в том, что она направлена на создание между гражданами разных регионов и государств многообразных устойчивых связей, способствующих удовлетворению их потребностей, и обеспечивает мобилизацию больших групп людей на осуществление масштабных социально значимых целей. Интеграция является средством решения крупных социальных задач, а ее правовое регулирование – юридическим механизмом, обеспечивающим их эффективное проведение в жизнь.

Так, например, сегодня правовое регулирование интеграционных процессов в различных районах мира фактически является попыткой юридическими средствами осуществлять контроль за процессами глобализации, определяющей будущее нашей планеты.

Интеграция может иметь как внутригосударственную направленность, способствующую укреплению единства государства, так и развиваться вовне, за пределы его границы, – это международная интеграция. На разных этапах развития человечества и каждого государства эта направленность менялась. Так, в период становления национальной государственности на первое место (особенно в федеративных государствах) выходил внутригосударственный аспект интеграции. В современный период растущей взаимозависимости стран, развития мирохозяйственных связей, транспорта, инфраструктуры, связи, появления сети Интернет резко возрастает, особенно во второй половине XX в., значение внешней – международной – интеграции.

В то же время в федеративных государствах периодически усиливаются процессы дезинтеграции. В свою очередь, наработки правового регулирования международной интеграции с успехом используются этими странами в своей внутренней политике, и наоборот. Следовательно, разделение интеграции на внутригосударственную и международную является в определенной степени условным – их правовые достижения практически взаимодополняют друг друга.

«Многоскоростная интеграция» позволяет в рамках одного или нескольких интеграционных союзов обеспечивать более высокую или менее высокую степень интегрированности. Многообразие условий интеграции и различие уровней экономического, политического, правового и культурного развития государств-членов порождает использование различных темпов, инструментов и методов правового регулирования интеграционных процессов.

Традиционно, и в определенной степени исторически, в зависимости от содержания интеграционных мероприятий, сложились два основных метода развития международной интеграции: негативная и позитивная.

Негативная интеграция предусматривает взаимное устранение интегрирующимися государствами препятствий развитию трансграничных связей. Тем самым устраняются барьеры, препятствующие взаимному товарообороту, свободному передвижению граждан, услуг, капиталов и т. д. Негативная интеграция более характерна для американской интеграционной модели. Она используется, в частности, в ВТО.

Позитивная интеграция смелее и идет дальше. Она ведет к разработке и осуществлению интегрирующимися государствами общей политики по управлению многими сторонами общественной жизни на их совокупной территории. Это, например, общая сельскохозяйственная политика, общая транспортная политика, общая уголовная политика, экономический и валютный союз – т. е. не просто устранение барьеров, а совместная созидательная деятельность в областях общественной жизни, ранее находившихся в полном суверенном ведении государств-членов.

Обычно негативная интеграция идет первой, проводя частичную интеграцию (например, НАФТА), и расчищает дорогу для позитивной интеграции, которая может привести к более интенсивной – полной интеграции. Пример последней – Европейский союз.

Надо отметить, что интеграция может развиваться не только с разными скоростями, но и на основе разных интеграционных моделей. В этом плане ЕС является наиболее развитым примером комплексной международной интеграции.

Количество и географическое расположение участников интеграции позволяет классифицировать их на региональную, межрегиональную и глобальную интеграции.

Так, региональная интеграция охватывает отдельные группы государств, расположенных в пределах территориальной доступности, обычно в рамках одного крупного географического района или континента (например, Африканский союз, МЕРКОСУР, Совет Европы, Южно-Азиатская зона свободной торговли и т. д.).

Межрегиональная интеграция включает в себя государства, а также региональные интеграционные организации, расположенные в разных регионах и континентах (например, зона свободной торговли США – Южная Корея, 2012 г., ЕАСТ – Канада, 2008 г.).

Вариант объединения двух или более интеграционных союзов представляет собой уже «интеграцию интеграций» – особенно перспективное направление интеграции. Так, например, В. В. Путин рассматривает будущий Евразийский союз с участием России как своеобразный «мост» между ЕС и Азиатско-Тихоокеанским регионом. Иногда одно и то же государство входит в несколько интеграционных организаций, что позволяет пользоваться сразу несколькими льготными режимами, с одной стороны, и способствует формированию условий для интеграции интеграций – с другой. Этот механизм мы наблюдаем и в участии России одновременно в Союзном государстве – Россия – Беларусь, СНГ и Евразийском экономическом союзе. США является ведущим государством в НАФТА, Транстихоокеанском партнерстве (2015 г.) и планируемом к заключению в 2016 г. Трансатлантическом партнерстве (с ЕС).

И наконец, когда в интеграции принимают участие все или большинство стран мира, она рассматривается как глобальная (ближе всего к этому подошла Всемирная торговая организация, включающая около 160 государств, в которую с 2012 г. вошла и Россия).

Обычно, исходя из сферы, в которой происходит интеграция, она начинается с экономической интеграции, охватывающей различные области экономики⁴ или экономические системы государств. Затем, в соответствии с «эффектом перелива», интеграция нередко распространяется на другие сферы, важнейшей из которых является политика.

Политическая интеграция имеет своим предметом политические системы государств-членов, регулирующие отношения по поводу формирования и осуществления публичной (политической) власти. Это приводит к созданию наднационального уровня власти и, соответственно, наднациональных властных институтов, которым государства-члены добровольно передают элементы своих прежде суверенных полномочий. В результате суверенитет государств-членов осуществляется не только через национальные органы власти, но и через наднациональные институты интеграционной организации, которым государства добровольно передают права по согласованному управлению определенными сферами общественной жизни на своих территориях.

Интеграционные отношения развиваются и в других сферах: социальной, научно-технической, образовательной, туристической, космической и т. д. Все перечисленные выше формы и виды интеграции обстоятельно изложены в настоящем издании.

Специально издаваемые для регулирования интеграционных процессов юридические нормы (представляющие собой содержание интеграционного права) являются важным средством ее реализации в соответствующих областях общественной жизни.

В каждой отдельной интеграционной организации (как, впрочем, и в каждом государстве) складывается свой собственный интеграционный правопорядок, действующий на совокупной территории ее государств-членов. В менее развитых (частичная интеграция) интеграционных союзах такой правопорядок ближе к своей исторической «пуповине» – международному праву. В более высокоинтегрированных организациях⁵ такой правопорядок выделяется из международного права и движется к определенной в плане Монне-Шумана «федеративной цели», приобретая форму и содержание признанной наднациональной самостоятельной правовой системы, приобретающей в процессе эволюции все более государствоподобный характер. Унификации интеграционных правопорядков еще не произошло, хотя тенденция к их постепенной гармонизации де-факто в целом просматривается.

Единство и многообразие интеграционного права соединяются логикой его стремления к обеспечению эффективного осуществления интеграционными правопорядками регулирования соответствующих общественных отношений.

Знания, в том числе и в области права, в большой степени предопределяют пути развития нашей цивилизации. Эволюция правовых знаний и юридического образования происходит так же, как и права, – все более ускоряющимися темпами. Она проявляется во взаимодействии посредством использования инструментария сравнительного права, зарубежного права разных стран, международного права и интеграционного права, значение которого все более возрастает.

Соответственно, возникает потребность в изменении роли права – от классической фиксации складывающихся нередко стихийно способов регулирования общественных отношений к стратегическому управлению будущим развитием соответствующих отношений в необходимом научно обоснованном направлении. Инновационная и информационная «наукоемкость» современного «юридического производства» и неразрывность его с постоянным образованием порождают рост «наукоемкости» и «информациоемкости» все более разнообразного правового регулирования. В результате происходит рост значения прогностико-управляющей функции права, чему должно соответствовать интеграционное право в контексте современного юридического образования.

Следовательно, сегодня право и процесс обучения становятся «интерактивными», то есть они не только пассивно отвечают своими изменениями на меняющиеся условия общественной жизни, но и нередко превращаются в инструмент активного, сознательного и целенаправленного ее преобразования. Масштаб и эффективность этих изменений умножаются в интеграционных организациях, вследствие чего изучение интеграционного права приобретает особенное значение.

Интеграционное право играет роль своеобразного промежуточного звена, связывающего внутригосударственное и международное право, а в сфере образования оно оказывает все возрастающее воздействие на развитие и международного, и внутреннего права государств и как бы соединяет прежде разделенные железным идеологическим занавесом российское и зарубежное право. Интеграционное право по своей природе конструктивно и идеологически нейтрально.

Наблюдается рост политического значения права, особенно интеграционного права, и усиления политической роли юриста. По мнению А. Э. Жалинского, «деятельность юриста должна оцениваться действительно как национальный ресурс»⁶. Отсюда важным национальным ресурсом становится и правовое образование, адекватно отражающее реалии современного мира.

Юридическая наука и образование должны обеспечить переход от традиционного «консерватизма» к «быстрому предварительному правовому реагированию», наполняя отработанные веками «классические» юридические формы современным инновационным содержанием и передовыми методами. Таким образом, в сегодняшней экономике «знаний» правовая наука, практика и юридическое образование превращаются в непосредственную производительную силу. При этом необходимой характеристикой современного, особенно юридического, образования становится провозглашенный в Европейском союзе принцип «обучения в течение всей жизни», обеспечивающий преемственность, последовательность всех этапов современного образования, повышения квалификации, адаптации и самообразования, профессионального саморазвития специалиста. Особое место в этом процессе сознательного переустройства общества занимает интеграционное право – оказать полезное воздействие на развитие всей системы отечественного правового образования.

Рост разнообразия методов правового регулирования, появляющихся новых сфер общественных отношений приводит ко все большей детализации различных отраслей права, возрастанию их числа, а однотипность их содержания и способов регулирования в различных странах и интеграционных объединениях, наблюдающаяся в ходе исследования интеграционных процессов, – к уменьшению национальных различий между ними, их унификации и гармонизации. Этот процесс имеет место как во внутригосударственном праве отдельных государств, так и в различных интеграционных организациях.

Более широкий, глобализирующийся комплексно-системный подход проникает и в правовое образование, которое уже не может оставаться национально ограниченным и закономерно распространяется на право интеграционных организаций.

У формирующегося сегодня гражданина Европы, гражданина Евразийского экономического союза появляются элементы наднационального правового мышления, столь необходимые юристу будущего. Этот наднаднациональный дух проникает не только в европейское и в мировое юридическое образование, но и становится столь же неотъемлемой тенденцией развития правового образования в России.

В России и на постсоветском пространстве происходят ускоряющиеся и углубляющиеся интеграционные изменения, которые требуют своего теоретического осмысления, педагогического распространения и, что особенно важно, практического применения.

Представляется целесообразным выйти на новый теоретический, практический и педагогический обобщающий уровень подготовки по вопросам интеграционного права студентов, магистрантов, аспирантов и докторантов. Не менее важен вопрос переподготовки дипломатов, государственных служащих и сотрудников интеграционных организаций, в деятельности которых участвует Российская Федерация. Необходимо обеспечить их комплексными и системными знаниями и компетенциями в области основ интеграционных процессов, происходящих в мире, а также взаимосвязей между ними.

Это требует глубокого анализа и обобщения закономерностей правового регулирования и деятельности существующих в мире интеграционных организаций и тенденций их развития, а также применения этих знаний в практике интеграционного строительства, осуществляемого Российской Федерацией.

Разработка теории общего интеграционного права на сегодня является преимуществом российской правовой науки, по сравнению с западной. Его более активная реализация в учебном процессе, повышении квалификации и практической деятельности позволила бы закрепить эти достижения на практике и усилить дипломатические позиции Российской Федерации в мире.

Этот учебник представляет собой первый, не только в России, но и в мире, опыт изучения основ теории и практики интеграционного права. Структурно и логично он состоит из «Общей части», излагающей теоретические основы интеграционного права, и «Особенной части», где конкретизируется специфика правового регулирования отдельных интеграционных правопорядков и сфер правового регулирования.

Книга писалась на основе самого современного действующего права интеграционных организаций, опубликованного на разных языках, затрагивающих практически все континенты и большинство стран мира. Несмотря на сравнительно небольшой объем, она весьма энциклопедична по содержанию. Многие использованные документы и материалы были впервые проанализированы и представлены российской юридической общественности.

Настоящее издание снабжено обильными сносками, пояснениями, ссылками на новейшую литературу, законодательные акты и судебную практику, которые дают возможность читателю самостоятельно и углубленно изучить заинтересовавшие его вопросы интеграционного права.

Учебник сочетает в себе жанр серьезной научной работы на инновационную тему с полезным и понятным студенту изложением. Тем более что его содержание удачно дополняет в аспекте расширения учебники по праву Европейского союза и более конкретно раскрывает преподаваемый в ряде вузов специальный курс «Правовое регулирование интеграционных процессов». Изложенный в издании учебный и научный материал соответствует разделам этих предметов, преподаваемых студентам-юристам по программе бакалавриата, магистратуры и в рамках обучения в аспирантуре. Он крайне полезен для системы повышения квалификации работников Министерства иностранных дел и интеграционных организаций, в которых участвует Российская Федерация.

Наряду с действующими законодательными актами в книге учтены наиболее актуальные законопроекты и планы различных интеграционных организаций, которые планируются на будущее.

Авторы будут признательны читателям за замечания и предложения, которые можно оставить на сайте кафедры интеграционного и европейского права МГЮА имени О. Е. Кутафина в Интернете (http://eulaw.edu.ru). Некоторые новейшие документы, появившиеся уже после публикации этого учебника, а также методические советы по изучению интеграционного права можно найти на этом сайте.

С. Ю. Кашкин

Заведующий кафедрой интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), профессор, доктор юридических наук, профессор кафедры Жана Монне (Европейский союз)

Общая часть. Международная интеграция и интеграционное право: общие положения

Глава I. Понятие международной интеграции

После изучения гл. I обучающиеся должны:

знать: происхождение и различные значения термина «интеграция» как научной и юридической категории; предпосылки, сущность и этапы развития международной интеграции, ее значение в современном обществе; понятия «многоскоростная интеграция» и «интеграция интеграций», их практические примеры в деятельности интеграционных объединений, в том числе на постсоветском пространстве; форум БРИКС как фактор содействия интеграционным процессам между Россией, Бразилией, Индией, Китаем, Южно-Африканской Республикой и интеграционными объединениями с их участием;

уметь: оперировать изученными в гл. I понятиями и категориями; анализировать юридические факты, относящиеся к истории международной интеграции, и возникающие в связи с ними правовые отношения; ориентироваться в системе интеграционных объединений, рассмотренных в гл. I; осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов применительно к вопросам, изученным в гл. I; давать квалифицированные юридические заключения и консультации применительно к вопросам, изученным в гл. I; правильно составлять и оформлять юридические документы применительно к вопросам, изученным в гл. I;

владеть: юридической терминологией по вопросам, изученным в гл. I; навыками работы с правовыми актами по вопросам, изученным в гл. I; навыками анализа правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений, возникающих в процессе становления и развития международной интеграции.

§ 1. Термин «интеграция»: происхождение и значение

Как и многие другие научные и юридические понятия, термин «интеграция» происходит из латинского языка. Его прообраз в этом языке – слово «integratio» – имело значение «восполнение» или «восстановление»⁷.

В современных языках, в том числе русском, интересующий нас термин приобрел несколько иной смысл, который также восходит к языку древних римлян. Существительное «integratio» по-латыни – производное от прилагательного «integer», т. е. «цельный» (другие значения – «нетронутый», «невредимый», «неиспорченный» и т. п.)⁸.

Таким образом, интеграция неразрывно связана с идеей целостности (лат. integritas)⁹. Целостность же может означать не только то, что некий предмет не подвергался разрушению или, будучи поврежденным, воссоздан в первоначальном виде (интеграция – восстановление), но и то, что в нем собраны воедино различные элементы, которые ранее существовали отдельно друг от друга (интеграция – объединение).

Отсюда вытекает современное понимание термина «интеграция» в общенаучном смысле: интеграция есть движение к единству, превращение самостоятельных и обособленных объектов в составные части (элементы) более крупной целостной системы.

Движение в противоположном направлении, т. е. распад целостной системы на отдельные фрагменты, соответственно, обозначается термином «дезинтеграция». На разных этапах исторического развития процессы интеграции и дезинтеграции могут сочетаться и чередоваться друг с другом – например, распад в конце XX в. Союза Советских Социалистических Республик (СССР) и формирование в начале XXI в. Россией и некоторыми другими бывшими советскими республиками Евразийского экономического союза (ЕАЭС).

§ 2. Интеграция в человеческом обществе

Хотя возникновение сложных систем происходит в разных сферах нашего мироздания, начиная с атомов и молекул (ядерный, химический синтез – от греч. synthesis – соединение, сочетание, составление), понятие интеграции чаще всего применяется для характеристики объединительных процессов в рамках человеческого общества.

Иными словами, участниками интеграции выступают люди или уже сложившиеся их коллективы:

• семьи, общины, племена – при образовании древних государств на основе объединения родоплеменных союзов первобытного общества (например, Древний Египет или древнерусское государство – Киевская Русь);

• предприятия и отрасли экономики – производственная интеграция, влекущая создание более крупных хозяйственных комплексов (например, агропромышленный комплекс как продукт взаимной интеграции сельскохозяйственных и промышленных предприятий);

• государства в целом и их народы – международная интеграция, которой посвящена настоящая книга.

Наряду с интеграцией «между» (государствами, предприятиями и т. д.) сегодня также нередко говорится об интеграции «в» — например, об интеграции иммигрантов в общество страны проживания на основе изучения ее государственного языка, приобщения к национальной культуре, вовлечения в экономические и другие связи с местными гражданами.

Термин «интеграция» в подобном значении может включаться в названия официальных документов и организаций. Например, в 2007 г. специальным законодательным актом Европейского союза (ЕС) был учрежден «Европейский фонд по интеграции граждан третьих стран». Средства этого фонда предназначались для поддержки программ интеграции иммигрантов из государств, не входящих в ЕС, в общественную жизнь европейских стран, где они законно поселились.

Законодательство еще одной европейской страны, не состоящей в ЕС, – Швейцарии, следующим образом определяет принципы интеграции иммигрантов в ее общество:

Федеральный закон об иностранцах от 16 декабря 2005 г.

Глава 2. «Принципы допуска и интеграции»

Статья 4 «Интеграция»

3. Интеграция иностранцев ставит целью создать благоприятные условия для сосуществования швейцарского и иностранного населения на базе конституционных ценностей, а также взаимного уважения и взаимной толерантности.

4. Она должна обеспечивать законно и длительно проживающим иностранцам возможность участвовать в экономической, социальной и культурной жизни.

5. Интеграция предполагает, с одной стороны, что иностранцы готовы интегрироваться, с другой стороны, что швейцарское население проявляет открытость по отношению к ним.

6. Настоятельно необходимо, чтобы иностранцы свыклись с обществом и образом жизни в Швейцарии и, в частности, чтобы они овладели национальным языком.

Итак, интеграция – это общественное явление, один из факторов развития человеческой цивилизации. Интеграция в обществе проявляет себя в формировании постоянных, устойчивых взаимосвязей между людьми и социальными группами, вовлеченность в которые становится необходимым условием их жизнедеятельности. Чем шире и многообразнее подобные взаимосвязи, тем более интегрированным является общество.

§ 3. Международная интеграция как объективное явление современной общественной жизни

На протяжении большей части истории человечества наиболее крупными ячейками интеграции в обществе служили государства, которые объединили людей, проживающих на их территории, под одной высшей властью (суверенитетом). В рамках каждого государства сложились общие для его народа экономические, политические, правовые, другие социальные институты: национальное хозяйство (внутренний рынок), национальное (внутригосударственное) право, национальная культура и т. д.

Развитие интеграционных процессов, однако, не останавливается на национальном (внутригосударственном) уровне. Сосуществование на планете примерно двухсот государств создает возможность для перехода интеграции на еще более высокий уровень, где движение в сторону взаимного единства начинают целые страны и их народы.

Именно отсюда берет свое начало феномен международной интеграции, превратившийся с середины XX в. в одну из главных тенденций современного этапа мирового общественного развития и затрагивающий сегодня практически все государства Земного шара.

Международная интеграция – закономерный результат международного общения, в ходе которого постепенно формируются все более тесные связи между разными странами на уровне как их государственных учреждений, так и гражданского общества, включая рядовых граждан.

Межгосударственные связи, т. е. международные отношения в традиционном смысле слова, в современную эпоху уже не могут быть сведены к разрешению конфликтных ситуаций, время от времени возникающих между суверенными государствами (вопросы войны и мира, территориальные споры и т. п.).

Сегодня государства стремятся взаимодействовать друг с другом по самому широкому спектру вопросов, представляющих взаимный интерес, не исключая и тех, которые ранее считались внутренним делом каждого из них (например, вопросы защиты прав человека).

Государства подталкивает к развитию сотрудничества осознание того факта, что целый ряд стоящих перед ними задач они уже не могут решить поодиночке (например, сохранение окружающей среды) или могут сделать это более эффективно путем совместных усилий (например, освоение космоса).

Еще более высокий интеграционный потенциал имеют трансграничные связи, т. е. отношения, складывающиеся непосредственно между гражданами и их объединениями, в том числе юридическими лицами, которые проживают, находятся или осуществляют деятельность на территории разных государств («трансграничный» значит «пересекающий границу»).

Как и межгосударственные отношения, трансграничные связи между их народами начали формироваться в глубокой древности, в первую очередь в форме международной торговли. Однако лишь в современную эпоху они приобрели настолько активный и многообразный характер, что экономическая жизнь ни одного государства уже не может быть изолирована от мирового рынка и происходящих в нем процессов (международное разделение труда, международные инвестиции, международная миграция рабочей силы и т. д.).

Развитие трансграничных связей не сводится исключительно к производству материальных благ и торговле ими. В настоящее время оно все больше затрагивает другие сферы жизнедеятельности людей: международный туризм, международные культурные, спортивные мероприятия, международный информационный обмен, получение образования за рубежом и т. д.

Огромную роль в том, что государства и их народы становятся ближе друг к другу, играют достижения научно-технического прогресса. Современные средства транспорта в десятки раз сократили время, требуемое людям и товарам для перемещения из одного государства в другое. Даже между отдаленными странами они способны сегодня преодолеть этот путь за несколько дней, а в случае авиаперевозок – за несколько часов. Для сравнения: в эпоху Средневековья купцы, например, из Дании до Новгорода добирались в течение целого месяца, а из Новгорода до Рима путешествовали больше полугода¹⁰. Что касается информационных связей, то благодаря новейшим технологиям передачи данных, включая Интернет, перемещение информации между государствами происходит сейчас практически моментально, в режиме «реального времени» (онлайн).

Итак, международная интеграция возникает не по чьему-то сознательному плану. В ее основе лежит объективный ход развития общественной жизни, которая сегодня все меньше склонна замыкаться внутри государственных границ.

Международная интеграция в качестве объективного явления, по сути, равнозначна понятию «интернационализация общественной жизни», которое указывает на неуклонное усиление ее международной составляющей (от слова интернациональный – международный).

§ 4. Международная интеграция как целенаправленная деятельность государств

Какова реакция государственных властей на новые реалии интернационализирующейся общественной жизни?

Первоначально она носила, скорее, выжидательный, а в ряде аспектов негативный характер. Государства дорожат своим суверенитетом, поэтому не желают отказываться от права самостоятельно формировать свою внутреннюю и внешнюю политику. Предпочтительный для них путь развития международного сотрудничества – заключение соглашений с другими странами по отдельным вопросам, представляющим в конкретный момент взаимный интерес. Соответственно, по остальным вопросам каждое государство сохраняет полную независимость в управлении общественной жизнью на своей территории, исходя из национальных интересов и приоритетов.

Как угрозу своим интересам государства могут расценивать и чрезмерное, с их точки зрения, развитие трансграничных связей на уровне гражданского общества, которые влекут перемещение между территориями разных стран людей, товаров, денежных средств, информации, иных материальных и нематериальных благ.

Например, увеличение импорта определенной продукции из-за рубежа может неблагоприятно сказаться на сбыте аналогичных отечественных товаров, привести к сокращению рабочих мест на выпускающих их отечественных предприятиях и росту безработицы среди отечественных граждан.

В качестве неблагоприятных последствий интернационализации общественной жизни выступают и такие распространенные сегодня явления, как вывоз капиталов за рубеж, «утечка мозгов» (переезд ученых и квалифицированных специалистов в государства с более благоприятными условиями труда), «делокализация» (перенос предприятий и, соответственно, рабочих мест в страны с более низкими издержками производства и налогами).

Государства также резонно опасаются чрезмерного притока иностранных мигрантов или перехода под контроль иностранцев своих природных богатств и стратегических отраслей национальной экономики.

Своеобразным побочным продуктом роста трансграничных связей выступает и феномен международной (трансграничной, транснациональной) преступности, включая международный терроризм, противостояние которому сегодня стало одним из главных вызовов для всего мирового сообщества.

Традиционным ответом государств на вышеуказанные угрозы служит принятие ограничительных мер, которые в той или иной степени влекут закрытие их границ. Таковы, в частности:

• пограничный контроль разных видов – пограничный (паспортный) контроль физических лиц, таможенный контроль товаров, транспортный, ветеринарный, фитосанитарный контроль, контроль за вывозом культурных ценностей и др.;

• пошлины и сборы, взимаемые за пересечение границ, – таможенные, антидемпинговые и др.;

• количественные ограничения в виде установления максимальных объемов (квот) вплоть до полного запрета на перемещение через границы для определенных категорий людей или материальных благ – экспортные/импортные квоты для товаров, ограничения на ввоз/вывоз денежных средств, квоты на привлечение иностранной рабочей силы и др.

• К ограничительным мерам, посредством которых государства сдерживают трансграничные связи, относятся и многообразные административные формальности для их участников, в частности:

• лицензирование экспорта и импорта – возложение на поставщиков товаров обязанности получать предварительное разрешение у компетентных органов на их ввоз или вывоз;

• визовый режим – возложение обязанности получить аналогичное разрешение в форме визы на иностранцев, желающих посетить страну;

• легализация иностранных официальных документов – отказ признавать подлинность аттестатов, дипломов, актов гражданского состояния или иных документов, полученных в другом государстве, до тех пор, пока она не будет подтверждена специально уполномоченными органами страны предъявления документа.

Государства традиционно создают препятствия трансграничным связям и посредством дискриминационного обращения иностранных граждан и товаров, уже допущенных на свою территорию, например в форме более высокого их налогообложения.

Сюда же относятся требования к иностранцам получать дополнительные разрешения, которые не требуются отечественным гражданам и юридическим лицам. Например, в средневековой Руси для проезда по территории страны иностранным купцам необходимо было получать у правительства специальные паспорта, называвшиеся «проезжими грамотами»¹¹.

Уже в современную эпоху необходимым условием осуществления иностранными гражданами предпринимательской деятельности на территории Франции служило получение «удостоверения иностранного коммерсанта»¹². Позднее его заменило специальное разрешение, выдаваемое префектами департаментов – представителями центрального правительства в административно-территориальных единицах Французской Республики¹³.

Стремление государств сохранить свою обособленность как в плане самостоятельного управления общественной жизнью на собственной территории, так и в плане частичного закрытия своих границ, т. е. недопущения свободного перемещения через них людей, товаров, денежных средств и т. д., – стратегия, которой первоначально придерживались все страны мира.

Приведенные примеры показывают, что у этой стратегии есть свои оправдания. Однако имеются и отрицательные стороны. Например, жесткая политика протекционизма, т. е. защиты отечественной экономики от любой иностранной конкуренции, в конечном счете приводит к росту цен и снижению качества товаров, поступающих на внутренний рынок (поскольку национальные производители не опасаются того, что потребители предпочтут более дешевую и качественную импортную продукцию).

Дискриминационные и иные ограничительные меры, вводимые одним государством в отношении граждан, предприятий и продукции других государств, провоцируют аналогичные ограничения со стороны последних к его собственным гражданам, предприятиям и товарам. Применяя такие ограничения к иностранным товарам, государство, например, рискует осложнить продвижение собственной продукции на внешние рынки, т. е. поставить в неблагоприятное положение свои предприятия-экспортеры.

Наконец, чрезмерная забота государств о своей национальной независимости и самобытности не дает им возможности в полной мере воспользоваться преимуществами, которые давало бы проведение подлинно общей с другими странами политики, базирующейся на согласовании и совместном продвижении взаимных интересов.

В качестве альтернативы стратегии протекционизма и взаимной обособленности (стратегия «противодействия интеграции») сегодня все больше государств берут на вооружение противоположный подход, заключающийся в сознательном поощрении интеграционных процессов (стратегия «содействия интеграции»).

Разумеется, речь идет не о стремлении объединиться сразу и со всеми странами. В первую очередь интерес к взаимной интеграции возникает у государств, которые расположены поблизости друг от друга и уже связаны между собой прочными экономическими узами, общностью исторического развития, языка, религии, культуры и т. д.

Так, первый в мире таможенный союз, созданный еще в XIX в., – Цольферайн¹⁴, объединил в 1833 г. государственные образования, расположенные на территории в то время раздробленной Германии, и стал предпосылкой для образования на их основе в 1871 г. единого немецкого государства – Германской империи, ныне Федеративной Республики Германия.

Близость территорий и прочные экономические связи обусловили возникновение в XIX в. аналогичного союза на Юге Африки – Южноафриканского таможенного союза, который в настоящее время объединяет пять стран¹⁵.

Южноафриканский таможенный союз является старейшей из существующих в современном мире интеграционных организаций. Его история восходит к 1889 г., когда была подписана Конвенция о таможенном союзе между двумя государственными образованиями, которые находились в то время на территории современной ЮАР, – английской колонией «Мыс доброй надежды» и «Оранжевой республикой», основанной выходцами из Нидерландов (бурами).

Еще один таможенный союз в Африке был создан в 1917 г. между Кенией и Угандой. Он стал прообразом Восточноафриканского сообщества, которое сегодня, как и Южноафриканский таможенный союз, объединяет пять стран соответствующего региона¹⁶.

Двусторонний характер носила и продолжает сохранять старейшая интеграционная организация на территории Европы – Бельгийско-Люксембурский экономический союз. В основу этого союза была положена специальная конвенция между Бельгией и Нидерландами, подписанная после окончания Первой мировой войны и действующая с поправками по сей день (Скоординированная конвенция об учреждении Бельгийско-Люксембургского экономического союза 1921 г. в редакции 2002 г.).

Появление более широких по составу интеграционных объединений происходит уже после Второй мировой войны. С этого времени интерес к взаимной интеграции начинают проявлять все больше государств, расположенных в разных частях планеты.

Именно во второй половине XX – начале XXI в. в разных частях Земного шара появляются подлинно региональные интеграционные альянсы, демонстрирующие тенденцию к дальнейшему расширению. Так, Европейский союз был образован в 1992 г. на базе созданных в 1950-е гг. Европейских сообществ. Со временем его численный состав увеличился почти в пять раз (с шести до двадцати восьми государств-членов) за счет вступления в ЕС большинства стран не только Западной, но и Восточной Европы¹⁷.

Другая интеграционная организация – Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН)¹⁸, с момента создания в 1967 г. увеличила свою численность в два раза – с пяти до десяти стран региона¹⁹. В свою очередь, Южноамериканский общий рынок (МЕРКОСУР)²⁰, хотя и насчитывает меньшее число членов (четыре в момент создания в 1991 г., пять с 2012 г.), по своей территории охватывает бульшую часть Южной Америки за счет того, что в его состав вошли крупнейшие страны этого континента²¹.

Интеграционные цели также ставятся перед многими объединениями государств, созданными в других частях Земного шара: Африканский союз и Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива, Карибское сообщество и Центральноамериканская интеграционная система, Южноазиатская зона свободной торговли и т. д.

Аналогичный характер имеют объединения, созданные на постсоветском пространстве на рубеже XX–XXI вв. Они призваны восстановить, в большей или меньшей степени, единство государств и народов, возникших в результате распада (дезинтеграции) бывшего СССР: Содружество Независимых Государств, Евразийский экономический союз, Союзное государство России и Беларуси и др.

Одновременно с созданием региональных интеграционных союзов под влиянием глобализации, т. е. распространения процесса интернационализации общественной жизни на мировой (глобальный) уровень, предпринимаются шаги в направлении открытия границ между государствами всех континентов, прежде всего в экономической сфере. Главным форумом для согласования и совместного осуществления подобных мер стала Всемирная торговая организация (ВТО), объединяющая свыше 160 государств Земного шара.

Итак, в настоящее время в той или иной форме в интеграционных мероприятиях участвуют почти все страны мира. Благодаря этому приобретает новое значение само понятие «международная интеграция».

Сегодня международная интеграция может рассматриваться не только как объективный и, в известной мере, спонтанный процесс объединения стран и народов благодаря расширению международных связей, все большей интернационализации общественной жизни – международная интеграция в широком смысле, но и как сознательная, целенаправленная совместная деятельность государств, которая служит преодолению их взаимной обособленности, – международная интеграция в узком смысле.

Международная интеграция, понимаемая как объединительная деятельность заинтересованных государств, развивается по двум основным направлениям.

Прежде всего она предполагает взаимное открытие границ, т. е. создание условий для свободного развития общественной жизни в пределах совокупной территории интегрирующихся государств. Поскольку открытие границ означает не что иное, как сокращение или полную отмену таможенных пошлин, количественных ограничений, визовых формальностей и иных барьеров трансграничным связям, которые в прошлом были установлены самими государствами, данное направление интеграционной деятельности получило название «негативная интеграция».

Другим ключевым вектором международной интеграции служит переход интегрирующихся государств к совместному управлению общественными отношениями на их территориях путем введения общей политики в разных сферах жизни – «позитивная интеграция». В этих целях интегрирующиеся государства сегодня все чаще делегируют отдельные свои полномочия наднациональным (надгосударственным) органам власти в рамках интеграционных организаций с их участием.

В обоих направлениях международная интеграция приводит к изменению характера взаимоотношений между вовлеченными в нее государствами. Взаимно интегрируясь, государства добровольно отказываются от некоторых атрибутов своего суверенитета, таких как право самостоятельно определять условия пересечения своих границ, устанавливать режим иностранцев на своей территории или право самостоятельно формировать свою политику.

Взамен этих уступок, совершаемых на взаимной основе, интегрирующиеся государства рассчитывают приобрести дополнительные преимущества для самих себя, своих граждан и хозяйствующих субъектов, такие как, например:

• большая открытость зарубежных рынков для отечественных товаров и услуг, повышение их конкурентоспособности;

• возможность влиять на действия и решения органов власти других интегрирующихся государств в контексте выработки общей политики;

• способность более эффективно отстаивать свои интересы на мировой арене, продвигая их от лица интеграционной организации в целом;

• усиление национальной безопасности в рамках более крупного интеграционного образования.

Разумеется, международная интеграция, как и любая общественная деятельность, сопряжена с определенными рисками. Успех или неудача каждого интеграционного проекта зависит от многих факторов, способных по-разному влиять на соотношение его положительных и отрицательных последствий для участвующих государств. Заранее предусмотреть все результаты воздействия этих многообразных факторов вряд ли возможно.

Как следствие международная интеграция всегда осуществляется постепенно, путем перехода государств от более осторожных к более продвинутым формам взаимного объединения.

С постепенным характером международной интеграции связана еще одна важная ее особенность, в силу которой между разными странами мира интеграционные процессы развиваются неравномерно: на разных скоростях и с разной интенсивностью, т. е. имеют многоскоростной характер.

§ 5. Многоскоростная интеграция

Как показали приведенные в предыдущем параграфе примеры, международная интеграция приводит к созданию объединений государств, которые могут насчитывать разное число членов. Сначала появляются в основном узкие по составу группировки (Южноафриканский таможенный союз, Бельгийско-Люксембургский экономический союз). Позднее приходит пора более широких, подлинно региональных интеграционных альянсов (ЕС, МЕРКОСУР и др.).

С еще большим трудом интеграцию удается продвигать в масштабах мирового сообщества в целом. В данном случае приходится учитывать и согласовывать интересы значительного числа государств, многие из которых не только географически отдалены друг от друга, но и находятся на разных уровнях развития, преследуют в своей политике разные, подчас противоположные цели. Вследствие этого усилия по интеграции глобальной экономики в рамках Всемирной торговой организации на сегодняшний день привели лишь к частичному открытию экономических границ, например к снижению, но не полному устранению межгосударственных таможенных пошлин.

Разные государства готовы интегрироваться друг с другом в разной степени. Чем больше государств участвует в интеграционном процессе, тем сложнее и, как правило, медленнее развивается их взаимная интеграция. Отражением этой закономерности и служит понятие «многоскоростная интеграция». В качестве синонимов или близких по смыслу терминов используются выражения «дифференцированная интеграция», «концентрические круги интеграции» или «интеграция а la carte»²².

Многоскоростная интеграция означает, что государства интегрируются между собой в разной степени (более высокой или более низкой). При этом одно и то же государство может являться членом сразу нескольких интеграционных союзов, обеспечивающих разную степень единства их членов.

Например, в Европе Бельгия и Люксембург, помимо двустороннего Бельгийско-Люксембургского экономического союза, созданного в 1921 г., после Второй мировой войны совместно с Нидерландами учредили трехсторонний интеграционный альянс под названием «Союз Бенилюкс» (Договор об учреждении Союза Бенилюкс 1958 г. в редакции 2008 г.).

Совместно с другими европейскими странами Бельгия, Нидерланды, Люксембург также являются полноправными членами Европейского союза, включающего двадцать восемь государств Западной и Восточной Европы. При этом, как отмечается в учредительных документах Европейского союза, создание и деятельность ЕС не препятствуют «существованию и завершению процесса формирования» Бельгийско-Люксембургского экономического союза и Союза Бенилюкс в той мере, в какой цели последних «не достигаются» в рамках ЕС, т. е. имеют более амбициозный характер, чем цели, достигаемые в масштабах Европейского союза в целом.

В свою очередь, в учредительном договоре Бенилюкс подчеркивается, что эта интеграционная организация призвана играть роль «предвестника» для Европейского союза. Иными словами, в рамках Бенилюкс на уровне трех стран могут инициироваться интеграционные проекты, которые позднее могут быть восприняты на европейском уровне (например, учрежденная в 1960 г. единая виза Бенилюкса послужила прообразом для единой шенгенской визы, введенной в ЕС конце XX в.).

Кроме признания возможности сохранения особых интеграционных союзов между Бельгией, Нидерландами и Люксембургом, учредительные документы ЕС сегодня допускают осуществление более тесной интеграции между любыми группами входящих в ЕС государств. Такие интеграционные проекты получили официальное наименование «продвинутое сотрудничество». Также допускается предоставление изъятий отдельным государствам – членам ЕС из общих интеграционных проектов. Например, в зону обращения единой валюты ЕС евро в настоящее время входит большинство, но не все государства – члены Европейского союза (19 из 28 государств-членов в 2015 г.).

Среди европейских интеграционных организаций еще более широкий состав, чем ЕС, имеет Совет Европы, насчитывающий около пятидесяти государств-членов (сорок семь в 2015 г., в том числе Россия с 1996 г.). Степень интеграции в рамках Совета Европы, однако, является заметно более низкой, по сравнению с ЕС. Ее главным достижением стало создание общеевропейской системы защиты прав человека, распространяющейся на все государства – члены Совета Европы (Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и функционирующий на основе этой Конвенции Европейский суд по правам человека).

В остальном роль Совета Европы в процессе европейской интеграции является ограниченной. Она сводится в основном к подготовке международных договоров (конвенций) по отдельным вопросам интеграции и сотрудничества, к которым государства присоединяются по собственному усмотрению, в добровольном порядке.

Аналогичная палитра из более или менее интегрированных объединений государств сложилась на других континентах Земного шара. Так, в Африке наряду с Африканским союзом, провозгласившим весьма амбициозные цели в области интеграции (вплоть до введения единой африканской валюты и создания Соединенных Штатов Африки с общим правительством), но пока далеким от их практической реализации, функционирует множество более узких по составу региональных союзов и сообществ, включающих отдельные страны континента.

При этом в одном и том же регионе Африки могут одновременно функционировать по два и более параллельных интеграционных альянса с частично совпадающим членством. Например, на Юге Африки, помимо уже упоминавшегося Южноафриканского таможенного союза, насчитывающего пять государств, с 1992 г. существует более широкое по составу (пятнадцать государств-членов), но менее интегрированное Южноафриканское сообщество развития²³.

Еще более многочисленной по составу, но менее эффективной с точки зрения реализации крупномасштабных интеграционных проектов является Общий рынок для Восточной и Южной Африки (КОМЕСА)²⁴, в который входят девятнадцать стран соответствующих регионов²⁵.

В Центральной Африке функционируют, с одной стороны, Центральноафриканское экономическое и валютное сообщество (СЕМАК)²⁶ в составе шести государств-членов²⁷, с другой – Экономическое сообщество центральноафриканских государств, включающее десять стран²⁸, в Западной Африке – Западноафриканский экономический и валютный союз (восемь государств-членов)²⁹ и Экономическое сообщество западноафриканских государств (пятнадцать государств-членов)³⁰ и т. д.

Положение о том, что создание более сплоченных интеграционных альянсов между отдельными странами Африки должно предшествовать их объединению в масштабах всего африканского континента, получило характер юридического принципа в подписанном в 1991 г. Договоре об учреждении Африканского экономического сообщества. Согласно этому документу, Африканское экономическое сообщество должно создаваться постепенно, путем слияния «региональных экономических сообществ» в таких регионах, как Северная Африка, Западная Африка, Центральная Африка и Южная Африка.

Вместе с тем африканские исследователи не без оснований отмечают, что членство одних и тех же государств в нескольких интеграционных сообществах способно порождать для них проблемы с точки зрения возможных противоречий между принимаемыми в рамках этих сообществ источниками права, например между изданным в 2006 г. интеграционным законодательством о телекоммуникациях Западноафриканского экономического и валютного союза и аналогичным по предмету, но несколько отличным по содержанию законодательством Экономического сообщества западноафриканских государств, которое увидело свет в 2007 г.³¹

Другой проблемой являются «дублирование усилий и напрасная трата ресурсов», которые могли бы быть более эффективно направлены на развитие соответствующих регионов и находящихся в них государств³².

Несмотря на обозначенные проблемы, тенденция к многоскоростной интеграции получила активное развитие и в Западном полушарии. Например, только в одном из его регионов – бассейне Карибского моря – функционируют сразу три интеграционных образования, образующих три разных уровня интеграции:

• самый низкий уровень, охватывающий почти все страны региона, – Ассоциация карибских государств в составе двадцати пяти членов³³;

• продвинутый уровень, на котором создается единое экономическое пространство, – Карибское сообщество (КАРИКОМ)³⁴ в составе пятнадцати членов³⁵;

• наконец, высший уровень экономической интеграции, связанный с введением единой валюты «восточнокарибский доллар» под управлением единого центрального банка, был достигнут в рамках Организации восточнокарибских государств в составе семи членов, которые в прошлом являлись колониями Великобритании в этом регионе³⁶.

Стремление к экономической интеграции государств Латинской Америки (бывших колоний Испании и Португалии) вызвало к жизни создание Латиноамериканской ассоциации свободной торговли, преобразованной в 1980 г. в Латиноамериканскую ассоциацию интеграции (АЛАДИ)³⁷. Объединяющая сегодня тринадцать латиноамериканских государств³⁸, АЛАДИ, как и Африканский союз, провозгласила амбициозные интеграционные цели вплоть до формирования латиноамериканского общего рынка.

Данные цели, по крайней мере на современном этапе, оказались недостижимыми в рамках АЛАДИ в целом. Поэтому большинство государств – членов АЛАДИ одновременно вошло в состав ограниченных по составу, но более эффективных интеграционных организаций.

Так, самое северное государство – член АЛАДИ (Мексика) сделало выбор в пользу экономической интеграции с государствами Северной Америки (Канада и США) в рамках НАФТА – Североамериканского соглашения о свободной торговле 1992 г., неофициально – Североамериканской ассоциации свободной торговли³⁹.

Еще одно государство – член АЛАДИ, расположенное в Центральной Америке (Панама), вместе с другими государствами этого региона вошло в состав Центральноамериканской интеграционной системы, созданной в 1991 г. на основе бывшей Организации центральноамериканских государств⁴⁰.

Государства – члены АЛАДИ, территории которых находятся в Южной Америке, развивают более тесную интеграцию в рамках двух самостоятельных организаций. Это, с одной стороны, упоминавшийся выше Южноамериканский общий рынок (МЕРКОСУР), в состав которого входят крупнейшие страны южноамериканского континента, с другой – Андское сообщество наций (кратко: Андское сообщество), включающее в основном страны северо-западной части Южной Америки⁴¹.

Стремление достичь единства всего южноамериканского континента, в том числе и те расположенные в нем страны, которые не относятся к Латинской Америке (например, Гайана – бывшая колония Великобритании, Суринам – бывшая колония Нидерландов), стало побудительным мотивом начала процесса строительства Союза южноамериканских наций (УНАСУР)⁴², учредительный договор которого подписан в 2008 г.⁴³

В последние годы серьезным конкурентом вышеупомянутых организаций в деле интеграционного строительства в Латинской Америке стал Тихоокеанский альянс, образованный в 2011 г. В этот альянс вошел ряд стран Южной и Центральной Америки, общим географическим признаком которых является выход к Тихому океану⁴⁴. Главным интеграционным мероприятием Тихоокеанского альянса является создание внутри него зоны свободной торговли, основы которой были заложены в 2013 г. Также рассматриваются или уже реализуются другие интеграционные проекты, например учреждение «Латиноамериканской биржи» (МИЛА)⁴⁵ – общей площадки торговли ценными бумагами, или возможное введение единой «визы Тихоокеанского альянса».

Еще один особый вектор международной интеграции в Западном полушарии связан с попытками объединить испаноязычные страны Южной, Центральной Америки и Карибского бассейна на основе федеративных идей выдающегося латиноамериканского политического деятеля С. Боливара – руководителя освободительной борьбы многих этих стран от колониальной зависимости в XIX в., а также в целях их совместного противодействия доминированию США.

Соответствующее объединение получило название «Боливарианский альянс для народов нашей Америки», сокращенно АЛЬБА⁴⁶. Его основателями и первоначальными участниками в 2005 г. стали Венесуэла и Куба, к которым затем присоединился еще ряд американских государств, в том числе некоторые англоязычные (бывшие колонии Великобритании)⁴⁷. В аналогичных целях в 2010 г. начато формирование еще более крупного интеграционного альянса, в котором согласились участвовать все страны Западного полушария, за исключением США и Канады, – Сообщества латиноамериканских и карибских государств (СЕЛАК)⁴⁸.

Тенденция к многоскоростной интеграции ярко проявила себя и на постсоветском пространстве. Нежелание или неготовность стран-наследников бывшего СССР поддерживать исторически сложившееся единство в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ) в целом⁴⁹ побудила Россию и другие заинтересованные страны искать пути к объединению в более узком составе, в частности:

Сообщество (1996 г.), Союз (1997 г.), затем Союзное государство России и Беларуси (1999 г.);

Евразийское экономическое сообщество – ЕврАзЭС, включавшее Россию, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан (2000 г.), прекратившее существование 1 января 2015 г. в связи с созданием Евразийского экономического союза;

Организация за демократию и экономическое развитие – ГУАМ в составе Грузии, Украины, Азербайджана и Молдовы (2001 г.)⁵⁰;

• неудавшаяся попытка создать Единое экономическое пространство между Россией, Беларусью, Казахстаном и Украиной (Соглашение о формировании Единого экономического пространства 2003 г.);

• военно-политическая интеграция в рамках Организации Договора о коллективной безопасности – ОДКБ, объединяющей Россию, Армению, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан (2002 г.).

В последние годы наибольший динамизм интеграционные процессы на постсоветском пространстве приобрели в отношениях России, Беларуси и Казахстана, в 2007–2012 гг. в рамках бывшего ЕврАзЭС образовавших трехсторонний Таможенный союз и заложивших основы Единого экономического пространства.

Таможенный союз и Единое экономическое пространство России, Беларуси и Казахстана стали фундаментом для объединения наших стран в новую интеграционную организацию – Евразийский экономический союз (ЕАЭС). Учредительный договор ЕАЭС – Договор о Евразийском экономическом союзе – был подписан президентами России, Беларуси и Казахстана в Астане 29 мая 2014 г. и вступил в силу 1 января 2015 г. Позднее в 2015 г. полноправными государствами – членами ЕАЭС стали еще две республики бывшего СССР – Армения и Кыргызстан.

§ 6. Интеграция интеграций. БРИКС

В современном, уже тесно интегрированном мире получает все более широкое распространение такое явление, как интеграция между интеграционными образованиями, каждое из которых, в свою очередь, объединяет несколько государств определенного региона планеты. Подобное явление называют «интеграция интеграций».

Участниками интеграции интеграций коллективно выступают государства – члены региональных интеграционных организаций в разных частях Земного шара, а также сами эти организации, если они наделены компетенцией и правосубъектностью заключать соответствующие международные договоры.

Например, в настоящее время обсуждается проект ассоциации между ведущими интеграционными организациями на европейском и южноамериканском континентах – Европейским союзом и Южноамериканским общим рынком (МЕРКОСУР). Взаимное движение в этом направлении было начато подписанием в 1995 г. Рамочного межрегионального соглашения о сотрудничестве между ЕС и его государствами-членами, с одной стороны, и МЕРКОСУР и его государствами-членами – с другой.

В 2012 г. европейско-американская интеграционная ассоциация, включающая в себя зону свободной торговли, была учреждена между ЕС и государствами Центральной Америки – членами Центральноамериканской интеграционной системы (Соглашение об учреждении ассоциации между Европейским союзом и его государствами-членами, с одной стороны, и Центральной Америкой – с другой)⁵¹.

В свою очередь, государства – члены МЕРКОСУР коллективно договорились о взаимном сокращении таможенных пошлин с государствами – членами Южноафриканского таможенного союза – Преференциальное торговое соглашение между Южноамериканским общим рынком (МЕРКОСУР) и Южноафриканским таможенным союзом (ЮАТС) 2008 г. Общей стратегической целью двух интеграционных организаций в этом соглашении провозглашено создание двусторонней зоны свободной торговли, т. е. полная отмена таможенных пошлин на взаимный товарооборот.

В настоящее время МЕРКОСУР также проводит переговоры о создании зон преференциальной, или свободной, торговли с рядом других интеграционных организаций Западного и Восточного полушарий – Карибским сообществом (КАРИКОМ), Центральноамериканской интеграционной системой, Советом сотрудничества арабских государств Персидского залива. С соседней интеграционной организацией стран южноамериканского континента – Андским сообществом – МЕРКОСУР договорился о создании зоны свободной торговли еще в конце XX в. (в 1996 г.)⁵².

В Африке в формате интеграции интеграций в 2015 г. было заключено соглашение об учреждении зоны свободной торговли, объединяющей государства – члены трех разных интеграционных объединений этого континента, – Соглашение об учреждении трехсторонней зоны свободной торговли между Общим рынком для Восточной и Южной Африки, Восточноафриканским сообществом и Южноафриканским сообществом развития.

Еще одним примером интеграции интеграций могут служить отношения между Австралией и Новой Зеландией, с одной стороны, и государствами Юго-Восточной Азии (АСЕАН) – с другой. Первые два государства создали между собой зону свободной торговли в 80-е гг. XX в., а государства – члены АСЕАН – в первом десятилетии XXI в. Своеобразным синтезом этих двух региональных экономических пространств стала «Зона свободной торговли АСЕАН – Австралия – Новая Зеландия», сокращенно названная ААНФТА⁵³. Соглашение об учреждении ААНЗФТА подписано в 2009 г.

Не исключено, что аналогичные интеграционные альянсы в перспективе будет создавать и Евразийский экономический союз. Договор о ЕАЭС 2014 г. (ст. 7 «Международная деятельность Союза», ст. 35 «Режим свободной торговли товарами») наделяет его компетенцией взаимодействовать не только с другими государствами и международными организациями, но и с другими международными интеграционными объединениями в разных частях света, в том числе заключать с ними соглашения об учреждении режимов (зон) свободной торговли.

Важным фактором, способствующим интеграции России и региональных интеграционных организаций с ее участием в условиях многополярного мира, служит функционирование БРИКС как неформального (не основанного на уставе или учредительном договоре) форума взаимодействия нашей страны с крупнейшими державами Азии, Африки и Латинской Америки – Бразилией, Индией, Китаем и Южно-Африканской Республикой (ЮАР)⁵⁴.

Функционирование БРИКС осуществляется путем проведения регулярных встреч в верхах на уровне глав государств, а также на уровне министров, парламентариев и иных должностных лиц стран-участниц. В ходе этих встреч страны-участницы не только обсуждают проекты взаимного сотрудничества, но и предпринимают шаги, направленные на упрощение их трансграничных связей, координацию их политики в экономической и других сферах общественной жизни (например, «План БРИКС по упрощению торговли и инвестиций» 2014 г.⁵⁵ или «Бразильская декларация» – план совместной работы министерств образования стран БРИКС, принятый по итогам совместного заседания глав соответствующих ведомств в столице Бразилии г. Бразилиа 2 марта 2015 г.).

Наряду с декларациями и планами действий, имеющими политический характер, в рамках БРИКС заключаются международные договоры, которые порождают взаимные права и обязательства для стран-участниц. Так, важнейшими договорами БРИКС, заключенными в 2014 г., выступают Соглашение о Новом инвестиционном банке – совместном банке, предназначенном для финансирования проектов в области инфраструктуры и устойчивого развития, и Договор о создании Пула условных валютных резервов стран БРИКС – общего фонда, средства которого могут выделяться странам-участницам для решения проблем в области платежного баланса (оба документа подписаны 15 июля 2014 г. по итогам встречи в верхах БРИКС в бразильском городе Форталеза).

Помимо сотрудничества, взаимопомощи и взаимной интеграции стран-участниц, функционирование БРИКС также в перспективе может способствовать формированию интеграционных связей (интеграции интеграций) между региональными интеграционными образованиями, в которые входят эти страны, например между Евразийским экономическим союзом (Россия) и Южно-Африканским таможенным союзом (ЮАР), между Евразийским экономическим союзом и МЕРКОСУР (Бразилия), между Евразийским экономическим союзом и Индией совместно с другими государствами – членами Южно-Азиатской зоны свободной торговли.

Вопросы для самоконтроля

1. Как соотносятся между собой термины «интеграция» и «дезинтеграция»?

2. Что представляет собой международная интеграция в качестве объективного явления? Может ли она развиваться помимо воли государств?

3. Что представляет собой международная интеграция как целенаправленная деятельность государств? По каким причинам и ради достижения каких целей государства интегрируются друг с другом?

4. Каково минимальное и максимальное количество государств – участников интеграционного объединения?

5. Обязательно ли присутствие в названии интеграционных объединений термина «интеграционный»? Приведите примеры.

6. В чем проявляется многоскоростной характер интеграционных процессов в современном мире? Какие преимущества и проблемы создает многоскоростная интеграция?

7. Что такое «интеграция интеграций»?

8. Может ли БРИКС в перспективе превратиться в полноценное интеграционное объединение?

Глава II. Виды международной интеграции

После изучения гл. II обучающиеся должны:

знать: критерии (основания) классификации международной интеграции на различные виды; сущность, значение и соотношение различных видов международной интеграции: негативная и позитивная, полная и частичная, глобальная, региональная и межрегиональная, экономическая и политическая интеграция, интеграция-объединение и интеграция-присоединение; особенности военно-политической интеграции как подвида политической интеграции и «интеграции без членства» как подвида интеграции-присоединения; примеры различных видов и подвидов международной интеграции в современных интеграционных объединениях, в том числе с участием России;

уметь: оперировать изученными в гл. II понятиями и категориями; анализировать юридические факты, относящиеся к различным видам международной интеграции, и возникающие в связи с ними правовые отношения; осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов применительно к вопросам, изученным в гл. II; давать квалифицированные юридические заключения и консультации применительно к вопросам, изученным в гл. II; правильно составлять и оформлять юридические документы применительно к вопросам, изученным в гл. II;

владеть: юридической терминологией по вопросам, изученным в гл. II; навыками работы с правовыми актами по вопросам, изученным в гл. II; навыками анализа правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений, возникающих в контексте различных видов международной интеграции.

§ 1. Негативная и позитивная интеграция

Международная интеграция – комплексный, многогранный процесс. Она не только развивается между разными странами неодинаковыми темпами (рассмотренный выше феномен многоскоростной интеграции), но и может подразделяться (классифицироваться) на множество видов, причем по разным основаниям.

Первое основание классификации также было указано в предыдущей главе⁵⁶. Оно связано с различным содержанием интеграционных мероприятий, которые осуществляют государства в целях взаимного объединения. Исходя из этого основания, процесс международной интеграции может развиваться по двум направлениям – негативная интеграция и позитивная интеграция.

Негативная интеграция предполагает взаимное устранение интегрирующимися государствами препятствий развитию трансграничных связей между их народами.

Результатами негативной интеграции способны выступать, например:

• сокращение или полная ликвидация барьеров по взаимному товарообороту (таможенных пошлин, количественных ограничений, технических барьеров торговле и др.);

• устранение препятствий трансграничному оказанию услуг и движению капиталов;

• упрощение визового режима вплоть до полной отмены требования иметь визы для взаимных поездок граждан;

• отмена дискриминационных и других ограничений на осуществление гражданами и юридическими лицами экономической, иной законной деятельности на территории всех интегрирующихся государств;

• ликвидация самого пограничного контроля на общих границах, как это было сделано, например, в Европейском союзе на основе Шенгенских соглашений 1985 и 1990 гг. (ныне Шенгенского кодекса о границах 2006 г.), а еще раньше в рамках Бенилюкс (Конвенция между Королевством Бельгия, Великим Герцогством Люксембург и Королевством Нидерланды о переносе контроля людей на внешние границы территории Бенилюкс 1960 г.) и Северного совета (Северная паспортная конвенция 1957 г.)⁵⁷.

Позитивная интеграция предполагает разработку и осуществление интегрирующимися государствами общей политики по управлению общественной жизнью на их совокупной территории.

Как и действия по взаимному открытию границ в контексте негативной интеграции, мероприятия позитивной интеграции могут относиться к различным областям и аспектам жизнедеятельности граждан и юридических лиц, затрагивать разные сферы государственного управления.

Например, в результате введения в 1960-е гг. общей сельскохозяйственной политики ЕС был создан единый для всех его государств-членов механизм регулирования и поддержки сельскохозяйственного производства – «общая организация сельскохозяйственных рынков», заменившая собой национальные (внутригосударственные) организации в этой сфере.

В свою очередь, общая визовая политика, которая начала разрабатываться в ЕС в конце XX в., имела своим главным результатом создание единой шенгенской визы, выдаваемой по единым правилам, закрепленным в законодательстве ЕС (ныне Визовый кодекс 2009 г.), и имеющей силу на территории всех государств, входящих в Шенгенское пространство⁵⁸.

Ярким проявлением позитивной интеграции служит и объединение денежных систем интегрирующихся государств с учреждением единой денежной единицы (единой валюты). Последняя, в свою очередь, служит основой для проведения единой денежной политики, полномочия по разработке которой обычно передаются единому наднациональному центральному банку.

Помимо единой валюты ЕС евро, управляемой Европейским центральным банком, примеры интегрированных денежных систем имеются на других континентах Земного шара. Так, в Африке многие бывшие колонии Франции, входившие ранее в зону французского франка, после получения независимости образовали между собой в 1960-е гг. две единые валютные зоны.

В рамках одной из них, существующей в Западноафриканском экономическом и валютном союзе, единая валюта носит название «франк Африканского финансового сообщества». Выпуск в обращение этой валюты и управление ею осуществляет единый Центральный банк западноафриканских государств. Другая интегрированная валютная зона функционирует в Центральноафриканском экономическом и валютном сообществе. Единая денежная единица этой интеграционной организации называется «франк финансового сотрудничества в Центральной Африке» и также находится под управлением единого наднационального центрального банка – Банка центральноафриканских государств⁵⁹.

Примером единой валюты в Западном полушарии является восточнокарибский доллар⁶⁰. Он выступает общей денежной единицей государств – членов Организации восточнокарибских государств и управляется Восточнокарибским центральным банком (Соглашение об учреждении Восточнокарибского центрального банка 1983 г.).

Планы по введению единой денежной единицы существуют и в других интеграционных объединениях (например, в Совете сотрудничества арабских государств Персидского залива, Союзе южноамериканских наций – УНАСУР или Союзном государстве России и Беларуси), но их реализация пока что не перешла в практическую плоскость.

Позитивная интеграция может также приводить к объединению иных, узкоспециальных аспектов государственной деятельности. Например, государства – члены Бенилюкс еще в 1960-е гг. отказались от самостоятельного осуществления полномочий в области регистрации некоторых прав интеллектуальной собственности: конвенции 1962 г. и 1966 г., в дальнейшем замененные единой Конвенцией Бенилюкс в области интеллектуальной собственности (товарные знаки и промышленные образцы) 2005 г.

Данные полномочия были совместно переданы Бельгией, Нидерландами и Люксембургом специализированному учреждению, названному «Организация Бенилюкс по интеллектуальной собственности». Эта организация рассматривает заявки о регистрации единых товарных знаков и промышленных образцов. В случае удовлетворения заявок соответствующие права интеллектуальной собственности получают единую правовую охрану на территории Бенилюкс в целом.

Еще одним примером может служить объединенная «Австралийско-Новозеландская система продовольственных стандартов» (включая общий «Австралийско-Новозеландский кодекс продовольственных стандартов»), которая создается между Австралией и Новой Зеландией на основании Соглашения о совместной системе продовольственных стандартов 1995 г.

Негативная и позитивная интеграция – не только самостоятельные, но и взаимосвязанные направления интеграционного процесса. Чем более открытыми делаются границы между интегрирующимися государствами, тем сложнее каждому из них самостоятельно регулировать и контролировать общественные процессы на своей территории, тем сильнее потребность в объединении усилий, проведении скоординированной или подлинно общей политики в разных сферах общественной жизни. Таким образом, в идеале негативная и позитивная интеграция должны осуществляться вместе, в рамках единого комплекса интеграционных мероприятий, взаимодополнять и поддерживать друг друга.

На практике ситуация в современном мире не всегда соответствует этому идеальному представлению. Во многих случаях государства сводят интеграционные мероприятия к взаимному открытию границ, но не сопровождают его подлинной координацией своей политики в соответствующих областях.

Такой подход является отличительной чертой американской модели интеграции, инициатором и главным проводником которой выступают Соединенные Штаты Америки. Исходя из постулатов открытой рыночной экономики и свободной конкуренции, на первый план здесь ставится либерализация международной торговли за счет сокращения таможенных пошлин и других торговых барьеров. Подобная либерализация, в свою очередь, сопровождается мерами по уменьшению государственной поддержки, способной исказить международную конкуренцию⁶¹.

Наиболее ярким проявлением американской модели интеграции стала Всемирная торговая организация (ВТО), интеграционные мероприятия которой сводятся главным образом к устранению препятствий международной (трансграничной) торговле товарами и услугами, т. е. к негативной интеграции⁶². То же самое имеет место в рамках многочисленных зон свободной торговли на региональном и межрегиональном уровнях, предполагающих полную отмену (не частичное сокращение, как в ВТО) таможенных пошлин и других препятствий товарообороту между государствами-членами.

Иной подход положен в основу европейской модели интеграции, получившей наиболее полное выражение в процессе формирования и развития Европейского союза. В рамках европейской модели интеграционная деятельность государств не ограничивается взаимным открытием границ (негативной интеграцией), но рассматривается как совместное движение стран и народов Европы в сторону объединения их основополагающих интересов, которое призвано обеспечить солидарность между ними, постоянное взаимодействие и взаимопомощь в решении внутренних и внешнеполитических проблем (позитивная интеграция).

Именно отсюда берет свое начало категория «общей политики», которая по мере развития европейской интеграции распространяется на все более многочисленные сферы общественной жизни государств – членов ЕС. Отсюда же проистекает одна из важнейших интеграционных целей ЕС, закрепленная в его учредительных документах – достижение «экономического, социального и территориального сплочения», включая постепенное выравнивание уровня жизни граждан на всей территории Европейского союза.

Ключевым элементом проводимой для достижения этой цели «политики сплочения» ЕС служит оказание финансовой помощи в пользу государств-членов с более низкими показателями социально-экономического развития (главным образом государства Южной и Восточной Европы), а также в пользу проблемных регионов отдельных стран ЕС (например, более бедные в экономическом отношении южные области Италии или земли Восточной Германии – территория бывшей Германской Демократической Республики).

Источником финансовой помощи ЕС выступают специальные фонды, пополняемые непосредственно из бюджета Европейского союза: Европейский фонд сплочения, Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд и др. Сходные, хотя и не тождественные цели преследуют кредитные учреждения ЕС, капитал которых формируется за счет совместных взносов государств-членов: Европейский инвестиционный банк, учрежденный в 1957 г. для финансовой поддержки крупных инвестиционных проектов, не способных быть профинансированными государствами – членами ЕС поодиночке, и приступивший к функционированию в 2012 г. Европейский стабилизационный механизм, который предоставляет кредиты странам ЕС, не способным самостоятельно обслуживать свой государственный долг.

Концептуальные подходы к международной интеграции, апробированные в Европейском союзе, постепенно внедряются сегодня в деятельность интеграционных организаций в других регионах Земного шара, в том числе на постсоветском пространстве. Учредительные документы многих этих организаций ставят задачей координацию (гармонизацию, унификацию) их государствами-членами различных направлений своей политики вплоть до введения подлинно общей политики, например:

• «усиленная координация внешней и внешнеэкономической политики государств-членов», введение «промышленной политики Сообщества» (Договор об учреждении Карибского сообщества, включая единую экономику и единый рынок КАРИКОМ 1973 г.);

• «гармонизация политики и интеграция программ» (Договор об учреждении Экономического сообщества западноафриканских государств 1975 г.);

• «проведение общей политики в различных областях» (Договор об учреждении Союза арабского Магриба 1989 г.)⁶³;

• «унифицированная политика в отношении газа и нефти», «достижение высокого уровня гармонизации между государствами-членами во всей экономической политике, особенно в налоговой и денежной политике» (Экономическое соглашение 2001 г. в рамках Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива)⁶⁴;

• единая «внешнеторговая политика Союза», «согласованная политика в сфере применения санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер», «согласованная политика в сфере защиты прав потребителей», «согласованная валютная политика», «скоординированная (согласованная) транспортная политика», «скоординированная энергетическая политика» и др. (Договор о Евразийском экономическом союзе 2014 г.).

В некоторых неевропейских интеграционных организациях по примеру ЕС реализуются программы выравнивания уровня социально-экономического развития государств-членов – например, «Инициатива по интеграции АСЕАН»⁶⁵. Инициатива АСЕАН включает специальную программу под названием «Сокращение разрыва в уровне развития» между более богатыми и более бедными государствами – членами АСЕАН, а также между АСЕАН в целом и остальным миром⁶⁶.

В рамках Южноамериканского общего рынка МЕРКОСУР в аналогичных целях в 2005 г. образован специальный фонд – «Фонд структурного сближения», основную часть средств в который (примерно 70 %) вносит наиболее крупное и развитое в экономическом отношении государство – член МЕРКОСУР – Бразилия⁶⁷.

Осуществление государствами мероприятий, относящихся к позитивной интеграции, дает им возможность достигать больших результатов и во взаимном открытии границ.

Например, переход от зоны свободной торговли к более высокой форме экономической интеграции – таможенному союзу с единой таможенной территорией – предполагает не только отмену таможенных пошлин и других ограничений товарооборота между государствами-членами (негативная интеграция), но и введение единого таможенного тарифа по отношению к товарам, которые ввозятся из других стран (позитивная интеграция).

В свою очередь, высшая форма экономической интеграции – экономический и валютный союз – не может быть достигнута без таких мероприятий, как проведение государствами-членами скоординированной экономической политики и единой денежной политики на основе единой валюты⁶⁸.

Итак, интеграционные процессы между государствами могут развиваться не только на разных скоростях (феномен многоскоростной интеграции), но и на основе разных моделей в зависимости от того, включают ли они оба (негативная + позитивная интеграция) или преимущественно один вид интеграционных мероприятий (негативная интеграция).

Европейская модель – это модель комплексной международной интеграции. Она предполагает, с одной стороны, взаимное открытие границ для передвижения людей, товаров и других благ между интегрирующимися государствами (негативная интеграция), с другой – выработку ими общей политики в разных областях, а при необходимости и принятие специальных мер по выравниванию уровня жизни населения на их территориях (позитивная интеграция).

Европейская модель, таким образом, накладывает на государства большие ограничения в плане отказа от односторонних действий, но позволяет достигать более значимых результатов в деле взаимного объединения.

Американская модель – это модель негативной интеграции, делающая акцент на снижении барьеров трансграничным связям, но не ставящая целью введение общей политики и достижение солидарности между интегрирующимися государствами. Каждое государство при этой модели должно самостоятельно выживать в международной конкурентной среде, используя и, по возможности, приумножая свои преимущества перед странами-конкурентами: наличие дешевой рабочей силы и/или высокотехнологических производств с квалифицированным персоналом, развитую инфраструктуру и/или богатые запасы природных ресурсов, в том числе энергоносителей, благоприятные условия для ведения предпринимательской деятельности, в том числе более низкие налоги, по сравнению с другими странами, и т. д.

В некоторых случаях интеграционные мероприятия государств могут сводиться к введению общей политики, не сопровождаемой взаимным открытием границ, т. е. представлять собой только позитивную интеграцию. Такая ситуация характерна главным образом для межгосударственных военно-политических союзов, предполагающих создание интегрированного командования вооруженными силами или полноценной общей обороны⁶⁹.

§ 2. Полная и частичная интеграция

Международная интеграция может иметь различный характер не только в зависимости от содержания интеграционных мероприятий государств, но и с точки зрения степени развития, которой достигает процесс их взаимного объединения. Исходя из этого критерия, международная интеграция может быть полной либо частичной.

Интеграция, реализованная в максимально полной мере, предполагает объединение интегрирующихся государств в некое подобие федерации или даже в единое государство. Такие прецеденты неоднократно имели место в истории, например длившееся свыше пяти веков объединение швейцарских кантонов сначала в конфедерацию (1291 г.), затем в единое федеративное государство (1848 г.)⁷⁰. В подобном случае интеграция, однако, утрачивает свой международный характер.

Интеграция, сохраняющая качество международной, может рассматриваться как полная в том случае, когда государства доводят до конца интеграционные процессы в конкретных сферах или аспектах общественной жизни. Незавершенные или осуществленные не в полной мере интеграционные мероприятия, соответственно, могут быть названы частичной интеграцией.

Различие между полной и частичной интеграцией удобно проиллюстрировать на основе сравнения опыта ведущих интеграционных организаций Европы и Южной Америки – Европейского союза и Южноамериканского общего рынка МЕРКОСУР.

В Европейском союзе начиная с 1950-х гг. построено единое экономическое пространство, к числу основополагающих принципов которого относятся, в частности, свободное передвижение работников и свободное передвижение (предоставление) услуг⁷¹. Это означает, что гражданин каждого государства – члена ЕС имеет право заниматься трудовой деятельностью и оказанием услуг в любых других государствах-членах наравне с их собственными гражданами и без необходимости получать предварительные разрешения на въезд и пребывание у властей принимающих государств. В этом аспекте экономическая интеграция в Европейском союзе, как мы видим, реализована в полной мере⁷².

Иная ситуация существует в МЕРКОСУР. Эта интеграционная организация появилась лишь в 1990-е гг., и общий рынок в ее рамках сегодня пока только формируется. В качестве промежуточной меры к достижению цели свободного передвижения факторов производства (в том числе рабочей силы) и услуг, провозглашенной в учредительном договоре МЕРКОСУР, его государства-члены договорились о введении особого разрешительного документа под названием «виза МЕРКОСУР» (Соглашение о создании «визы МЕРКОСУР» 2003 г.).

Подобная виза выдается в упрощенном порядке гражданину любого государства – члена МЕРКОСУР, который желает по трудовому или гражданско-правовому договору оказывать услуги на территории другого государства-члена. При этом для получения визы МЕРКОСУР не требуется доказывать экономическую необходимость осуществления деятельности в соответствующем государстве-члене. Виза МЕРКОСУР имеет срок действия два года с возможностью продления до четырех лет и дает право ее обладателю в любое время въезжать на территорию или покидать территорию выдавшего ее государства-члена (является визой для многократного въезда).

В то же время сам факт сохранения визовых требований, а также ограничение круга потенциальных обладателей визы МЕРКОСУР отдельными категориями граждан (руководители предприятий, ученые, профессора, артисты, спортсмены, высококвалифицированные специалисты) свидетельствуют о том, что движение на пути к цели свободного передвижения факторов производства и услуг в МЕРКОСУР носит еще не завершенный характер. Интеграция южноамериканских государств в этом аспекте, следовательно, является частичной, а не полной.

Еще одним примером частичной интеграции в аспекте открытия границ для передвижения граждан интегрирующихся государств может служить Протокол об облегчении передвижения лиц, подписанный в 2006 г. между государствами – членами Южноафриканского сообщества развития.

Как видно из названия Протокола, он вводит не полностью свободный, а лишь упрощенный (облегченный) режим передвижения граждан южноафриканских государств по территориям друг друга. В частности, по завершении подготовительных мероприятий государства-члены обязались взаимно отменить визовый режим, но только для поездок длительностью до девяноста дней в год. Протокол также закрепляет право граждан одного южноафриканского государства заниматься трудовой или индивидуальной предпринимательской деятельностью на территории другого государства, однако при условии, что последнее даст ему на это предварительное разрешение.

Приведенные примеры иллюстрируют соотношение полной и частичной интеграции применительно к мерам по открытию государственных границ, т. е. применительно к интеграционным мероприятиям негативного характера (негативной интеграции). Полный или частичный характер могут носить и мероприятия позитивной интеграции государств, связанной с введением ими общей политики.

Наиболее четкое разграничение позитивной интеграции по степени ее развития в настоящее время проведено в учредительных документах Европейского союза, которые заимствовали с этой целью некоторые категории из конституционного права федеративных государств, в том числе России.

Компетенция современного ЕС подразделяется в его учредительных документах на три основные категории, названия которых прямо указывают на полный или частичный характер интеграции в относящихся к ним сферах политики и общественной жизни.

В сферах, перешедших в «исключительную компетенцию» ЕС, государства-члены полностью отказались от самостоятельного управления общественными отношениями. Законодательствовать и принимать другие правовые акты в этих сферах может только Европейский союз в лице его наднациональных институтов, а государства-члены лишь исполняют решения, принятые на европейском уровне⁷³.

Исторически в исключительную компетенцию ЕС в первую очередь вошло регулирование внешней торговли со странами, не входящими в Европейский союз (третьими странами), включая установление таможенных пошлин на товары, импортируемые на единую таможенную территорию ЕС.

К исключительной компетенции Европейского союза сегодня также официально отнесены установление правил конкуренции на едином экономическом пространстве ЕС, сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в сфере рыболовства (в частности, установление квот на вылов рыбы в территориальном море государств-членов) и, наконец, проведение единой денежной политики в отношении государств-членов, перешедших на единую валюту евро.

Итак, сферы исключительной компетенции ЕС – это сферы, в которых его государства-члены достигли полной интеграции в рамках Европейского союза.

Сферами частичной интеграции в рамках ЕС являются сферы политики и общественной жизни, отнесенные к категориям совместной и вспомогательной компетенции.

В рамках «совместной компетенции» законодательствовать и принимать другие правовые акты могут как наднациональные институты Европейского союза, так и национальные органы власти государств-членов (отсюда прилагательное «совместная» в наименовании рассматриваемой категории). При этом в случае издания правового акта ЕС противоречащий ему акт национального законодательства подлежит отмене или приведению в соответствие с европейским⁷⁴.

Большинство сфер политики и общественной жизни, отнесенных к ведению Европейского союза, является именно сферами совместной компетенции, т. е. сферами частичной интеграции его государств-членов: социальная политика, сельское хозяйство, охрана окружающей среды, защита потребителей, транспорт, трансъевропейские сети, энергия и др. Государства-члены не утрачивают права самостоятельно действовать в этих сферах, но лишь в той мере, в какой их действия соответствуют мерам, принятым на уровне ЕС в целом.

К сферам частичной интеграции в рамках Европейского союза в еще большей степени относятся сферы, в рамках которых ЕС уполномочен осуществлять «деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов»: охрана и улучшение здоровья людей, поддержка конкурентоспособности промышленности, культура, туризм, образование, спорт, гражданская оборона и некоторые другие.

В сферах, отнесенных к этой категории компетенции (неофициальное название – вспомогательная компетенция ЕС), мероприятия Европейского союза имеют только вспомогательный характер, например финансирование из бюджета ЕС программ поддержки культуры. В сферах вспомогательной компетенции, в отличие от совместной, ЕС не может издавать правовых актов, направленных на сближение (гармонизацию) законодательств государств-членов. Государства-члены, таким образом, сохраняют здесь наибольшую самостоятельность, по сравнению с рассмотренными выше категориями компетенции ЕС.

Разграничение полной и частичной интеграции применительно к интеграционным мероприятиям позитивного характера (общей политике) проводится и в других интеграционных объединениях.

Например, в соответствии с учредительным документом Организации восточнокарибских государств (Договор об учреждении экономического союза Организации восточнокарибских государств 2010 г.) ее государства-члены согласились полностью передать этой Организации «законодательную компетенцию» в таких сферах, как общий рынок, включая таможенный союз, денежная политика на основе единой валюты – восточнокарибского доллара, торговая политика, морская юрисдикция и морские границы, а также гражданская авиация.

В этих сферах государства-члены обязались воздерживаться от издания любых новых законов, если только не получили на это предварительного одобрения со стороны Руководящего органа Организации на уровне глав правительств всех государств-членов, т. е. можно говорить о полной интеграции.

В других сферах, таких как общая коммерческая, экологическая и иммиграционная политика, государства – члены Организации восточнокарибских государств также делегировали ей законодательную компетенцию, но зарезервировали за собой право и далее издавать национальные законы в части, не противоречащей принятому Организацией единому законодательству, т. е. имеет место частичная интеграция.

Неодинаковая степень позитивной интеграции также имеет место в различных аспектах формирования Евразийского экономического союза на постсоветском пространстве. В отношении одних вопросов его деятельности государства-члены уже сегодня полностью передали нормотворческие полномочия наднациональному регулирующему органу ЕАЭС – Евразийской экономической комиссии. Сюда относится, например, установление и изменение Единого таможенного тарифа, т. е. таможенных пошлин на товары, ввозимые из других стран на единую таможенную территорию ЕАЭС (полная интеграция).

В отношении других вопросов государства – члены ЕАЭС также наделили Евразийскую экономическую комиссию полномочиями по выработке единого правового регулирования, но не отказались от самостоятельного их осуществления до момента принятия Комиссией соответствующих актов (частичная интеграция). Такая ситуация имеет место, например, в области установления требований к товарам, выпускаемым на рынок ЕАЭС: там, где Евразийской экономической комиссией еще не принято единых «технических регламентов Союза», действуют национальные акты технического регулирования каждого из государств – членов ЕАЭС.

§ 3. Глобальная, региональная и межрегиональная интеграция

Третьим основанием классификации международной интеграции на разные виды являются ее территориальный уровень (масштаб) – количество и географическое расположение участвующих в ней государств.

Если в интеграции участвуют все или подавляющее большинство стран планеты, расположенных в разных частях Земного шара, то она может рассматриваться как глобальная, т. е. общемировая. В настоящее время главным форумом для осуществления глобальной интеграции в экономической сфере выступает Всемирная торговая организация, в рамках которой сокращены торговые барьеры между подавляющим большинством стран. После присоединения к ВТО в XXI в. сначала Китая, затем России (2012 г.) Всемирная торговая организация объединяет не только государства всех регионов Земного шара, но и все крупнейшие экономики мира.

В плане сокращения бюрократических формальностей, связанных с перемещением товаров через таможенные границы большинства стран мира, существенную роль также играет Всемирная таможенная организация. Важнейшим источником права, подготовленным под эгидой Всемирной таможенной организации с этой целью, служит Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция 1973 г., пересмотренная в 1999 г.), в которой участвует и Россия.

Некоторые интеграционные мероприятия на глобальном уровне также проводятся в рамках других универсальных организаций, прежде всего Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений. Примером может служить устранение препятствий международным авиаперевозкам грузов и пассажиров путем введения так называемых «свобод воздуха», действующих между государствами – членами специализированного учреждения ООН – Международной организации гражданской авиации (ИКАО)⁷⁵:

• право на транзитный беспосадочный полет через территории других государств (первая свобода воздуха);

• право транзитного полета с посадкой в других странах без коммерческих целей, т. е. без принятия на борт или высадки (выгрузки) пассажиров, грузов и почты (вторая свобода воздуха);

• право доставлять в другие страны пассажиров, грузы и почту, взятых на борт в государстве регистрации воздушного судна (третья свобода воздуха);

• право принимать на борт в иностранном государстве пассажиров, грузы и пассажиров в целях их доставки в государство регистрации воздушного судна (четвертая свобода воздуха) и т. д.

В свою очередь, подписанная под эгидой Организации Объединенных Наций Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. делает более открытыми границы государств для морского судоходства, гарантируя в ст. 17 «право мирного прохода» через их территориальное море судам из любых стран, даже из тех, которые не имеют выхода к морю⁷⁶.

Еще в одном специализированном учреждении ООН, в котором состоят почти все страны мира, – Международном валютном фонде (МВФ) – государства-члены обязались не налагать ограничений на платежи и переводы между собой по текущим международным операциям без утверждения МВФ (ст. VIII «Общие обязательства государств-членов» Статей соглашения Международного валютного фонда 1944 г. с последующими изменениями)⁷⁷.

Как отмечается в трудах представителей российской юридической науки, государства-члены по учредительному договору МВФ тем самым отказываются «от части своей юрисдикции, что можно расценивать как добровольное самоограничение суверенитета, идущее в русле глобализации»⁷⁸. В то же время, согласно переходным положениям учредительного договора МВФ (ст. XIV «Переходные положения»), государствам-членам разрешено сохранять валютные ограничения на международные переводы и платежи в интересах защиты своих платежных балансов, хотя таких государств сегодня становится все меньше⁷⁹.

Упомянутое изъятие служит дополнительным свидетельством более осторожного (частичного) характера глобальной интеграции. Вполне очевидно, что ввиду большого количества участвующих государств развитие международной интеграции в глобальных масштабах происходит заведомо труднее, а ее степень является заведомо более низкой, чем в случае интеграционных процессов между государствами отдельных регионов планеты, т. е. региональной интеграции.

Региональная интеграция представляет собой интеграционные процессы между отдельными группами государств, расположенных поблизости друг от друга, обычно в рамках одного континента Земного шара или иного географического региона.

По своим максимальным географическим пределам региональная интеграция, таким образом, может совпадать с территорией одной части света и охватывать все находящиеся в нем государства. Попытки такого рода континентальной интеграции предпринимаются, например, в рамках Африканского союза, Союза южноамериканских наций (УНАСУР) или Совета Европы⁸⁰.

Однако с учетом многоскоростного характера интеграционных процессов более успешными обычно оказываются региональные интеграционные объединения с более узким кругом государств-членов⁸¹. Например, в Европе самой эффективной интеграционной организацией является Европейский союз, объединяющий сегодня большинство, но все же не все страны Восточной и Западной Европы.

В Африке интеграционные процессы сегодня развиваются преимущественно не в рамках Африканского союза в целом, а внутри более компактных интеграционных союзов и сообществ между странами отдельных регионов этого континента: Южноафриканский таможенный союз, Восточноафриканское сообщество, Центральноафриканское экономическое и валютное сообщество, Западноафриканский экономический и валютный союз и т. д.

В Южной Америке главными центрами интеграционных преобразований являются Южноамериканский общий рынок МЕРКОСУР (восток континента), Андское сообщество и Тихоокеанский альянс (запад континента), в Центральной Америке – Центральноамериканская интеграционная система, в Карибском бассейне – Карибское сообщество и Организация восточнокарибских государств, в Северной Америке – Североамериканская ассоциация свободной торговли.

На рубеже XX–XXI вв. по инициативе США предпринималась попытка создать Зону свободной торговли Америк⁸², призванную экономически интегрировать все страны Нового света⁸³. Проект соответствующего соглашения (проект Соглашения о зоне свободной торговли Америк 2003 г.), однако, не был подписан из-за возражений крупнейших латиноамериканских государств (Аргентины, Бразилии, Венесуэлы и др.)⁸⁴.

В отличие от Европы, Африки и Америки, в Азии вовсе никогда не предпринималось попыток создания «общеазиатских» интеграционных структур. Отдельными регионами интеграции государств этой части света выступают, например, Аравийский полуостров или Юго-Восточная Азия (вышеупомянутые Совет сотрудничества Арабских государств Персидского залива и Ассоциация государств Юго-Восточной Азии АСЕАН). В свою очередь, страны Южной Азии – члены Южноазиатской ассоциации регионального сотрудничества⁸⁵ в 2005 г. заключили между собой отдельное Соглашение о Южноазиатской зоне свободной торговли (САФТА)⁸⁶.

Особым географическим регионом интеграции выступают территории двух стран южного полушария – государства-континента Австралии и Новой Зеландии, разделенных Тасмановым морем. Провозгласив своей общей целью создание более широкого «транстасманского рынка»⁸⁷, эти государства в конце XX в. образовали между собой двустороннюю зону свободной торговли (Торговое соглашение Австралии и Новой Зеландии о более тесных экономических отношениях 1983 г. и приложенное к нему в качестве протокола Торговое соглашение об ускорении свободной торговли товарами 1988 г.).

Расположенные в географической близости от Австралии и Новой Зеландии небольшие островные государства Тихого океана⁸⁸, в свою очередь, ведут работу по формированию своей собственной зоны свободной торговли, правовой основой которой стало Торговое соглашение тихоокеанских островных стран 2001 г., сокращенно ПИКТА⁸⁹. В преамбуле ПИКТА совокупная территория его стран-участниц названа «тихоокеанским регионом» в узком смысле слова. Этот термин не следует отождествлять с рассматриваемым ниже «Азиатско-Тихоокеанским регионом», который фактически выступает межрегиональным пространством интеграции стран разных континентов, имеющих выход к Тихому океану (включая Россию).

В 1940–1980-е гг. интеграционные процессы также развивались между Союзом Советских Социалистических Республик и другими социалистическими странами, преимущественно восточноевропейскими. Основными центрами «социалистической интеграции», как принято было говорить в то время, выступали Совет экономической взаимопомощи (СЭВ) – в экономической сфере и Организация Варшавского договора – в военно-политической сфере, прекратившие свое существование в начале 1990-х гг.

После распада мировой социалистической системы и самого СССР (1991 г.) в качестве нового самостоятельного региона международной интеграции стало выступать постсоветское пространство, на территории которого, как уже отмечалось выше, возник целый ряд более или менее эффективных интеграционных образований (Содружество Независимых Государств, Евразийский экономический союз, Союзное государство России и Беларуси и др.).

Приведенные примеры показывают, что понятие региона как географического ареала региональной интеграции не имеет сегодня единого определения и четких границ. Регион международной интеграции может совпадать с целым континентом, но может охватывать только несколько расположенных в нем стран, а иногда и выходить за рамки одного континента.

Следует также напомнить, что наряду с международными регионами соответствующий термин широко используется для обозначения крупнейших территориальных образований внутри государств – внутригосударственных регионов, как, например, неофициально обозначаются субъекты Российской Федерации или официально – регионы Французской Республики. В некоторых интеграционных организациях созданы особые органы представительства интересов подобных регионов с консультативным статусом, в частности Комитет регионов Европейского союза или Конгресс местных и региональных властей Совета Европы.

Возвращаясь к регионам международной интеграции, следует отметить, что в силу многоскоростного характера интеграционных процессов один, более крупный регион может включать в себя более мелкие регионы. В отношении последних иногда используется термин «субрегион» («субрегиональный»), однако на практике это встречается редко. Одно из немногих исключений – Андское сообщество, которое в его учредительном договоре прямо характеризуется как «Андское субрегиональное сообщество», а сам учредительный договор носит название «Андское субрегиональное интеграционное соглашение» 1969 г.

Попытка уточнить понятие «регион», а равно «субрегион» была предпринята в Договоре об учреждении Африканского экономического сообщества 1991 г. Напомним, что, согласно этому документу, Африканское экономическое сообщество должно создаваться постепенно, путем объединения региональных экономических сообществ в таких «регионах», как Северная Африка, Западная Африка, Центральная Африка, Восточная Африка и Южная Африка.

В свою очередь, в качестве «субрегиона» Договор об учреждении Африканского экономического сообщества признает группы из не менее трех государств одного или нескольких регионов. В таком понимании субрегион может значительно превышать по площади регион, что не вполне согласуется с обычным смыслом этих слов. Например, Южноафриканский таможенный союз (пять государств-членов) – это региональное интеграционное объединение, а Общий рынок для Восточной и Южной Африки КОМЕСА, включающий девятнадцать государств-членов, – субрегиональное, поскольку объединяет большинство, но все же не все страны Юга и Востока Африки.

Весьма растяжимыми являются границы и такого региона интеграционных процессов, как Европа. Например, согласно учредительным документам Европейского союза, с заявкой о принятии в ЕС вправе обратиться любое европейское государство. При этом понятие «европейское» никак не определяется.

В результате членом ЕС в 2004 г. стала Республика Кипр, географически расположенная в Малой Азии, а официальным государством-кандидатом на присоединение к ЕС в 2001 г. признана Турция, часть территории которой, впрочем, находится в Европе. В разные годы о намерении вступить в ЕС заявляли и такие не относящиеся к географической Европе страны, как Грузия и даже африканское государство Марокко.

Следует также отметить, что составной частью Европейского союза являются территории некоторых государств-членов, приобретенные ими во времена колониальных захватов на других континентах Земного шара. Таковы, например, принадлежащие Испании Канарские острова, которые географически относятся к Африке, или французская Гвиана в Южной Америке.

Применительно к другой, еще более широкой по составу, чем ЕС, европейской интеграционной организации – Совету Европы, его Парламентская ассамблея в конце XX в. официально констатировала, что «границы Европы к настоящему времени четко не были зафиксированы в международном праве» (Рекомендация № 1247 (1994) о расширении Совета Европы).

В этой связи Парламентская ассамблея Совета Европы рекомендовала обеспечить возможность присоединения к этой организации государств, территория которых хотя бы частично расположена на европейском континенте, при условии, что их культура тесно связана с европейской культурой. К этим странам относится и Россия, принятая в Совет Европы в 1996 г.

В той же рекомендации составной частью Европы предложено считать закавказские республики бывшего СССР – Азербайджан, Армению и Грузию, при условии, что они четко заявят о своей решимости «рассматриваться в качестве части Европы». Указанные государства сегодня также являются полноправными членами Совета Европы, несмотря на то что территориально они относятся к Азии.

Границы Европы как региона интеграционных процессов могут не только расширяться, но и сужаться. Наиболее характерным примером такого сужения служит Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ). ЕАСТ была создана по инициативе Великобритании в 1960 г. в качестве соперника и конкурента Европейским сообществам (ныне Европейскому союзу).

Большинство европейских стран, входивших в ЕАСТ, позднее, однако, перешли в ЕС как более эффективную интеграционную организацию (одной из первых, еще в 1973 г., это сделала сама Великобритания). В результате сегодня ЕАСТ, хотя и сохраняет в своем названии слово «европейская», включает только четыре государства-члена, причем лишь два из них имеют между собой общую границу⁹⁰.

Другим примером ограниченных по территории и составу государств – членов европейских регионов служат упоминавшиеся выше интеграционные объединения Бельгии, Нидерландов и Люксембурга: Бельгийско-Люксембургский экономический союз и Союз Бенилюкс. Несмотря на то что данные объединения включают лишь две-три страны, в учредительных документах Европейского союза, где с момента его основания состоят Бельгия, Нидерланды и Люксембург, они юридически квалифицируются в качестве именно «региональных союзов».

Многоскоростной характер интеграционных процессов в современном мире делает возможным и такое явление, как параллельное участие государств в интеграционных объединениях, расположенных в разных регионах Земного шара.

Например, африканские страны Ангола и Демократическая Республика Конго одновременно состоят в Южноафриканском сообществе развития и в Экономическом сообществе центральноафриканских государств. Африканское государство Бурунди состоит как в вышеуказанных объединениях, так и в Восточноафриканском сообществе.

Расположенное в Центральной Америке государство Белиз, с одной стороны, участвует в формировании единого экономического пространства с островными государствами Карибского моря (как член Карибского сообщества), с другой – присоединилось к Центральноамериканской интеграционной системе.

Страны Северной Европы в настоящее время являются государствами – членами Европейского союза, с одной стороны⁹¹, и Европейской ассоциации свободной торговли – с другой⁹². Вместе с тем они продолжают развивать взаимную интеграцию и сотрудничество в рамках собственного регионального блока – Северного совета.

Примеры параллельного участия в интеграционных процессах в разных регионах встречаются и среди республик бывшего СССР. Так, Казахстан не только выступает активным участником интеграционных проектов на постсоветском пространстве, включая Евразийский экономический союз, но и одновременно предпринимает шаги по развитию интеграции со странами Центральной Азии в рамках Организации экономического сотрудничества⁹³.

Подписанное под эгидой этой организации в 2003 г. Торговое соглашение поставило целью постепенное сокращение препятствий трансграничным экономическим связям ее государств-членов (таможенных пошлин, количественных ограничений импорта и экспорта и др.). Ранее Казахстан вместе с партнерами по Организации экономического сотрудничества договорились об упрощении процедур выдачи виз гражданам друг друга, которые являются субъектами предпринимательской деятельности (Соглашение об упрощении визовых процедур для предпринимателей государств – членов Организации экономического сотрудничества 1995 г.).

Со своей стороны Россия стремится развивать интеграцию как на постсоветском пространстве, так и со странами Европы, в том числе западноевропейскими. С 1996 г. наша страна является полноправным членом Совета Европы.

Не ставя целью вступление в Европейский союз, Россия достигла с ЕС политической договоренности о создании в будущем общих пространств в важнейших сферах общественной жизни: общего экономического пространства, общего пространства свободы, безопасности и правосудия, общего пространства внешней безопасности, общего пространства науки и образования, включая культурные аспекты. «Дорожные карты», т. е. программы совместных действий по формированию общих пространств Россия – ЕС, были одобрены на встрече в верхах между Президентом Российской Федерации и руководителями Европейского союза, состоявшейся в Москве 10 мая 2005 г.⁹⁴

Собственные проекты взаимной интеграции с Европейским союзом также развивают другие республики бывшего СССР, в том числе в контексте инициированной ЕС программы «Восточное партнерство» для Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Молдовы, Украины⁹⁵.

Участие России, других республик бывшего СССР в интеграционных процессах как на постсоветском пространстве, так и в Европе способно послужить предпосылкой для объединения двух регионов интеграции, а позднее, возможно, и для создания более крупных межрегиональных интеграционных альянсов со странами других частей Земного шара.

В этой связи, как отмечалось в программной статье Президента Российской Федерации, посвященной созданию Евразийского экономического союза:

«Мы предлагаем модель мощного наднационального объединения, способного стать одним из полюсов современного мира и при этом играть роль эффективной “связки” между Европой и динамичным Азиатско-Тихоокеанским регионом <…> Два крупнейших объединения нашего континента – Евросоюз и формирующийся Евразийский союз – основывая свое взаимодействие на правилах свободной торговли и совместимости систем регулирования, объективно, в том числе и через отношения с третьими странами и региональными структурами, способны распространить эти принципы на все пространство – от Атлантики до Тихого океана. На пространство, которое будет гармоничным по своей экономической природе, но полицентричным с точки зрения конкретных механизмов и управленческих решений. Затем будет логично начать конструктивный диалог о принципах взаимодействия с государствами АТР [Азиатско-Тихоокеанского региона], Северной Америки, других регионов»⁹⁶.

Перспективы объединения европейской и евразийской интеграции, а также уже реально осуществляемые интеграционные мероприятия между странами разных регионов планеты позволяют сделать вывод о существовании еще одного территориального уровня международной интеграции – межрегиональной интеграции.

Межрегиональная интеграция представляет собой интеграционные процессы между государствами, а также интеграционными организациями, расположенными в разных регионах, в том числе на разных континентах Земного шара.

Межрегиональная интеграция занимает промежуточное положение между глобальной и региональной. В отличие от региональной интеграции, она стремится объединить страны, которые никак не могут быть признаны частью единого географического региона (например, страны Европы и Южной Америки).

Межрегиональными, а не региональными интеграционными объединениями следует признать зоны свободной торговли, которые США в разные годы создали с такими странами, как Австралия (2005 г.), Бахрейн (2006 г.), Израиль (1985 г.), Иордания (2001 г.), Марокко (2006 г.), Оман (2009 г.), Сингапур (2004 г.) и Южная Корея (2012 г.)⁹⁷.

В качестве межрегиональной также можно рассматривать зону свободной торговли между отдельными государствами Северной Америки, Центральной Америки и Карибского бассейна. Участниками соглашения о ее создании стали, во-первых, США, во-вторых, пять стран Центральной Америки⁹⁸, в-третьих, островное государство в Карибском море Доминиканская Республика (Соглашение о свободной торговле Доминиканская Республика – Центральная Америка – Соединенные Штаты Америки 2004 г.).

В интеграционные процессы на межрегиональном уровне сегодня также могут вовлекаться не только государства, но и уже сложившиеся региональные интеграционные объединения из разных частей Земного шара (феномен «интеграции интеграций»)⁹⁹.

Региональные интеграционные объединения и/или их государства-члены, действующие совместно, также могут заключать интеграционные соглашения с отдельными странами в других регионах планеты.

По такой формуле, например, образованы зоны свободной торговли:

• между ЕС и Южной Кореей – Соглашение о свободной торговле между Европейским союзом и его государствами-членами, с одной стороны, и Республикой Корея – с другой, 2011 г.;

• между ЕАСТ и Канадой – Соглашение о свободной торговле между Канадой и государствами Европейской ассоциации свободной торговли (Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Швейцария) 2008 г.;

• между ЕАЭС и Вьетнамом – Соглашение о свободной торговле между Евразийским экономическим союзом и его государствами-членами, с одной стороны, и Социалистической Республикой Вьетнам – с другой, 2015 г.

В настоящее время ведутся переговоры о создании аналогичных объединений между ЕС и США (проект «Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства»), между Канадой и ЕС, между ЕАЭС и Египтом, между Южноамериканским общим рынком (МЕРКОСУР) и Иорданией и т. д.

Как видно из приведенных примеров, межрегиональная интеграция не претендует на глобальные масштабы, поскольку охватывает лишь ограниченное число стран или региональных интеграционных образований. Чаще всего речь идет о двусторонних взаимосвязях. Однако могут создаваться и более широкие межрегиональные объединения.

Например, в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) еще в 1961 г. были подготовлены специальные «кодексы либерализации», отменившие ряд препятствий на перемещения капиталов и платежные операции между входящими в нее государствами¹⁰⁰. Интеграционным целям также служит подготовленная в рамках ОЭСР модельная конвенция о ликвидации двойного налогообложения, которую заинтересованные государства, в том числе не входящие в ОЭСР, широко используют при заключении взаимных соглашений по этому вопросу, как правило, двустороннего характера.

Прообразом ОЭСР стала Организация европейского экономического сотрудничества, которая предпринимала попытки развивать экономическую интеграцию между странами Западной Европы, не увенчавшиеся, однако, значительным успехом. С 1950-х гг. основными центрами западноевропейской экономической интеграции стали Европейские сообщества, преобразованные в 1992 г. в Европейский союз.

В этой связи Организация европейского экономического сотрудничества в 1960 г. была преобразована в Организацию экономического сотрудничества и развития, членами которой являются государства разных континентов Земного шара. В то же время, в отличие от Всемирной торговой организации, ОЭСР не может претендовать на глобальный характер, поскольку включает в основном развитые и отдельные развивающиеся страны, которые вместе составляют примерно 1/6 от общего числа государств планеты¹⁰¹.

Фактически межрегиональный масштаб имеет и военно-политическая интеграция в рамках Организации Североатлантического договора (НАТО)¹⁰² – несмотря на то что в тексте учредительного договора НАТО (Североатлантического договора 1949 г.) сфера ее деятельности названа «регионом Северной Атлантики»¹⁰³.

Несмотря на широкое использование термина «Азиатско-Тихоокеанский регион», в качестве межрегионального интеграционного проекта правомерно рассматривать инициативы по созданию зоны свободной торговли в рамках форума Азиатско-ятихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС). Участниками АТЭС являются страны разных континентов (Азии, Северной и Южной Америки, Австралии и Океании), в том числе такие географически отдаленные друг от друга, как Россия и Новая Зеландия, Китай и Мексика, Папуа – Новая Гвинея и Перу, Вьетнам и США, Сингапур и Чили и т. д.

Реализацию указанного проекта опередило создание другой межрегиональной, но более узкой по составу зоны свободной торговли в рамках Транстихоокеанского партнерства¹⁰⁴, учредительный договор которого был заключен в 2016 г. между 12 государствами (Австралия, Бруней, Вьетнам, Канада, Малайзия, Мексика, Новая Зеландия, Перу, Сингапур, США, Чили, Япония).

§ 4. Экономическая и политическая интеграция. Интеграция в других сферах общественной жизни

Помимо различного содержания интеграционных процессов (позитивная или негативная интеграция), неодинаковой степени их развития (полная или частичная интеграция), разного территориального уровня интеграции (глобальная, региональная, межрегиональная интеграция), важное значение имеет классификация интеграционных процессов в зависимости от сфер общественной жизни, в которых они проводятся. Исходя из этого основания, принято выделять две основные сферы международной интеграции – экономическую и политическую.

Предметом экономической интеграции выступают экономические системы (национальные хозяйства) государств, в рамках которых осуществляются производство и распределение материальных (товары), а также некоторых нематериальных благ, имеющих, как правило, денежную оценку (объектов интеллектуальной собственности, услуг и т. д.).

В условиях рыночной экономики, существующей сегодня почти во всех странах мира, экономическая деятельность ориентирована на получение прибыли или иного дохода, а ее участники в наибольшей степени предрасположены к выходу за пределы национальных границ, т. е. на рынки других стран. Неслучайно поэтому исторически первым видом трансграничных связей между народами разных стран, возникшим еще в глубокой древности, выступает именно международная торговля, сыгравшая большую роль и в становлении нашего государства (торговый путь «из варяг и в греки», вокруг которого сложилась первоначальная территория Киевской Руси).

Именно экономика как наиболее «интернационализированная» сфера общественной жизни стала привилегированным объектом интеграционных мероприятий государств и остается таковым по сей день. Подавляющее большинство функционирующих в настоящее время интеграционных объединений – это объединения в экономической сфере, направленные либо на частичное сокращение препятствий международной торговли (например, Всемирная торговая организация), либо на полное слияние национальных хозяйств в единое экономическое пространство с возможным переходом государств-членов на единую валюту (например, Европейский союз или Евразийский экономический союз).

Количество двусторонних или многосторонних, региональных или межрегиональных интеграционных объединений, предусматривающих взаимное открытие экономических границ в форме зоны свободной торговли, таможенного союза, общего рынка и др., неуклонно продолжает возрастать.

В документах Всемирной торговой организации подобные объединения кратко называют «ВТО+», т. е. объединения с более высокой степенью экономической интеграции их государств-членов, по сравнению с той, которая достигнута в рамках ВТО в целом. Только в период с 1990 по 2010 г. количество интеграционных объединений «ВТО+» увеличилось почти в четыре с половиной раза – с примерно 70 до около 300, при этом почти каждый член ВТО состоит, как минимум, в одном подобном объединении¹⁰⁵.

Экономика является не только самостоятельной и наиболее восприимчивой к интеграционным процессам сферой. Экономическая интеграция также служит катализатором интеграционных процессов в других сферах общественной жизни. В теории международной интеграции это явление называют эффектом зубчатой передачи, или эффектом перелива: начавшись в одной сфере общественной жизни, в данном случае в экономике, интеграция впоследствии «захватывает», «переливается на» другие сферы¹⁰⁶.

Наиболее яркой иллюстрацией указанного эффекта служит более чем полувековой опыт развития европейской интеграции в ЕС. Начавшись с проектов создания таможенного союза и общего рынка в рамках учрежденных в 1950-е гг. Европейских сообществ (Европейское объединение угля и стали, созданное в 1951 г., Европейское экономическое сообщество и Европейское сообщество по атомной энергии, созданные в 1957 г.), государства – члены ЕС впоследствии пришли к необходимости создания между ними пространства свободы, безопасности и правосудия, выработки в рамках ЕС общей экологической политики, общей внешней политики и политики безопасности, включая общую политику безопасности и обороны, которая со временем, как отмечается в учредительных документах ЕС, может привести к созданию общей обороны, и т. д.

Результатом стали преобразование экономических сообществ в Европейский союз и дальнейшее расширение его компетенции, последним шагом в котором стал Лиссабонский договор о реформе ЕС 2007 г., вступивший в силу в 2009 г.

Сходная динамика развития интеграционных процессов прослеживается и в других интеграционных образованиях, в том числе тех, которые продолжают называть себя экономическими. Например, Конвенция об учреждении Европейской ассоциации свободной торговли 1960 г. в ее действующей редакции 2001 г. предусматривает не только устранение межгосударственных барьеров торговле товарами и услугами, осуществлению иных видов трансграничной экономической деятельности, но и открывает границы для передвижения и проживания на территориях государств – членов ЕАСТ гражданам, не занимающимся экономической деятельностью (студенты, пенсионеры и др.).

В преамбуле Экономического соглашения 2001 г. между членами Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива наряду с сугубо экономическими целями декларируется решимость учредить общее «гражданство Залива»¹⁰⁷, которое должно обеспечить национальным гражданам равенство в осуществлении прав на передвижение, проживание, работу, инвестиции, образование, здравоохранение и социальные услуги во всех членах этой организации.

Члены Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) после создания между собой зоны свободной торговли, завершившегося в основном в 2010 г., решили создать в рамках АСЕАН три сообщества как экономического, так и неэкономического характера, образующих вместе единое Сообщество АСЕАН: Экономическое сообщество, Сообщество политики и безопасности и Социально-культурное сообщество (Декларация об ускорении создания Сообщества АСЕАН к 2015 г.)¹⁰⁸.

«Перелив» экономической интеграции на другие сферы общественной жизни имеет место и в некоторых интеграционных объединениях стран Африки. Например, в Центральноафриканском экономическом и валютном сообществе (СЕМАК) в 2005 г. было решено создать между его государствами-членами общее «пространство высшего образования, научных исследований и профессионального обучения СЕМАК», и уже приняты основные нормативные акты с этой целью¹⁰⁹.

В Западноафриканском экономическом и валютном союзе (ЗАЭВС) в 2013 г. были приняты нормативные акты, направленные на введение общей политики его государств-членов в таких вопросах, как поддержание мира и безопасности, развитие культуры: Дополнительный акт № 04/2013 об учреждении общей политики ЗАЭВС в области мира и безопасности и Дополнительный акт № 06/2013 об учреждении общей политики культурного развития в рамках Западноафриканского экономического и валютного союза.

Второй важнейшей сферой интеграционных процессов является политическая интеграция. Предметом политической интеграции выступают политические системы государств, т. е. системы отношений по поводу формирования и осуществления политической власти.

Важнейшим проявлением политической интеграции является создание в рамках интеграционных организаций законодательных, исполнительных, судебных институтов, которых государства-члены наделяют полномочиями по принятию юридически обязательных решений как для них самих, так и для их граждан – в том числе законодательных актов и других решений, направленных на формирование и осуществление общей политики в разных областях.

Создание подобных институтов приводит к появлению нового – наднационального (надгосударственного) уровня политической власти. В свою очередь, интеграционная организация, в которой созданы подобные институты, приобретает наднациональные черты, которые отличают ее от традиционных международных межправительственных организаций, не предполагающих делегирования суверенных прав каким-либо надгосударственным инстанциям (о феномене наднациональности подробнее речь пойдет в следующей главе, посвященной интеграционным организациям).

В этой связи следует отметить, что некоторые зарубежные ученые сводят понятие политической и даже всей международной интеграции именно к созданию наднациональных (надгосударственных) органов власти. Например, в наиболее авторитетном, многократно переиздаваемом во Франции словаре правовых терминов профессора Сорбонны Ж. Корню понятие международной интеграции определяется как «переход государственной компетенции от государства к международной организации, наделяемой полномочиями по принятию решений и наднациональной компетенцией»¹¹⁰.

По мнению африканского исследователя интеграционных процессов, профессора Дакарского университета (Сенегал) Б. Гее, «интеграция предполагает, что надгосударственное образование, созданное базовым договором, обеспечивает выполнение деятельности, которая до этого традиционно являлась монополией государств. Она, естественно, влечет за собой передачу власти»¹¹¹.

Помимо делегирования отдельных государственных полномочий наднациональным (надгосударственным) инстанциям, политическая интеграция государств может выражаться в создании интеграционных парламентов – общих представительных органов, депутаты которых, подобно членам национальных парламентов, непосредственно избираются гражданами, т. е. имеют государственно-подобный характер.

Как правило, интеграционные парламенты сначала наделяются консультативными (рекомендательными) полномочиями. В дальнейшем их прерогативы могут расширяться, в результате чего они превращаются не только в представительные, но и законодательные институты наднационального характера.

Впервые и в наибольшей степени подобную эволюцию испытал Европейский парламент – представительный институт ЕС, который с 1979 г. избирается всеобщими прямыми выборами граждан государств-членов и сегодня по большинству вопросов, переданных в компетенцию ЕС, является равноправным носителем законодательной власти на европейском уровне наравне с Советом Европейского союза (институтом ЕС, в котором представлены отдельные государства-члены на уровне их министров).

Создание Европейского парламента, а внутри него – партийных фракций, вызвало к жизни процесс консолидации однородных политических сил европейских стран в европейские политические партии – Европейскую народную партию (правоцентристскую), Партию европейских социалистов (левоцентристскую) и др. Сегодня в учредительных документах Европейского союза особо подчеркивается, что «политические партии на европейском уровне способствуют формированию европейского политического сознания и выражению воли граждан Союза», а законодательными институтами ЕС принято специальное законодательство о европейских политических партиях и состоящих при них фондах (Регламент о статусе и финансировании европейских политических партий и европейских политических фондов 2014 г.).

По образцу Европейского парламента представительные органы, избираемые всеобщими прямыми выборами, были учреждены в интеграционных организациях стран Западного полушария, хотя и не приобрели еще в полной мере законодательных полномочий (осуществляют главным образом консультативные и контрольные функции).

В настоящее время непосредственно гражданами избираются Андский парламент – представительный орган Андского сообщества, и Центральноамериканский парламент – парламент Центральноамериканской интеграционной системы. Поэтапный переход к прямым выборам был предусмотрен и для представительного органа Южноамериканского общего рынка – Парламента МЕРКОСУР (Протокол об учреждении Парламента МЕРКОСУР 2005 г.).

В учредительных документах ряда интеграционных объединений стран Африки также запланирован переход в будущем к непосредственному избранию гражданами их представительных органов, которые сегодня комплектуются из депутатов национальных парламентов государств-членов. Такие планы существуют в отношении Панафриканского парламента – парламента Африканского союза в целом, и парламентов интеграционных сообществ и союзов ряда африканских регионов, например Парламента Центральноафриканского экономического и валютного сообщества (Парламента СЕМАК) и Парламента Западноафриканского экономического и валютного союза¹¹².

В Договоре о создании Союзного государства России и Беларуси 1999 г. запланировано избрание «на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании» депутатов палаты представителей – нижней палаты парламента интеграционного объединения наших стран, преследующего федеративные цели. Данное положение, однако, до сих пор не реализовано в жизнь из-за отсутствия специального законодательства о выборах палаты представителей, подготовка которого ставится в зависимость от принятия единого Конституционного акта Союзного государства.

Еще одним проявлением политической интеграции государств, которое обычно наблюдается на ее высших или конечных стадиях, служит учреждение интеграционного гражданства, т. е. устойчивой правовой связи непосредственно между гражданами государств-членов и объединяющей их интеграционной организацией в целом (подобно национальному гражданству – устойчивой правовой связи человека с государством).

Как и в случае с созданием интеграционных парламентов, первым и наиболее ярким примером интеграционного гражданства стало гражданство Европейского союза, учрежденное в 1992 г. и ставшее реальностью 1 ноября 1993 г. (со дня вступления в силу Договора о Европейском союзе). Обладателями этого гражданства автоматически признаются национальные граждане всех государств – членов ЕС. Они в полной мере сохраняют права граждан своих стран, но одновременно приобретают ряд новых личных, политических и социально-экономических прав, которые связаны именно с гражданством Европейского союза в целом.

В соответствии с учредительными документами ЕС и Хартией Европейского союза об основных правах 2000 г. за гражданами ЕС признаны, например, право «свободно передвигаться и проживать» на территории всех государств – членов ЕС, право свободно «искать работу, трудиться, учреждать собственное дело и предоставлять услуги во всех государствах-членах».

Гражданин ЕС, проживающий в государстве-члене, национальным гражданином которого он не является (например, гражданин Германии и одновременно Европейского союза, живущий во Франции), вправе избирать и быть избранным на его территории в представительный орган ЕС – Европейский парламент, а также в муниципальные органы.

Находясь за пределами ЕС, его граждане в случае отсутствия там дипломатических и консульских представительств родного государства (например, в случае отсутствия консульства Германии в стране, не входящей в ЕС), вправе получать дипломатическую и консульскую защиту у находящегося в этой стране представительства любого другого государства – члена ЕС.

В 2009 г. коллективным политическим правом граждан ЕС была признана «гражданская инициатива» – право не менее 1 млн граждан ЕС инициировать принятие новых юридических обязательных актов на европейском уровне, в том числе нового законодательства ЕС.

Помимо Европейского союза, интеграционное гражданство введено в рамках Союзного государства России и Беларуси – гражданство Союзного государства, предусмотренное специальной главой его учредительного договора (глава 2 «Гражданство Союзного государства» Договора о создании Союзного государства 1999 г.). Обладателями гражданства Союзного государства автоматически признаются граждане его государств-членов.

Как и в отношении других аспектов взаимной интеграции России и Беларуси, реализация интеграционного потенциала этого гражданства зависит от принятия Конституционного акта Союзного государства, а также от издания предусмотренного в упомянутой главе Договора 1999 г. специального «союзного нормативно-правового акта в области гражданства», который к сегодняшнему дню еще не подготовлен.

Проекты учреждения интеграционного гражданства существуют также в интеграционных объединениях других регионов Земного шара. Выше уже упоминалось, что цель введения общего «гражданства Залива» ставится в рамках Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива.

В свою очередь, при создании в 2008 г. Союза южноамериканских наций (УНАСУР) в качестве одной из его главных целей было провозглашено «достижение Южноамериканского гражданства». Согласно учредительному договору УНАСУР, достижение этой цели позволит гарантировать равные права для национальных граждан южноамериканских государств, проживающих за пределами родной страны, и вместе с тем обеспечить «консолидацию южноамериканской индивидуальности».

Особым направлением политической интеграции является военно-политическая интеграция, которая предполагает объединение военных потенциалов участвующих в ней государств.

Как и любая международная интеграция, военно-политическая интеграция может достигать разной степени развитий, быть полной или частичной. В своей наивысшей степени военно-политическая интеграция приводит к созданию единой армии – цели, которую еще не достигла сегодня ни одна из интеграционных организаций. Тем не менее подобная цель ставилась в прошлом и продолжает ставиться по сей день в некоторых регионах планеты.

Например, в рамках европейской интеграции проект создания европейской армии во главе с единым европейским министром обороны был выдвинут еще в 1950 г. правительством Франции. Данный проект послужил основой для разработки Договора об учреждении Европейского оборонного сообщества, заключенного в 1952 г. правительствами Франции, ФРГ, Италии, Бельгии, Нидерландов, Люксембурга. Договор 1952 г., однако, не вступил в силу, поскольку правительство инициировавшей его страны не смогло собрать достаточного количества голосов для его ратификации во французском парламенте (парламенты остальных государств, подписавших Договор 1952 г., его ратифицировали)¹¹³.

Сегодня цель создания единой армии юридически зафиксирована на африканском континенте – в подписанном в 2005 г. Пакте о ненападении и общей обороне Африканского союза. Согласно этому документу: «В рамках видения строительства сильной и единой Африки государства-участники обязуются со временем создать африканскую армию на окончательном этапе политической и экономической интеграции континента». Исходя из современных реалий африканского континента, можно с большой долей вероятности предполагать, что провозглашенная в Пакте 2005 г. амбициозная цель если и будет достигнута, то отнюдь не в ближайшем будущем.

Более реалистическими и потому практически осуществимыми являются мероприятия по частичной интеграции государственных военных структур. Речь может идти о постоянной координации работы военно-штабных органов (включая планы совместных действий против общего противника), о выработке единообразных военных стандартов, о создании совместных воинских контингентов, предназначенных для проведения миротворческих операций, и т. п.

Среди существующих военных блоков наибольших масштабов военно-политическая интеграция достигла в рамках Организации Североатлантического договора (НАТО), доминирующую роль в которой играют США. В рамках НАТО, в частности, образовано несколько объединенных командований, официально предназначенных для совместной обороны государств-членов от потенциальных агрессоров (например, Главнокомандование объединенных вооруженных сил в Европе)¹¹⁴, гармонизированы стандарты военной техники, формируются силы быстрого реагирования НАТО и т. д.

Сходные механизмы на рубеже XX–XXI вв. появились и в рамках «общей политики безопасности и обороны» Европейского союза. В рамках этой политики Европейский союз проводит миротворческие операции за его пределами с использованием как гражданских, так и военных средств – воинских контингентов, которые ставятся под его командование государствами-членами (силы быстрого реагирования ЕС).

В контексте общей политики безопасности и обороны на уровне Европейского союза функционирует ряд планирующих и координирующих инстанций военного характера, такие как Военный комитет, Военный штаб и Европейское оборонное агентство (последнее занимается разработкой и координацией программ модернизации военной техники).

Хотя современный ЕС прямо не ставит целью создание единой европейской армии, его учредительные документы предусматривают, что общая политика безопасности и обороны должна включать в себя «поступательную разработку общей оборонной политики Союза», которая в перспективе способна привести к «общей обороне».

В рамках НАТО, а позднее и Европейского союза также были приняты специальные документы, которые установили правовой режим пребывания вооруженных сил их государств-членов на территориях друг друга: Соглашение между государствами – участниками Североатлантического договора о статусе их сил 1951 г. и аналогичное Соглашение между государствами – членами ЕС 2003 г.¹¹⁵

К Соглашению НАТО 1951 г. в дальнейшем присоединились некоторые страны, не состоящие в этой организации, но участвующие в совместной с ее государствами-членами программе «Партнерство ради мира» (Соглашение между государствами – участниками Североатлантического договора и другими государствами, участвующими в Партнерстве ради мира, о статусе их сил 1995 г.). В число таких стран входит и Россия (с 2005 г.)¹¹⁶.

Специализированная организация для развития военно-политической интеграции в начале XXI в. создана по инициативе России и на постсоветском пространстве – Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), в рамках которой по аналогии с НАТО и ЕС формируются общие военные структуры, включая общие (коллективные) силы оперативного реагирования ее государств-членов.

Помимо экономической и политической (в том числе военно-политической) интеграции, интеграционные процессы между государствами могут развиваться в других сферах общественной жизни. Перечень этих сфер не является фиксированным, т. е. со временем возможно появление все новых сфер международной интеграции.

Например, в Европейском союзе в дополнение к уже сформированным единому экономическому пространству и пространству свободы, безопасности и правосудия в XXI в. начат процесс строительства «европейского пространства научных исследований», создание которого должно являться кульминацией интеграции государств – членов ЕС в научно-технической сфере.

В еще более широких географических масштабах, с участием практически всех европейских государств в рамках так называемого «Болонского процесса» формируется «европейское пространство высшего образования», которое может служить примером интеграции в образовательной сфере¹¹⁷.

В рамках Центральноамериканской интеграционной системы выделяются такие дополнительные сферы интеграции центральноамериканских государств, как социальная интеграция и даже туристическая интеграция. Для развития первой государства – члены Центральноамериканской интеграционной системы в 2003 г. заключили специальный Договор о социальной интеграции, который предусматривает выработку скоординированной политики в области социальной защиты и социального обеспечения. Для развития туристической интеграции в Центральноамериканской интеграционной системе образовано специализированное ведомство под названием «Центральноамериканский секретариат по туристической интеграции».

В свою очередь, в Генеральном договоре о центральноамериканской экономической интеграции 1960 г., положившем начало строительству центральноамериканского общего рынка, в качестве особого подвида экономической интеграции предусмотрена промышленная интеграция, которая дала название одной из глав этого документа (глава VI «Промышленная интеграция»).

Еще более широкий перечень потенциальных сфер международной интеграции закреплен в учредительном договоре Союза южноамериканских наций (УНАСУР) 2008 г. Согласно его преамбуле, государства-члены стремятся создать «интегрированное региональное пространство в политическом, экономическом, социальном, культурном, экологическом, энергетическом и инфраструктурном измерениях».

Дискуссионным является вопрос о возможности выделения в качестве отдельной сферы интеграционных процессов правовой (юридической) интеграции.

Некоторые ученые-правоведы, в основном из развивающихся стран, дают на этот вопрос положительный ответ и даже предлагают собственные определения юридической интеграции, например следующего характера:

• «если рассуждать по аналогии с экономической интеграцией… то следует говорить о том, что юридическая интеграция должна стремиться к унификации законодательной политики в юридических вопросах во взаимосвязи с экономической интеграцией» или

• «наиболее законченная юридическая интеграция в строгом смысле слова определяется как передача государственной компетенции двух или более государств в пользу международной организации, наделенной полномочиями по принятию решений и наднациональной, или надгосударственной, компетенцией для создания целостной правовой системы, единой и сплоченной, в которую включаются или на которой базируются национальные законодательства для достижения экономических и социальных целей, поставленных ее членами»¹¹⁸.

Приведенные определения, однако, показывают, что под термином «юридическая интеграция» в них на деле скрывается интеграция в экономической, политической и других сферах, которую государства регулируют и развивают с помощью юридических норм.

Право – это не отдельная сфера общественных отношений, а совокупность общеобязательных правил поведения (юридических норм), которые регулируют эти отношения. Таким образом, юридические нормы, в том числе те, которые специально издаются для обеспечения интеграционных процессов (интеграционное право), выступают не какой-то особой сферой международной интеграции, а инструментом развития интеграции в экономической, политической и других областях.

Развитие интеграционных процессов в разных областях одновременно приводит к возникновению потребности в выработке единообразного законодательства, которое одинаковым или сходным образом регулирует поведение субъектов права на территории всех интегрирующихся государств: единообразное таможенное, конкурентное, трудовое, уголовное законодательство и т. д.

Процесс создания такого законодательства также обозначается не выражением «юридическая интеграция», а специальными правовыми категориями «унификация» и «гармонизация», которые широко используются источниками интеграционного права во всех регионах Земного шара, в том числе на постсоветском пространстве¹¹⁹.

Завершая характеристику различных сфер интеграционных процессов, следует обратить внимание на еще один важный факт: международная интеграция не обязательно развивается в отношении сразу целых сфер общественной жизни, а может охватывать отдельные элементы (аспекты) этих сфер.

Иллюстрацией этого факта служит исторический процесс формирования наиболее эффективной интеграционной организации европейских стран – Европейского союза. Как уже отмечалось выше, историческими предшественниками ЕС, созданного в 1992 г., являлись образованные в 1950-е гг. Европейские сообщества.

Первым из Европейских сообществ в 1951 г. было образовано Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), которое обеспечивало развитие экономической интеграции только в двух отраслях тяжелой промышленности – угольной и сталелитейной. Лишь после формирования в рамках ЕОУС «общего рынка угля и стали» было принято решение распространить общий рынок на всю экономическую сферу европейских стран, что стало задачей созданного в 1957 г. Европейского экономического сообщества (ЕЭС).

Европейское объединение угля и стали и Европейское экономическое сообщество в настоящее время прекратили свое существование, заменены интеграционной организацией общей компетенции – Европейским союзом. Вместе с тем по сей день функционирует специализированное сообщество, учрежденное одновременно с ЕЭС в 1957 г., – Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом).

В настоящее время Евратом считается формально самостоятельной интеграционной организацией европейских стран, хотя и включает те же государства-члены, что и ЕС, и поставлен под управление институтов последнего (Европейского парламента, Совета Европейского союза и т. д.).

Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии предусматривает создание в его рамках специализированного общего рынка (официальное название – «общий ядерный рынок»), передачу в собственность Евратома радиоактивных материалов, используемых для производства ядерного топлива, издание единообразного законодательства по вопросам безопасности атомных электростанций, защиты людей и окружающей среды от вредного воздействия радиации, о координации научных исследований и т. д.

Таким образом, Евратом является интеграционной организацией, действующей одновременно в экономической, социальной, природоохранной и научно-технической сферах, но только применительно к вопросам, связанным с освоением и использованием ядерной энергии в мирных целях.

Другим примером, когда международная интеграция сначала проводится в отношении отдельных аспектов экономики, может служить опыт интеграционных объединений стран Западной и Центральной Африки, являвшихся в прошлом колониями Франции. После получения независимости в середине XX в. эти страны в первую очередь учредили между собой валютные союзы, которые обеспечили сохранение единства их денежных систем на основе единых валют, заменивших французский франк, – «франка Африканского финансового сообщества» (в Западной Африке) и «франка Финансового сотрудничества в Центральной Африке».

Позднее, уже в конце XX в., интеграция денежных систем этих стран была дополнена мероприятиями по объединению их экономик в целом, и на основе валютных союзов были образованы интеграционные организации общеэкономической компетенции – Западноафриканский экономический и валютный союз и Центральноафриканское экономическое и валютное сообщество (СЕМАК).

Реализация узкоспециальных интеграционных проектов применительно к отдельным аспектам общественной жизни может оказаться продуктивным методом и для развития международной интеграции за рамками экономической сферы, в частности применительно к военно-политической интеграции.

В данном случае заинтересованные государства ставят под единое командование не свои армии в целом, а только определенные компоненты вооруженных сил, в качестве которых прежде всего выступают системы противовоздушной обороны.

Интегрированная система противовоздушной, ныне воздушно-космической, обороны впервые была создана между США и Канадой после Второй мировой войны. Она носит название НОРАД – Североамериканское командование воздушно-космической обороной¹²⁰. НОРАД поставлено под начало единого командующего воздушно-космической обороной двух стран, который назначается по общему согласию их правительств и функционирует на базе специального межправительственного соглашения (Соглашение между Правительством Канады и Правительством Соединенных Штатов Америки о командовании воздушно-космической обороной Северной Америки 2006 г.).

Интегрированная система противовоздушной обороны, доставшаяся в наследство от бывшего СССР, была образована и между государствами СНГ (Соглашение о создании объединенной системы противовоздушной обороны государств – участников Содружества Независимых Государств 1996 г.).

Еще более интегрированный характер призвана носить единая региональная система противовоздушной обороны Союзного государства России и Беларуси во главе с единым командующим, назначаемым совместно президентами двух стран. Правовой основой формирования этой системы стало Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о совместной охране внешней границы Союзного государства в воздушном пространстве и создании единой региональной системы противовоздушной обороны Российской Федерации и Республики Беларусь 2009 г.

§ 5. Интеграция-объединение и интеграция-присоединение

В каких бы сферах общественной жизни не осуществлялась международная интеграция, она всегда предполагает выработку определенных правил, которым соглашаются подчиняться заинтересованные государства в качестве обязательного для них интеграционного права¹²¹. Происхождение этих правил, однако, может быть различным.

В зависимости от разных способов установления правил международной интеграции возможна еще одна ее классификация на два вида: интеграция-объединение – традиционный (типичный) вид международной интеграции, который в основном рассматривается в настоящей книге, и интеграция-присоединение – более редкий (нетипичный) вид, примеры которого будут приведены в настоящем параграфе.

Интеграция-объединение – это интеграция на основе правил, совместно вырабатываемых интегрирующимися государствами.

Все приведенные выше примеры международной интеграции, а равно другие примеры, которые будут приведены в последующих главах, являются примерами именно интеграции-объединения.

Интеграция-присоединение – это интеграция на основе правил одного интегрирующегося государства, которое добровольно подчиняет себя другое интегрирующееся государство.

Иными словами, посредством интеграции-присоединения одно, обычно менее крупное, государство добровольно соглашается в определенных сферах общественной жизни подчинить себя законодательству другого, обычно более крупного, соседнего государства. В обмен на такую уступку последнее интегрирует присоединяющееся государство в свою таможенную территорию, разрешает его гражданам свободно пересекать свои границы, при необходимости оказывает экономическую, военную или иную помощь и т. д.

Интеграция-присоединение получила наибольшее распространение в трех регионах планеты. Первым из них является Европа (точнее, Западная Европа), где на относительно небольшой площади сосуществует множество государств, в том числе государства, имеющие очень малую территорию и небольшую численность населения.

Речь идет о так называемых «малых странах» Западной Европы – Андорре, Ватикане, Лихтенштейне, Монако и Сан-Марино. Каждое из них исторически тесно связано с более крупным государством-соседом, с которым имеет общую границу или внутри которого оно расположено: Ватикан и Сан-Марино – с Италией, Лихтенштейн – со Швейцарией, Монако – с Францией, Андорра – одновременно с Францией и Испанией.

Например, в трехстороннем соглашении между Францией, Испанией и Андоррой последняя обязалась допускать на свою территорию граждан других (третьих) государств лишь при условии, если им разрешено также въезжать на территорию Франции и Испании (Соглашение между Французской Республикой, Королевством Испания и Княжеством Андорра о передвижении и пребывании в Княжестве Андорра граждан третьих государств 2000 г.).

Для граждан большинства стран мира, в том числе России, это влечет необходимость иметь для въезда в Андорру визу, выданную французскими или испанскими властями (сегодня чаще всего речь идет о единой шенгенской визе, выдаваемой Францией, Испанией и другими государствами – членами Европейского союза в соответствии с законодательством ЕС). При этом в Соглашении 2000 г. за Андоррой оставлено право учреждать собственный визовый режим, т. е. требовать для въезда на свою территорию андоррскую визу, получаемую у дипломатических представительств или органов пограничной охраны Андорры.

В остальном Франция и Испания сегодня признают Андорру в качестве суверенного государства, с которым они устанавливают дипломатические отношения и на территорию которого обязуются не посягать. Эти обязательства соседей Андорры закреплены в Договоре о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве между Французской Республикой, Королевством Испания и Княжеством Андорра 1993 г., до заключения которого на протяжении свыше семи веков (с 1278 г.) Андорра находилась под совместным протекторатом Франции и епископа Урхельского (Испания) и даже платила им символическую дань деньгами и продовольственными продуктами.

Еще более высокая степень интеграции-присоединения к соседним государствам достигнута другими малыми странами Западной Европы. Например, Лихтенштейн официально включен в таможенную территорию Швейцарии (Договор между Швейцарией и Княжеством Лихтенштейн о включении Княжества Лихтенштейн в швейцарскую таможенную территорию 1923 г.).

В соответствии с Договором 1923 г. в Лихтенштейне имеет обязательную силу все таможенное законодательство Швейцарии. Лихтенштейн также делегировал швейцарским органам власти и должностным лицам право осуществлять таможенный контроль на своей территории, в том числе право рассматривать дела о таможенных правонарушениях. Собранные таможенными органами Швейцарии суммы таможенных платежей частично возмещаются Лихтенштейну, исходя из соотношения в численности населения двух стран.

В Договоре 1923 г. Швейцария, кроме того, обязалась отменить пограничный контроль людей на границе с Лихтенштейном при условии, что последний будет применять иммиграционные правила, идентичные швейцарским.

Еще один важный документ легализовал использование в качестве официальной денежной единицы Лихтенштейна швейцарского франка (Денежное соглашение между Швейцарской Конфедерацией и Княжеством Лихтенштейн 1980 г.). Соглашение 1980 г. одновременно распространило на территорию Лихтенштейна валютное и банковское законодательства Швейцарии, предоставило центральному банку Швейцарии полномочия осуществлять банковский надзор на территории Лихтенштейна, а швейцарским судам – полномочия пересматривать решения судов Лихтенштейна по вопросам, связанным с применением швейцарского банковского и валютного законодательств.

Не менее высокой является степень интеграции-присоединения между расположенным на побережье Средиземного моря городом-государством Монако и соседней Францией, в состав которой некоторое время (с 1793 г. по 1814 г.) Монако входило на правах муниципального образования (коммуны).

В настоящее время Франция признает Монако как полностью суверенное государство, территория которого является неотчуждаемой. По общему правилу французские вооруженные силы могут вступать на территорию Монако только по просьбе и с согласия его главы государства (князя монакского). Просьбы и согласия руководства Монако, однако, не требуются, «когда независимость, суверенитет и территориальная целостность Княжества Монако находятся под серьезной и непосредственной угрозой, и прекращено нормальное функционирование публичных властей» этой страны (ст. 4 Договора об адаптации и подтверждении отношений дружбы и сотрудничества между Французской Республикой и Княжеством Монако 2002 г.).

Еще в XIX в. Монако присоединило свою таможенную территорию к французской, что позднее было подтверждено Таможенной конвенцией между двумя странами 1963 г. (ныне Монако вместе с Францией является частью единой таможенной территории Европейского союза).

В соответствии с Таможенной конвенцией, а также другими подписанными одновременно с ней специальными соглашениями Франции и Монако (Налоговая конвенция, Конвенция о регулировании фармацевтической деятельности, Конвенция о регулировании страхования, Конвенция о почтовых, телеграфных и телефонных сообщениях 1963 г.) Монако обязалось применять на своей территории французское законодательство по различным отраслям права или, как минимум, координировать свое законодательство с французским.

Это относится, в частности, к французскому налоговому законодательству (в части налога на доходы юридических лиц и косвенных налогов), законодательству о санитарном надзоре, о фармацевтике, о страховании.

Наконец, согласно Конвенции о соседстве¹²², также заключенной в 1963 г., Монако обязалось «поддерживать свое законодательство о въезде, пребывании и учреждении иностранцев в гармонии с французским законодательством в этой области». Право выдачи виз для въезда в Княжество Монако делегировано им французским властям. Последние, однако, могут делать это только после одобрения властей Монако, с которыми проводит консультацию генеральный консул Франции в Монако.

Аналогично Лихтенштейну, Монако также уполномочило должностных лиц Франции осуществлять некоторые полномочия на своей территории. Например, в соответствии с вышеупомянутой Таможенной конвенцией все сотрудники таможни Монако должны быть французскими гражданами. Они назначаются французским правительством при условии одобрения кандидатур правительством Монако.

В соответствии с Конвенцией о соседстве французская полиция получила право преследовать скрывающихся от нее правонарушителей непосредственно на территории Монако (полиции Монако предоставлено аналогичное право в сопредельных с Монако коммунах Франции). Конвенция о соседстве также предусмотрела, что преступники, осужденные в Монако к лишению свободы, отбывают наказание в тюрьмах и других пенитенциарных учреждениях Франции на условиях, предусмотренных французским законодательством.

Вторым регионом планеты, где получила распространение интеграция-присоединение, является Северная Америка, точнее территория США и ряда прилегающих к ней островов в Карибском море – Американские Виргинские острова, Пуэрто-Рико, и в Тихом океане – Американское (Восточное) Самоа, Гуам, Острова Мидуэй, Республика Маршалловы Острова, Республика Палау, Северные Марианские Острова, Федеративные Штаты Микронезии.

Данные острова официально не являются частью Соединенных Штатов Америки. Тем не менее в силу исторических причин, в том числе колониальных захватов, в прошлом они оказались присоединенными к США и по сей день сохраняют тесные интеграционные связи с ними. Вместе взятые, эти острова официально квалифицируются американским правительством как «территории и ассоциированные государства Соединенных Штатов»¹²³.

Правовое положение территорий и ассоциированных государств США неодинаково. Некоторые из них по своему статусу мало отличаются от американских штатов. Например, островное государство Пуэрто-Рико (официальное название Содружество Пуэрто-Рико)¹²⁴ в принятой 3 марта 1952 г. и утвержденной конгрессом США 3 июля 1952 г. Конституции провозгласило себя Содружеством, находящимся «в союзе с Соединенными Штатами Америки». В свою очередь, в США принят специальный Федеральный закон об отношениях с Пуэрто-Рико¹²⁵.

В Пуэрто-Рико, как и в американских штатах, действует федеральное законодательство США, издаваемое конгрессом США (кроме некоторых аспектов налогового законодательства), а территория Пуэрто-Рико является составной частью таможенной территории США¹²⁶.

В конце 2012 г. на референдуме большинство жителей Пуэрто-Рико проголосовало за полную интеграцию их страны в состав США на правах штата. В случае поддержки данной инициативы федеральными властями США это даст возможность пуэрториканцам, которые уже сейчас одновременно являются американскими гражданами, участвовать наравне с гражданами других штатов в выборах конгресса и Президента США, а новому штату – получать финансовую помощь из американского бюджета (в настоящее время Пуэрто-Рико испытывает значительные трудности с оплатой своих внешних долгов).

Другие территории и ассоциированные государства США избрали противоположный путь – создание отдельного, юридически независимого от Соединенных Штатов Америки государственного образования, но при сохранении тесных интеграционных связей с ними. Примером такого рода государственных образований могут служить Федеративные Штаты Микронезии (ФШМ).

Тихоокеанские острова, составляющие ныне территорию ФШМ, в прошлом находились под колониальным владычеством сначала европейских держав (Португалии, Испании, Германии), затем Японии. После Второй мировой войны они были переданы под управление Соединенных Штатов Америки в рамках системы опеки Организации Объединенных Наций (глава XII «Международная система опеки» Устава ООН 1945 г.).

В начале 1980-х гг. по итогам референдума жители указанных островов высказались за создание независимого государства, которым и стали Федеративные Штаты Микронезии. США признали независимость ФШМ и установили с ними дипломатические отношения, а с 1991 г. ФШМ стали полноправным членом ООН¹²⁷.

Несмотря на обретение независимости, ФШМ продолжает поддерживать тесные интеграционные связи с бывшей метрополией в соответствии со специальным международным договором – Пактом о свободной ассоциации между Правительством Соединенных Штатов Америки и Правительством Федеративных Штатов Микронезии, подписанным в 1982 г. и пересмотренным в 2003 г.¹²⁸

В Пакте о свободной ассоциации США обязались продолжать оказывать ФШМ финансовую помощь в целях содействия их экономическому развитию. Большинство товаров, импортируемых в США из ФШМ, освобождено от таможенных пошлин. ФШМ, напротив, может облагать импортируемые из США товары пошлинами и применять к ним другие ограничения в рамках режима наибольшего благоприятствования, т. е. при условии предоставления американским товарам всех льгот и преимуществ, которые ФШМ решит предоставить товарам из какой-либо другой страны¹²⁹.

Пакт также сохраняет между США и ФШМ режим свободного передвижения, проживания и осуществления экономической деятельности в пользу граждан обоих государств. В то же время правительство ФШМ имеет право не допускать на свою территорию или депортировать из страны любого гражданина США, которого признает «нежелательным иностранцем». Аналогичные прерогативы предоставлены и правительству США в отношении граждан ФШМ.

Как и в рассмотренных выше примерах интеграции-присоединения на европейском континенте, Пакт между США и ФШМ предусматривает обязательство последних в некоторых областях приводить свое законодательство в соответствии с законодательством более крупного государства-партнера. Это относится, в частности, к законодательству об охране окружающей среды, стандарты которого в Федеративных Штатах Микронезии должны быть «по существу аналогичны» экологическим стандартам, введенным в законодательстве США.

В качестве валюты ФШМ Пакт сохранил доллар США. В случае если правительство ФШМ решит ввести иную валюту, то условия переходного периода должны быть согласованы с правительством США.

Наконец, специальными положениями Пакта ФШМ делегировали правительству США право и одновременно обязанность поддерживать свою оборону и безопасность («Правительство Соединенных Штатов имеет полную власть и ответственность применительно к вопросам обороны и безопасности в Федеративных Штатах Микронезии или имеющим отношение к Федеративным Штатам Микронезии»).

Это право-обязанность включает в себя, во-первых, обязательство США защищать ФШМ и их народ от любого нападения и любых угроз – так же, как США защищают самих себя и своих граждан, во-вторых, право США закрывать доступ в ФШМ для военного персонала других стран, в-третьих, право США создавать и использовать на территории ФШМ военные базы и другие военные объекты согласно специальным межправительственным соглашениям.

На условиях, аналогичных ФШМ, организована интеграция-присоединение к США других ранее подопечных, ныне юридически суверенных островных государств Микронезии, с которыми подписаны такие же пакты о свободной ассоциации, – Республики Маршалловы Острова и Республики Палау.

Третьим регионом планеты, где в последнее время получили применение механизмы интеграции-присоединения, является Закавказье. Речь идет об отношениях между Российской Федерацией, с одной стороны, и двумя государственными образованиями этого региона – Республикой Абхазия и Республикой Южная Осетия – с другой.

Признавая Абхазию и Южную Осетию в качестве суверенных государств, Россия стремится развивать максимально тесные отношения с ними во всех сферах. Правовой основой отношений с Абхазией служит Договор между Российской Федерацией и Республикой Абхазия о союзничестве и стратегическом партнерстве от 24 ноября 2014 г.

Согласно Договору, Абхазия обязалась по ряду вопросов экономической и социально-культурной сферы привести свое законодательство в соответствии с российским, а Россия – содействовать ей в этой работе. Как предусматривает, например, ст. 20 Договора:

«В целях повышения качества образования в Республике Абхазия при содействии Российской Федерации Республика Абхазия не позднее 3 лет со дня вступления в силу настоящего Договора:

• принимает направленные на развитие системы образования Республики Абхазия и обеспечение деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность в Республике Абхазия, нормативные правовые акты, корреспондирующие с законодательством Российской Федерации об образовании…».

Аналогичные обязательства по принятию Абхазией нормативных правовых актов, корреспондирующих российским, закреплены в отношении здравоохранения, медицинской и фармацевтической деятельности.

В отношении таможенного дела Абхазия обязалась гармонизировать свое законодательство в этой области с актами Евразийского экономического союза, а в части, не урегулированной ими, – с российским законодательством.

В других сферах общественной жизни интеграционное взаимодействие России и Абхазии ориентировано уже на механизмы интеграции-объединения, т. е. должно осуществляться на основе правил, совместно вырабатываемых двумя государствами.

Например, формирование «общего пространства обороны и безопасности» (ст. 5 Договора) предполагает России и Абхазии взаимно оказывать друг другу военную помощь в случае агрессии со стороны третьих государств, а также создание Объединенной группировки войск (сил), статус которой определяется отдельным двусторонним соглашением. При этом в период непосредственной угрозы агрессии и в военное время командующий Объединенной группировкой должен назначаться Россией, а его заместитель – Абхазией.

В большей степени механизмы интеграции-присоединения получили признание в российско-юго-осетинском союзном договоре – Договоре между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия о союзничестве и интеграции от 18 марта 2015 г.

Например, в целях создания «единого пространства обороны и безопасности» Россия юридически обязалась обеспечивать оборону и безопасность Южной Осетии, включая защиту и охрану ее государственной границы. «С этой целью отдельные подразделения Вооруженных сил и органов безопасности Республики Южная Осетия входят в состав Вооруженных сил и органов безопасности Российской Федерации» (ст. 2 Договора).

Таможенные органы Южной Осетии также «интегрируются с таможенными органами Российской Федерации» на основе законодательства Таможенного союза (ныне Евразийского экономического союза) и российского законодательства о таможенном деле (ст. 5 Договора).

Как и Абхазия, Южная Осетия обязалась принять нормативные правовые акты в сфере образования, корреспондирующие с российским законодательством. С другой стороны, в отличие от Абхазии, подобного обязательства не предусмотрено для актов Южной Осетии в сфере здравоохранения, медицинской и фармацевтической деятельности.

Кроме интеграции-присоединения малых государств к более крупным, в последние десятилетия аналогичные по характеру интеграционные связи получили развитие между государствами и целыми интеграционными организациями. Результатом стало появление особого подвида интеграции-присоединения, который может быть назван «интеграция без членства».

В рамках «интеграции без членства» государство, не входящее в состав интеграционной организации, добровольно подчиняет себя ее законодательству в отдельных сферах общественной жизни. В обмен на это заинтересованное государство получает право участвовать в некоторых ее интеграционных проектах, не становясь в то же время ее членом.

Как и интеграция-присоединение в классическом смысле, интеграция без членства наибольшее распространение получила на территории Европы – в отношениях между Европейским союзом и некоторыми не входящим в него странами континента.

Прежде всего речь идет о вышеупомянутых малых странах Западной Европы. До введения единой валюты ЕС евро все они официально использовали денежные единицы государств-соседей – французский франк (Монако), итальянскую лиру (Ватикан, Сан-Марино), французский франк и испанскую песету (Андорра). Лихтенштейн в соответствии с вышеупомянутым Денежным соглашением со Швейцарией 1980 г. продолжает это делать по сей день (Швейцария не входит в состав ЕС и сохраняет свою национальную денежную единицу – швейцарский франк, являющийся валютой и Лихтенштейна).

После перехода большинства государств – членов ЕС, в том числе Испании, Италии и Франции, на евро Андорра, Ватикан, Монако и Сан-Марино заключили уже с ЕС в целом «денежные соглашения». Благодаря этому указанные страны официально стали частью зоны евро и даже получили право чеканить монеты евро, правда, в очень небольшом объеме¹³⁰.

В качестве ассоциированных членов зоны евро Андорра, Ватикан, Монако и Сан-Марино одновременно обязались соблюдать и применять на своей территории законодательство Европейского союза как по вопросам денежного обращения, так и в смежных сферах правового регулирования. Например, в Денежном соглашении между ЕС и Андоррой 2011 г. приведен перечень из более чем пятидесяти обязательных для нее нормативных актов Европейского союза, в том числе в таких областях, как банковская, инвестиционная деятельность и рынок ценных бумаг, предотвращение и наказание фальшивомонетничества, борьба с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем.

Еще ранее некоторые из малых стран Западной Европы договорились с Европейским экономическим сообществом, ныне Европейским союзом, о создании взаимных таможенных союзов на основе таможенного и внешнеторгового законодательства ЕС, правда, в отношении не всех видов товаров (Соглашение в форме обмена письмами между Европейским экономическим сообществом и Княжеством Андорра 1990 г. и Соглашение о сотрудничестве между Европейским экономическим сообществом и Республикой Сан-Марино 1991 г.)¹³¹.

Что касается Монако, то эта страна, как уже отмечалось выше, сегодня полностью интегрирована в единую таможенную территорию Европейского союза, о чем прямо говорится в Таможенном кодексе ЕС.

В процесс интеграции с ЕС без членства могут вовлекаться и более крупные западноевропейские государства. Например, Исландия и Норвегия с целью сохранить прозрачность границ с другими странами Северной Европы, вступившими в ЕС (Данией, Финляндией, Швецией), после создания в Европейском союзе Шенгенского пространства (неофициально – Шенгенской зоны) в 1999 г. заключили с ЕС в целом соглашение об ассоциированном участии в «Шенгенских достижениях».

На основании этого документа Шенгенские соглашения 1985 г. и 1990 г., а равно заменяющие или дополняющие их законодательные акты Европейского союза, в том числе Шенгенский кодекс о границах 2006 г. и Визовый кодекс ЕС 2009 г., в полном объеме введены в действие на территориях Исландии и Норвегии. Данные страны, не входящие в ЕС, тем самым превратились в «шенгенские государства», т. е. в составную часть Шенгенского пространства. На границах между ними и остальными шенгенскими государствами отменен пограничный контроль, а их консульские и пограничные органы получили право выдавать шенгенскую визу.

Позднее по аналогичной схеме к Шенгенскому пространству присоединилась Швейцария (соглашение 2004 г., вступившее в действие в 2008 г.). Вслед за Швейцарией это сделал Лихтенштейн (протокол 2008 г. к соглашению 2004 г., вступивший в действие в 2011 г.).

Еще ранее, в 1992 г. Исландия, Норвегия, Лихтенштейн и Швейцария как государства – члены Европейской ассоциации свободной торговли подписали с ЕС и его государствами-членами Соглашение о Европейском экономическом пространстве. В соответствии с Соглашением 1992 г., вступившим в силу 1994 г., Исландия, Норвегия и Лихтенштейн были интегрированы в единое экономическое пространство Европейского союза, со своей стороны обязавшись применять на собственной территории нормы права ЕС по вопросам свободного передвижения товаров, работников, услуг, капиталов и др.

Граждане Швейцарии отказались на референдуме одобрить указанное Соглашение. Ее экономические связи с Европейским союзом регулируются специальными (секторными) договорами, многие из которых также предусматривают обязательство Швейцарии вводить в свое законодательство правовые стандарты ЕС¹³².

Так, в приложениях к Соглашению между Европейским сообществом (ныне Европейским союзом) и Швейцарской Конфедерацией о перевозке товаров и пассажиров железнодорожным и автомобильным транспортом 1999 г. содержится перечень из свыше двадцати актов транспортного законодательства ЕС, в соответствие с которыми Швейцария обязалась привести свое собственное законодательство в этой сфере.

По примеру вышеуказанных западноевропейских стран на путь интеграции-присоединения к Европейскому союзу вступил ряд стран Восточной Европы и республик бывшего СССР, а также Турция¹³³.

На основании Соглашения об ассоциации с ЕС, подписанного еще в 1963 г., Турция в конце XX в. образовала с ним таможенный союз, внутри которого отменены таможенные пошлины и другие ограничения на взаимный товарооборот, а на границах с другими странами действует единый таможенный тариф (Решение № 1/95 Совета ассоциации ЕС – Турция от 22 декабря 1995 г. о переходе к окончательному этапу таможенного союза).

Таможенный союз между Турцией и ЕС, однако, регулируется не совместно устанавливаемыми правилами, а законодательством Европейского союза, которое Турция обязалась ввести в действие на своей территории. В частности, Турция обязалась включить в свою правовую систему акты таможенного законодательства Европейского союза, в том числе Таможенный кодекс ЕС и законодательство об общем таможенном тарифе ЕС по отношению к товарам из третьих стран.

Кроме того, согласно упомянутому Решению Совета ассоциации, Турция обязалась интегрировать в свою правовую систему законодательство ЕС, призванное обеспечить устранение технических барьеров товарообороту (законодательство о техническом регулировании), законодательство ЕС в области регулирования внешней торговли, охраны конкурентной среды, а также, частично, в области сельскохозяйственного права и права интеллектуальной собственности.

Аналогичные подходы положены в основу Энергетического сообщества, созданного в начале XXI в. (Договор об учреждении Энергетического сообщества 2005 г.). Членами этого сообщества стали, с одной стороны, ЕС, с другой – так называемые «присоединяющиеся стороны» из числа государств Восточной Европы, а также Временная администрация ООН в Косово. В качестве присоединяющихся сторон Энергетического сообщества сегодня выступают балканские государства – Албания, Босния и Герцеговина, Македония, Сербия, Черногория и две республики бывшего СССР – Молдова (с 2010 г.) и Украина (с 2011 г.).

Главной целью Энергетического сообщества провозглашено создание «единого энергетического рынка» между ЕС в целом и присоединяющимися сторонами. Фактически речь идет о присоединении этих сторон к уже существующему внутреннему рынку ЕС в области электроэнергии и природного газа.

Как и таможенный союз ЕС и Турции, Энергетическое сообщество базируется на добровольном подчинении присоединяющихся сторон нормам законодательства ЕС. Присоединяющиеся стороны обязались включить в свои правовые системы законодательные акты ЕС по вопросам внутреннего рынка электричества, природного газа, создания и использования возобновляемых источников энергии, а также законодательство ЕС в смежных отраслях права – законодательство об охране конкуренции и, частично, в области охраны окружающей среды.

Применение всех норм, заимствованных из права ЕС, должно осуществляться в присоединяющихся сторонах в соответствии с официальным толкованием, даваемым в судебной практике Суда Европейского союза, которая тем самым тоже приобретает для них обязательную силу.

Интеграция без членства как особый подвид интеграции-присоединения может получить развитие и на постсоветском пространстве в контексте взаимоотношений между Евразийским экономическим союзом и другими республиками бывшего СССР, не входящими в его состав.

В частности, в 2011 г. Евразийская экономическая комиссия подготовила проект специального соглашения государств – членов Таможенного союза (ныне ЕАЭС), подписанного ими 17 декабря 2012 г., – Соглашения государств – членов Таможенного союза об устранении технических барьеров во взаимной торговле с государствами – участниками Содружества Независимых Государств, не являющимися государствами – членами Таможенного союза.

Соглашение предоставляет право всем участникам Содружества Независимых Государств добровольно присоединяться к принимаемым Евразийской экономической комиссией единым техническим регламентам ЕАЭС. Такое присоединение должно позволить устранить технические барьеры в торговле различными видами товаров между государствами – членами ЕАЭС и другими республиками СНГ, которые заинтересованы в развитии экономической интеграции с ЕАЭС, но в настоящий момент не готовы или не желают вступать в него в качестве полноправных членов.

Вопросы для самоконтроля

1. Может ли негативная интеграция развиваться без позитивной, и обратно?

2. Могут ли сочетаться в деятельности одного интеграционного объединения полная и частичная интеграции?

3. Какие основные регионы международной интеграции сложились в современном мире? Могут ли регионы интеграции «пересекаться» друг с другом?

4. Какой вид интеграции получил большее развитие в современном мире: глобальная, региональная или межрегиональная? Почему?

5. В каких сферах общественной жизни, помимо экономики и политики, может развиваться международная интеграция? Приведите примеры.

6. Можно ли рассматривать право как отдельную сферу международной интеграции?

7. Сохранится ли в будущем интеграция-присоединение как особый вид международной интеграции?

Глава III. Интеграционные организации

После изучения гл. III обучающиеся должны:

знать: понятие, виды и наименования интеграционных организаций, в том числе с участием России; правосубъектность и юридическую природу современных интеграционных организаций; сущность и формы наднациональности интеграционных организаций; систему и классификацию актов интеграционных организаций, в том числе с участием России; конституционные основы делегирования интеграционным организациям полномочий со стороны государств-членов;

уметь: оперировать изученными в гл. III понятиями и категориями; анализировать юридические факты, связанные с созданием и деятельностью интеграционных организаций; анализировать, толковать, применять юридические нормы, регулирующие создание и деятельность интеграционных организаций; осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов применительно к вопросам, изученным в гл. III; давать квалифицированные юридические заключения и консультации применительно к вопросам, изученным в гл. III; правильно составлять и оформлять юридические документы применительно к вопросам, изученным в гл. III;

владеть: юридической терминологией по вопросам, изученным в гл. III; навыками работы с правовыми актами по вопросам, изученным в гл. III; навыками анализа правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений, возникающих в связи с созданием и деятельностью интеграционных организаций.

§ 1. Понятие, виды и наименования интеграционных организаций

Осуществление интеграционных преобразований в обществе – сложная и длительная задача, для успешного решения которой недостаточно одной лишь воли к объединению со стороны заинтересованных государств и их народов.

В не меньшей степени успешность международной интеграции зависит от того, как организовано руководство этим процессом, насколько грамотно, профессионально проводятся конкретные интеграционные мероприятия. С целью обеспечения такого руководства государства могут действовать разными способами.

Наиболее простой способ – непосредственное руководство интеграцией со стороны органов власти интегрирующихся государств – путем проведения время от времени переговоров на уровне их высших руководителей, министров или иных должностных лиц, по итогам которых сторонами принимаются программы совместных действий или подписываются новые интеграционные соглашения.

Другим способом является использование механизмов классических международных межправительственных организаций, созданных для развития сотрудничества государств в разных областях, например организаций, входящих в систему ООН, – собственно Организация Объединенных Наций, ее специализированные учреждения (Международная организация труда, Всемирная организация здравоохранения, Международный валютный фонд и др.), а также региональные комиссии ООН, действующие в разных частях Земного шара (Европейская экономическая комиссия, Экономическая комиссия для Африки, Экономическая и социальная комиссия для Азии и Тихого океана и др.).

Однако наиболее действенным и потому наиболее распространенным способом руководства интеграционными процессами считается создание между участвующими в них государствами специализированных организаций. Подобные организации, соответственно, получили наименование «интеграционные организации» или, что то же самое, «организации интеграции»¹³⁴.

Интеграционная организация – это организация, главной или единственной целью которой является развитие интеграции между состоящими в ней государствами.

Как и сама международная интеграция, интеграционные организации – относительно новый феномен в мировой общественной жизни. Хотя первые интеграционные организации появились еще в XIX – начале XX в. (например, Южноафриканский таможенный союз или Бельгийско-Люксембургский экономический союз)¹³⁵, активное их создание приходится на период после Второй мировой войны.

В настоящее время количество интеграционных организаций, действующих в разных частях Земного шара, исчисляется десятками и продолжает возрастать. При этом в силу многоскоростного характера международной интеграции в одном регионе планеты может действовать сразу несколько интеграционных организаций, а одно государство может состоять членом одновременно двух или более подобных организаций¹³⁶.

Не все из интеграционных организаций, однако, являются в достаточной мере эффективными. Среди них есть и такие, которые существуют в большей степени «на бумаге» и не обеспечивают реального развития интеграционных процессов между входящими в них государствами. Особенно много подобных малоэффективных организаций на африканском континенте, однако они встречаются и в других регионах планеты.

С учетом рассмотренного в предыдущей главе многообразия разновидностей международной интеграции интеграционные организации также могут подразделяться на разные виды.

Например, с точки зрения территориального уровня (масштаба) деятельности, почти все интеграционные организации сегодня функционируют в рамках определенных регионов планеты, т. е. являются региональными интеграционными организациями: европейские, африканские, южноамериканские, карибские организации, интеграционные организации на постсоветском пространстве и т. д.

Единственной подлинно глобальной интеграционной организацией может считаться Всемирная торговая организация, назначением которой служит сокращение барьеров торгово-экономическим связям между подавляющим большинством стран Земного шара, в том числе всеми крупнейшими экономиками мира.

Возможно, в будущем в особый вид сложатся интеграционные организации, действующие на межрегиональном уровне. В настоящее время примером межрегиональной интеграционной организации может считаться НАТО – военно-политический альянс между европейскими странами, с одной стороны, США и Канадой – с другой.

С точки зрения предметов ведения (предметной компетенции), подавляющее большинство интеграционных организаций является организациями экономической компетенции, т. е. призваны развивать интеграцию между своими государствами-членами исключительно или преимущественно в экономической сфере (создание зоны свободной торговли, таможенного союза, общего рынка и т. д.).

В то же время в силу уже упоминавшегося «эффекта перелива» (или «эффекта зубчатой передачи») экономическая интеграция государств может постепенно перетекать в другие сферы общественной жизни. В результате организация экономической интеграции может постепенно трансформироваться в интеграционную организацию более широкой компетенции – получать полномочия по развитию интеграции в разных областях, в том числе напрямую не связанных с экономической деятельностью¹³⁷.

Расширение предмета деятельности интеграционной организации может приводить к смене ее официального наименования, например: Европейские сообщества → Европейский союз, Экономический союз Бенилюкс → Союз Бенилюкс, Западноафриканский валютный союз → Западноафриканский экономический и валютный союз, – но может происходить и без переименования. Например, уже после трансформации Западноафриканского валютного союза в Западноафриканский экономический и валютный союз последний получил дополнительные полномочия развивать общую политику в таких неэкономических сферах, как охрана окружающей среды или образование.

В настоящее время не сложилось единого подхода к наименованию интеграционных организаций. Наиболее распространенными терминами являются «союз» или «сообщество», символизирующие единство между входящими в них государствами и народами: Европейский союз, Евразийский экономический союз, Африканский союз, Союз южноамериканских наций (УНАСУР), Андское сообщество, Восточноафриканское сообщество, Карибское сообщество и т. д.

Вместе с тем в наименованиях интеграционных организаций могут встречаться нейтральные термины с добавлением слова «интеграционный» или без такового, например: Центральноамериканская интеграционная система, Организация восточнокарибских государств, Совет Европы.

В наименования интеграционных организаций, действующих в экономической сфере, нередко включается указание на создаваемую в их рамках форму экономической интеграции, например: Европейская ассоциация свободной торговли – зона свободной торговли, Южноафриканский таможенный союз – таможенный союз, Южноамериканский общий рынок (МЕРКОСУР) – общий рынок, Западноафриканский экономический и валютный союз – экономический и валютный союз с единой валютой «франк Африканского финансового сообщества».

Если страны стремятся в перспективе создать между собой единое государство, то подобная цель также может отражаться в наименовании соответствующей интеграционной организации. Единственным примером такого рода организаций в современном мире является Союзное государство России и Беларуси, потенциал которого пока остается нереализованным.

В более осторожной формулировке (без слова «государство») федеративная цель зафиксирована в учредительном договоре Восточноафриканского сообщества 1999 г.:

«Государства-партнеры обязуются учредить между собой в соответствии с положениями настоящего Договора таможенный союз, общий рынок, затем валютный союз и в конечном счете политическую федерацию».

Государственно-подобные цели объединения также официально были провозглашены в Африканском союзе в целом, правда, не в его учредительном акте, а в политической декларации глав африканских государств, принятой 3 июля 2007 г. по итогам их встречи в верхах в столице Ганы г. Аккра (Аккрская декларация):

«Мы согласились, – гласит первый пункт этого документа, – ускорить экономическую и политическую интеграцию африканского континента путем, в частности, формирования Союзного правительства для Африки, при этом конечной целью Африканского союза является создание Соединенных Штатов Африки».

На создание «Европейской федерации» как долгосрочную цель интеграционных процессов в Европе прямо указывалось в декларации правительства Франции 1950 г., исходя из которой в 1951 г. было создано Европейское объединение угля и стали – прообраз современного ЕС, которая по сей день остается идеологическим манифестом европейской интеграции¹³⁸. В дальнейшем неоднократно предпринимались попытки включить ссылки на федеративную цель в учредительные документы Европейского союза. Однако они не увенчались успехом, так как не были поддержаны всеми государствами – членами ЕС.

Особого упоминания заслуживают случаи, когда государства для управления интеграционными процессами создают организационный механизм, но не включают его в структуру целостной организации, т. е. интеграционная организация создается де-факто, но не де-юре.

Такие случаи часто встречаются в зонах свободной торговли, например в зоне свободной торговли, функционирующей на основании Североамериканского соглашения о свободной торговле 1992 г. между США, Канадой и Мексикой (НАФТА).

В рамках НАФТА создан разветвленный организационный механизм, который включает в себя Комиссию свободной торговли в составе министров правительств трех стран или их полномочных представителей (орган общей компетенции), Секретариат (вспомогательный орган), а также многочисленные комитеты, подкомитеты, рабочие группы и подгруппы специального характера: Комитет по финансовым услугам, Комитет по техническим стандартам, Подкомитет по телекоммуникационным стандартам, Рабочая группа по сельскохозяйственным субсидиям и др. В этой связи в научной литературе и средствах массовой информации НАФТА называют Североамериканской ассоциацией свободной торговли, хотя официально организации под таким названием не создавалось.

Аналогичная ситуация первоначально имела место в контексте глобальной экономической интеграции. До учреждения Всемирной торговой организации в 1994 г. регулирование взаимодействия государств в этих вопросах производилось в рамках отдельных органов, созданных на основании или в дополнение Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) 1947 г.¹³⁹ При этом термин ГАТТ использовался для обозначения как самого соглашения, так и фактически созданной на его базе интеграционной организации.

§ 2. Правосубъектность и юридическая природа интеграционных организаций

Современные интеграционные организации призваны не только развивать интеграцию между входящими в них странами, но и выступать их единым представителем в международных отношениях с другими государствами.

С этой целью многие интеграционные организации официально наделяются правосубъектностью, в том числе на международной арене, т. е. способностью от имени своих государств-членов или совместно с ними вступать в правовые отношения с другими странами и организациями, заключать с ними международные договоры, в том числе договоры интеграционного характера.

Примерами могут служить вышеупомянутые Рамочное межрегиональное соглашение о сотрудничестве 1995 г. между Европейским союзом и его государствами-членами, с одной стороны, и Южноамериканским общим рынком (МЕРКОСУР) и его государствами-членами – с другой, или Соглашение о свободной торговле между Евразийским экономическим союзом и его государствами-членами, с одной стороны, и Социалистической Республикой Вьетнам – с другой, 2015 г.¹⁴⁰

В качестве других примеров можно привести Соглашение между Европейским союзом и Западноафриканским экономическим и валютным союзом о некоторых аспектах услуг воздушного транспорта 2011 г., секретные соглашения «Берлин плюс» о военном сотрудничестве между Европейским союзом и НАТО 2003 г., Соглашение между Бельгийско-Люксембургским экономическим союзом и Египтом о поощрении и взаимной защите инвестиций 1999 г., Соглашение об экономической взаимодополняемости между Андским сообществом и МЕРКОСУР 2002 г. и т. д.

Объем международной правосубъектности интеграционных организаций является более или менее широким в зависимости от объема их компетенции. В настоящее время наиболее широкой компетенцией и, соответственно, международной правосубъектностью располагает Европейский союз. Он может заключать международные договоры (соглашения) в многообразных сферах экономической и неэкономической жизни, по которым издает юридически обязательные акты для своих государств-членов и граждан.

При этом заключение некоторых международных соглашений сегодня передано в исключительную компетенцию ЕС, т. е. государства – члены Европейского союза полностью отказались в его пользу от суверенного права заключать аналогичные соглашения в индивидуальном порядке: соглашения по вопросам таможенного регулирования и общей торговой политики, соглашения по вопросам рыболовства, соглашения по вопросам денежной политики (в отношении зоны евро), соглашения, которые требуют внесения изменений в законодательные или другие юридически обязательные акты ЕС, и некоторые другие.

Аналогично государствам, у Европейского союза сегодня имеется собственное дипломатическое ведомство – Европейская служба внешнеполитической деятельности во главе с Верховным представителем по иностранным делам и политике безопасности. Составной частью этой службы выступают постоянные представительства (делегации) ЕС в странах, не входящих в его состав (в том числе в России), а также при международных организациях.

Вопрос о юридической природе интеграционных организаций является дискуссионным. С одной стороны, интеграционная организация создается суверенными государствами посредством заключения одного или нескольких международных договоров, выступающих в качестве ее учредительных документов. В этом качестве интеграционные организации отвечают признакам «международной межправительственной организации» – так же как и традиционные международные организации, создаваемые для развития сотрудничества суверенных государств и не преследующие интеграционных целей¹⁴¹.

С другой стороны, в интеграционных организациях широкое распространение получила практика делегирования государствами – членами отдельных суверенных прав надгосударственным органам власти – феномен наднациональности, который подробнее будет рассмотрен в следующем параграфе.

Именно в отношении интеграционных организаций с наднациональными чертами в современной международно-правовой науке получил распространение подход, согласно которому их следует рассматривать как особую категорию субъектов права – «наднациональных организаций», отличных от классических международных межправительственных организаций.

Такая позиция высказывалась как в зарубежной, так и в отечественной международно-правовой науке. Предлагалось, в частности, считать наднациональные организации современной моделью конфедеративных объединений государств (наднациональная организация = конфедерация)¹⁴².

Еще в большей степени она распространена среди западных юристов-международников, особенно из государств – членов Европейского союза. Например, в фундаментальном учебнике по международному праву, подготовленном немецкой школой правоведов и переведенном в 2011 г. на русский язык, международные межправительственные организации и наднациональные организации характеризуются в разных главах комплексного раздела под названием «Международные и наднациональные организации»¹⁴³.

В том, что касается Европейского союза – интеграционной организации, у которой в наивысшей степени проявляются наднациональные черты, большинство экспертов сегодня сходится на том, что он имеет смешанную (гибридную) юридическую природу, сочетающую в себе черты разных типов государственных союзов, в том числе федерации. В качестве наднациональной интеграционной организации современный ЕС уже давно перерос стадии классической международной организации или конфедерации, но еще далек от превращения в полноценное федеративное государство, хотя и располагает многими федеративными чертами¹⁴⁴.

Юридическое обособление наднациональных организаций от международных межправительственных организаций проведено и в конституциях некоторых государств. Например, конституции ряда государств – членов ЕС прямо предусматривают необходимость соблюдения этими государствами не только международных, но и «наднациональных обязательств» (ст. 169 Конституции Бельгии 1831 г. в современной редакции), обязанность обеспечивать исполнение договоров и решений, «исходящих от международных или наднациональных организаций, которым была передана соответствующая компетенция» (ст. 93 Конституции Испании 1978 г.).

Принятая в 1999 г. новая Конституция Швейцарии – европейского государства, не входящего в Европейский союз, четко разграничивает понятия «наднациональных сообществ» и «международных организаций» с точки зрения порядка вступления Швейцарии в их состав. Согласно ст. 140 швейцарской конституции, присоединение Швейцарии к наднациональным сообществам должно производиться после получения согласия швейцарского народа, выраженного на обязательном референдуме. Напротив, согласно ст. 141 швейцарской конституции, в случае присоединения страны к международным организациям референдум является факультативным, т. е. может и не проводиться.

Сходные положения также можно встретить в конституциях ряда конституций африканских и латиноамериканских стран – Аргентины, Нигера, Парагвая и др.¹⁴⁵

В качестве особых субъектов права интеграционные организации наднационального характера в настоящее время признаны в универсальных международных договорах, в том числе в конвенциях, заключаемых под эгидой ООН.

Впервые такое признание сделала Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., где интеграционные организации, наделенные наднациональными полномочиями, были квалифицированы в качестве специфической разновидности международных организаций. В дальнейшем конвенции ООН отказались от наименования интеграционных организаций международными. Теперь их объединяют в категорию «региональные организации экономической интеграции», которая приравнивается в своих правах к государствам.

Например, согласно Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г., ее сторонами могут выступать, во-первых, «государства», во-вторых, приравниваемые к государствам «региональные организации экономической интеграции», т. е. интеграционные организации, которым их члены делегировали полномочия по вопросам, подпадающим под действие этого международного договора. Другие объединения государств, в том числе международные межправительственные организации, права участвовать в этой Конвенции не имеют.

Согласно официальному определению ООН, региональная организация экономической интеграции «означает организацию, созданную суверенными государствами какого-либо региона, которой ее государства-члены передали полномочия по вопросам, регулируемым настоящей Конвенцией». Если региональные организации экономической интеграции становятся участником Конвенции, то ссылки в ее тексте на государства-участники «относятся к таким организациям в пределах их компетенции» (ст. 2 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности).

Аналогичные положения о региональных организациях экономической интеграции содержатся в других заключенных в последние десятилетия универсальных международных договорах: Конвенции ООН о биологическом разнообразии 1992 г., Конвенции ООН против коррупции 2003 г., Конвенции о международном взыскании алиментов, предназначенных для детей и других членов семьи, подписанной в 2007 г. в рамках Гаагской конференции по международному частному праву, и т. д.

Следует отметить, что в наименовании «региональная организация экономической интеграции» указание на экономическую сферу ее деятельности носит в известной мере условный характер. Оно продиктовано тем, что большинство интеграционных организаций функционирует сегодня преимущественно в экономической сфере. Однако такое указание ни в коей мере не ограничивает возможность государств передавать интеграционным организациям полномочия в иных, помимо экономики, сферах общественной жизни.

Например, Европейский союз присоединился в качестве «региональной организации экономической интеграции» к конвенциям ООН о борьбе с транснациональной организованной преступностью и коррупцией не только и даже не столько потому, что в его рамках создано единое экономическое пространство, сколько благодаря наличию у институтов ЕС полномочий издавать наднациональное интеграционное законодательство по вопросам борьбы с преступностью, в том числе законодательство об уголовной ответственности за организованную преступность и коррупционные преступления на территории государств – членов ЕС.

В качестве региональной организации экономической интеграции = наднациональной организации может рассматриваться и Евразийский экономический союз, который в своем учредительном договоре назван «международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью» (ст. 1 Договора о ЕАЭС «Учреждение Евразийского экономического союза. Правосубъектность»).

При этом в отношении других государств и их альянсов учредительный договор ЕАЭС разграничивает понятия международной организации и международного интеграционного объединения: «Союз имеет право осуществлять в пределах своей компетенции международную деятельность… В рамках такой деятельности Союз имеет право осуществлять международное сотрудничество с государствами, международными организациями и международными интеграционными объединениями и самостоятельно либо совместно с государствами-членами заключать с ними международные договоры по вопросам, отнесенным к его компетенции» (ст. 7 Договора о ЕАЭС «Международная деятельность Союза»).

В Указе Президента Российской Федерации от 11 сентября 2012 г. № 1285 «О мерах по защите интересов Российской Федерации при осуществлении российскими юридическими лицами внешнеэкономической деятельности»¹⁴⁶ в качестве самостоятельных элементов современной международной системы наряду с государствами и международными организациями признаны «союзные объединения иностранных государств». К ним относятся в первую очередь Европейский союз, а также другие интеграционные организации наднационального характера, решения которых могут затрагивать права и интересы действующих на их территории российских юридических лиц.

§ 3. Наднациональность интеграционных организаций

Чтобы обеспечить эффективное руководство интеграционными процессами, недостаточно одного лишь создания между заинтересованными государствами специализированной организации (интеграционной организации). Важно также, чтобы интеграционная организация могла полноценно выполнять стоящие перед ней задачи, относящиеся как к поступательному развитию интеграции между государствами-членами, так и к контролю за выполнением государствами-членами ранее принятых решений.

По этой причине именно в интеграционных организациях получил наибольшее развитие феномен наднациональности – наделение органов интеграционных организаций полномочиями законодательной, исполнительной или судебной власти, в рамках которых они принимают обязательные решения для государств-членов и/или непосредственно для их граждан.

Феномен наднациональности, таким образом, знаменует появление в обществе нового уровня публичной власти – власти, которая распространяется на территорию уже не одного государства (государственная власть), а на территорию всех государств-членов соответствующей интеграционной организации, т. е. имеет наднациональный (надгосударственный) характер.

Наднациональные черты присущи не всем современным интеграционным организациям. Например, в Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) сегодня их нет, хотя они могут появиться после завершения преобразования этой организации в «Сообщество АСЕАН», действующее одновременно в экономической, социально-культурной и политической сферах¹⁴⁷.

Наднациональными чертами обычно наделяются те организации, государства-члены которых стремятся к более тесной взаимной интеграции, например к созданию в экономической сфере общего рынка и, далее, экономического и валютного союза с единой денежной единицей, само существование которой немыслимо без учреждения единого наднационального центрального банка¹⁴⁸.

Наднациональность интеграционных организаций может проявляться по-разному, в нескольких формах. Переход от одной формы к другой знаменует собой повышение степени наднациональности, которая, соответственно, может быть более низкой или более высокой.

Первой, начальной формой наднациональности служит предоставление интеграционной организации права принимать обязательные для государств-членов решения, которые не требуют последующего подтверждения (ратификации) со стороны национальных парламентов или других государственных органов.

Более высокой формой наднациональности является наделение интеграционной организации правом принимать обязательные решения не только для государств-членов, но и непосредственно для их граждан, т. е. акты интеграционного законодательства, имеющие прямое действие.

Дальнейшее повышение степени наднациональности имеет место в том случае, если интеграционной организации предоставляется право принимать обязательные для всех государств-членов решения даже вопреки возражениям некоторых из них, оставшихся в меньшинстве, т. е. когда органы интеграционной организации, состоящие из представителей государств-членов, принимают обязательные для всех решения не единогласно, а большинством голосов, простым или квалифицированным.

Наднациональность еще больше усиливается, когда право принимать обязательные для государств-членов решения делегируется органам, состоящим из независимых должностных лиц, которые в своей деятельности руководствуются общими интересами государств-членов интеграционной организации в целом и не связаны указаниями со стороны национальных правительств какого-либо из них.

Наконец, высшей формой наднациональности, приближающей интеграционную организацию к демократическому государству, служит предоставление властных полномочий органам, которые непосредственно избираются гражданами государств-членов путем всеобщего прямого голосования.

Все вышеперечисленные формы наднациональности сегодня присутствуют в Европейском союзе – интеграционной организации, где этот феномен получил наибольшее развитие. Так, законодательную функцию на уровне ЕС, подобно федеративному государству, совместно осуществляют Европейский парламент и Совет Европейского союза, которые издают как основы законодательства – директивы ЕС, так и непосредственно действующие законы, называемые в ЕС регламентами.

Европейский парламент состоит из представителей граждан ЕС, избираемых всеобщим прямым голосованием, т. е. комплектуется аналогично нижним палатам федеральных парламентов, в том числе Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Совет Европейского союза включает представителей правительств государств – членов ЕС на министерском уровне, т. е. имеет сходства с верхними палатами федеральных парламентов, включая Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

По общему правилу Совет Европейского союза принимает свои решения большинством голосов, т. е. без права вето у представителей отдельных государств-членов. При этом представители разных государств-членов в Совете ЕС наделяются различным числом голосов в зависимости от численности населения своих государств (представитель Германии имеет больше голосов, чем представитель Франции, представитель Бельгии – больше, чем представитель Люксембурга, и т. д.).

Многие полномочия, которые в государствах относятся к исполнительной ветви власти, в рамках ЕС осуществляет Европейская комиссия. Комиссия состоит из европейских комиссаров, которые, подобно национальным министрам, курируют разные отрасли управления.

Европейские комиссары назначаются совместно правительствами государств – членов ЕС и Европейским парламентом, однако являются независимыми должностными лицами и обязаны действовать только в общих интересах всего Европейского союза.

В своей деятельности европейские комиссары не связаны инструкциями государств – членов ЕС и могут быть отправлены в отставку только в случае вотума недоверия со стороны Европейского парламента (коллективная отставка) либо в индивидуальном порядке – по решению Суда Европейского союза или Председателя Европейской комиссии.

В качестве института политического руководства и планирования на уровне ЕС функционирует Европейский совет, в состав которого по должности входят руководители всех государств-членов, а также наднациональные должностные лица ЕС – председатель Европейской комиссии и председатель самого Европейского совета.

В отличие от вышеупомянутых институтов законодательной и исполнительной власти ЕС, Европейский совет в основном принимает свои решения в виде политических ориентиров, которые формально не обладают юридически обязательной силой, но пользуются огромным политическим авторитетом (т. к. членами Европейского совета являются высшие руководители государств – членов ЕС). В ряде случаев Европейский совет уполномочен издавать юридически обязательные решения, которые в зависимости от вопроса требуют одобрения всеми или большинством его членов.

Наднациональность в различных формах проявляется и в других интеграционных организациях, хотя пока не получила в них столь высокого развития, как в Европейском союзе.

Например, в Южноамериканском общем рынке (МЕРКОСУР) наднациональные черты ограничены в основном первой формой, т. е. правом издавать обязательные для государств-членов решения, которые для вступления в силу нуждаются в одобрении со стороны их представителей в межправительственных органах МЕРКОСУР (Совет общего рынка, Группа общего рынка, Комиссия по торговле). Парламент МЕРКОСУР обладает сегодня только консультативными полномочиями.

В другой интеграционной организации стран Южной Америки – Андском сообществе – феномен наднациональности проявляется в большей степени. С одной стороны, как и в МЕРКОСУР, важнейшие юридически обязательные решения издают его органы, состоящие из представителей государств-членов, – Андский совет министров иностранных дел (на уровне министров иностранных дел) и Комиссия Андского сообщества (на уровне постоянных представителей правительств государств-членов при Андском сообществе).

При принятии решений указанные органы должны руководствоваться ориентирами по различным сферам андской интеграции, которые утверждает высший руководящий орган Андского сообщества – Андский президентский совет на уровне глав государств-членов. Избираемый прямыми выборами граждан Андский парламент, аналогично Парламенту МЕРКОСУР, пока остается в основном консультативным органом.

С другой стороны, в Андском сообществе предусмотрено принятие ряда обязательных для государств-членов решений большинством голосов, в том числе вопреки возражениям тех из них, которые остались в меньшинстве. Такой метод по общему правилу применяется в Комиссии Андского сообщества.

Кроме того, в Андском сообществе разрешается делегировать отдельные задачи постоянно действующему исполнительному органу – Генеральному секретариату Андского сообщества, состоящему из независимых должностных лиц (Генерального секретаря и генеральных директоров), который издает свои акты в форме резолюций.

Наконец, решения и резолюции органов Андского сообщества могут обладать прямым действием, т. е. устанавливать права и обязанности не только для государств-членов, но и непосредственно физических и юридических лиц.

Принятие обязательных решений методом большинства голосов также допускается в органах ведущих интеграционных организаций стран Карибского бассейна – в Совете министров, Совете по финансам и планированию и других специализированных министерских советах Карибского сообщества, в Совете по экономическим вопросам Организации восточнокарибских государств.

Феномен наднациональности получил широкое распространение и на африканском континенте, где наднациональными чертами обладает большинство созданных здесь интеграционных организаций.

Например, согласно Учредительному акту Африканского союза 2000 г., его высший руководящий орган – Конференция на уровне глав государств и правительств или их полномочных представителей, а равно Исполнительный совет на уровне министров или иных представителей правительств государств-членов должны стремиться принимать решения консенсусом. Однако если консенсус не достигнут, то решение может быть принято с одобрения двух третей государств – членов Африканского союза.

При этом, как указано в ст. 23 Учредительного акта Африканского союза, «любое государство-член, которое не будет соблюдать решения и политику Союза, может быть подвергнуто санкциям, в частности в отношении связей с другими государствами-членами в области транспорта и коммуникаций, и любой другой мере в политической и экономической сферах, определяемой Конференцией».

В еще большей степени наднациональные черты проявляются в интеграционных организациях, действующих в отдельных африканских регионах. Например, система наднациональных институтов Западноафриканского экономического и валютного союза (ЗАЭВС) практически полностью смоделирована по образу и подобию Европейского союза.

Как и в ЕС, здесь предусмотрено учреждение непосредственно избираемого гражданами Парламента ЗАЭВС, в одобрении которого будет нуждаться издание интеграционного законодательства по некоторым вопросам. В настоящее время главным законодательным институтом Западноафриканского экономического и валютного союза выступает Совет министров ЗАЭВС, который, аналогично Совету ЕС, состоит из представителей государств-членов на министерском уровне. Основным способом принятия решений в Совете министров ЗАЭВС, как и в Совете ЕС, выступает квалифицированное большинство, определяемое здесь как большинство в 2/3 от его числа его членов.

Аналогом Европейской комиссии, которой также могут делегироваться нормотворческие и административные полномочия, в Западноафриканском экономическом и валютном союзе выступает Комиссия ЗАЭВС, а аналогом Европейского совета – Конференция глав государств и правительств – высший руководящий орган данной организации.

Отражением наднациональности интеграционных организаций служит и такое явление, как интеграционное правосудие – учреждение в рамках интеграционной организации наднациональных органов судебной власти¹⁴⁹.

Чаще всего речь идет о создании полноценных судов, состоящих из постоянных судей: Суд Европейского союза и Суд Европейской ассоциации свободной торговли, Восточноафриканский суд (суд Восточноафриканского сообщества) и Трибунал Южноафриканского сообщества развития, Карибский суд (суд Карибского сообщества) и Трибунал правосудия Андского сообщества, Центральноамериканский суд (суд Центральноамериканской интеграционной системы) и т. д.

Реже в аналогичных целях создаются квазисудебные юрисдикционные органы, например Постоянный ревизионный трибунал МЕРКОСУР, членов которого называют арбитрами (в отличие от обычных арбитров, они, как судьи, осуществляют свои полномочия на постоянной основе).

Юрисдикция органов интеграционного правосудия включает в себя рассмотрение правовых споров и других дел, возникающих в ходе функционирования соответствующей интеграционной организации. С исками в подобные органы могут обращаться не только государства-члены и другие органы интеграционной организации, но и непосредственно физические и юридические лица.

Так, Суд Европейского союза рассматривает иски об оспаривании законодательных и других юридически обязательных актов ЕС. Их могут подавать любые субъекты, в том числе физические и юридические лица независимо от гражданства, места жительства или места нахождения. Хотя Россия не входит в ЕС, в практике его Суда неоднократно встречались дела, возбуждаемые по искам российских граждан и юридических лиц¹⁵⁰.

Особую категорию дел в юрисдикции Суда Европейского союза образуют дела, связанные с привлечением к ответственности государств-членов, нарушающих своими действиями или бездействием интеграционное право ЕС. Такие иски в Суд Европейского союза обычно предъявляет независимая от государств-членов Европейская комиссия, одной из функций которой является осуществление надзора за соблюдением права Европейского союза. По итогам рассмотрения подобных исков Суд Европейского союза уполномочен налагать на государства-члены штрафные санкции – штраф и пеню, взыскиваемые в бюджет ЕС.

Важное место в юрисдикции Суда Европейского союза отводится рассмотрению в преюдициальном порядке запросов национальных судебных органов государств – членов ЕС. В ответ на такие запросы Суд Европейского союза дает официальное толкование права ЕС, а также нередко формулирует новые принципы и нормы права (наднациональный судебный прецедент как особый источник права ЕС).

Сходной юрисдикцией, правда, без полномочий налагать на государства-нарушители штрафные санкции, наделены судебные органы ряда неевропейских интеграционных организаций, например Суд Западноафриканского экономического и валютного союза или Трибунал правосудия Андского сообщества.

В некоторых интеграционных организациях наднациональные суды получили право пересматривать в апелляционном или кассационном порядке решения судебных органов государств-членов, т. е. фактически признаны высшей судебной инстанцией по отношению к национальным верховным судам.

Например, Карибский суд в качестве высшей судебной инстанции уполномочен пересматривать решения судов государств – членов Карибского сообщества по жалобам, подаваемым их гражданами и юридическими лицами (часть III «Апелляционная юрисдикция Суда» Соглашения об учреждении Карибского суда 2001 г.).

Аналогичным полномочием располагает Общий суд правосудия и арбитража, учрежденный в рамках Организации по гармонизации в Африке предпринимательского права. Согласно Договору о гармонизации предпринимательского права в Африке 1993 г., данный суд выступает кассационной инстанцией по всем делам, в которых затрагивается применение изданных в рамках этой организации единообразных актов в области предпринимательского и смежных отраслей права¹⁵¹.

Помимо органов законодательной, исполнительной и судебной власти общей компетенции, которые уполномочены принимать решения по всем вопросам, отнесенным к ведению интеграционной организации, в рамках интеграционных организаций могут создаваться специализированные наднациональные органы, т. е. органы специальной компетенции.

Речь идет об органах, которые наделяются полномочиями принимать обязательные решения по определенному кругу вопросов общественной жизни. Наиболее ярким примером таких органов служат наднациональные центральные банки, созданные в интеграционных организациях, государства-члены которых перешли на единую валюту.

Как уже отмечалось выше¹⁵², в качестве наднациональных центральных банков сегодня функционируют Европейский центральный банк, управляющий единой валютой ЕС евро, Центральный банк западноафриканских государств, управляющий единой валютой Западноафриканского экономического и валютного союза (ЗАЭВС) под названием «франк Африканского финансового сообщества», Банк центральноафриканских государств, управляющий единой валютой Центральноафриканского экономического и валютного сообщества (СЕМАК) под названием «франк финансового сотрудничества в Центральной Африке», и Восточнокарибский центральный банк, управляющий единой валютой Организации восточнокарибских государств «восточнокарибский доллар».

В Западноафриканском экономическом и валютном союзе, а равно в Центральноафриканском экономическом и валютном сообществе дополнительно образованы специализированные органы банковского надзора – банковские комиссии, осуществляющие наднациональный контроль за деятельностью коммерческих банков и других кредитных организаций (Банковская комиссия ЗАЭВС и Банковская комиссия СЕМАК). В Западноафриканском экономическом и валютном союзе аналогичный наднациональный орган создан и для надзора за рынком ценных бумаг – Региональный совет по публичным сбережениям и финансовым рынкам ЗАЭВС.

В Восточноафриканском сообществе в целях осуществления наднационального контроля за соблюдением единых правил конкуренции на его общем рынке образован специализированный орган под названием «Восточноафриканское ведомство по конкуренции». В соответствии с учредившим данное ведомство Законом Восточноафриканского сообщества о конкуренции 2006 г. оно уполномочено принимать юридически обязательные резолюции и решения как для государств-членов, так и непосредственно для хозяйствующих субъектов, включая решения о наложении на предприятия штрафных санкций¹⁵³.

Правом налагать административные наказания, в том числе штрафы, а равно правом выдавать авиационные лицензии, сертификаты и другие разрешения также наделено специализированное ведомство по управлению гражданской авиацией, учрежденное в Организации восточнокарибских государств, – Восточнокарибское ведомство по гражданской авиации (Соглашение об учреждении Восточнокарибского ведомства по гражданской авиации 2003 г.).

В свою очередь, Договором об учреждении Карибского сообщества, включая единый рынок и единую экономику КАРИКОМ 1973 г. (в редакции 2001 г.), предусмотрено учреждение наднациональной «Комиссии по конкуренции», полномочия которой сходны с полномочиями Восточноафриканского ведомства по конкуренции.

Особой разновидностью специализированных наднациональных органов выступают наднациональные суды по правам человека – органы правосудия, задачей которых является вынесение юридических обязательных решений по жалобам на государства, нарушающим основные права личности.

Прообразом наднационального суда по правам человека, в который впервые в истории получили возможность непосредственно обращаться граждане с жалобами на государства, стал Центральноамериканский суд, созданный в 1907 г. и просуществовавший до 1918 г.¹⁵⁴ Данный суд, однако, не являлся специализированным судебным органом по правам человека, поскольку также был уполномочен разрешать межгосударственные конфликты, в том числе прямо не связанные с нарушением прав граждан центральноамериканских государств.

В конце XX в. Центральноамериканский суд был воссоздан (Статут Центральноамериканского суда 1992 г., вступивший в силу в 1994 г.)¹⁵⁵. Современный Центральноамериканский суд выступает уже в новом качестве – в качестве суда общей юрисдикции Центральноамериканской интеграционной системы. Кроме того, он выступает в качестве международного суда (разрешает споры между государствами Центральной Америки, исходя из норм международного публичного права), а также обладает некоторыми уникальными полномочиями, делающими его похожим на наднациональный конституционный суд, в частности полномочиями разрешать споры между ветвями и органами власти, возникающие внутри отдельных центральноамериканских государств, и полномочиями рассматривать жалобы на неисполнение решений их национальных судов.

Первый специализированный наднациональный суд именно по правам человека был образован на европейском континенте после Второй мировой войны – Европейский суд по правам человека, созданный в рамках Совета Европы в соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ЕКПЧ). Юрисдикция этого суда распространяется на все государства – члены Совета Европы, участвующие в ЕКПЧ, включая Россию.

Постановления Европейского суда по правам человека являются обязательными для государств, в том числе в части «справедливой компенсации», которую Суд может предписать государству-нарушителю выплатить пострадавшей стороне (ст. 41 «Справедливая компенсация», ст. 46 «Обязательная сила и исполнение постановлений» ЕКПЧ).

Тем самым, как отмечают европейские правоведы, Европейский суд по правам человека осуществляет «наднациональный контроль за применением ЕКПЧ и дополнительных протоколов к ней»¹⁵⁶, причем может делать это не только по обращениям государств-членов, но и непосредственно по жалобам физических лиц и их объединений, которые подаются в этот наднациональный суд после исчерпания пострадавшим лицом внутригосударственных средств правовой защиты (ст. 34 «Индивидуальные жалобы», ст. 35 «Условия приемлемости» ЕКПЧ).

По примеру Европейского суда по правам человека специализированный наднациональный суд позднее был образован в западном полушарии – Межамериканский суд по правам человека, действующий на основании Американской конвенции о правах человека 1969 г. (АКПЧ)¹⁵⁷.

Как и Европейский суд по правам человека, его американский аналог осуществляет наднациональный контроль за соблюдением Американской конвенции по правам человека. В случае если он констатирует факт нарушения данной конвенции, то «предписывает» государству устранить допущенное нарушение и, при необходимости, выплатить пострадавшим лицам «справедливую компенсацию» (ст. 63 АКПЧ).

Вместе с тем, в отличие от Европейского суда по правам человека, граждане и их объединения не имеют права непосредственного доступа к Межамериканскому суду по правам человека. Их обращения в форме петиций, а равно обращения в форме жалоб от государств-участников сначала рассматривает другой орган в составе независимых экспертов – Межамериканская комиссия по правам человека. Если Межамериканская комиссия не добилась устранения нарушения в добровольном порядке, то она или заинтересованное государство может передать дело в Межамериканский суд (ст. 61 АКПЧ)¹⁵⁸.

Уже в новом, XXI в. специализированный наднациональный суд по правам человека приступил к работе на африканском континенте – Африканский суд по правам человека и народов, учрежденный в соответствии с Протоколом к Африканской хартии прав человека и народов в отношении создания Африканского суда по правам человека и народов 1998 г. (вступил в силу в 2004 г.)¹⁵⁹.

Как и в случае Межамериканского суда по правам человека, Африканский суд по правам человека и народов по общему правилу уполномочен выносить обязательные решения по жалобам, передаваемым ему государствами или независимой Африканской комиссией по правам человека и народов, в том числе о выплате «справедливой компенсации или предоставлении возмещения» пострадавшей стороне (ст. 27 «Решения Суда» Протокола 1998 г.). Вместе с тем африканские государства посредством специальной декларации могут признать право своих граждан и неправительственных организаций непосредственно подавать жалобы в Африканский суд по правам человека и народов¹⁶⁰.

В дальнейшем специализированный суд по правам человека в Африке, вероятно, прекратит свое существование, точнее, будет объединен с Судом Африканского союза в единый интеграционный суд общей юрисдикции – Африканский суд правосудия и прав человека (Протокол о создании Африканского суда правосудия и прав человека 2008 г.)¹⁶¹.

В соответствии с Протоколом о создании Африканского суда правосудия и прав человека последний будет рассматривать дела в рамках двух секций – Секции по правам человека (дела, входившие в юрисдикцию Африканского суда по правам человека и народов) и Секции по общим делам (остальные дела, возникающие в связи с функционированием Африканского союза)¹⁶².

Феномен наднациональности интеграционных организаций постепенно получает все большее развитие и на постсоветском пространстве. Данная тенденция, однако, взяла верх не сразу.

В первые годы после распада СССР возникшие на его месте независимые государства категорически отказывались создавать какие-либо новые наднациональные структуры. В этой связи в первой статье Устава Содружества Независимых Государств 1993 г. они зафиксировали положение о том, что СНГ «не обладает наднациональными полномочиями».

Жизнь тем не менее показала, что эффективное развитие интеграции на постсоветском пространстве невозможно без использования наднациональных механизмов. Как следствие одним из первых совместных мероприятий России, Беларуси и Казахстана по созданию между ними не декларативного, а реального Таможенного союза стало учреждение в 2007 г. наднационального регулирующего органа – Комиссии Таможенного союза, важнейшим принципом деятельности которой была объявлена «постепенная передача Комиссии части полномочий государственных органов Сторон» (ст. 1 Договора о Комиссии Таможенного союза 2007 г.).

Переход от Таможенного союза к еще более высокой форме интеграции России, Беларуси и Казахстана – Единому экономическому пространству – послужил предпосылкой для преобразования Комиссии Таможенного союза в наднациональный орган, наделенный полномочиями не только в таможенных вопросах, но и в экономической сфере в целом.

В результате в 2011 г. была создана, а в 2012 г. приступила к работе Евразийская экономическая комиссия, которая сегодня является «постоянно действующим регулирующим органом» Евразийского экономического союза (ст. 18 Договора о ЕАЭС «Комиссия»).

В отличие от бывшей Комиссии Таможенного союза, которая состояла из представителей государств, Евразийская экономическая комиссия работает и принимает юридически обязательные решения на двух уровнях – на уровне «Совета Комиссии» в составе заместителей глав правительств государств – членов ЕАЭС и на уровне «Коллегии Комиссии» в составе независимых должностных лиц, имеющих ранг наднационального министра (министр по основным направлениям интеграции и макроэкономике, министр по торговле Евразийской экономической комиссии и т. д.).

В целях разрешения споров и других юридических коллизий, возникающих в процессе функционирования ЕАЭС, в нем функционирует постоянно действующий наднациональный судебный орган – Суд Евразийского экономического союза.

Органами общеполитического руководства ЕАЭС выступают Высший Евразийский экономический совет – на уровне глав государств (президентов) государств-членов и Евразийский межправительственный совет – на уровне глав правительств государств-членов.

Как и в других интеграционных организациях, в Евразийском экономическом союзе возможно появление наднациональных органов специальной компетенции. В частности, на 2025 г. – после завершения гармонизации законодательства государств-членов ЕАЭС о банках, страховании и ценных бумагах – запланировано создание «наднационального органа по регулированию финансового рынка» (ст. 103 Договора о ЕАЭС «Переходные положения в отношении раздела XVI»).

В целом Евразийский экономический союз, как отмечал Президент России, призван выступать в качестве «мощного наднационального объединения, способного стать одним из полюсов современного мира»¹⁶³. В свою очередь, в Декларации о Евразийской экономической интеграции, утвержденной президентами России, Беларуси и Казахстана 18 ноября 2011 г. и положенной в основу Договора о ЕАЭС 2014 г., подчеркивается, что одним из магистральных направлений формирования Евразийского экономического союза должно стать «совершенствование и развитие наднациональных институтов».

§ 4. Акты интеграционных организаций

В ходе своей деятельности интеграционные организации принимают многочисленные акты, с помощью которых они регулируют и направляют интеграционные процессы между своими государствами-членами.

Как и традиционные международные межправительственные организации сотрудничества суверенных государств, любая интеграционная организация может издавать акты рекомендательного характера: рекомендации, заключения, декларации, программы и т. п. Роль рекомендательных актов для развития интеграции, однако, является ограниченной: государства могут их не соблюдать, а за невыполнение содержащихся в них предложений не наступает юридической ответственности.

Ключевое значение для развития международной интеграции имеет наделение интеграционной организации полномочиями издавать юридически обязательные, в том числе нормативные правовые, акты, предписания которых подлежат исполнению как государствами-членами, так и в ряде случаев непосредственно гражданами (акты прямого действия).

Как отмечалось в предыдущем параграфе, наличие таких полномочий является проявлением наднациональности интеграционной организации, т. е. превращения ее в надгосударственную организацию публичной власти.

Поскольку международная интеграция способна развиваться в разнообразных сферах общественной жизни, акты интеграционных организаций по своему предмету могут регулировать различные виды общественных отношений, содержать нормы разных отраслей права, например:

Декрет № 3 Высшего государственного совета Союзного государства России и Беларуси от 3 марта 2015 г. «О Порядке формирования и исполнения бюджета Союзного государства»;

«Единые санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю)», утвержденные Решением № 299 Комиссии Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана (ныне Евразийская экономическая комиссия) от 28 мая 2010 г. «О применении санитарных мер в Таможенном союзе»;

Директива № 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского союза от 29 апреля 2004 г. «О праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов»;

Регламент № 2/2008 Совета министров Центральноафриканского экономического и валютного сообщества СЕМАК от 19 декабря 2008 г. «О гармонизации правил и политики регулирования электронных коммуникаций в государствах – членах СЕМАК»;

«Закон Восточноафриканского сообщества о конкуренции 2006 г.» № 2, принятый Восточноафриканской законодательной ассамблеей (законодательным органом Восточноафриканского сообщества);

«Технический регламент МЕРКОСУР о дополнительной информации в отношении продуктов питания (сведения о пищевых свойствах)», утвержденный Резолюцией № 01/12 Группы общего рынка МЕРКОСУР от 19 апреля 2012 г.;

«Ориентиры общей внешней политики», утвержденные Решением № 458 Андского совета министров иностранных дел (Совета министров иностранных дел Андского сообщества) от 25 мая 1999 г. и т. д.

Приведенные примеры показывают, что акты интеграционных организаций не только различаются по своему предмету и содержанию, но и издаются в неодинаковых формах и под разными названиями: декрет, решение, директива, регламент и т. д.

В каждой интеграционной организации используется своя собственная система издаваемых ее органами актов, которая может иметь простой или сложный (комплексный) характер.

Простая система включает только один вид юридически обязательных актов интеграционной организации. Такая система применяется, например, в Карибском сообществе (КАРИКОМ).

Юридически обязательные акты КАРИКОМ носят название «решения». В зависимости от вопроса полномочиями по их принятию наделены, во-первых, Конференция глав правительств – высший руководящий орган КАРИКОМ, во-вторых, Совет министров – второй по значимости руководящий орган на уровне министров государств-членов, которым специально поручено заниматься карибской интеграцией, в-третьих, специализированные министерские советы на уровне отраслевых министров – Совет по финансам и планированию, Совет по торговле и экономическому развитию, Совет по иностранным делам и отношениям в рамках Сообщества, Совет по гуманитарному и социальному развитию.

В подавляющем большинстве интеграционных организаций, обладающих наднациональным характером, система юридически обязательных актов имеет сложный (комплексный) характер, т. е. включает в себя несколько видов актов. Для построения такой системы могут использоваться два критерия – органический и формально-юридический¹⁶⁴.

Органический критерий предполагает, что акты интеграционной организации издаются в разных формах в зависимости от принимающего их органа.

Органический критерий наибольшее распространение получил в интеграционных организациях государств Южной Америки – Южноамериканском общем рынке (МЕРКОСУР) и Андском сообществе. Так, система юридически обязательных актов МЕРКОСУР складывается из трех видов документов:

• «решения Совета общего рынка» – акты высшего руководящего органа МЕРКОСУР, который включает министров иностранных дел и министров экономики государств-членов; не реже одного раза в год он должен собираться на уровне президентов соответствующих государств;

• «резолюции Группы общего рынка» – акты исполнительного органа МЕРКОСУР в составе полномочных представителей экономических ведомств государств-членов;

• «директивы Комиссии МЕРКОСУР по торговле» – акты органа специальной компетенции под руководством министров иностранных дел государств-членов, ответственного за разработку и реализацию общей торговой политики по отношению к третьим странам (странам, не входящим в МЕРКОСУР).

Все упомянутые акты имеют юридически обязательную силу для государств-членов и подлежат трансформации в их внутреннее законодательств в предусмотренный соответствующим актом срок. Иерархии между актами МЕРКОСУР не проводится, хотя, в принципе, акт, принятый более высоким по рангу органом, должен в случае противоречия иметь приоритет перед актами, которые исходят от нижестоящих инстанций¹⁶⁵.

В Андском сообществе юридически обязательные акты в форме «решений» издают его руководящие органы, состоящие из членов или полномочных представителей правительств государств-членов – Андский совет министров иностранных дел (на уровне министров иностранных дел государств-членов) и Комиссия Андского сообщества (на уровне других полномочных представителей национальных правительств).

В свою очередь, постоянно действующий исполнительный орган Андского сообщества, состоящий из независимых должностных лиц, – Генеральный секретариат Андского сообщества – принимает акты в форме «резолюций».

Акты Андского сообщества, как уже отмечалось в предыдущем параграфе, не только обладают обязательной силой для государств-членов, но и способны иметь прямое действие для их граждан и юридических лиц.

Другим подходом к систематизации юридически обязательных, а равно рекомендательных актов интеграционных организаций является осуществление ее на базе юридического критерия.

Юридический критерий предполагает, что акты интеграционной организации издаются в разных формах в зависимости от их юридических свойств¹⁶⁶.

Если рассмотренный выше органический критерий является «визитной карточкой» интеграционных организаций стран Западного полушария, то юридический критерий является доминирующим в Восточном полушарии, в том числе в Европейском союзе и в Евразийском экономическом союзе.

В соответствии с учредительными документами ЕС его институты (руководящие органы) могут издавать акты в пяти формах, из которых три являются юридически обязательными, а две другие – рекомендательными:

• «регламенты» – нормативные правовые акты, которые в полном объеме являются обязательными и обладают прямым действием на территории государств – членов ЕС;

• «директивы» – нормативные правовые акты, которые также являются обязательными, но подлежат трансформации во внутреннее законодательство государств-членов в установленный срок (своеобразные основы законодательства ЕС);

• «решения» – юридически обязательные акты, которые могут иметь как нормативный, так и индивидуальный характер и обычно используются в качестве инструмента текущей политики или осуществления административных функций (решения Европейской комиссии о наложении штрафов на предприятия, нарушающие антимонопольное законодательство ЕС, решения Совета Европейского союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности ЕС и т. д.);

• «рекомендации» – акты, не имеющие обязательной силы, посредством которых выдвигаются предложения в адрес государств-членов и частных лиц;

• «заключения» – официальные позиции институтов ЕС по конкретным вопросам, которые также не являются обязательными.

Юридически обязательные и рекомендательные акты ЕС в вышеперечисленных формах, в принципе, могут издавать любые институты ЕС – Европейский парламент, Европейский совет, Совет Европейского союза, Европейская комиссия, Суд Европейского союза, Европейский центральный банк, Счетная палата, хотя некоторым институтам разрешено делать это только в отдельных из формах. Например, Европейский центральный банк не издает директив, а Европейский совет, заседающий на уровне высших должностных лиц государств-членов и ЕС, может принимать юридически обязательные акты только в форме решений.

Построенная по юридическому критерию система актов Европейского союза послужила моделью для аналогичных систем в интеграционных организациях стран Африки. Например, в Западноафриканском экономическом и валютном союзе она практически идентична ЕС: «регламенты», «директивы», «решения», «рекомендации» и «заключения».

Учредительный документ интеграционной организации стран Центральной Африки – Договор о Центральноафриканском экономическом и валютном сообществе (СЕМАК) 2008 г. – посвящает ее актам специальный отдел (отдел 1 «Правовые акты Сообщества» главы III «О правовых актах и контроле деятельности Сообщества»).

Особенностью системы актов СЕМАК является включение в нее наряду с «регламентами», «директивами», «решениями», юридически необязательными «рекомендациями» и «заключениями» также «рамочных регламентов». В отличие от обычных регламентов СЕМАК, которые, как и регламенты ЕС, являются обязательными в полном объеме и подлежат прямому применению во всех государствах-членах, рамочные регламенты СЕМАК «подлежат прямому применению только в отношении отдельных их элементов» (другие элементы, соответственно, должны инкорпорироваться в национальное законодательство).

В Евразийском экономическом союзе предусмотрено издание его органами трех видов актов, из которых один может считаться основным, два других – вспомогательными.

Основным видом актов органов ЕАЭС является «решение», официально определяемое в учредительном договоре как акт, «содержащий положения нормативно-правового характера» (ст. 2 Договора о ЕАЭС «Определения»).

Наибольшее количество решений в ЕАЭС принимает его постоянно действующий регулирующий орган – Евразийская экономическая комиссия. При этом, с учетом двухуровневой структуры Комиссии, эти акты могут исходить от обоих ее структурных подразделений:

• «решения Совета Евразийской экономической комиссии» на уровне заместителей глав правительств государств-членов (по ключевым вопросам, зарезервированным за данным подразделением);

• «решения Коллегии Евразийской экономической комиссии» (по остальным вопросам).

Независимо от того, на уровне какого подразделения приняты решения Комиссии, все они выступают как акты, «обязательные для государств-членов», и, кроме того, «подлежат непосредственному применению» на их территориях, т. е. обладают прямым действием для граждан и юридических лиц (п. 13 Положения о Евразийской экономической комиссии – Приложение № 1 к Договору о ЕАЭС).

В форме решений Евразийская экономическая комиссия также может издавать акты индивидуально-правового характера, например о наложении штрафов на хозяйствующие субъекты за нарушение общих правил конкуренции (раздел IV «Штрафные санкции за нарушение общих правил конкуренции на трансграничных рынках» Протокола об общих принципах и правилах конкуренции – Приложение № 19 к Договору о ЕАЭС).

Наиболее важные решения по вопросам стратегии, направления и перспектив развития интеграции, реализации целей ЕАЭС принимают его органы политического руководства:

• «решения Высшего Евразийского экономического совета» на уровне глав государств (ключевые решения);

• «решения Евразийского межправительственного совета» на уровне глав правительств (иные решения).

• Все вышеупомянутые решения признаются источниками права ЕАЭС, и в зависимости от органа, их издавшего, между ними установлена иерархия по юридической силе:

• решения Высшего Евразийского экономического совета имеют приоритет над решениями Евразийского межправительственного совета и Евразийской экономической комиссии;

• решения Евразийского межправительственного совета имеют приоритет над решениями Евразийской межправительственной комиссии (ст. 6 Договора о ЕАЭС «Право Союза»).

Вспомогательное значение в деятельности и правовой системе ЕАЭС имеют такие акты, как «распоряжение» и «рекомендация».

В отличие от решения, распоряжение не направлено на создание новых норм права, а имеет «организационно-распорядительный характер», т. е. связано с текущим функционированием органов ЕАЭС (ст. 2 Договора о ЕАЭС «Определения»). Как и решения, акты в форме распоряжения могут принимать разные органы ЕАЭС: «распоряжения Высшего Евразийского экономического совета», «распоряжения Евразийского межправительственного совета», «распоряжения Совета Евразийской экономической комиссии», «распоряжения Коллегии Евразийской экономической комиссии».

Рекомендация является актом, не имеющим обязательного характера. По этой причине она не считается источником права ЕАЭС. Среди органов ЕАЭС рекомендации издает только Евразийская экономическая комиссия.

Сходная с ЕАЭС система актов используется в интеграционной организации Бельгии, Нидерландов и Люксембурга – Союзе Бенилюкс, с той разницей, что эти акты издает только один его высший руководящий орган – Комитет министров из представителей правительств государств-членов на министерском уровне:

• «решения», являющиеся обязательными для всех государств – членов Бенилюкс;

• «директивы», адресуемые нижестоящим органам Бенилюкс (аналог распоряжений ЕАЭС);

• «рекомендации», не обладающие обязательной силой.

При построении системы актов интеграционных организаций органический и юридический критерии могут применяться не только самостоятельно, но и совместно друг с другом.

Например, в Европейском союзе юридический и органический критерий совместно используются в отношении актов Европейского центрального банка (ЕЦБ). С одной стороны, Европейский центральный банк, как и другие институты ЕС, издает регламенты, рекомендации и решения (принятие директив Европейским центральным банком, как уже отмечалось, не предусмотрено).

С другой стороны, учредительные документы ЕС и прилагаемый к ним Устав Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка предусматривают особые формы актов этого института, посредством которых он направляет обязательные указания подчиненным ему центральным банкам государств зоны евро – «ориентиры» и «инструкции» ЕЦБ. Ориентиры издает Совет управляющих – высший руководящий орган в структуре ЕЦБ, автором инструкций выступает Дирекция – орган текущего управления в структуре ЕЦБ.

В Западноафриканском экономическом и валютном союзе, а равно в Центральноафриканском экономическом и валютном сообществе особые виды актов в форме «циркуляров» и «инструкций» принимают, во-первых, наднациональные центральные банки, во-вторых, действующие в этих организациях специализированные органы банковского надзора (банковские комиссии), а также специализированный орган Западноафриканского экономического и финансового союза по надзору за рынком ценных бумаг (Региональный совет по публичным сбережениям и финансовым рынкам).

В данных организациях, кроме того, предусмотрена особая форма для юридически обязательных актов, издаваемых их высшими руководящими органами на уровне глав государств, – «дополнительные акты», т. е. акты, принимаемые в дополнение к учредительному договору соответствующей организации.

Например, согласно учредительному договору Центральноафриканского экономического и валютного сообщества (СЕМАК), дополнительные акты принимает его Конференция глав государств. Подобные акты прилагаются к учредительному договору СЕМАК и «дополняют, но изменяют его». Соблюдение дополнительных актов – обязанность остальных органов СЕМАК, а равно органов власти всех государств – членов этой интеграционной организации.

В особых формах издаются и юридически обязательные акты органов интеграционного правосудия, в том числе исходящие от специализированных судов по правам человека. Как и акты национальных и международных судов, они обычно называются «решения» или «постановления»: решения Суда Европейского союза или Суда Евразийского экономического союза, постановления Европейского суда по правам человека, решения Восточноафриканского суда и т. д.¹⁶⁷

Особого упоминания заслуживают интеграционные организации, в которых предусмотрено издание законодательных актов в государственно-правовом смысле, т. е. актов, в разработке которых участвует орган народного представительства, прямо или косвенно избираемый гражданами¹⁶⁸.

На постсоветском пространстве издание законодательных актов в форме «законов» прямого действия, а также «основ законодательства» планируется в Союзном государстве России и Беларуси (раздел VI «Акты Союзного государства» Договора о создании Союзного государства 1999 г.). Реализация этих планов, однако, станет возможной лишь после создания Парламента Союзного государства.

В настоящее время юридически обязательные акты Союзного государства издаются в основном в форме нормативных «декретов» прямого действия, принимаемых Высшим государственным советом на уровне президентов России и Беларуси, и «постановлений», которые являются обязательными во всех своих частях для того государства, физического или юридического лица, которому они адресованы (постановления обычно принимает Совет министров, включающий Государственного секретаря Союзного государства, председателей и других уполномоченных членов правительств России и Беларуси).

В Европейском союзе категория «законодательных актов» существует уже сегодня. В этом качестве учредительные документы ЕС признают юридически обязательные акты, которые издают представительные институты ЕС, осуществляющие совместно «законодательную функцию» на европейском уровне, – Европейский парламент, представляющий всех граждан ЕС и избираемый их всеобщим прямым голосованием, и Совет Европейского союза, состоящий из представителей правительств государств – членов ЕС на министерском уровне.

В то же время неоднократные попытки ввести в правовую систему ЕС термин «закон» потерпели неудачу (последний раз такая попытка предпринималась при подготовке в 2004 г. проекта Конституции ЕС, которая предусматривала два вида законов Европейского союза – «европейские законы» прямого действия и «европейские рамочные законы», т. е. основы законодательства)¹⁶⁹.

Поэтому законодательные акты Европейского парламента и Совета Европейского союза, как и юридически обязательные акты других институтов ЕС, принимаются сегодня в формах регламентов, директив и решений. Их законодательный или незаконодательный характер определяется статусом институтов, принявших конкретный документ. Например, Визовый кодекс ЕС, утвержденный регламентом Европейского парламента и Совета Европейского союза, – это законодательный акт, а регламенты Европейского центрального банка по вопросам единой денежной политики ЕС – это незаконодательные акты.

За пределами Европы издание законодательных актов в настоящее время практикуется в Восточноафриканском сообществе. Поскольку большинство членов этой интеграционной организации в прошлом являлись колониями Великобритании и впитали в себя английские правовые традиции, соответствующие документы обозначаются здесь термином «акт», который в данном случае равнозначен термину «закон» (законы Великобритании официально называются актами парламента).

В Восточноафриканском сообществе отсутствует непосредственно избираемый гражданами парламент. Поэтому интеграционные законы принимает здесь Восточноафриканская законодательная ассамблея – надгосударственный представительный орган, формируемый на паритетной основе из парламентариев государств-членов (по девять депутатов от каждого национального парламента).

Разработанный и принятый Восточноафриканской законодательной ассамблеей законопроект, называемый по английской традиции «билль», направляется на подпись президентам государств – членов Восточноафриканского сообщества и после подписания всеми главами государств вступает в силу.

Примерами законов Восточноафриканского сообщества являются: вышеупомянутый Закон Восточноафриканского сообщества о конкуренции 2006 г., регулирующий также вопросы защиты прав потребителей; Закон Восточноафриканского сообщества о стандартизации, обеспечении качества, метрологии и тестировании 2006 г.; Закон Восточноафриканского сообщества о таможенном управлении 2004 г.; Закон о символах Восточноафриканского сообщества 2004 г. и др.

Следуя стандартам юридической техники, заимствованным из Великобритании, законы Восточноафриканского экономического сообщества имеют два наименования – краткое и полное, например: «Закон Восточноафриканского сообщества о конкуренции 2006 г.»¹⁷⁰ (краткое наименование) и «Закон Сообщества о содействии и защите справедливой конкуренции в Сообществе, об обеспечении благополучия потребителей, об учреждении Восточноафриканского ведомства по конкуренции и о связанных с этим вопросах»¹⁷¹ (полное наименование).

Сходная система законодательных актов предусмотрена учредительным договором Организации восточнокарибских государств, также включающей в свой состав бывшие английские колонии, – законы (акты) Организации восточнокарибских государств по вопросам, переданным государствами-членами в ее «законодательную компетенцию»¹⁷².

Правом издания законов от имени Организации восточнокарибских государств наделен ее Руководящий орган на уровне глав правительств государств-членов¹⁷³ после предварительного рассмотрения законопроектов в Ассамблее Организации, включающей представителей национальных парламентов государств-членов.

Законы Организации восточнокарибских государств также могут уполномочивать ее Совет министров на уровне компетентных министров государств-членов, назначенных главами правительств, издавать «регламенты» Организации, которые выступают здесь формой подзаконных актов.

§ 5. Интеграционные организации и государственный суверенитет

Возникновение интеграционных организаций, особенно тех, которым государства делегируют законодательные, исполнительные, судебные или иные властные полномочия, ставит вопрос о том, не влечет ли за собой подобная уступка суверенных прав наднациональным инстанциям отказ государств от части своего суверенитета, т. е. верховенства государственной власти внутри страны и ее независимости в международных отношениях.

В учредительных документах некоторых интеграционных организаций на этот вопрос дается положительный ответ. Например, в преамбуле одного из учредительных документов Центральноафриканского экономического и валютного сообщества (СЕМАК) – Конвенции, регулирующей центральноафриканский экономический союз 2008 г., – государства-участники прямо провозгласили свою убежденность в том, что их взаимная интеграция «требует частичного и поступательного объединения их национального суверенитета в пользу Сообщества в рамках коллективной политической воли»¹⁷⁴.

Практически в идентичной формулировке постулат об объединении суверенитетов воспроизведен в Договоре об учреждении Экономического сообщества западноафриканских государств (ЭКОВАС) 1993 г.:

«Мы, главы государств и правительств государств – членов Экономического сообщества западноафриканских государств <…>

Убежденные в том, что интеграция государств-членов в жизнеспособное региональное Сообщество может требовать частичного и поступательного объединения их национального суверенитета в пользу Сообщества в рамках коллективной политической воли».

Концепции «слияния», «совместного осуществления» суверенитетов или даже полного отказа от самого принципа государственного суверенитета также получили широкое распространение в Европе в связи с усилением наднациональных черт Европейского союза. Например, как признавал в своей книге «Соединенные Штаты Европы» премьер-министр Бельгии, затем лидер одной из фракций в Европейском парламенте Г. Верховстадт, «никогда еще столько стран добровольно не уступали часть своего суверенитета ради мира и процветания»¹⁷⁵.

На самом деле приведенные выше утверждения, даже зафиксированные в официальных документах, содержат в себе юридическую неточность. Ни одна из существующих ныне интеграционных организаций не является государством, поэтому не может сама по себе быть обладателем государственного суверенитета или части суверенитета.

Вступая в состав интеграционных организаций и наделяя их наднациональными чертами, государства-члены делегируют им не суверенитет, а отдельные полномочия государственной власти (суверенные права). В этой связи можно говорить о добровольном ограничении суверенных прав в интересах развития международной интеграции, но не об уступке самого суверенитета или о его разделении с интеграционной организацией.

Делегирование суверенных прав в пользу интеграционной организации имеет, во-первых, добровольный характер, т. е. происходит по воле конституционных органов власти государства или непосредственно по воле его граждан (например, почти во всех странах, вступавших в Европейский союз, вопрос об этом выносился на всенародный референдум).

Во-вторых, делегирование полномочий обычно производится на взаимной основе, т. е. не одно государство делегирует суверенные права другому государству, а все государства-члены вместе и в одинаковом объеме предоставляют полномочия интеграционной организации, которая призвана защищать и продвигать их общие интересы¹⁷⁶.

В-третьих, делегируются более или менее широкие, но все же только отдельные суверенные права в пределах, закрепленных государствами-членами в учредительном договоре интеграционной организации. Все остальные суверенные права, соответственно, сохраняются за национальными (государственными) органами.

Наконец, в-четвертых, государство-член имеет право выйти из состава интеграционной организации и тем самым вернуть назад суверенные права, ранее переданные на наднациональный уровень. Примером реализации этого права является решение народа Великобритании, принятое на референдуме в 2016 г., выйти из состава ЕС, которое, как ожидается, будет реализовано после переходного периода к 2018 г.

Указанные принципы относятся ко всем интеграционным организациям, которые обладают атрибутами наднациональной публичной власти или могут быть наделены ими в будущем. В ЕС сегодня они прямо зафиксированы в его учредительных документах:

«Настоящим Договором [Договор о Европейском союзе] Высокие Договаривающиеся Стороны учреждают между собой Европейский союз (далее именуемый Союз), которому государства-члены предоставляют компетенцию для достижения своих общих целей»;

«Согласно принципу наделения компетенцией, Союз действует только в пределах компетенции, которую предоставили ему в Договорах [Договор о Европейском союзе и Договор о функционировании Европейского союза] государства-члены для достижения целей, установленных этими Договорами. Любая компетенция, не предоставленная Союзу в Договорах, принадлежит государствам-членам»;

«Любое государство-член в соответствии со своими конституционными правилами может принять решение о выходе из состава Союза».

Аналогичные принципы включены и в учредительный договор ЕАЭС – Договор о Евразийском экономическом союзе 2014 г.:

«Настоящим Договором Стороны учреждают Евразийский экономический союз (далее – Союз, ЕАЭС), в рамках которого обеспечивается… проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных настоящим Договором и международными договорами в рамках Союза»;

«Союз наделяется компетенцией в пределах и объемах, установленных настоящим Договором и международными договорами в рамках Союза»;

«Любое государство-член вправе выйти из настоящего Договора… Выход из настоящего Договора автоматически влечет прекращение членства в Союзе и выход из международных договоров в рамках Союза».

Специальные положения об участии в интеграционных организациях, в том числе наднациональных, о допустимости делегирования им суверенных прав в настоящее время закреплены в конституциях многих государств.

В конституциях европейских стран положения о допустимости ограничения государственного суверенитета впервые появились после Второй мировой войны, хотя не были тогда еще напрямую связаны с интеграционными целями. Так, согласно преамбуле Конституции Французской Республики 1946 г., «Франция соглашается на условиях взаимности с ограничениями суверенитета, необходимыми для организации и защиты мира»¹⁷⁷.

В свою очередь, Конституция Итальянской Республики 1947 г. в ст. 11 провозгласила, что эта страна «соглашается на условиях взаимности с другими государствами на ограничение суверенитета, необходимое для порядка, обеспечивающего народам мир и справедливость».

В настоящее время в конституции большинства европейских стран, состоящих в ЕС, включены специальные статьи или целые разделы, посвященные их членству в Европейском союзе, например раздел XV «О Европейском союзе» Конституции Французской Республики 1958 г. или часть В «Европейский союз» раздела первого «Общие положения. Европейский союз» Федерального конституционного закона Австрийской Республики 1920 г.

Посредством этих статей или разделов национальные конституции легализуют ограничение суверенных прав и делегирование части государственной компетенции в пользу наднациональных институтов ЕС. Наиболее последовательно соответствующие положения изложены в конституции крупнейшего государства – члена ЕС: Германии.

Согласно ст. 23 Основного закона Федеративной Республики Германия 1949 г., включенной в него в 1992 г., «для осуществления идеи Объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского союза <…> В этих целях Федерация может передавать свои суверенные права посредством издания закона, одобренного бундестагом».

Согласно другой статье Основного закона ФРГ (ст. 79), задачи и полномочия германского центрального банка могут быть переданы Европейскому центральному банку, т. е. наднациональному институту Европейского союза, проводящему единую денежную политику на основе единой валюты ЕС евро.

Как отмечалось выше, конституции некоторых европейских стран, в том числе не состоящих в ЕС, признают возможность их членства в «наднациональных организациях» или «наднациональных сообществах» и обязательность выполнения вытекающих отсюда «наднациональных обязательств» (конституции Бельгии, Испании, Швейцарии)¹⁷⁸.

Специальные положения, предусматривающие возможность и даже необходимость членства в интеграционных организациях с наднациональными чертами, можно встретить и в конституциях стран Африки.

Например, согласно Конституции Республики Кот д’Ивуар 2000 г., эта страна соглашается на создание с другими государствами организаций, предназначенных для «общего управления, координации и свободного сотрудничества». Целями деятельности подобных организаций, в частности, должны служить «гармонизация денежной, экономической и финансовой политики», «учреждение таможенных союзов», «гармонизация внешней политики», «объединение средств, способных обеспечить национальную оборону», «координация транспорта, коммуникаций и телекоммуникаций» и т. д. (ст. 122–123 Конституции Республики Кот д’Ивуар).

Конституция другого африканского государства – Нигер – разрешает не только вступать в ассоциации и сообщества интеграционного характера, но и отказываться в их пользу от государственного суверенитета:

«Республика Нигер может заключать с любым африканским государством соглашения об ассоциации или о сообществе, влекущие полный или частичный отказ от суверенитета¹⁷⁹ в целях достижения африканского единства» (ст. 133 Конституции Республики Нигер 1999 г.).

Положения об участии в международной интеграции, делегировании государственных полномочий наднациональным организациям, создании в их рамках наднациональных правопорядков, имеющих верховенство над внутригосударственным правом, закрепляются также в конституциях многих американских государств.

Например, согласно конституции крупнейшего латиноамериканского государства – Бразилии, «Федеративная Республика Бразилия стремится к экономической, политической, социальной и культурной интеграции народов Латинской Америки с целью формирования латиноамериканского сообщества наций» (ст. 4 Конституции Федеративной Республики Бразилия 1988 г.).

В свою очередь, в разработанную еще в XIX в. конституцию второго по величине государства Южной и Латинской Америки – Аргентины – в 1990-е гг. были включены поправки, которые разрешили ее парламенту «утверждать интеграционные договоры, делегирующие на условиях взаимности и равенства национальную компетенцию и юрисдикцию надгосударственным организациям, которые признают демократический строй и права человека. Принимаемые вследствие этого нормативные акты имеют верховенство по отношению к национальным законам» (п. 24 ст. 75 Конституции Аргентинской нации 1853 г.).

Принятая в 2008 г. конституция еще одного латиноамериканского государства – Эквадор – посвящает его участию в региональных интеграционных процессах специальную главу (глава третья «Латиноамериканская интеграция» раздела VIII «Международные отношения»). Согласно первому предложению этой главы, «интеграция, особенно со странами Латинской Америки и Карибского бассейна, будет являться стратегической целью государства».

Далее указывается, что «во всех интеграционных инстанциях и процессах» Эквадор будет стремиться продвигать «экономическую интеграцию», «производственное, финансовое и денежное единство», формировать с другими странами «общую международную экономическую политику», «усиливать гармонизацию национальных законодательств», способствовать «созданию латиноамериканского и карибского гражданства, свободному передвижению лиц в регионе».

В заключительных положениях рассматриваемой главы Конституция Эквадора особо подчеркивает необходимость «консолидации организаций наднационального характера¹⁸⁰, состоящих из государств Латинской Америки и Карибского бассейна».

Более ранняя по времени принятия Конституция Республики Парагвай 1992 г. легализовала участие этой латиноамериканской страны в интеграционных организациях наднационального характера в лаконичной форме – посредством ст. 145 под названием «О наднациональном правопорядке»¹⁸¹, т. е. об интеграционном правопорядке, создаваемом в рамках наднациональных организаций¹⁸². Согласно данной статье, «Республика Парагвай на условиях равенства с другими государствами признает наднациональный правопорядок, который гарантирует обеспечение прав человека, мира, справедливости, сотрудничества, а также политическое, социально-экономическое и культурное развитие».

Решения о присоединении к наднациональным правопорядкам должны приниматься парагвайским парламентом абсолютным большинством голосов депутатов его обеих палат.

Особого упоминания также заслуживает Конституция Сальвадора 1983 г. – латиноамериканского государства, которое расположено в Центральной Америке и является одним из членов Центральноамериканской интеграционной системы.

Конституция Сальвадора в ст. 89 не только предусматривает необходимость «гуманитарной, экономической, социальной и культурной интеграции с американскими республиками и особенно с республиками Центральной Америки», но и возможность создания с этой целью «организаций с наднациональными функциями».

С учетом существования в прошлом федерации центральноамериканских государств Конституция Сальвадора ставит еще более амбициозную цель – добиться «полного или частичного восстановления Центральноамериканской республики в унитарной, федеративной или конфедеративной форме» при условии соблюдения демократических и республиканских принципов, а также личных и социальных прав ее жителей.

Положения о допустимости передачи государственных полномочий межгосударственным объединениям, в том числе интеграционным организациям, закрепляет и действующая российская конституция.

Такая передача допускается при условии, что она имеет добровольный характер и не посягает на признанные в России права и свободы человека и гражданина либо на основы конституционного строя нашей страны:

«Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации» (ст. 79 Конституции Российской Федерации 1993 г.).

Итак, создание и деятельность интеграционных организаций, наделение их полномочиями издавать юридически обязательные акты не являются отрицанием принципа государственного суверенитета.

В рамках интеграционной организации суверенитет по-прежнему остается за государствами-членами и их народами. Меняется способ осуществления суверенитета. Он реализуется уже не только через национальные (внутригосударственные) органы власти, особые для каждой страны, но и через наднациональные (надгосударственные) институты, которым государства добровольно передают суверенные права по управлению отдельными аспектами общественной жизни на их территориях и в их общих интересах.

Вопросы для самоконтроля

1. Что представляет собой интеграционная организация? Может ли интеграционная организация включать в состав иные субъекты, помимо государств?

2. Все ли интеграционные организации обладают собственной правосубъектностью?

3. Может ли интеграционная организация принимать правовые акты и другие решения вопреки воле отдельных государств-членов?

4. Как называются и классифицируются правовые акты интеграционных организаций, в том числе с участием России?

5. Может ли интеграционная организация иметь собственные органы законодательной, исполнительной и судебной власти?

6. Разрешают ли Конституция Российской Федерации и других современных государств делегировать властные полномочия интеграционным организациям?

7. Является ли наднациональность интеграционной организации отрицанием государственного суверенитета входящих в нее стран? Обоснуйте ответ.

Глава IV. Понятие интеграционного права

После изучения гл. IV обучающиеся должны:

знать: юридическую сущность интеграционного права и интеграционных правопорядков; соотношение интеграционного права с международным публичным правом; соотношение интеграционного права с международным частным правом; соотношение интеграционного права с национальным (внутригосударственным) правом; понятие интеграционного права как науки и учебной дисциплины;

уметь: оперировать изученными в гл. IV понятиями и категориями; анализировать юридические факты, возникающие на основании норм интеграционного права; анализировать, толковать, применять нормы интеграционного права; осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов применительно к вопросам, изученным в гл. IV; давать квалифицированные юридические заключения и консультации применительно к вопросам, изученным в гл. IV; правильно составлять и оформлять юридические документы применительно к вопросам, изученным в гл. IV;

владеть: юридической терминологией по вопросам, изученным в гл. IV; навыками работы с правовыми актами по вопросам, изученным в гл. IV; навыками анализа правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений в области интеграционного права.

§ 1. Интеграционное право и интеграционные правопорядки

Международная интеграция, в том числе в рамках специально создаваемых для руководства ею интеграционных организаций, – результат добровольного волеизъявления суверенных государств, которые заинтересованы в более или менее тесном объединении друг с другом в экономической и других областях.

Добровольность участия в интеграции вместе с тем предполагает обязанность заинтересованных государств, а также их граждан и юридических лиц подчиняться правилам, которые они сами вырабатывают для регулирования интеграционных процессов или которые закреплены в актах интеграционных организаций, получивших от них наднациональные полномочия.

Именно в этих правилах – юридических нормах – устанавливаются:

• порядок и сроки устранения таможенных пошлин, технических барьеров товарообороту, визовых требований, иных препятствий свободному передвижению людей, товаров, услуг, денежных средств между территориями интегрирующихся государств (правила негативной интеграции);

• правовые механизмы формирования и осуществления общей политики в разных сферах общественной жизни (правила позитивной интеграции);

• единообразные права и обязанности граждан и юридических лиц интегрирующихся государств, вытекающие из гармонизации или унификации их законодательства по вопросам гражданского, административного, трудового, уголовного или других отраслей права¹⁸³.

Вместе взятые, указанные правила получили общее обозначение «интеграционное право» или «право интеграции». Существование интеграционного права в качестве особого юридического феномена признано сегодня как в российской юридической науке, так и в зарубежной.

Например, как отмечал один из крупнейших отечественных специалистов в области правового регулирования европейской интеграции Л. М. Энтин: «Принципиально новым явлением в общественно-политической жизни и эволюции права стало появление с середины прошлого века новой автономной и самостоятельной правовой системы, каковой является интеграционное право. Именно к этой категории принадлежит право Европейского союза. Одна из главных отличительных особенностей права ЕС состоит в том, что оно не идентифицируется ни с национальным правом государств – членов ЕС, ни с действующим международным публичным правом»¹⁸⁴.

Другой крупный ученый-правовед, бывший судья Суда Европейских сообществ (ныне Суд Европейского союза) П. Пескатор назвал свое фундаментальное исследование в этой области, изданное еще в 1970-е гг. и впоследствии неоднократно переиздававшееся, «Интеграционное право»¹⁸⁵.

Термин «интеграционное право» также используется в практике органов интеграционного правосудия некоторых интеграционных организаций за пределами Европы, в частности в практике Постоянного ревизионного трибунала Южноамериканского общего рынка (МЕРКОСУР)¹⁸⁶. В 2007 г. этот трибунал постановил, что «интеграционное право по своему понятию, своей природе и своей цели должно всегда превалировать над соответствующими национальными правовыми системами», т. е. иметь более высокую юридическую силу, по сравнению с внутренними законами и подзаконными актами государств – членов МЕРКОСУР¹⁸⁷.

Интеграционное право можно определить как совокупность юридических норм, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся в процессе международной интеграции.

Более сложным, дискуссионным является вопрос об отраслевой принадлежности интеграционно-правовых норм: допустимо ли их рассматривать в качестве относящихся к одной отрасли права?

По мнению одного из наиболее авторитетных отечественных специалистов в области правового регулирования международной экономической интеграции В. М. Шумилова, на этот вопрос следует дать положительный ответ: право интеграции выступает в качестве «новой отрасли», а «ее подотраслью можно считать право экономической интеграции»¹⁸⁸.

В данном случае, однако, следует учитывать, что в России отраслью права традиционно называют совокупность юридических норм, которые регулируют однородные общественные отношения – конституционно-правовые, гражданско-правовые, уголовно-правовые, административно-правовые и т. д.

Что касается интеграционного права, то с учетом многообразия сфер международной интеграции в его предмет могут входить отношения, складывающиеся в рамках самых различных отраслей права и регулируемые также с помощью разных методов правового регулирования. Соответственно, источники интеграционного права способны включать в себя как публично-правовые, так и частноправовые нормы, нормы отраслей как материального, так и процессуального права:

единые «таможенные кодексы» ЕС, ЕАЭС, МЕРКОСУР и некоторых других интеграционных организаций – таможенное право;

«Протокол о гармонизации норм об интеллектуальной собственности в МЕРКОСУР в области товарных знаков, указаний места производства и наименований места происхождения товаров», утвержденный Решением № 98/95 Совета Южноамериканского общего рынка МЕРКОСУР от 5 августа 2005 г., – гражданское право (право интеллектуальной собственности)¹⁸⁹;

Директива 2012/13/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского союза от 22 мая 2012 г. «О праве на информацию в уголовном процессе» – уголовно-процессуальное право;

Решение № 504 Совета министров иностранных дел Андского сообщества от 22 июня 2001 г. «Создание Андского паспорта» – административное право;

Директива № 02/2010 Совета министров Западноафриканского экономического и валютного союза ЗАЭВС от 30 марта 2010 г. «О гармонизации налогообложения ценных бумаг в государствах – членах ЗАЭВС» – финансовое право, и т. д.¹⁹⁰

Итак, по своему предмету интеграционное право выступает в качестве межотраслевого комплекса юридических норм, относящихся к разным отраслям и правовым институтам¹⁹¹.

Интеграционное право имеет комплексный характер не только с точки зрения предмета правового регулирования, но и с точки зрения содержания входящих в него юридических норм. Например, единые таможенные кодексы, принятые в ЕС, ЕАЭС или МЕРКОСУР, хотя и регулируют в целом одни и те же общественные отношения, но делают это не совсем одинаково, исходя из различных подходов каждой интеграционной организации к формированию «своего» таможенного права.

Аналогичным образом эти и другие источники права ЕС, ЕАЭС или МЕРКОСУР различаются своим действием во времени, по кругу лиц и в пространстве с учетом разных сроков их принятия и неодинакового состава государств – членов соответствующих интеграционных организаций.

Подобно внутригосударственному (национальному) праву, которое представляет собой совокупность правовых систем примерно двухсот суверенных государств (право России, право Германии, право Китая и т. д.), интеграционное право складывается из множества интеграционных правопорядков, действующих в разных интеграционных образованиях.

Интеграционный правопорядок представляет собой целостную, внутренне упорядоченную систему интеграционно-правовых норм, которая обычно создается в рамках одной интеграционной организации и распространяет силу на совокупную территорию ее государств-членов.

Для наименования конкретных интеграционных правопорядков источники права и правовая доктрина, помимо термина «правопорядок», используют в качестве синонима выражение «правовая система» или термин «право».

Например, в различных статьях Статута Центральноамериканского суда 1992 г. – органа интеграционного правосудия Центральноамериканской интеграционной системы – весь комплекс действующих в ее рамках норм, толкование и применение которых осуществляет данный суд, назван «правопорядок Центральноамериканской интеграционной системы»¹⁹² или, что то же самое, «право Центральноамериканской интеграции»¹⁹³.

В учредительных документах Европейского союза и в решениях Суда ЕС в аналогичных целях также используются категории «право» (право Европейского союза или право Союза), «правопорядок» (правопорядок ЕС) и «правовая система» (правовая система Союза). Аналогичная терминология широко употребляется и в практике Постоянного ревизионного трибунала крупнейшей интеграционной организации стран Южной Америки – Южноамериканского общего рынка («правопорядок» или «право» МЕРКОСУР)¹⁹⁴.

Один из учредительных документов другой южноамериканской интеграционной организации – Андского сообщества – посвятил ее интеграционному правопорядку целую главу: глава первая «О правопорядке Андского сообщества» Договора об учреждении Трибунала правосудия Андского сообщества 1996 г.¹⁹⁵ Заслуживает внимания, что в официальном переводе этого документа на английский язык, подготовленном Генеральным секретариатом Андского сообщества, данный интеграционный правопорядок назван «правовой системой» Андского сообщества¹⁹⁶.

Собственные интеграционные правопорядки формируются и в других регионах планеты, например уже сложившийся «собственный правопорядок» Центральноафриканского экономического и валютного сообщества (СЕМАК), который, как и право ЕС, обладает верховенством над национальными правопорядками (правовыми системами государств-членов) и официальное толкование которого осуществляет наднациональный Суд СЕМАК¹⁹⁷.

В свою очередь, прообразом и ядром интеграционного правопорядка Евразийского экономического союза послужила «правовая система Таможенного союза» России, Беларуси и Казахстана, факт создания которой был официально констатирован Договором о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы от 19 мая 2011 г.

В качестве интеграционного правопорядка, сложившегося на глобальном уровне, сегодня действует право (правопорядок) Всемирной торговой организации (ВТО). Хотя указанные термины не были использованы в учредительных документах этой организации, они сегодня широко применяются в правовой доктрине входящих в нее государств – «право ВТО», «правопорядок ВТО» и даже «правовая система особого рода ВТО» (авторство последнего выражения принадлежит бывшему Генеральному директору ВТО П. Лами)¹⁹⁸. В связи с присоединением России в 2012 г. к Всемирной торговой организации данная терминология начинает использоваться и в нашей стране, в том числе в судебной практике Конституционного Суда Российской Федерации¹⁹⁹.

Оценивая общее состояние и перспективы развития интеграционного права в современном мире, можно сделать вывод, что в основе этого развития лежит неписаный принцип единства в многообразии.

Интеграционное право является единым с точки зрения целей входящих в него юридических норм – обеспечить регулирование и поступательное развитие международной интеграции.

Интеграционное право является многообразным, поскольку складывается из множества интеграционных правопорядков, которые создаются в рамках различных интеграционных организаций, включающих разные группы государств Земного шара и находящихся на неодинаковых стадиях развития.

Среди современных интеграционных правопорядков самым развитым является право Европейского союза, которое обеспечивает наиболее высокую степень интеграции государств как в экономической, так и в других сферах общественной жизни. В этой связи разработанные в праве ЕС подходы и юридические конструкции служат ориентиром для других интеграционных организаций и нередко выступают объектом прямого заимствования (рецепции) в их интеграционные правопорядки.

Право ЕС одновременно является самым крупным в мире интеграционным правопорядком по числу действующих в его рамках источников права и содержащихся в этих источниках юридических норм. Так, количество юридически обязательных актов (регламентов, директив, решений), ежегодно издаваемых различными органами ЕС, исчисляется тысячами, а их совокупный объем достигает 100 тыс. страниц. К этому следует добавить принципы и нормы права ЕС прецедентного происхождения, которые разработаны в судебной практике Суда Европейского союза. Количество решений Суда ЕС к 2010 г. превысило 8 тыс. и продолжает устойчиво возрастать (ежегодно Суд ЕС выносит свыше 500 новых решений плюс сотни определений)²⁰⁰.

Широкие и продолжающие расширяться масштабы правового регулирования в рамках Европейского союза также оказывают все большее влияние на развитие национальных правовых систем входящих в ЕС европейских государств. По оценкам некоторых европейских экспертов, «сегодня примерно 80 % норм права, применяемых в государствах-членах, прямо или косвенно зависят от регламентов и директив Союза»²⁰¹. При этом речь идет о нормах практически по всем отраслям и институтам права, регулирующим как экономические, так и неэкономические отношения: гражданское, торговое, административное, сельскохозяйственное, трудовое, уголовное, уголовно-процессуальное, экологическое право, право интеллектуальной собственности и др.

В свою очередь, глобальный интеграционный правопорядок Всемирной торговой организации задает минимальные стандарты экономической интеграции государств планеты. От этих стандартов отталкиваются члены ВТО при формировании более сплоченных интеграционных альянсов в региональном или межрегиональном масштабе (зон свободной торговли, таможенных союзов и др.).

Документы, на основе которых создаются подобные альянсы, широко используют понятийный аппарат, разработанный и получивший юридическое определение в праве ВТО (включая сами термины «зона свободной торговли» и «таможенный союз»). Весьма часто в этих документах можно встретить прямые отсылки к Соглашению об учреждении ВТО и входящим в его структуру специальным соглашениям (Генеральному соглашению по тарифам и торговле, Генеральному соглашению по торговле услугами, Соглашению по техническим барьерам торговле и т. д.).

Хотя право Всемирной торговой организации по своему объему уступает праву Европейского союза, оно тем не менее является весьма внушительным. Так, документы, принятые по итогам Уругвайского раунда ВТО в 1994 г., включая Соглашение об учреждении ВТО, насчитывают примерно 550 страниц.

Сказанное не означает, что другие интеграционные правопорядки должны во всем следовать и подражать праву ЕС и праву ВТО. В этих правопорядках, в том числе формируемых на постсоветском пространстве, могут создаваться собственные оригинальные юридические конструкции, которые лучше приспособлены к правовым традициям и текущим потребностям входящих в них государств.

В некоторых вопросах международной интеграции эти правопорядки могут даже вырываться вперед – например, в вопросе принятия единого интеграционного законодательства о системе высшего образования государств-членов или о единой базе и ставке действующего в них подоходного налога. Такое законодательство сегодня уже принято в Западноафриканском экономическом и валютном союзе и в Центральноафриканском экономическом и валютном сообществе СЕМАК (например, Акт № 3/77 «Об учреждении единого налога на доход физических лиц» в редакции Директивы Совета министров СЕМАК № 01 от 29 июля 2004 г.), но пока отсутствует в других интеграционных правопорядках, в том числе в праве Европейского союза и праве Евразийского экономического союза.

§ 2. Интеграционное право и международное публичное право

Международное публичное право (кратко: международное право) представляет собой систему юридических норм, создаваемых посредством совместной деятельности государств для регулирования их взаимоотношений на международной арене²⁰².

Главными и единственными полноправными субъектами международного права выступают государства, которые по взаимному согласию определяют правила поведения относительно друг друга и обязуются их соблюдать в качестве международно-правовых норм²⁰³.

Таким образом, международное право по своей сущности есть межгосударственное право, право, создаваемое путем согласования воль суверенных, не зависимых друг от друга государств – право, призванное организовать «межгосударственное сосуществование»²⁰⁴.

Основным источником международного права служат международные договоры, посредством которых государства устанавливают взаимные права и обязанности. Международными договорами также могут учреждаться постоянные механизмы сотрудничества государств – международные межправительственные организации, выступающие дополнительными (производными от государств) субъектами международного права.

Поскольку процессы международной интеграции развиваются между государствами, источники и нормы, их регулирующие, тоже берут свое начало в международно-правовой системе. Обязательства государств по осуществлению взаимной интеграции закрепляются в первую очередь в соглашениях между ними. Международные договоры также выступают учредительными документами интеграционных организаций, в том числе организаций с наднациональными чертами, которым государства-члены сообща и по взаимному согласию передают часть своих полномочий.

Отсюда следует, что интеграционное право зарождается в рамках международно-правовой системы и, как минимум, на первых этапах своего существования остается частью международного публичного права.

В дальнейшем, однако, интеграционное право может демонстрировать тенденцию к приобретению самостоятельного статуса и, соответственно, к отделению от международного права. Связано это с неодинаковыми целями международно-правовых и интеграционно-правовых норм.

Международное право ставит целью организовать взаимовыгодное сотрудничество между государствами, но при сохранении их как суверенных, независимых друг от друга политических образований.

Интеграционное право, напротив, стремится преодолеть взаимную обособленность государств на основе открытия границ (негативная интеграция) и отказа от полностью самостоятельного управления обществом на своей территории в пользу общей политики, проводимой совместно с другими государствами, в том числе путем передачи части суверенных прав наднациональным институтам (позитивная интеграция).

Исходя из этих предпосылок, Суд ЕС еще в 1960–1980-е гг. официально признал, что интеграционный правопорядок Европейских сообществ, ныне Европейского союза образует самостоятельную правовую систему, которая основывается на ограничении суверенных прав государств-членов в пользу ЕС в широких сферах общественной жизни и признании в качестве полноправных субъектов этой правовой системы не только государств-членов, но и непосредственно их граждан, ныне являющихся одновременно гражданами Европейского союза в целом.

Обобщая ранее сформулированные правовые позиции, Суд ЕС сегодня констатирует:

«Из устойчивой судебной практики Суда вытекает, что лежащие в основе Союза Договоры [Договор о ЕС 1992 г. и Договор о функционировании ЕС 1957 г.], в отличие от обычных международных договоров, учредили новый правопорядок, обладающий собственными институтами, в пользу которого государства ограничили во все более широких сферах свои суверенные права и субъектами которого являются не только государства-члены, но и их граждане. Отличительными чертами правопорядка Союза, таким образом учрежденного, являются его примат по отношению к праву государств-членов, а также прямое действие всех положений, подлежащих применению к их гражданам и к ним самим»²⁰⁵;

«Союз располагает правопорядком нового типа, который имеет особый характер, свойственные ему конституционные рамки [учредительные договоры ЕС и Хартия ЕС об основных правах] и основополагающие принципы, специально разработанный институциональный механизм, а также полный набор юридических норм, обеспечивающих его функционирование»²⁰⁶.

В настоящее время факт самостоятельности права Европейского союза по отношению к международному публичному праву общепризнан и подчеркивается также в решениях органов судебной власти и конституционного контроля государств – членов ЕС. Например, как указывает орган конституционного контроля Франции – Конституционный совет, на территории этой страны одновременно действуют три правопорядка: национальный французский правопорядок, международный правопорядок и правопорядок ЕС, отличный от международного публичного права²⁰⁷.

По примеру Суда ЕС на рубеже XX–XXI вв. в качестве самостоятельного от международного права интеграционного правопорядка был признан правопорядок одной из ведущих региональных интеграционных организаций стран Африки – Западноафриканского экономического и валютного союза (ЗАЭВС).

Данный постулат вытекает не только из правовой доктрины ЗАЭВС, ориентирующейся на правовую доктрину ЕС²⁰⁸, но и из судебной практики его органа интеграционного правосудия – Суда Западноафриканского экономического и валютного союза.

Базируясь на судебной практике Суда ЕС, Суд ЗАЭВС в 2000 г. констатировал, что Западноафриканский экономический и валютный союз представляет собой «организацию, созданную на неограниченный срок, наделенную собственными институтами, статусом юридического лица, правоспособностью и, главное, властными полномочиями, вытекающими из ограничения компетенции и передачи полномочий государствами-членами, намеренно уступившими ей часть своих суверенных прав с целью создать самостоятельный правопорядок, который распространяет действие как на государства-члены, так и на их граждан»²⁰⁹.

В Западном полушарии вывод о самостоятельности интеграционного права получил признание в решениях юрисдикционного органа крупнейшей интеграционной организации южноамериканских государств – Постоянного ревизионного трибунала Южноамериканского общего рынка (МЕРКОСУР).

Также, используя в качестве образца судебную практику Суда ЕС, Постоянный ревизионный трибунал в 2005 г. постановил, что складывающееся в рамках МЕРКОСУР интеграционное право «имеет и должно иметь достаточную автономию по отношению к другим областям права». Следовательно, применение в рамках права МЕРКОСУР международно-правовых принципов и норм «всегда должно иметь вспомогательный или, в лучшем случае, дополнительный характер» по отношению к нормам, созданным в рамках самого МЕРКОСУР²¹⁰.

В 2007 г. Постоянный ревизионный трибунал высказался по этому вопросу еще более определенно, указав, что хотя учредительные документы МЕРКОСУР были подписаны в форме международных договоров, с момента вступления в силу они и основанный на них интеграционный правопорядок МЕРКОСУР приобрели «абсолютную самостоятельность и независимость по отношению к международному правопорядку»²¹¹.

Итак, интеграционное право, хотя и зарождается внутри международного публичного права, в процессе дальнейшего развития может продолжать оставаться в его рамках, но может и трансформироваться в самостоятельный вид правовых систем.

Соответственно, вопрос о соотношении интеграционного права и международного права в настоящее время не имеет однозначного решения, зависит от конкретного интеграционного правопорядка.

Одни интеграционные правопорядки, например право ВТО или право АСЕАН, сегодня продолжают сохранять международно-правовую принадлежность, выступая в качестве подсистем международного публичного права. Другие интеграционные правопорядки, в рамках которых государства стремятся к максимально полной взаимной интеграции, в том числе наиболее развитый в современном мире правопорядок ЕС, сделали выбор в пользу самостоятельного развития.

Применительно к этим самостоятельным интеграционным правопорядкам приобретает еще одно значение термин «интеграционное право». Интеграционное право может рассматриваться не только как межотраслевой комплекс юридических норм, но и как новый вид правовых систем, который возникает в результате процессов международной интеграции и постепенно занимает самостоятельное место по отношению как к национальным правовым системам (внутреннему праву отдельных государств), так и к международно-правовой системе (международному публичному праву).

§ 3. Интеграционное право и международное частное право

Международное частное право, как и международное публичное право, призвано регулировать международные отношения, но иного рода. Речь идет не о публично-правовых отношениях между государствами как организациями публичной власти, а о гражданско-правовых, семейных, трудовых или иных частноправовых отношениях с участием непосредственно физических и юридических лиц, которые тем или иным образом выходят за пределы территории одной страны²¹².

Подобные отношения в науке международного частного права называют отношениями, осложненными «иностранным элементом»: российское и французское предприятие заключают договор поставки товаров; гражданин Польши вступает в брак с гражданкой США или же с гражданкой Польши, но на территории США; немецкий инвестор приобретает акции английских компаний и т. д.

При возникновении отношений, осложненных иностранных элементом, государства сталкиваются с непростой проблемой: национальному законодательству какой именно страны должно подчиняться соответствующее отношение (в науке международного частного права ее называют проблемой «выбора права», «коллизионной проблемой» или «конфликтом законов»). Не менее сложной является и проблема выбора национального суда, который будет рассматривать возможные споры из правоотношений с иностранным элементом (проблема «конфликта юрисдикций»)²¹³.

Так, в первом примере, если между российским и французским контрагентами возникает спор из заключенного ими договора поставки, спор должен разрешаться согласно законодательству России или Франции, или, быть может, согласно законодательству какой-либо третьей страны, где стороны подписывали договор? В судебный орган какого государства должен подаваться соответствующий иск?

Разрешение такого рода коллизионных проблем является основной задачей международного частного права и тесно связанного с ним международного гражданского процесса. С этой целью государства устанавливают специальные правила о выборе права, называемые коллизионными нормами.

Например, согласно ст. 1211 Гражданского кодекса России, «при отсутствии соглашения сторон о подлежащем применению праве к договору применяется право страны, с которой договор наиболее тесно связан». Этим правом (по общему правилу) признается право страны, где находится место жительства или основное место деятельности «стороны, которая осуществляет исполнение, имеющее решающее значение для содержания договора». В случае договора поставки такой стороной признается продавец.

Как видно, по характеру своих источников международное частное право выступает в первую очередь как отрасль национального (внутригосударственного) права. У каждой страны имеется свое собственное международное частное право. Например, основным источником международного частного права России служит одноименный раздел Гражданского кодекса Российской Федерации (раздел VI «Международное частное право»). Коллизионные нормы содержатся и в некоторых других законах нашей страны, в том числе в Гражданском процессуальном кодексе (применительно к «конфликту юрисдикций»). В некоторых странах мира приняты особые законы о международном частном праве (например, Закон Украины о международном частном праве 2005 г.).

Как видно, международное частное право направлено на решение задач иного плана, чем интеграционное право. Развитие этой отрасли, несомненно, способствует развитию международных (трансграничных) отношений частноправового характера, но само по себе не приводит к интеграции.

Тем не менее взаимосвязь между интеграционным и международным частным правом присутствует. Она проявляется в трех основных аспектах.

Во-первых, в международном частном праве еще ранее, чем в интеграционном праве, получил развитие процесс гармонизации и унификации национальных законодательств государств.

Сначала он относился к разработке и закреплению в международных договорах единообразных коллизионных норм, устанавливающих одинаковые для стран-участниц правила разрешения конфликтов законов и юрисдикций, – например, Женевская конвенция 1930 г. о разрешении некоторых коллизий законов о простом и переводном векселе или Гаагская конвенция 1978 г. о праве, применимом к режимам собственности супругов.

В дальнейшем акцент был сделан на выработку единообразных материально-правовых норм, которые непосредственно регулируют конкретные виды международных частноправовых отношений. Например, в государствах – участниках Конвенции ООН о договорах международной купли-продажи 1980 г. (к ним относится и Россия) контрагенты подобных договоров заключают и исполняют их, исходя из одинаковых правил, содержащихся в этом универсальном международном договоре.

Интеграционное право продолжает и дальше развивает начатый в международном частном праве процесс унификации и гармонизации национальных законодательств. В рамках интеграционного права данный процесс распространяется не только на частноправовые, но и на публично-правовые отношения (например, гармонизация или унификация антимонопольных, таможенных, налоговых, экологических, уголовных законодательств).

При этом интеграционные правопорядки преследуют еще более амбициозные цели, стремятся гармонизировать или унифицировать правовое регулирование всей соответствующей сферы общественной жизни независимо от того, имеют ли конкретные правоотношения международный или чисто внутригосударственный характер, т. е. независимо от наличия или отсутствия в них иностранного элемента (например, единообразное законодательство ЕС о банках и банковской деятельности, о страховании, о рынках ценных бумаг, о защите прав потребителей и т. д.).

Во-вторых, в некоторых международных договорах по вопросам международного частного права содержатся положения, которые направлены на сокращение административных барьеров трансграничным связям.

Наиболее известным примером подобного рода договоров интеграционного характера является Гаагская конвенция, отменяющая требование легализации иностранных официальных документов 1961 г., подписанная в рамках Гаагской конференции по международному частному праву – специализированной организации сотрудничества государств в этой области, которая была образована еще в XIX в.

Гаагская конвенция 1961 г. освободила граждан и юридических лиц участвующих в ней стран (большинство государств планеты, включая Россию) от сложной и обременительной процедуры легализации, т. е. обязанности дополнительно подтверждать за рубежом подлинность своих документов, например дипломов об образовании, полученных в одной стране и предъявляемых на территории другой. При этом подтверждение подлинности (легализацию) должны были проводить власти именно того государства, где предъявляется документ, а не государства, где он был выдан.

Гаагская конвенция 1961 г. заменила легализацию более простой формальностью, связанной с получением так называемого «апостиля» – особой удостоверительной надписи, проставляемой органами государства, где был выдан документ, и подтверждающей его подлинность на территории сразу всех государств – участников Гаагской конвенции.

Еще дальше в этом отношении продвинулись конвенции, заключенные в рамках другой организации, также затрагивающей в своей деятельности вопросы международного частного права и международного гражданского процесса, – Международной комиссии по гражданскому состоянию (Люксембургская конвенция о выдаче и освобождении от легализации официальных копий актов гражданского состояния 1957 г., Афинская конвенция об освобождении от легализации для некоторых актов и документов 1977 г. и др.).

Данные конвенции полностью освободили граждан от формальностей, связанных как с легализацией, так и с апостилем. Подобное освобождение, однако, распространяется только на отдельные виды официальных документов (лишь на акты гражданского состояния – свидетельства о рождении, о заключении или расторжении брака и т. п.) и только на территорию государств, в них участвующих (в основном западноевропейские и некоторые восточноевропейские страны).

В-третьих, в рамках интеграционных правопорядков может приниматься собственное законодательство по вопросам международного частного права, а также международного гражданского процесса. Это законодательство содержит единообразные правила разрешения конфликта законов и юрисдикций в отношениях как между государствами-членами соответствующей интеграционной организации, так и в отношениях с другими странами мира.

Например, в рамках Союза Бенилюкс единым кодифицирующим источником по вопросам международного частного права стал «Единообразный закон о международном частном праве», утвержденный специальным договором государств-членов еще в 1969 г. (Договор между Королевством Бельгия, Великим Герцогством Люксембург и Королевством Нидерланды, устанавливающий Единообразный закон о международном частном праве).

В последние десятилетия процесс выработки единообразных правил конфликта законов и юрисдикций активно развивается и в рамках Европейского союза, причем сегодня это делается уже не в форме международных договоров, а путем издания законодательными институтами ЕС (Европейским парламентом и Советом Европейского союза) единых юридически обязательных актов, обычно в форме регламентов (законов прямого действия), реже в форме директив (основ законодательства, в соответствии с которыми государства – члены ЕС обязаны приводить свои правовые акты).

Источниками единого законодательства ЕС по вопросам международного частного права и международного гражданского процесса являются, например, следующие акты:

• регламенты «О сотрудничестве между судами государств-членов в области получения доказательств по гражданским и торговым делам» (2001 г.), «О создании европейского исполнительного листа для бесспорных требований» (2004 г.), «Об учреждении процедуры европейского судебного приказа» (2006 г.), «О праве, подлежащем применению к внедоговорным обязательствам» (2007 г.), «О праве, подлежащем применению к договорным обязательствам» (2008 г.), «О юрисдикции, применимом праве, признании, исполнении решений и сотрудничестве по делам об алиментных обязательствах» (2008 г.), «О юрисдикции, применимом праве, признании, исполнении решений, принятии и исполнении удостоверенных актов по вопросам наследования и о создании европейского наследственного сертификата» (2012 г.), «О юрисдикции, признании и исполнении решений по гражданским и торговым делам» (2012 г.), «О создании процедуры европейского приказа о наложении ареста на банковские счета, предназначенной облегчить трансграничное взыскание задолженности по гражданским и торговым делам» (2014 г.), «О процедурах несостоятельности» (2015 г.);

• директивы «Об улучшении доступа к правосудию в трансграничных делах путем установления общих минимальных правил в отношении юридической помощи, предоставляемой в рамках подобных дел» (2003 г.), «О некоторых аспектах медиации по гражданским и торговым делам» (2008 г.).

Европейский союз также развивает сотрудничество по вопросам международного частного права с другими странами мира, в том числе путем подготовки и заключения новых универсальных конвенций в рамках Гаагской конференции по международному частному праву, в круг членов которой наравне с государствами в XXI в. вошел ЕС.

§ 4. Интеграционное право и национальное (внутригосударственное) право

В процессе своего возникновения и развития интеграционное право взаимодействует не только с нормами, регулирующими международные отношения (международным публичным и частным правом), но и с теми правилами, которые государства устанавливают для регулирования общественной жизни на своей территории, т. е. с их национальным (внутригосударственным) правом.

Взаимодействие интеграционного и внутригосударственного права складывается вокруг двух основополагающих вопросов. Первый вопрос связан с соотношением норм интеграционного и внутригосударственного права по юридической силе: какие из них в случае противоречия будут иметь приоритет?

Данный вопрос традиционно решается в пользу интеграционного права, т. к. в противном случае государства получат возможность уклоняться от выполнения интеграционных обязательств, дезавуируя их национальными законами и подзаконными актами.

В этой связи, как и в международном публичном праве, в интеграционном праве действует принцип безусловной обязательности исполнения государствами взятых на себя обязательств, в том числе вопреки противоречащим им национальным правоположениям. Указанный принцип под названием «pacta sunt servanda»²¹⁴ является общепризнанным для всех правовых систем и в этом качестве получил специальное закрепление в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.

Согласно ст. 26 «Pacta sunt servanda» Венской конвенции: «Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно соблюдаться». Следующая за ней ст. 27 «Внутреннее право и соблюдение договоров» постулирует безусловное верховенство договоров, в том числе интеграционного характера, над всем национальным правом государств-участников: «Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора».

Еще ранее аналогичный принцип был провозглашен в одном из первых решений Постоянной палаты международного правосудия Лиги Наций – предшественника современного Международного Суда ООН. В 1925 г. этот международный судебный орган назвал «вполне очевидным принципом» постулат о том, что каждое государство, «которое правомерно приняло на себя международные обязательства, должно вносить в свое законодательство изменения, необходимые для обеспечения исполнения принятых обязательств»²¹⁵.

В интеграционных правопорядках, которые пошли по пути отделения от международного права и превращения в самостоятельные правовые системы, верховенство интеграционно-правовых норм по отношению к нормам внутригосударственного права обычно закрепляется в судебной практике (прецедентном праве) органов интеграционного правосудия.

Например, принцип верховенства (примата) интеграционного права по отношению к национальному праву государств – членов ЕС был провозглашен Судом Европейских сообществ (ныне Суд Европейского союза) еще в 1964 г.²¹⁶ и в дальнейшем неоднократно подтверждался его судебной практикой²¹⁷. При подписании в 2007 г. Лиссабонского договора о реформе ЕС его государства-члены в специальной декларации («Декларация о примате») подтвердили свою безусловную приверженность принципу верховенства (примата) права Европейского союза «на условиях, определенных упомянутой судебной практикой».

По примеру Суда ЕС принцип верховенства интеграционного права над внутригосударственным был сформулирован применительно к интеграционному правопорядку Южноамериканского общего рынка (МЕРКОСУР).

Как отмечалось выше, в 2007 г. Постоянный ревизионный трибунал МЕРКОСУР признал, что «интеграционное право по своему понятию, своей природе и своей цели должно всегда превалировать над соответствующими национальными правовыми системами», т. е. над правовыми системами отдельных государств – членов МЕРКОСУР²¹⁸.

Аналогично Суду ЕС, Постоянный ревизионный трибунал МЕРКОСУР также указывает, что интеграционное право должно пользоваться безусловным верховенством независимо от времени принятия соответствующих норм, т. е. и в том случае, когда интеграционно-правовая норма появилась раньше, чем противоречащая ей норма внутригосударственного права²¹⁹.

В некоторых интеграционных правовых системах Африки, в частности в праве Западноафриканского экономического и валютного союза и в праве Центральноафриканского экономического и валютного сообщества, принцип их верховенства получил закрепление непосредственно в учредительных документах интеграционных организаций.

Например, согласно ст. 44 Договора об учреждении Центральноафриканского экономического и валютного сообщества (СЕМАК) 2003 г., издаваемые наднациональными органами СЕМАК юридически обязательные акты «применяются в каждом государстве-члене вопреки любому противоречащему им национальному законодательству, предшествующему или последующему».

Второй основополагающий вопрос, вокруг которого происходит взаимодействие интеграционного и внутригосударственного права, связан с правомерностью участия государства в интеграционных процессах с точки зрения его основного закона, т. е. национальной конституции.

Участие в международной интеграции – это суверенный акт каждого государства. Нормы интеграционного права приобретают для него обязательную силу, в том числе верховенство по отношению к внутригосударственным законам и подзаконным актам, не ранее того момента, когда государство добровольно присоединилось к конкретному интеграционному договору или вступило в состав конкретной интеграционной организации.

Совершить подобный шаг государство может лишь в соответствии с положениями своей конституции. Таким образом, именно конституция каждого государства является юридической основой для его участия в интеграционных процессах, в том числе для приобретения интеграционным правом обязательной силы на его территории.

Если планируемые новые интеграционные мероприятия противоречит национальной конституции, то государство не вправе в них участвовать либо же должно предварительно внести необходимые поправки в свой основной закон. Такого рода конституционные реформы, например, неоднократно приходилось проводить государствам – членам Европейского союза, в частности при переходе на единую валюту евро или при ратификации Лиссабонского договора 2007 г. о реформе ЕС, который еще более расширил компетенцию и усилил наднациональные черты Европейского союза.

С учетом объективной обусловленности процессов международной интеграции в современном мире новой тенденцией конституционного права стало включение в конституции многих государств специальных положений, посвященных их участию в интеграционных процессах, а также положений о допустимости передачи отдельных государственных полномочий наднациональным институтам. Такие положения сегодня закреплены в основных законах стран разных континентов Земного шара, в том числе в Конституции Российской Федерации 1993 г.²²⁰

Помимо рассмотренных выше вопросов текущего взаимодействия интеграционного и внутригосударственного права, между ними существуют связи исторического характера. Они обусловлены тем, что регулируемые интеграционным правом процессы международной интеграции отчасти повторяют собой на новом этапе исторического развития те процессы, которые имели место в прошлом при формировании национальных государств.

Так, в эпоху Средневековья, особенно в период феодальной раздробленности, территории многих стран состояли из множества самостоятельных или полусамостоятельных образований (княжеств, герцогств, уделов и т. д.), передвижение людей и товаров между которыми сдерживалось системой внутренних таможенных пошлин и другими ограничениями.

Не избежала подобного внутреннего разделения и наша страна. По свидетельству дореволюционного российского историка: «С самых древних пор сбыт товаров на Руси сопровождался сбором заставных и торговых или таможенных пошлин, и первоначальная пошлина носила название мыта»²²¹. Эти пошлины существовали разных видов, имевших специальные наименования: «перевоз» – пошлина за переправу через реки возов и товаров, «мостовщина» – пошлина за проезд через мосты, «тамга» – торговая пошлина, которую купцы должны были выплачивать при продаже товаров, «костки» – пошлина за проезд торговых людей по большим дорогам, и др.²²²

Система внутренних пошлин в нашей стране сохранялась и после образования централизованного государства, в том числе в период Российской империи. Вот как, например, описывает современный историк проблемы снабжения продовольственными товарами столицы Российской империи в первой половине XVIII столетия:

«Подвоз продуктов и товаров в Петербург был затруднен не только отсутствием надежных путей сообщения, но и системой внутренних таможен, унаследованных Россией от времен раздробленности. Торговцы, везшие продовольствие в столицу, платили сборы на таможенных заставах, а попав в Петербург, на мостах – за переезд через Неву»²²³.

Внутренние таможенные пошлины в нашей стране были ликвидированы только в 1753 г. Именным указом императрицы Елизаветы Петровны «Об уничтожении внутренних таможенных и мелочных сборов», который стал важным актом внутригосударственной интеграции, создания единой таможенной территории нашей страны²²⁴. В этом отношении Россия почти на сорок лет опередила Францию, где процесс отмены внутригосударственных таможенных пошлин и создания единой таможенной территории завершился только в 1791 г.²²⁵

Еще больше времени заняла ликвидация таможенных пошлин и других препятствий экономическому единству в Германии, которая стала единым государством лишь в конце в конце XIX в. (Конституция Германской империи 1871 г.). Политическому объединению Германии, в свою очередь, предшествовала экономическая интеграция немецких земель во главе с Пруссией в форме таможенного союза «Цольферайн», образованного в 1833 г.²²⁶

Интеграционные по своему характеру правоположения включены в конституции многих федеративных государств, первой из которых стала Конституция США 1787 г. Конституция США не только обеспечила политическое объединение американских штатов в одно государство, но и запретила им ограничивать взаимные экономические связи. Согласно ст. I Конституции США, сохраняющей действие и сегодня:

• «Не должны облагаться налогом или пошлиной товары, вывозимые из любого штата»;

• «Не должно отдаваться предпочтение – в силу какого-либо постановления о торговле или государственных доходах – портам одного штата перед портами другого; суда, следующие в какой-либо штат или из штата, не должны принуждаться к заходу в порты другого штата, разгрузке или уплате там сборов».

Статья IV Конституции США гарантировала взаимное признание юридической действительности документов, выдаваемых штатами, и закрепила принцип равенства (недискриминации) между гражданами разных штатов:

• «Полное доверие и уважение должны оказываться в каждом штате официальным актам, документам и материалам судопроизводства любого другого штата»;

• «Гражданам каждого штата предоставляются все привилегии и льготы граждан других штатов».

Интеграционные правоположения можно найти в конституционных актах других федеративных и даже некоторых унитарных государств, принятых в эпоху Нового времени. Например, ст. 4 Акта о соединении Англии и Шотландии 1706 г., остающаяся в силе по сей день, гарантировала всем подданным ранее отдельных английского и шотландского королевств «полную свободу и свободное осуществление торговли и навигации в любой порт или в любое место или из любого порта или места в пределах… Соединенного Королевства Великобритании».

Согласно Конституции Аргентинской нации 1853 г.: «На территории Республики освобождается от налогов обращение предметов национального производства или изготовления, так же как и обращение всех видов и сортов товаров, поступающих из-за границы через таможни» (ст. 10). Данные товары также «освобождаются от так называемых транзитных налогов, причем это распространяется и на повозки, корабли, животных, используемых для транспортировки; в будущем запрещается взимать налоги за проезд или проход через территорию провинции, как бы не назывались эти налоги» (ст. 11).

Согласно тому же документу: «Официальные акты и решения судов одной провинции пользуются полным признанием в других провинциях» (ст. 7), а «Граждане каждой провинции пользуются всеми правами, привилегиями и иммунитетами, присущими званию гражданина остальных провинций» (ст. 8). «Корабли, направляющиеся из одной провинции в другую, не обязаны заходить в порты, становиться на якорь и платить налоги за транзит через данную провинцию; причем ни в коем случае не могут предоставляться преимущества одному порту перед другими на основании законов или торговых правил» (ст. 12).

Нормы, направленные на обеспечение взаимной интеграции различных частей страны (субъектов федерации), закрепляются и в конституциях федеративных государств, принятых в современную эпоху.

Например, согласно Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г. (ст. 117), «штаты ни в коем случае не могут облагать пошлинами лиц или товары, пересекающие транзитом территорию штатов», равно как и «запрещать или облагать прямо или косвенно пошлинами ввоз на свою территорию или вывоз за ее пределы отечественных или иностранных товаров».

Ряд важных гарантий интегрированности мексиканского общества зафиксирован и в ст. 121 мексиканской конституции:

• «В каждом штате федерации оказывается полное доверие официальным актам, документам и судебному производству других штатов»;

• «Акты гражданского состояния, совершенные в соответствии с законами одного штата, имеют полную силу во всех других штатах»;

• «Профессиональные дипломы, выданные властями одного штата в соответствии с его законами, действительны во всех других штатах».

В соответствии со ст. 261 основного закона Индии – Конституции Индийского Союза 1950 г.: «На всей территории Индии оказывается полное доверие публичным актам, документам и судопроизводству Союза и каждого штата». При этом «окончательные решения или приказы, принятые или изданные судами по гражданским делам в любой части Индии, подлежат исполнению в любом пункте в пределах этой территории согласно закону».

Конституция Федеративной Республики Бразилия 1988 г. формулирует аналогичные правила в виде норм-запретов, адресованных властям федерации и всех ее субъектов (штатов): запрет «отказывать в доверии официальным документам» и запрет «устанавливать различия между бразильцами или предпочтения среди них» (ст. 19).

Нормы интеграционного характера включены и в основной закон одного из самых молодых федеративных государств – Конституцию Боснии и Герцеговины 1995 г. Согласно ее первой статье, властям всех уровней запрещается «препятствовать полной свободе передвижения лиц, товаров, услуг и капиталов», «устанавливать контроль на границе» между субъектами федерации.

Помимо конституций, в некоторых федеративных государствах принято специальное интеграционное законодательство, выступающее в виде федеральных законов или внутригосударственных нормативных договоров.

Примером первых служит Федеральный закон о внутреннем рынке 1995 г. (Швейцария). «Настоящий закон – отмечается в его ст. 1, – гарантирует каждому лицу, имеющему свое местонахождение или свое учреждение в Швейцарии, свободный и недискриминационный доступ к рынку, чтобы оно могло заниматься приносящей доход деятельностью на всей швейцарской территории».

К числу принципов и гарантий целостности единого экономического пространства Швейцарии, закрепленных в Федеральном законе о внутреннем рынке, относятся, например, «свобода доступа к рынку», под которой понимается «право предлагать товары, услуги и труд на всей швейцарской территории»: «признание сертификатов правоспособности», т. е. обязанность субъектов федерации (кантонов) признавать выданные каждым из них разрешения на предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность: недискриминационный доступ к государственным закупкам товаров, услуг, работ, организуемых федеральными, кантональными и местными властями.

Примером нормативного договора, регулирующего интеграционные процессы внутри государств, является Соглашение о внутренней торговле, заключенное в 1994 г. между федеральным правительством Канады и правительствами субъектов канадской федерации – провинций.

В этом очень обстоятельном и детальном источнике права (шесть частей, разделенных на 18 глав и 184 статьи, плюс 39 приложений) стороны зафиксировали взаимные обязательства по усилению единства экономики Канады в ее различных аспектах: «руководящие принципы», например недопустимость создания новых препятствий внутренней торговле (глава 1), «государственные закупки» (глава 5), «инвестиции» (глава 6), «мобильность рабочей силы» (глава 7), «сельскохозяйственные и продовольственные продукты» (глава 9), «транспорт» (глава 14) и т. д.

Предусматривается также проведение гармонизации законодательств субъектов федерации, под которой понимается «обеспечение идентичности норм или мер [разных субъектов федерации], имеющих сходный предмет и аналогичное действие, или сокращение до минимума различий между ними».

Общей целью всех этих обязательств, отраженной в первой статье Соглашения о внутренней торговле, объявлено стремление «сократить и устранить, насколько возможно, препятствия свободному передвижению лиц, продуктов, услуг и инвестиций внутри Канады и создать открытый, эффективный и стабильный внутренний рынок».

Приведенные в качестве примеров внутригосударственные источники и нормы интеграционного характера сохраняют свое действие и в настоящее время. В условиях сложившихся государственных образований их сохранение обусловлено не только целью усилить единство между различными частями страны, но и необходимостью воспрепятствовать угрозам дезинтеграции и сепаратизма.

Интеграционные положения были включены и в Конституцию Российской Федерации 1993 г. Важнейшие из них признаны в качестве основ конституционного строя нашей страны:

• «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории» (ст. 4);

• «Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации» (ст. 6);

• «В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств…» (ст. 8);

• «На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств» (ст. 74).

§ 5. Интеграционное право как наука и учебная дисциплина

Международная интеграция – сложный, длительный и противоречивый процесс, развитие которого подчиняется объективным закономерностям. Выявление и анализ подобных закономерностей, подготовка на этой основе практических рекомендаций, призванных обеспечить более эффективное проведение интеграционных мероприятий, помочь избежать ошибок и непродуманных решений, – актуальная задача, которая стоит перед представителями всех общественных наук.

Так, в рамках экономических наук сложилась и продолжает развиваться теория экономической интеграции, исследующая закономерности интеграционных процессов в экономической сфере²²⁷. Теоретические и прикладные изыскания ученых-экономистов, в частности, призваны дать возможность лучше уяснить причины, подталкивающие государства к стиранию экономических границ, точнее рассчитать положительные и отрицательные последствия, порождаемые сокращением или полной ликвидацией таможенных пошлин, иных торговых барьеров, правильнее оценить сущность, достоинства и недостатки разных форм экономической интеграции (зон свободной торговли, таможенных союзов и т. д.).

В рамках политических наук (политологии) исследуются предпосылки, проблемы, перспективы международной интеграции в политической сфере²²⁸. В этой связи учеными-политологами сформулирован целый ряд альтернативных теорий политической интеграции государств: «функционализм» (теория создания на международном уровне специализированных агентств, которым может передаваться выполнение отдельных управленческих задач), «федерализм» (теория создания интеграционных организаций федеративного типа), «реализм» (теория, делающая акцент на сохранении государственного суверенитета), теория «многоуровневого управления» (теория распределения политической власти между разными уровнями – муниципальным, общегосударственным, наднациональным), «неофункционализм» и др.²²⁹

Важную роль в выработке научного подхода к международной интеграции призваны играть и юридические науки с учетом того факта, что именно право выступает инструментом, с помощью которого осуществляются интеграционные преобразования во всех сферах жизни.

Таким образом, термин «интеграционное право» наряду со своим основным значением – интеграционное право как межотраслевой комплекс юридических норм и, одновременно, новый вид правовых систем, регулирующих международную интеграцию, постепенно приобретает дополнительный смысл – интеграционное право как особая сфера научного познания, входящая в круг специальных юридических наук (наряду с ранее сложившимися науками конституционного, гражданского, административного, международного публичного и международного частного права и т. д.).

Наука интеграционного права представляет собой систему знаний об интеграционном праве в целом и отдельных интеграционных правопорядках в частности. Задачей этой науки является исследование закономерностей правового регулирования международной интеграции с целью формирования общей теории интеграционного права.

В настоящее время развитие науки интеграционного права концентрируется в основном на исследовании отдельных интеграционных правопорядков, в том числе в сравнительно-правовом аспекте (например, сравнительный анализ права Европейского союза и права Южноамериканского общего рынка МЕРКОСУР, права Североамериканской ассоциации свободной торговли и права Всемирной торговой организации и т. д.)²³⁰.

В зарубежной науке интеграционного права наибольшее количество исследований опубликовано по вопросам права Европейского союза, что объективно обусловлено его лидирующим положением среди современных интеграционных правопорядков²³¹. Вместе с правом ЕС активно исследуются правовые достижения другой европейской интеграционной организации – Совета Европы, прежде всего в области признания и защиты на европейском уровне основных прав человека (Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и судебная практика Европейского суда по правам человека, Европейская социальная хартия и др.)²³².

По вопросам права Европейского союза издается большое количество специализированных научных журналов, например «Правовые аспекты европейской интеграции» (Великобритания)²³³, «Европейское право» (Германия)²³⁴, «Журнал права Европейского союза» (Франция)²³⁵, «Право Европейского союза» (Италия)²³⁶. Функционируют также специализированные научные и учебные центры права ЕС и европейской интеграции, например Академия европейского права (г. Трир, Германия), Колледж Европы (г. Брюгге, Бельгия), Европейский университет (г. Флоренция, Италия).

Помимо права Европейского союза, активная научная работа за рубежом, а в последние годы и в России, ведется в целях исследования различных аспектов функционирования глобального интеграционного правопорядка в экономической сфере – права Всемирной торговой организации²³⁷.

Среди региональных интеграционных правопорядков за пределами Европы по количеству исследований лидирует право Южноамериканского общего рынка МЕРКОСУР. В последние годы этот правопорядок привлекает внимание исследователей не только из самой Южной Америки, но и из других регионов Земного шара, в том числе из Европы и США²³⁸.

Специальные научные исследования за рубежом опубликованы также в отношении других интеграционных правопорядков, например права Андского сообщества, права АСЕАН, права Западноафриканского экономического и валютного союза²³⁹.

В России с конца XX в. приоритетным направлением интеграционно-правовых исследований является научный анализ проблем и перспектив развития интеграции на постсоветском пространстве: сначала в рамках Содружества Независимых Государств, затем в рамках более компактных по составу, но более эффективных интеграционных организаций, включая Евразийский экономический союз²⁴⁰.

Российские ученые-юристы также уделяют большое внимание исследованию зарубежных интеграционных правопорядков. Например, в работах профессора А. Я. Капустина, опубликованных в разные годы, обстоятельно исследованы правовые аспекты международной интеграции как между развитыми странами Европы, так и между развивающимися странами других регионов Земного шара, особенно Латинской Америки²⁴¹.

С 1990-х гг. в нашей стране сложилась собственная российская научная школа права Европейского союза или, в более широком контексте, европейского права (включая интеграционно-правовые аспекты защиты основных прав человека в рамках Совета Европы).

В этой области российскими учеными опубликованы десятки работ общего и специального характера, многие из которых сочетают в себе научную достоверность с качествами учебника или учебного пособия для будущих отечественных юристов²⁴². В последнее годы в рамках российской школы права ЕС, особенно в трудах профессора П. А. Калиниченко и профессора М. Л. Энтина, активно развивается научное направление, специально исследующее юридические аспекты взаимного сотрудничества и интеграции Европейского союза и Российской Федерации, других республик бывшего СССР, включая перспективы формирования общего экономического, правоохранительного и других общих пространств между Россией и ЕС²⁴³.

Итак, в результате развития интеграционного права как науки в распоряжение практических субъектов интеграции (т. е. государств и интеграционных организаций) предоставляются объективные знания о закономерностях правового регулирования процесса международной интеграции и его различных формах и проявлениях, о различных интеграционных правопорядках и организациях, их общих чертах и особенностях. В содержание интеграционно-правовых знаний входят и знания из смежных общественных, в том числе юридических, наук, необходимых для обеспечения наиболее полного понимания интеграционных процессов в современном мире.

Становление и развитие интеграционного права как юридической науки служит предпосылкой для его превращения в самостоятельную учебную дисциплину, изучаемую студентами российских и зарубежных юридических вузов и факультетов, а также студентами по другим направлениям подготовки, включающей в себя ознакомление с достижениями международной интеграции (например, студентами факультетов международных отношений).

Интеграционное право как учебная дисциплина представляет собой предмет (учебный курс) или группу предметов (учебных курсов), в рамках которых студенты приобретают теоретические знания, практические умения и навыки (компетенции) в области правового регулирования международной интеграции на уровне бакалавриата, магистратуры и аспирантуры.

Организация изучения и преподавания интеграционного права может производиться в форме общих и специальных курсов, способных взаимно дополнять и обогащать друг друга.

Объектом специальных курсов выступают конкретные интеграционные правопорядки, например право Европейского союза, право Евразийского экономического союза, право Всемирной торговой организации и т. д.

Специальные курсы также могут посвящаться правовому регулированию отдельных сфер международной интеграции, в том числе в рамках конкретных интеграционных правопорядков, например правовое регулирование международной экономической интеграции, европейское право прав человека, таможенное право ЕС или ЕАЭС и т. д.

Общий курс «Интеграционное право» ставит целью сформировать у студентов целостное представление об истории и современном состоянии правового регулирования международной интеграции в современном мире на основе сравнительно-правового анализа его достижений в разных частях Земного шара.

Такой курс может преподаваться как до, так и после изучения специальных интеграционно-правовых дисциплин. В первом случае он призван подготовить студентов к дальнейшему, более обстоятельному ознакомлению с отдельными интеграционными правопорядками или сферами правового регулирования. Во втором случае он дает возможность обобщить и закрепить знания, умения и навыки, приобретенные при изучении специальных курсов. Данный курс тесно связан со сравнительным правоведением и является его логическим продолжением.

Вопросы для самоконтроля

1. Как можно определить понятие «интеграционное право»?

2. Можно ли интеграционное право рассматривать в качестве отрасли права?

3. Что представляет собой интеграционный правопорядок? Может ли интеграционный правопорядок называться правовой системой?

4. Какие интеграционные правопорядки являются наиболее развитыми и/или авторитетными в современном мире?

5. Почему в настоящее время не существует однозначного ответа на вопрос о соотношении интеграционного и международного публичного права? Какова позиция судебных органов интеграционных организаций по этому вопросу?

6. Как взаимодействуют интеграционное право и международное частное право?

7. Существует ли внутригосударственное интеграционное право?

Глава V. Категории интеграционного права

После изучения гл. V обучающиеся должны:

знать: происхождение и юридическую сущность категорий интеграционного права (интеграционно-правовых категорий); значение категорий интеграционного права, используемых для регулирования негативной интеграции: либерализация, свободное передвижение, недискриминация, взаимное признание, уступки, преимущества и др.; значение основных категорий интеграционного права, используемых для регулирования позитивной интеграции: общая политика, общее пространство, гармонизация, унификация и др.; категории интеграционного права, обозначающие различные формы экономической интеграции государств; примеры использования категорий интеграционного права в учредительных договорах и актах современных интеграционных организаций, включая Евразийский экономический союз;

уметь: оперировать изученными в гл. V категориями; анализировать юридические факты, возникающие в связи с использованием интеграционно-правовых категорий; анализировать, толковать, применять юридические нормы, использующие категории интеграционного права; осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов применительно к вопросам, изученным в гл. V; давать квалифицированные юридические заключения и консультации применительно к вопросам, изученным в гл. V; правильно составлять и оформлять юридические документы применительно к вопросам, изученным в гл. V;

владеть: юридической терминологией по вопросам, изученным в гл. V; навыками работы с правовыми актами по вопросам, изученным в гл. V; навыками анализа правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений в контексте применения категорий интеграционного права.

§ 1. Либерализация и свободное передвижение

Становление и развитие интеграционного права сопровождаются созданием новых правовых механизмов, специально предназначенных в целях регулирования различных аспектов международной интеграции. Юридические термины и выражения, используемые для обозначения подобных механизмов, выступают в качестве категорий интеграционного права (или, что то же самое, интеграционно-правовых категорий).

По своему происхождению категории интеграционного права могут быть абсолютно новыми понятиями, созданными именно в контексте правового регулирования международной интеграции (например, «общая политика» или «общий рынок»).

Интеграционное право также может заимствовать термины из разных отраслей международного и внутригосударственного права, при необходимости адаптируя их к особенностям интеграционных правоотношений. К числу именно таких терминов относится одна из важнейших категорий интеграционного права – «либерализация».

Как и сама интеграция, слово «либерализация» имеет латинское происхождение, восходит к прилагательному латинского языка «liber», т. е. свободный. В широком смысле либерализация означает освобождение участников общественной жизни от различных препятствий, ограничений, стесняющих их свободную жизнедеятельность.

В этом значении термин «либерализация» широко применяется в политических и экономических науках, например в таких сочетаниях, как «либерализация политического режима» или «либерализация экономической системы», подразумевающих устранение ограничений на создание оппозиционных партий, на свободу печати, на частнопредпринимательскую деятельность и т. п.

В аналогичном значении рассматриваемый термин может использоваться в источниках национального (внутригосударственного) права. Например, в нашей стране переход от государственного к свободному рыночному ценообразованию был оформлен Указом Президента Российской Федерации от 3 декабря 1991 г. № 297 «О мерах по либерализации цен», а отмена ограничений на внешнеэкономические операции российских предприятий была произведена на основе постановления Правительства Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1102 «О мерах по либерализации внешнеэкономической деятельности».

В свою очередь, в послевоенной Франции правительством принималось постановление, посвященное «либерализации купли-продажи и потребления продовольственной муки и регулируемых продуктов» (постановление от 11 сентября 1945 г.).

В интеграционном праве термин «либерализация» имеет аналогичное значение с той особенностью, что в данном случае либерализуются (освобождаются от ограничений) не общественные отношения вообще, а отношения, складывающиеся между гражданами и юридическими лицами разных государств, т. е. трансграничные отношения.

Итак, либерализация как категория интеграционного права означает устранение препятствий трансграничным отношениям с участием граждан и юридических лиц интегрирующихся государств.

Либерализация предполагает взаимное сокращение или полное устранение между этими государствами таможенных пошлин, количественных ограничений товарооборота, визовых, налоговых, административных, технических и иных барьеров, препятствующих свободному пересечению границ товарами, людьми, денежными средствами, осуществлению гражданами и юридическими лицами трансграничной экономической или иной законной деятельности.

Из сказанного следует, что категория «либерализация» фактически является синонимом понятия «негативная интеграция», которая также означает открытие государственных границ, устранение препятствий трансграничным связям²⁴⁴.

Разница состоит в том, что негативная интеграция – понятие теоретическое, употребляемое в научной и учебной литературе. Либерализация же – полноценная категория интеграционного права, которая официально используется в различных его источниках.

На глобальном уровне категория «либерализация» широко применяется в документах Всемирной торговой организации. Например, в преамбуле Соглашения об учреждении ВТО одной из его главных целей провозглашено создание интегрированной многосторонней торговой системы, включающей в себя результаты ранее предпринятых «усилий по либерализации торговли».

Подписанное одновременно с этим документом и являющееся его составной частью Генеральное соглашение по торговле услугами в преамбуле ставит целью «постепенное повышение уровней либерализации торговли услугами», т. е. дальнейшее устранение препятствий трансграничным отношениям в этой области. Соответствующие обязательства членов ВТО служат предметом части IV Генерального соглашения по торговле услугами под названием «Постепенная либерализация».

Еще более широко и многообразно категория «либерализация» используется в интеграционных правопорядках, функционирующих на региональном уровне, в том числе на постсоветском пространстве, а также в некоторых межрегиональных интеграционных документах. Например, в учредительных документах Европейского союза эту категорию можно встретить в таких сочетаниях, как «либерализация перемещений работников» (устранение препятствий созданию единого рынка рабочей силы ЕС), «либерализация передвижения капиталов» (устранение препятствий созданию единого рынка капиталов) или «либерализация услуг» (отмена ограничений на трансграничное предоставление конкретных видов услуг).

В Договоре о Евразийском экономическом союзе закреплены цели и принципы «либерализации торговли услугами, учреждения, деятельности и осуществления инвестиций» (ст. 66 «Либерализация торговли услугами, учреждения, деятельности и осуществления инвестиций», ст. 67 «Принципы либерализации торговли услугами, учреждения, деятельности и осуществления инвестиций»). В специальном приложении к этому Договору предусмотрено, что формирование единого рынка услуг ЕАЭС будет осуществляться по отдельным секторам в соответствии с «планами либерализации», утверждаемыми Высшим Евразийским экономическим советом на уровне глав государств (Протокол о торговле услугами, учреждении, деятельности и осуществлении инвестиций – Приложение № 16 к Договору о ЕАЭС).

Учредительный договор Евразийского экономического союза также предусматривает либерализацию трансграничных отношений между государствами – членами ЕАЭС в других аспектах, например в аспекте «либерализации автомобильных перевозок» (Протокол о скоординированной (согласованной) транспортной политике – Приложение № 24 к Договору о ЕАЭС).

Применительно к трансграничным денежным переводам и другим валютным операциям в праве ЕАЭС предусмотрено осуществление «мер либерализации», под которыми понимаются «действия, направленные на ослабление или отмену валютных ограничений в отношении валютных операций между резидентами государств-членов, а также в отношении операций с резидентами третьих стран» (Протокол о мерах, направленных на проведение согласованной валютной политики – Приложение № 15 к Договору о ЕАЭС).

В качестве других аспектов использования категории «либерализация» в региональных интеграционных правопорядках можно привести следующие примеры:

либерализация трансграничных экономических связей в целом – обязательство содействовать «экономической интеграции, в том числе либерализации торговли, инвестиций, транспортных перевозок и других смежных областей» (Конвенция об учреждении Ассоциации Карибских государств 1994 г.), создание «полностью интегрированного и либерализованного внутреннего рынка» (Договор об учреждении Карибского сообщества, включая единый рынок и единую экономику КАРИКОМ 1973 г. в редакции 2001 г.);

либерализация трансграничной торговли товарами – «либерализация товарооборота путем устранения между государствами – членами таможенных пошлин на импорт и экспорт товаров и отмены между государствами – членами нетарифных барьеров» (Договор об Экономическом сообществе западноафриканских государств 1993 г.);

либерализация в части устранения административных барьеров трансграничным связям – «либерализация количественных ограничений, предписаний в области лицензий, предписаний в отношении результатов или других недискриминационных мер» (Североамериканское соглашение о свободной торговле 1992 г.) и т. д.

Категория «либерализация» может включаться не только в содержание отдельных статей источников интеграционного права, но и в их названия или названия их разделов, например:

• часть II «Либерализация» Рамочного соглашения по интеграции приоритетных секторов 1994 г. между членами Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), которая предусматривает устранение различных барьеров в отношении трансграничной торговли товарами, услугами и трансграничных инвестиций;

• приложение I «Программа либерализации торговли» к Договору об учреждении Южноамериканского общего рынка МЕРКОСУР 1991 г.;

«Общие рамки принципов и правил либерализации торговли услугами в Андском сообществе», утвержденные в 1999 г. Решением № 439 Комиссии Андского сообщества.

В Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), являющейся межрегиональным объединением развитых и некоторых развивающихся государств²⁴⁵, еще в 1961 г. были приняты два «кодекса либерализации», которые касаются трансграничных финансово-экономических отношений: «Кодекс либерализации перемещений капиталов» и «Кодекс либерализации невидимых текущих операций с денежными средствами».

В обоих кодексах содержится официальное определение мер по либерализации. Например, Кодекс либерализации перемещений капиталов предусматривает: «Члены [ОЭСР] отменят между собой… ограничения на перемещения капиталов, насколько это необходимо для эффективного экономического сотрудничества. Меры, предназначенные для отмены этих ограничений, далее именуются “меры по либерализации”».

Аналогично международной интеграции в целом, осуществляемая в ее рамках либерализация трансграничных отношений по своей степени может иметь частичный или полный характер. В первом случае препятствия определенным видам трансграничных взаимосвязей сокращаются (например, снижаются таможенные пошлины), во втором они устраняются полностью²⁴⁶.

Если либерализация имеет полный (завершенный) характер, то ее результатом становится введение свободы передвижения через государственные границы для субъектов и объектов конкретных общественных отношений.

Как и сама либерализация, термин «свободное передвижение» изначально является категорией внутригосударственных правовых систем. В частности, в конституциях многих стран, в том числе российской, он используется в целях закрепления основного права их граждан беспрепятственно перемещаться по разным частям государственной территории (право на свободное передвижение, или, кратко, свобода передвижения).

В интеграционном праве категория «свободное передвижение» относится уже к пересечению межгосударственных границ, а бенефициарами свободного передвижения могут выступать не только граждане, но и юридические лица, а равно производимые ими товары, оказываемые ими услуги, принадлежащие им денежные средства, иные материальные или нематериальные блага.

Итак, свободное передвижение как категория интеграционного права означает предоставление гражданам и юридическим лицам права свободно передвигаться между территориями интегрирующихся государств, а также перемещать между этими территориями разнообразные материальные и нематериальные блага.

Также, в отличие от аналогичной категории внутригосударственного права, в интеграционном праве термин «передвижение» или его синонимы (перемещение, движение и т. п.) получают более широкое значение. В интеграционном праве «передвижение» охватывает не только непосредственное пересечение границы, но и право свободного проживания, а также право граждан и юридических лиц заниматься на территории других государств экономической или иной законной деятельностью.

Родоначальником категории «свободное передвижение» в интеграционном праве стал Европейский союз, учредительные документы которого используют его еще с 1950-х гг. Под влиянием права ЕС данная категория сегодня стала широко использоваться в других интеграционных правопорядках, в том числе на постсоветском пространстве, т. е. превратилась в общую категорию интеграционного права в целом.

Поскольку свободное передвижение в интеграционном праве относится к разным субъектам и объектам трансграничных отношений, оно имеет комплексный характер – подразделяется на различные элементы, называемые «свободами передвижения». Каждая из этих свобод имеет свой собственный правовой режим.

Так, свободное передвижение работников²⁴⁷ в праве Европейского союза обозначает право (свободу) гражданина одного государства – члена ЕС искать работу, жить и трудиться в любом другом государстве-члене, а после завершения трудовой деятельности (например, после выхода на пенсию) оставаться на территории этого государства.

Если гражданин одного государства – члена ЕС желает заниматься в другом государстве-члене ЕС не наемным трудом, а самостоятельной экономической, в том числе предпринимательской, деятельностью, то он располагает аналогичными возможностями благодаря свободе учреждения, иначе называемой «правом учреждения» (под «учреждением» в данном случае понимается создание в других государствах-членах предприятий, в том числе юридических лиц, через которые будет осуществляться экономическая деятельность)²⁴⁸.

Наравне с гражданами субъектами свободы учреждения в ЕС признаны коммерческие юридические лица государств-членов. Последние в рамках свободы учреждения могут свободно открывать в других государствах-членах филиалы, представительства, дочерние предприятия, производить трансграничные слияния с юридическими лицами других государств-членов.

Судебная практика Суда Европейского союза дополнительно признала за юридическими лицами право на «трансграничное преобразование» в контексте свободы учреждения²⁴⁹, т. е. на преобразование из организационно-правовой формы одного государства-члена в сходную организационно-правовую форму другого государства-члена (например, преобразование общества с ограниченной ответственностью по итальянскому праву в общество с ограниченной ответственностью по венгерскому праву)²⁵⁰.

Если самостоятельная экономическая деятельность в другом государстве имеет эпизодический (непостоянный) характер, то она реализуется в ЕС в контексте свободного предоставления услуг²⁵¹ – например, гражданин или юридическое лицо Франции для осуществления строительных работ может привлекать подрядчиков из любого другого государства – члена ЕС.

Свободное предоставление услуг также включает в себя право граждан или юридических лиц одного государства – члена ЕС получать услуги у граждан или юридических лиц других государств – членов ЕС с выездом на территории последних или без такового – например, приобретение гражданином Бельгии туристической путевки в туристическом агентстве Швеции. Отсюда вытекает второе название рассматриваемой свободы – свободное передвижение услуг, т. е. свободное предоставление и получение услуг в других государствах-членах²⁵².

К числу иных свобод передвижения, которые стали реальностью благодаря полной либерализации трансграничных экономических связей между государствами – членами ЕС, относятся свободное передвижение товаров²⁵³, гарантируемое, в частности, запретом таможенных пошлин, количественных ограничений экспорта и импорта, дискриминационного налогообложения продукции из других государств-членов, и свободное передвижение капиталов²⁵⁴, распространяющееся как на трансграничные инвестиции, так и на текущие платежи. В последнем случае правом ЕС также используется понятие «свободное перемещение платежей»²⁵⁵.

Категория «свободное передвижение» в интеграционном праве способна использоваться не только в экономической, но и в других сферах общественной жизни. В частности, в праве ЕС вводятся или уже введены в действие такие свободы передвижения неэкономического характера, как свободное передвижение персональных данных, свободное передвижение исследователей, научных познаний и технологий, кратко обозначаемое выражением свободное передвижение знаний²⁵⁶, свободное передвижение документов²⁵⁷ (освобождение от легализации, апостиля и других дополнительных формальностей документов, полученных в одном государстве-члене и предъявляемых их обладателями на территории другого), свободное передвижение решений²⁵⁸ (обязанность государств-членов взаимно признавать и исполнять судебные и некоторые внесудебные решения, вынесенные их компетентными органами, в том числе нотариальные акты)²⁵⁹.

В целях открытия границ для передвижения не только рабочей силы и предпринимателей, но и людей, не занимающихся экономической деятельностью (например, студентов), свободное передвижение работников и свобода учреждения были включены правом ЕС в более широкую по содержанию свободу трансграничного передвижения, названную свободным передвижением лиц²⁶⁰.

Как уже отмечалось выше, разработанная в праве Европейского союза категория «свободное передвижение» послужила примером для других интеграционных правопорядков. В их учредительных документах или других источниках также можно встретить перечни из нескольких свобод передвижения, наименования которых полностью или частично совпадают со свободами передвижения в ЕС.

Так, в Договоре об учреждении Союза арабского Магриба 1989 г. входящие в него североафриканские государства провозгласили общей целью достижение «свободного передвижения лиц, услуг, капиталов и товаров».

Учредительный договор Восточноафриканского сообщества 1999 г., в свою очередь, предусматривает: «Между государствами-партнерами учреждается общий рынок. Внутри общего рынка должно существовать свободное передвижение работников, товаров, услуг, капитала и право учреждения».

Похожую систему правовых категорий можно найти в других источниках интеграционного права, в том числе на постсоветском пространстве: «свободное передвижение товаров, услуг и факторов производства» в рамках Южноамериканского общего рынка (учредительный договор МЕРКОСУР 1991 г.), «свободное перемещение товаров, услуг, капиталов, рабочей силы» (учредительный договор Союзного государства России и Беларуси 1999 г.), «свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы», «свобода перемещения товаров, услуг, капитала и рабочей силы», «свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов», «свобода торговли услугами, учреждения, деятельности и осуществления инвестиций» (учредительный договор ЕАЭС) и т. д.

Свободное передвижение как интеграционно-правовая категория с выделением в ее рамках нескольких свобод передвижения в настоящее время также воспринята конституциями и другими источниками права федеративных государств, которые используют ее в целях обеспечения единства государственной территории и противодействия дезинтеграции страны, например:

• «свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств» как одна из основ конституционного строя нашей страны (Конституция Российской Федерации);

• «свободное передвижение лиц, продуктов, услуг и инвестиций внутри Канады» (Соглашение о внутренней торговле 1994 г. между канадским правительством и правительствами субъектов федерации);

• недопустимость создания любых препятствий «полной свободе передвижения лиц, товаров, услуг и капитала» (Конституция Боснии и Герцеговины 1995 г.)²⁶¹.