Kitobni o'qish: «GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования»

Name: GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования
Author: Павел Толстых
ISBN: 978-5-9614-3800-0

Павел Толстых

Shrift:

к. п.н. Толстых Павел Александрович

GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования. – Москва: Издательство «Перо», 2019.

ISBN 978-5-00122-623-9

Все права защищены. Данная электронная книга предназначена исключительно для частного использования в личных (некоммерческих) целях. Электронная книга, ее части, фрагменты и элементы, включая текст, изображения и иное, не подлежат копированию и любому другому использованию без разрешения правообладателя. В частности, запрещено такое использование, в результате которого электронная книга, ее часть, фрагмент или элемент станут доступными ограниченному или неопределенному кругу лиц, в том числе посредством сети интернет, независимо от того, будет предоставляться доступ за плату или безвозмездно.

Копирование, воспроизведение и иное использование электронной книги, ее частей, фрагментов и элементов, выходящее за пределы частного использования в личных (некоммерческих) целях, без согласия правообладателя является незаконным и влечет уголовную, административную и гражданскую ответственность.

⁂

Выход книги был бы невозможен без тепла Аллы Семеновны Фалиной и терпения моей семьи.
Именно им я и посвящаю настоящее издание

ОТ АВТОРА

Научный базис этой книги сформирован на кафедрах «Теории и практики взаимодействия бизнеса и власти» НИУ «Высшая школа экономики» и «Политологии и политического управления» Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС) при защите автором кандидатской диссертации. Автор адресует слова благодарности всем сотрудникам и преподавателям данных кафедр, но в первую очередь их заведующим, доктору экономических наук Александру Николаевичу Шохину, а также доктору политических наук, профессору Олегу Федоровичу Шаброву.

Ключевые разделы данного издания были апробированы в ведущих академических центрах России, но прежде всего в НИУ ВШЭ и РАНХиГС, в которых автор более десяти лет читает лекции и проводит мастер-классы для слушателей MBA и MPA по теории и практике лоббизма. Автор выражает огромную признательность директору Института коммуникационного менеджмента НИУ ВШЭ профессору Валентине Николаевне Кириллиной, а также директору Научно-образовательного центра программ МРА Института государственной службы и управления РАНХиГС Елизавете Витальевне Степаненко.

Практический базис книги сформирован в «Центре по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти», ведущей российской компании, уже более десяти лет оказывающей поддержку российским и западным корпорациям, а также лучшим отраслевым ассоциациям при взаимодействии с федеральными органами государственной власти. Систематизация этой консультационной практики, а также многочисленные кейсы, лоббистские кампании, корпоративные, отраслевые и государственные документы составили прикладную основу настоящего издания. Автор искренне признателен руководству и сотрудникам департаментов по связям с органами государственной власти крупнейших российских и западных корпораций, а также представителям бизнес-ассоциаций и лоббистских фирм за многогранную поддержку и помощь при написании данной книги. Из-за значительного числа контактов автор не может назвать всех, но, оглядываясь назад, искренне благодарит:

● в газовой отрасли России: ПАО «Газпром» и др.;

● в нефтяной отрасли России: ПАО «Газпром нефть», ПАО «НК “Роснефть”», ТНК-ВР и др.;

● в нефтехимической отрасли России: ПАО «СИБУР Холдинг», «ЕвроХим» и др.;

● в металлургической отрасли России: ПАО «ГМК “Норильский никель”», ОК «РУСАЛ» и др.;

● в фармацевтической отрасли России: «Bayer», Abbott Россия, «Новартис», «Pfizer» и др.;

● в телекоммуникационной отрасли России: Altimo, ПАО «ВымпелКом», ПАО «МТС» и др.;

● в автомобильной отрасли России: Mercedes-Benz, Toyota, Hyundai Motor и др.;

● в отрасли FMCG: The Coca-Cola Company, HEINEKEN, «Филип Моррис Интернэшнл», Anadolu Efes, Japan Tobacco International, «БАТ Россия» и др.

Автор не может не адресовать слова благодарности также всем действующим и бывшим сотрудникам и партнерам компании «Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти», однако особое место в его памяти занимают прекрасный организатор Константин Парфенов, отличный менеджер Сергей Альбицкий, умнейший аналитик Евгений Махортов, лучший менеджер по продажам Екатерина Петрова, замечательный помощник Евгения Дорина.

Огромное спасибо за дружеское участие лучшим российским ученым в области изучения групп интересов и лоббизма: доктору политических наук Александру Паврозу (Санкт-Петербургский государственный университет) и PhD Сергею Костяеву (Ратгерский университет).

Москва, 2 февраля 2018 г.

ВВЕДЕНИЕ

Лоббизм – одна из самых сложных для изучения тем в гуманитарной науке. Объясняется это тем, что процесс выработки государственных решений через призму влияния на него различных социальных групп закрыт от общественного контроля, не существует до сих пор и адекватного научного инструментария оценки и анализа данного явления. Несмотря на то что за последние десять лет специалисты, благодаря внедренным элементам «электронного правительства», получили возможность определенного контроля за принятием государственных решений, огромный пласт корпоративных, отраслевых и государственных документов, проливающих свет на подноготную политического влияния, находится вне общественного доступа. Также в отличие от ряда стран современного мира, в которых работа лоббистов относительно прозрачна (например, в США можно детально изучить, сколько внешних и внутренних лоббистов у той или иной организации, какова их оплата и цели найма и пр.), в России до сих пор не принято законодательство о регулировании лоббистской деятельности, что в итоге лишает общество понимания о данном виде профессиональной деятельности, создавая значительное число слухов и домыслов.

В Москве – центре концентрации политической власти России – в настоящее время профессиональный лоббизм де-факто занял свою окологосударственную нишу. Так, практикой по влиянию на разрабатываемые государственные решения здесь систематически занимаются несколько тысяч человек – это прежде всего сотрудники деловых ассоциаций, менеджеры департаментов по связям с органами государственной власти крупнейших российских и зарубежных корпораций (которые присутствуют в преобладающем большинстве из них), специалисты лоббистских и юридических фирм, а также представители некоммерческого лоббирования, многие из которых, стоит признать, по уровню профессионализма, активности и располагаемого бюджета вполне сопоставимы с наиболее заметными представителями коммерческого лоббирования – корпоративными или отраслевыми лоббистами.

Эта работа – более чем 15-летний исследовательский труд автора по изучению теоретических и практических аспектов лоббизма как в России, так и за рубежом. Следует согласиться, что преобладающее большинство существующих в России статей и книг по тематике лоббизма написаны людьми, имеющими довольно далекое представление о данной деятельности. Серьезные практики лоббизма, имеющие понимание о процессе выработки государственных решений, опыт ведения лоббистских кампаний, соответствующую документальную фактуру, предпочитают не говорить о своей работе, а если и говорят, то в очень ограниченной ее части. Более того, не всегда практик может нормально систематизировать свои знания и доступно представить их читателю. Ученые, специализирующиеся на вопросах лоббизма, напротив, обладают необходимым научным аппаратом, однако далеки от закрытой от них практической части согласования политических решений и методов лоббистского влияния. В итоге, как правило, основу для их текстов составляют публичные скандалы в СМИ, а также серии интервью с представителями государственного и корпоративного секторов, которые очевидным образом скрывают или существенно недоговаривают детали процесса.

Уникальность данного издания заключается в том, что автор имеет значительный опыт как научной и академической, так и практической деятельности в области лоббизма. Так, им написаны первые в нашей стране серьезные книги, посвященные особенностям продвижения интересов в органах государственной власти, – «Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» (2006) и «GR. Практикум по лоббизму в России» (2007), которые получили блестящие отзывы профильных экспертов и стали в свое время незаменимым пособием для многих специалистов в области GR. С другой стороны, автор – многолетний практикующий специалист, имеющий широкую клиентуру из ключевых отраслей российской экономики, организаций всех форм собственности от государственных компаний, российских частных финансово-промышленных групп до ведущих зарубежных корпораций из США, Европейского союза, Юго-Восточной Азии. Последнее позволило ему представить и детально разобрать более 150 лоббистских кампаний, а также привести обширную, закрытую от общественности документальную фактуру государственных решений, принятых под воздействием различных групп давления.

Данная работа состоит из двух равнозначных томов.

Том 1 посвящен теории лоббизма, в нем автор систематизирует свои многолетние научные изыскания, а также представляет собственные подходы и концепции. Главные вопросы, на которые автор ищет ответы, – это в чем содержательный смысл лоббизма и каковы его родовые признаки, какие существуют фундаментальные предпосылки существования лоббизма как социальной данности, кто такие лоббисты, на чем основано их влияние и какова его степень, что в их деятельности существует такого, что представляет заметную ценность и (или) опасность для политических стейкхолдеров.

В части определения содержательного статуса лоббизма автор задается фундаментальными вопросами, что есть лоббизм по своей сути и можем ли мы вообще серьезно говорить о данном явлении как об отдельной значимой научной категории или лоббизм – это лишь красивое слово для прикрытия коррупции. В данной связи автор пытается детерминировать, на чем должны быть сконцентрированы научные исследования, на каких фундаментальных предпосылках следует строить дальнейшие модели. Пытаясь найти ответ на данный вопрос, автор после детального изучения современного международного научного опыта и собственных прикладных исследований представляет три заслуживающих внимания концептуальных подхода к определению сущности явления лоббизма – «коррупционный», «информационный» и «субсидиарный». Общетеоретической базой первых двух концепций выступает «теория социального обмена», разработанная американским социологом Дж. Хомансом¹.

«Коррупционная модель» представляет лоббизм как обмен ресурсами между представителями органов публичной власти (обладающими властным ресурсом) и группами интересов (обладающими финансовым или социальным ресурсом). Лоббисты выступают лишь профессиональными посредниками в данных взаимоотношениях. Именно в соответствии с этой моделью так называемый цивилизованный лоббизм – это лишь прикрытие для коррупции, а некоррупционное влияние на власть, которое часто называют лоббизмом, – лишь вершина айсберга, которая настолько незначительна, что ею можно пренебречь.

«Информационная теория лоббизма» – модель, в соответствии с которой главной ценностью лоббистов во взаимоотношениях с политическими стейкхолдерами является «информация». Рассматривается гипотеза, что лоббисты обладают неким знанием, благодаря которому они могут быть убедительными, а политические стейкхолдеры в результате имеют возможность лучше и более эффективно выполнять свои обязанности, в более полной мере удовлетворять общественные интересы, принимать более взвешенные государственные решения, устраивающие различные группы влияния. Именно информация, согласно данной концепции, делает их влиятельными субъектами политической жизни.

Базовые основы «Субсидиарной теории» разработаны американским политологом Р. Холлом. Данный подход рассматривает лоббизм как своего рода субсидию за предприимчивость законодателя. В рамках теории субсидирования лоббист сначала отбирает законодателя, который уже имеет позицию и верования, подобные его же. Важно, что это не попытка изменить представления законодателя на тот или иной вопрос, это, скорее, попытка субсидировать ресурсы тех законодателей, чьи предпочтения уже разделили группы интересов. Далее лоббист предоставляет данные для формулировки законодательных предложений, представляет аргументы или иным способом помогает законодателю осуществлять самостоятельные действия по изменению содержания закона или вероятности его прохождения. В этом случае лоббист делает возможным для политика увеличить его усилия по достижению общих с «группой интересов» целей. В процессе представления подхода автор перерабатывает «субсидиарную теорию», показывая, как реализуются ее базовые принципы и в работе лоббиста, и в других ветвях власти.

Фактически через представленные подходы проходит водораздел международного научного осмысления данного социального явления. Очевидно, что однозначный ответ на вопрос, какой из подходов превалирует в реальных отношениях между группами интересов и политическими стейкхолдерами, а также какова степень влияния каждого из подходов в системе выработки итоговых государственных решений, в том числе в различных политических системах, если и возможен, то требует глубинных эмпирических исследований, проведение которых, по понятным причинам, крайне осложнено (если вообще возможно) из-за деликатности темы и скрытности как лоббистов, так и международной бюрократии и политиков.

В процессе теоретических исследований автор определяет семь фундаментальных признаков лоббизма, которые являются неотъемлемой частью данного явления.

1. Частный интерес. Лоббизм – это всегда реализация частных (негосударственных) интересов, при этом сами интересы могут как совпадать, так и не совпадать с государственными. Если общественный интерес – это компромиссная выгода всего населения, его защитой занимается государство, то частный интерес выражают различные общественные группы (например, корпоративный интерес, отраслевой интерес, интерес феминистского или молодежного движения и пр.), а представляют в органах власти профессиональные лоббисты. Отсутствие государственно-властных полномочий у лоббиста, при этом наличие частного интереса, является причиной выраженного волеизъявления по отношению к представителю публичной власти. Именно поэтому происходит стремление изменить правовое регулирование каких-либо общественных отношений либо воспрепятствовать такому изменению.

2. Наличие выраженного волеизъявления (действия, воздействия, влияния и пр.). Суть лоббизма – это действие по отношению к представителю публичной власти, без действия лоббизма не существует.

3. Легальность. Именно через категорию легальности проходит водораздел между коррупцией и лоббизмом. Коррупция – неправовое, строго наказуемое уголовное деяние, лоббизм – это правовое деяние, вытекающее из конституционных прав граждан и нормативно регулируемое в ряде стран мира. Мастерство лоббиста заключается в том, чтобы, основываясь на законных методах воздействия на власть, создать нужное впечатление у принимающего решение чиновника или депутата по поводу требуемого вопроса, другого лоббизма не существует.

4. Наличие объекта воздействия – института публичной власти. Определяющим критерием существования лоббизма является возможность властного института принимать политические (публично-властные) решения, обязательные для исполнения. Именно этот критерий определяет политическую природу данного явления. Лоббизм – это всегда политическое явление, как не существует лоббизма без политической власти, так и власти не существует без лоббизма. Лоббизм органически присущ природе власти.

5. Неоднородность публичных (государственных) интересов. Определяющей предпосылкой возникновения лоббизма является неоднородность публичных (государственных) интересов при выработке тех или иных политических решений. Компромисс между наиболее значимыми частными интересами и представляет государственный интерес, который достигается в процессе длительного процесса согласования и консультаций. Профессиональный лоббист, детально понимая неоднородные интересы различных государственных и общественных групп, а также формальный процесс выработки политических решений, усиливает стремление определенных общественных групп воздействовать на поведение государства с целью переориентации политики в свою пользу.

6. Наличие выбора. Наличие выбора у политического стейкхолдера является фундаментальным признаком лоббизма как социальной данности. Этот выбор зависит от множества факторов, продиктованных личным, корпоративным и (или) общественным интересом представителя публичной власти. Если бы у представителя публичной власти не было сомнений, какое из решений принять, то не было бы и лоббистов, которые с помощью различных средств склоняли бы его к выбору более выгодного им управленческого решения, преподнося его как наиболее оптимальное с точки зрения государства.

7. Официальное закрепление. Выбор политического стейкхолдера должен быть официально закреплен в виде юридического документа (закона, указа, распоряжения и пр.), который должен быть издан в установленном порядке, вступить в законную силу и привести к возникновению правовых последствий. Издание такого документа, в котором отражены интересы лоббиста, финальный результат, главная цель лоббистской кампании.

При анализе явления автор приходит к выводу, что лоббизм – это широкое интердисциплинарное явление, для точного определения которого требуется переработка ключевых парадигм гуманитарной науки, прежде всего экономики, социальной психологии, государственно-муниципального управления, государственного и административного права, прикладной политологии, менеджмента организаций и пр. В результате исследований автор разрабатывает ряд самостоятельных теорий, позволивших ему через призму различных дисциплинарных подходов раскрыть многоплановость явления лоббизма. Так, в работе представлены:

1. «Экономическая теория лоббизма», в рамках которой лоббизм рассматривается как вид рыночной сделки между представителями органов публичной власти, обладающими властным ресурсом и группами интересов, обладающими финансовым, социальным, информационным и пр. ресурсами.

2. «Психологическая теория лоббизма», в рамках которой лоббизм рассматривается как осознанное психологическое влияние на установки, намерения, убеждения, верования политического стейкхолдера относительно содержания принимаемых им управленческих решений с целью их корректировки в интересах лоббиста. В данной теории лоббизм исследуется как психологический феномен, при этом автор представил разработанную им обобщенную матричную модель психологического взаимодействия лоббиста и политического стейкхолдера. Научной базой данной теории послужили традиционные для психологической науки «теория коммуникации», «теория социального влияния» и пр.

3. «Государственно-управленческая теория лоббизма», в рамках которой лоббизм рассматривается как процесс по представлению и учету интересов граждан, коммерческих и некоммерческих юридических лиц, других субъектов в разрабатываемых государственно-управленческих решениях, которые в установленном порядке закрепляются в официальных документах (в виде закона, указа, распоряжения и пр.). Научной базой данной теории послужили традиционные для данной дисциплины «теория государственной бюрократии», «теория нового государственного управления» и пр.

4. «Формально-правовой подход», в рамках которого автором проведен межюрисдикционный сравнительный анализ явления в основных действующих федеральных законах, регулирующих данную деятельность в мире. Лоббизм в рамках данного подхода – это совокупность правовых норм, регулирующих взаимодействие граждан, коммерческих и некоммерческих юридических лиц, других субъектов с органами публичной власти с целью добиться принятия выгодного для них управленческого решения, закрепленного в официальной форме.

5. С точки зрения теории менеджмента лоббизм – непрофильная деятельность организации, связанная с воздействием на органы публичной власти, в результате которой принимаются государственно-управленческие решения, приводящие к росту ключевых показателей экономической эффективности (рост прибыли, сокращение издержек и пр.) организации. Научной базой для данного определения послужили традиционные для менеджмента «теория фирмы», «теория стейкхолдеров» (Э. Фримана).

6. С точки зрения политологии лоббизм – процесс по продвижению интересов негосударственных акторов в органах публичной власти с целью добиться принятия выгодного для них политического решения. Таким образом, лоббисты задействованы в распределении политической власти. Научной базой данного определения послужили традиционные для политологической науки: теория групп (А. Бентли), теория политических сетей (Э. Гриффит), концепция политического клиентелизма, теория политической ренты и т. п.

Автор убежден, что каждая из представленных гуманитарных наук имеет свой достаточный и уникальный научный базис для раскрытия явления лоббизма. Однако только в комплексе мы получим цельный взгляд на лоббизм, уйдя от вульгарного или однобокого отношения к данному явлению.

В процессе разработки теории лоббизма автор перерабатывает наиболее дискутируемые вопросы при определении субъектного и объектного поля лоббизма. При этом им был скорректирован ряд используемых понятий, а также внедрены новые термины для описания различных типов, проявлений и классификаций лоббизма. Одним из итогов этой работы стал «Словарь профессиональных лоббистских терминов», содержащий более 160 определений, размещенный в конце настоящего издания.

Том 2 посвящен практическим аспектам деятельности профессионального лоббиста в Российской Федерации. Именно в нем автор на основе представленной в томе 1 научной базы, систематизирует свой более чем 12-летний практический лоббистский опыт работы в качестве наемного консультанта ведущих российских и зарубежных корпораций, государственных холдингов, а также профессиональных ассоциаций. Во многом инновационность данной части издания заключается в том, что впервые на основании документов систематизирована структура российского лоббизма, от утвержденных корпоративных регламентов GR-департаментов крупнейших корпораций до их годовых стратегий по политическому влиянию, от корпоративных и отраслевых обращений до документально подтвержденной реакции политических стейкходеров в интересах тех или иных игроков. При выработке итогового государственного решения наглядно показана структура межгосударственного взаимодействия, роль и вес различных государственных институтов, которые довольно часто отражают позиции конкретных групп давления.

Данный том состоит из двух равнозначных частей.

В части 1 автор проводит комплексное исследование ключевых субъектов лоббизма в России, оказывающих систематическое влияние на государственную власть в своих интересах. Данные акторы типологизированы по трем категориям – коммерческие (экономические) лоббисты, некоммерческие лоббисты и лоббистские фирмы.

К первой категории «коммерческие (экономические) лоббисты» отнесены: 1) корпорации в лице их департаментов по связям с органами государственной власти (GR-департаменты); 2) наиболее активные ассоциации ключевых отраслей российской экономики; а также 3) макролоббисты, представленные ключевыми общероссийскими бизнес-ассоциациями.

В разделе про корпорации автором детально рассмотрена структура департамента по связям с госорганами современной корпорации, обозначены ключевые компетенции специалистов по Government Relations (GR), приведено множество наглядных примеров корпоративного лоббизма, подтвержденных внутренними корпоративными и государственными документами. В Приложении к изданию автор приводит образцы наиболее важных и профессионально составленных корпоративных документов, регламентирующих деятельность GR-департамента современной корпорации, от должностной инструкции GR-менеджера до положения о работе GR-департамента в целом. Автор имел отношение или являлся составителем некоторых из них и надеется, что данные материалы будут способствовать формированию культуры профессионального документооборота.

В отраслевом разделе автор рассматривает лоббизм в ключевых секторах российской экономики: газовой, нефтяной, металлургической, фармацевтической, аграрной, телекоммуникационной, автомобилестроительной, табачной и пивной отраслях. В каждой отрасли детально систематизированы институциональные представители, а также интересы и каналы влияния каждого из отраслевых лобби. По каждой отрасли приведены наглядные примеры документально подтвержденных лоббистских кампаний, во многих из которых автор принимал непосредственное участие. Стоит отметить, что такая полная и детальная систематизация отраслевых практик стала возможной, так как автор был погружен в реализацию лоббистских кампаний в каждой из разобранных отраслей в качестве наемного консультанта. В российской профессиональной литературе такой детальный межотраслевой срез представляется впервые.

В разделе про макролоббистов проанализирована «большая четверка» общероссийских бизнес-ассоциаций в лице Торгово-промышленной палаты России, Российского союза промышленников и предпринимателей, «Деловой России», «ОПОРЫ РОССИИ». В данном разделе показана не только структура и особенности функционирования данных общественных структур, но и приведено множество показательных примеров, когда данные организации выступали инструментом в лоббистском противостоянии корпораций при принятии тех или иных государственных решений.

В категории про коммерческий лоббизм отдельный параграф посвящен разбору иностранного коммерческого лоббизма в России, влияние которого до недавнего времени было довольно велико. В этом разделе автор детально описывает структуру коммерческого лоббизма, особенности реализации такого рода интересов, а также ключевых институциональных представителей данного лобби в России. В параграфе приводится множество внутренних документов иностранных ассоциаций при реализации ими лоббистских инициатив.

Ко второй категории отнесены крупнейшие некоммерческие группы давления в России в лице религиозных, профсоюзных и экологических организаций, а также обществ защиты прав пенсионеров, ветеранов, инвалидов / пациентские организации и общества защиты прав потребителей. В данной категории подробно рассмотрена структура некоммерческого лоббизма, особенности институционального представительства, приведено множество примеров успешно реализованных лоббистских инициатив. На основе впервые публикуемых документов автор наглядно показывает, как наравне с крупнейшими бизнес-группами 1990-х гг. формировалось религиозное лобби, которое в лице наиболее заметного своего актора, Российской православной церкви (РПЦ), смогло принять участие в наиболее важных лоббистских проектах данного времени, которые послужили первичной финансовой базой для ее дальнейшего становления и развития. В результате в настоящее время вес, влияние и финансовые возможности РПЦ сопоставимы с наиболее яркими представителями коммерческого лоббизма.

К третьей категории отнесены профессиональные консультанты на рынке лоббистских услуг в лице лоббистских фирм, которые по контракту работают как на коммерческих, так и на некоммерческих заказчиков, представляя им услуги по продвижению их интересов в органах государственной власти. В отличие от ряда стран запада, где деятельность подобного рода организаций благодаря наличию законодательства о раскрытии лоббистской деятельности общественно контролируема и прозрачна, в России об их деятельности известно лишь узкому кругу профессионалов. В этом издании автор впервые показывает ключевые этапы формирования данной отрасли в России, описываются наиболее значимые игроки рынка, их клиенты, ключевые услуги, структура договоров и годовые заработки.

В части 2 автор проводит комплексное исследование особенностей лоббизма во всех ключевых институтах государственной власти федерального уровня: на уровне Президента Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и Федерального Собрания.

Впервые в российской научной практике приводится комплексная систематизация выработки и оформления государственно-управленческих решений на федеральном уровне в контексте реализации частного лоббистского интереса: на каждый ключевой государственный документ федерального уровня приводится не только подробный алгоритм его формального оформления и согласования, но и реализованная лоббистская кампания.

В рамках данной главы исследования автором впервые раскрывается лоббизм через разработанную и описанную им в первой части «государственно-управленческую теорию лоббизма», инновационный подход к исследованию данного явления, когда лоббизм раскрывается через систематизацию государственных актов и документов, в которых собственно юридически и закрепляется властная воля, реализуемая в итоге в интересах тех или иных групп. Такой подход, как нам представляется, не только обоснован, но и позволяет в полной мере, комплексно раскрыть явление лоббизма именно в строгой привязке к государственно-управленческим решениям и тем юридическим формам, через которые данные решения оформляются и закрепляются.

Автор убежден, что представленные в издании теории, подходы и концепции, а также практические алгоритмы, кейсы и кампании продвинут исследователей, экспертов, специалистов и практиков в понимании явления лоббизма как в России, так и за рубежом. Содействуя раскрытию нового направления в исследовании науки, автор надеется, что проведенная теоретическая работа может послужить отправной точкой для разработок в научно-исследовательских институтах и организациях, занимающихся проблемами взаимодействия бизнеса и власти, государственного управления, парламентаризма, политической психологии, менеджмента организаций, коррупции и пр. Полученные практические результаты будут востребованы в работе профессиональных лоббистов, представителей всевозможных групп интересов (в том числе общественных организаций и ассоциаций, профсоюзов и пр.), а также департаментов по связям с органами государственной власти (government relations department) российских и зарубежных корпораций. Значимые разработки автора в области инициации, согласования и оформления государственно-управленческих решений через призму влияния на них различных групп могут быть полезны для чиновников федеральных органов государственной власти, депутатов российского парламента. Основные выводы работы и обширный материал, собранный в ней, могут быть использованы при чтении курсов прикладной политологии, социальной психологии, государственного и муниципального управления, менеджмента фирмы, административного и парламентского права и др. в высших учебных заведениях, имеющих соответствующие специальности и дисциплины. Выводы, сделанные в ходе работы, могут послужить также лучшему пониманию зарубежного опыта, его применимости в российских условиях и, следовательно, могут быть использованы при разработке нормативно-правовых актов, регулирующих лоббистские отношения в России.

ПРАВОВАЯ ИНФОРМАЦИЯ

В данном издании представлено более 100 корпоративных, отраслевых и государственных документов, которые послужили фактологической основой при описании реальных кейсов и лоббистских кампаний. Корпоративные и отраслевые документы, а также письма и обращения ассоциаций, других некоммерческих и общественных структур представляют из себя материалы, направленные в органы государственной власти с целью влияния на разрабатываемые в государственном институте решения.

Все представленные в издании документы государственного образца являются несекретной информацией и получены автором в строгом соответствии со статьей 29 части 4 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом», а также федеральными законами «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «Об информации, информатизации и защите информации», «О государственной тайне». Данная статья Конституции, а также более полно раскрывающие и конкретизирующие ее значение федеральные законы наделяют специалистов правом искать и получать информацию в органах государственной и муниципальной власти. Под информацией в данном контексте имеются в виду готовящиеся проекты нормативно-правовых актов, указы, распоряжения, федеральные законы и прочая внутриведомственная информация, которая не отнесена к государственной тайне.

В книге приводится ряд государственных документов, представляющих собой служебную информацию ограниченного распространения (с грифом «ДСП» – «для служебного пользования»).

В соответствии с ФЗ от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и конкретизирующим его «Положением о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации № 1233, служебная информация ограниченного распространения (ДСП) – несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью. За разглашение информации ДСП, а также нарушение порядка обращения с документами, содержащими такую информацию, сотрудники подразделений государственного института могут быть привлечены к дисциплинарной или иной предусмотренной законодательством Российской Федерации ответственности. Однако поскольку закон о служебной тайне на дату выхода книги не принят, то «иная ответственность», кроме дисциплинарной, для передающих эту информацию сотрудников государственных органов власти законодательством не определена. Для получающих в органах государственной власти служебную информацию ограниченного распространения (ДСП) никакой ответственности действующим законодательством не предусмотрено.

Все представленные в издании документы государственного, корпоративного или отраслевого образца являются подлинными и, как правило, предоставлены автору сотрудниками департаментов по связям с госорганами корпораций или ассоциаций, а также представителями федеральных государственных структур в качестве наглядных иллюстраций лоббистской деятельности для использования в научной или академической деятельности автора.

В силу коммерческой тайны автор не использовал конфиденциальные материалы, которые были ему доступны при выполнении договорных работ для корпоративных или отраслевых заказчиков.

ТОМ 1
ТЕОРИЯ ЛОББИЗМА

ГЛАВА 1
ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ИНСТИТУТА ЛОББИЗМА

§ 1 «ИНТЕРЕС» КАК БАЗОВАЯ КАТЕГОРИЯ В РАСКРЫТИИ ЯВЛЕНИЯ ЛОББИЗМА

Проблема интереса неизменно рассматривалась как одна из наиболее значимых для объяснения общественно-политического развития на протяжении веков, начиная, если говорить о европейской истории, с древнегреческой и древнеримской философских мыслей. В новое время теоретическое осмысление интереса вновь находит свое отражение в трудах ученых. Как пишет Г. Гегель, «субъект есть деятельность удовлетворения влечений, формальной разумности, а именно перевода из субъективности содержания – которое, поскольку оно субъективно, составляет цель – в объективность, в которой субъект смыкается с самим собой. Поскольку содержание влечения в смысле дела отличается от этой его деятельности, постольку дело, получившее осуществление, содержит в себе момент субъективной единичности и ее деятельности; это и есть интерес. Ничто не осуществляется поэтому помимо интереса»².

В данном случае немецкий философ вслед за французскими просветителями середины XVIII в. признает интерес основной движущей силой деятельности людей. Категория «интереса» для французских материалистов – это всеобщий стимул поведения не только отдельных людей, но и целых народов. Так, например, французский философ немецкого происхождения П. Гольбах рассматривал интерес в качестве побудительной силы человеческих поступков, замечая при этом, что «интересом называют объект, с которым каждый человек связывает представление о своем счастье»³. Французский литератор и философ-материалист К. Гельвеций писал: «Интерес – есть начало всех наших мыслей и всех наших поступков»⁴.

Родоначальник немецкой классической философии И. Кант проблему интереса рассматривал преимущественно в связи с практическим разумом. Он отмечал: «Интерес есть то, благодаря чему разум становится практическим, то есть становится причиной, определяющей волю. Поэтому только о разумном существе говорят, что он проявляет к чему-нибудь интерес; существа, лишенные разума, имеют только чувственные побуждения»⁵.

Следующий шаг в разработке категории интереса был сделан в работах немецкого философа К. Маркса. Он подчеркивал исключительное значение интереса в сложной динамике человеческой деятельности. Так, в «Дебатах о свободе печати» ученый отмечал, что «все то, за что человек борется, связано с его интересом». В «Святом семействе» указывается на интерес как на силу, которая «сцепляет друг с другом членов гражданского общества». Интерес определяется основоположником марксизма как нечто отличное от идеи, существующее объективно, независимо от нее, как то, что определяет силу и характер воздействия идеи на ход истории. Содержание интереса выражается, прежде всего, во взаимосвязи индивидов, которые включены в систему общественного разделения труда⁶. В работе «К жилищному вопросу» другой основоположник марксизма Ф. Энгельс писал, что «экономические отношения каждого данного общества проявляются, прежде всего, как интересы»⁷.

Немецкий социолог М. Вебер строил свой анализ, принципиально противопоставляя его марксистскому, в основу которого было положено, на его взгляд, гипертрофирование роли экономических факторов. И если для Маркса в основе всего лежал прежде всего экономический интерес, то Вебер само возникновение такого интереса рассматривал лишь как частный случай реализации социальных ценностей. Фундаментально важной для него оказалась категория ценности, а не интереса. Индивиды, считал Вебер, стремятся утвердить в обществе свои позиции, укрепить свой социальный статус. В тех случаях, когда такое укрепление связано с реализацией экономических интересов, как в развитых в экономическом отношении обществах, формируются классовые интересы. Однако сознание индивидов может быть и не связано непосредственно с классовыми ценностями. Люди нередко осознают себя как часть не столько классовой, сколько этнической, сословной или религиозной общности⁸.

В современном социологическом словаре интерес (от лат. interest – иметь значение) определяется, во-первых, как направленность субъекта на значимые для него объекты, связанная с удовлетворением потребностей, полезностью; во-вторых, как реальная причина деятельности социальных субъектов, направленная на удовлетворение определенных потребностей, лежащая в основе непосредственных побуждений, мотивов, идей и т. п., определяющаяся положением и ролью этих субъектов в системе общественных отношений⁹.

Одной из ключевых проблем в анализе категории «интерес» является проблема гармоничного согласования его публичных (государственных) и личных (частных) оснований в процессе выработки государственных решений. Уже в работах философов Древней Греции, а затем и Рима, мы встречаемся с многочисленными попытками решения этой проблемы, которые и в то время неразрывно связывались с поиском универсальных норм осуществления социальной справедливости¹⁰.

Исследователь А. Курбатов пишет: «Публичные интересы можно определить как охраняемые правом общественные и государственные интересы. Носителями публичных интересов являются общество и государство в целом, субъекты РФ, муниципальные образования, а их выразителями либо лицами, охраняющими эти интересы – компетентные государственные и иные органы. Частные интересы отражают потребности граждан и организаций и являются главным фактором их деятельности»¹¹.

Российский правовед Ю. Тихомиров так проводит грань между двумя понятиями: «Различая частный и публичный интересы, следует исходить из того, что частный интерес служит цели удовлетворения потребностей личности, тогда как публичный интерес служит цели обеспечения существования общества как единого целого. Иными словами, частный интерес – это охраняемый правом интерес, присущий гражданам и юридическим лицам, тогда как публичный интерес – это признанный государством и обеспеченный правом общественный интерес»¹².

Говоря о соотношении частных и публичных интересов в лоббистской деятельности, С. Васильева пишет: «Лоббизм представляет собой деятельность общественных институтов и представителей органов власти, предназначением которой является продвижение частных интересов в публично-властные решения»¹³. Исследователь А. Автономов намеренно заостряет свое внимание на данном вопросе, говоря, что «лоббист не обязан заботиться о всеобщем интересе, это – дело государственных органов; лоббист же защищает частный интерес, такова его задача»¹⁴. Именно в этом, в частности, заключается этическая проблема профессиональной деятельности лоббистов, за что они регулярно подвергаются нападкам со стороны политических и общественных моралистов. Например, политолог А. Табаков, подчеркивая узкокорыстную направленность интересов субъектов лоббистской деятельности, напрямую связывает это с «духовным кризисом в общественной жизни». Он пишет: «Развитие свободных рыночных отношений и пропаганда демократических ценностей привели к появлению человека, склонного отстаивать индивидуальные интересы в ущерб коллективным»¹⁵. Не согласен с ним политолог Э. Френкель, который еще в 1950-е гг. замечал, что «общее благо есть результат взаимодействия и уравновешивания групповых интересов»¹⁶. Именно поэтому чрезвычайно важна роль государства, которое находило бы необходимый баланс между частными и общественными интересами. Правоведы в данной связи отмечают, что основное назначение государства состоит в построении такой системы права, где учитывались бы интересы всех участников общественных отношений¹⁷.

Юристы О. Бакаева и Н. Погодина, исследуя в своих работах неоднородность публичных интересов, подводят нас к природе возникновения лоббизма как явления. Вот, что они пишут: «Несмотря на свою общественную значимость, публичные интересы неоднородны. Вполне реальной является ситуация, при которой публичный интерес на муниципальном уровне может отличаться от такового на уровне субъекта федерации и на федеральном уровне. Так, изменения в налоговой системе, обоснованные, целесообразные и оптимальные с точки зрения одного из указанных публично-правовых субъектов, могут оказаться нежелательными по тем или иным причинам для других. Подобная ситуация, очевидно, должна явиться основанием не для конфронтации, но для проведения комплекса согласительных мероприятий (например, в рамках законотворческого процесса), позволяющих обеспечить баланс публичных интересов различного уровня»¹⁸.

Экономист М. Альпидовская, анализируя причины разнородности государственных интересов, приводит следующее объяснение.

Во-первых, разные ведомства строятся по принципу в определенной степени узкой специализации, и их деятельность отражает не только профессиональные интересы чиновников, но и запросы тех сфер общественной жизни, которыми они призваны управлять.

Во-вторых, представители бюрократического аппарата, в обязанности которых входит принятие решений, отличаются плюрализмом мнений, позиций, симпатий и антипатий.

В-третьих, существует неразрешимое противоречие, присущее самому бюрократическому механизму. С одной стороны, создание институтов бюрократии преследует благую цель – организацию деятельности государства и его систем, помощи рыночным механизмам в управлении экономикой. С другой – происходит отступление от этих целей ради удовлетворения частных персонифицированных интересов чиновников¹⁹.

Политолог Н. Баранов, анализируя соотношение частных и публичных интересов в процессе разработки и принятия государственных решений, также указывает на сущностные предпосылки появления лоббизма. Он пишет: «В связи с тем, что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы сразу, возникает проблема очередности, приоритета осуществления тех или иных интересов. Отсюда закономерно стремление различных групп и слоев общества воздействовать на поведение государства с целью переориентации политики в свою пользу, стимулировать его принимать выгодные для себя управленческие решения»²⁰.

В заключение сформулируем ряд выводов.

Во-первых, категория «интереса» является фундаментальной теоретической базой в раскрытии явления лоббизма как политического института. Интересы порождаются объективными условиями жизни людей, а, возникнув и будучи осознанными, становятся основной движущей силой действий людей, а в результате таких действий определенным образом изменяются условия жизни людей, что снова приводит к возникновению интересов. Схожие интересы приводят к образованию заинтересованных групп (групп интересов), которые при определенных условиях трансформируются в группы давления. Для эффективного воздействия на власть группе давления необходимы лоббисты, которые на профессиональном языке доносят интересы групп до политических стейкхолдеров, пытаясь в максимальной степени отразить их интересы в принимаемых политических решениях. Таким образом, лоббистский интерес (предмет лоббизма) – спектр целей, которые ставят субъекты лоббизма при оказании давления на орган государственной власти. Именно ради реализации этих целей осуществляется лоббистское давление, проводится лоббистская кампания. Лоббистский интерес еще называют предметом лоббизма, данные термины идентичны.

Во-вторых, определяющей (сущностной) характеристикой лоббистского интереса является его частный характер. Если общественный интерес – это компромиссная выгода всего населения, его защитой занимается государство, то частный интерес выражают различные общественные группы (например, корпоративный интерес, отраслевой интерес, интерес феминистского или молодежного движения и пр.), а представляют в органах власти лоббисты. Таким образом, лоббизм – это всегда реализация частных (негосударственных) интересов, при этом сами интересы могут как совпадать, так и не совпадать с государственными.

В-третьих, тезис о частном интересе в лоббизме характерен не только для национальных юрисдикций. При продвижении интересов в рамках наднациональных структур (Брюссель, Вашингтон) заказчиками лоббистов, как известно, могут выступать отдельные суверенные страны со своим особым государственным интересом. Однако при продвижении этих интересов на уровне наднациональных структур он по своей природе будет являться частным.

В-четвертых, определяющей предпосылкой возникновения лоббизма является неоднородность публичных (государственных) интересов при выработке тех или иных политических решений. Таким образом, в нашем контексте более точно было бы говорить не об эфемерном понятии «государственный интерес», а об интересе, например, тех или иных государственных ведомств, парламентских фракций, деловых и общественных групп и пр., принимающих участие в выработке итогового государственного решения. Именно компромисс между наиболее значимыми частными интересами и представляет государственный интерес, который достигается в процессе длительного процесса согласования и консультаций. Профессиональный лоббист, детально понимая неоднородные интересы различных государственных и общественных групп, а также формальный процесс выработки политических решений, усиливает стремление различных общественных групп воздействовать на поведение государства с целью переориентации политики в свою пользу.

В-пятых, в результате неоднородности государственных интересов и проблемы выбора приоритетов усиливается конкуренция между различными общественными и корпоративными группами, стремящимися достичь принятия политических решений, соответствующих их частным интересам. В результате этого профессиональный лоббист, представляющий их интересы, стремится в максимальной степени завуалировать частный интерес, выдав его за общественный. В данном контексте можно вывести прямую зависимость: чем более частный интерес будет завуалирован под публичный, тем с большей вероятностью лоббируемая инициатива пройдет все процедуры согласования и будет принята.

§ 2 ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ЯВЛЕНИЮ ЛОББИЗМА

В современной гуманитарной науке в отношении лоббизма не существует одной концептуальной модели, единого подхода. Исследователь Д. Виндздор, например, признавая растущее значение данной области знаний, указывает на то, что она «остается в поисках идентичности, концептуализации ‹…› нет интегрированной или обобщающей (теоретической) структуры»²¹. В рамках данной работы мы использовали ряд известных теорий, в той или иной степени затрагивающих изучаемое нами явление. К ним, в первую очередь, относятся следующие:

● Теория групп.

● Теория плюрализма, в частности теория плюралистического представительства интересов.

● Теория корпоративизма, в частности теория корпоративистского представительства интересов.

● Теория элит.

● Теория политических сетей.

● Теория нового государственного управления и лоббизм.

● Концепция политического клиентелизма.

● Неомарксистская теория.

● Теория политической ренты.

● Теория общественного выбора.

● Теория государственной бюрократии.

Рассмотрим представленные подходы более подробно. При этом заметим, что наша задача заключается не в том, чтобы максимально исследовать каждую теорию, а также принять участие в тех многочисленных научных дискуссиях и обсуждении новых направлений, которые существуют в рамках каждой из них. Наша цель – рассмотреть, как лоббизм отражается в различных ведущих теоретических направлениях из сфер политологии, социологии, экономики, психологии и пр., а также проанализировать инструментарий, использующийся в разных подходах при анализе явления лоббизма и возможности его применения в дальнейших исследованиях.

ТЕОРИЯ ГРУПП И ЛОББИЗМ

Понятие «группа интересов» ввел в научный оборот американский ученый А. Бентли в работе «Процесс управления»²² (1908). Под данным термином он понимал разнообразные организованные группы людей, имеющие определенные цели и выдвигающие конкретные требования перед политической властью. Политика по Бентли представляет собой взаимодействие заинтересованных групп, преследующих свои цели. Эти группы, оказывая давление на правительство, принуждают его принимать выгодные для них политические решения. Таким образом, политические решения перестают быть прерогативой только официальных институтов власти, а становятся результатом компромиссов противостоящих групп. Сами органы власти, по А. Бентли, представляют собой «официальные» заинтересованные группы, выступающие выразителями групповых интересов и деятельности, отражающие «образцы» группового поведения, которые прослеживаются в относительно стабильных формах при рассмотрении временных изменений. «Говорить о конгрессе, президенте, суде и других политических институтах как о понятиях, ничего общего не имеющих с группами интересов, – иллюзия. Данные институты по существу являются группами, деятельность которых пересекается с деятельностью других групп»²³. Основная функция политико-административных институтов, согласно А. Бентли, заключается в определении и выражении баланса интересов посредством урегулирования конфликтов и достижения равновесия между соперничающими группами.

В своей работе Бентли детализировал уже существующий в социологии термин «группа», под которым понималась совокупность людей, определенным образом взаимодействующих друг с другом. Еще Т. Гоббс, обращая внимание на значение групп в политической жизни, писал в «Левиафане»: «Группа – это известное число людей, объединенных общим интересом или общим делом»²⁴. Группа характеризуется фактом осознанной принадлежности к ней и вытекающего отсюда стремления действовать в согласии с другими членами, развитым чувством групповой идентичности с остальными участниками и, возможно, наличием некоторых индикаторов формальной организации²⁵. Заинтересованная группа – это более узкое понятие, которому ученый дал политическую характеристику, связав ее образование с определенными интересами в органах государственной власти²⁶.

Окончательно об оформлении концепции группового участия в политике можно говорить в связи с выходом в 1951 г. книги Д. Трумэна «Управленческий процесс. Политические интересы и общественное мнение»²⁷. В своей работе Трумэн более конкретен в определении группы интересов. Под ней он понимает любую группу, имеющую один или несколько общих интересов и выдвигающую ряд требований к другим группам для установления, поддержания или укрепления норм поведения, которые определяются общностью взглядов данной группы²⁸.

По мнению ученого, группы интересов исправляют «ошибки рынка», так как невозможно создать полностью саморегулирующуюся рыночную систему. Чрезмерная безработица, перепроизводство, недостатки в законодательстве и пр. порождают создание профессиональных ассоциаций, которые, в свою очередь, воздействуя на власть, добиваются введения льготных тарифов, выделения субсидий, гарантированного минимума заработной платы. В итоге это приводит к исправлению ошибок рынка, создается необходимый баланс социально-политических интересов. По мере развития и усложнения общества потребности различных групп в нем становятся все более многочисленными и разнообразными, поэтому возникает необходимость формирования дополнительных ассоциаций для их реализации²⁹.

В своей работе Трумэн вводит понятие «политические группы интересов», указывая на то, что группы в большинстве случаев действуют посредством взаимодействия и влияния на власть. Зависимость групп от властных институтов обусловливается тем, что именно через власть происходит распределение ресурсов. Группы конкурируют между собой с целью большего перераспределения этих ресурсов в свою пользу. Весь политический процесс Трумэн рассматривал как борьбу групп за власть над распределением ресурсов.

Именно в этом контексте в дальнейшем стали рассматриваться группы интересов³⁰. Так, например, Ф. Хэрис указывает, что группы интересов представляют собой «образования, организованные с целью оказания влияния на государственные органы власти в благоприятном для их создателей направлении», которые «характеризуются организованностью, совпадением стремлений, использованием правительственных институтов для реализации своих целей»³¹. Такого же мнения придерживается Г. Зейглер, понимая под группами интересов формальные организации, которые стремятся оказать влияние на демократический политический процесс³².

По существу, речь здесь уже идет о группах давления, которые представляют собой группы интересов, но в их внешней динамике. Группа давления – иной, дополнительный вариант групп интересов, который можно определить как группу интересов, оказывающую давление на властные структуры. Французский политолог Р.Ж. Шварценберг, определяя группу давления как группу интересов, оказывающую воздействие на органы власти, пишет: «Нет ни одной группы интересов, которая хотя бы однажды не прибегала к оказанию давления», «любая организация может быть склонна или вынуждена оказывать какое-либо давление», варьируются при этом «частотность, размах или стиль использования давления», но «всякая группа интересов является в действительности группой давления»³³.

Другой французский ученый-государствовед М. Дюверже в своих работах не только рассмотрел внутреннюю структуру групп давления, но и систематизировал их виды, а также описал ключевые методы их воздействия на процесс принятия политических решений: «Группы давления действуют на двух различных уровнях. С одной стороны, они оказывают прямое давление на правительственные органы – кабинет министров, членов парламента и высокопоставленных чиновников. С другой стороны, они оказывают непрямое давление на общественность с целью создания общественного мнения, которое, в свою очередь, будет воздействовать на глав правительств, всегда прислушивающихся к нему»³⁴.

Российский политолог А. Павроз, отождествляя «группы интересов» с «группами давления», пишет: «Группа давления означает “форму действия” групп интересов, то есть “метод для поддержки или срыва определенных политических решений”». Н.Г. Зяблюк считает, что «сама по себе заинтересованная группа – это потенциальная группа давления. Реальной она становиться тогда, когда прибегает к соответствующим действиям». Политолог А.С. Фалина так разделяет два понятия: «Если группы интересов представляют собой, прежде всего, феномен социальный, то группы давления – феномен преимущественно политический, базирующийся на тех связях, которые возникают между членами группы, субъектами давления и институтами государственной и (или) политической власти»³⁵.

В дальнейшем в нашей работе мы будем определять два этих термина как идентичные. Группа давления – это по существу та же группа интересов, но приступившая к осуществлению активных действий по отношению к органам государственной и муниципальной власти³⁶ с целью законодательного или административного обеспечения своих интересов. Таким образом, группа давления – одна из ключевых форм группы интересов, так как наличие активных интересов в органах государственной власти есть определяющая характеристика такой группы. Можем ли мы говорить о группе интересов, не проводящей активные действия по оказанию влияния на власть? Можем, ведь определенная организация может иметь интересы в органах власти, но по той или иной причине не обладать необходимыми ресурсами по оказанию эффективного воздействия. Хотя мы можем предположить, что активная позиция по отношению к органам власти, которая в итоге приводит к увеличению количества благ для членов группы интересов, есть структурообразующая черта, которая говорит об эффективности работы группы интересов. В этой связи, например, такие виды групп интересов, как ассоциации бизнеса или отраслевые организации, без активных действий по отношению к органам власти не могут существовать в длительной перспективе, ведь первопричина их образования – достижение определенных результатов для своих членов в органах государственной власти.

Субъектное поле групп интересов

Для четкого определения «групп интересов» необходимо вычленить их характерные признаки, субъектный статус, которые отличали бы данный термин от других социальных групп. Для этого мы рассмотрим «узкий» (организационный) и «широкий» (функциональный) подходы³⁷. Сторонники «узкого» подхода, считают, что «группы интересов» как минимум должны соответствовать следующим характеристикам:

● Группы интересов представляют собой объединения членов, связанных для защиты общих интересов. Данная характеристика означает, что какой-либо индивидуум или корпорация, целенаправленно и систематически оказывающие влияние на власть с целью реализации своего конкретного интереса, не могут быть отнесены к «группам интересов».

● Группы интересов создаются с целью достижения тех или иных целей в органах государственной власти. Таким образом, те организационные группы, для которых политическая активность не является приоритетной задачей, не могут быть отнесены к группам интересов. По этому же критерию к группам интересов не могут быть отнесены корпорации (которые создаются с целью извлечения прибыли), религиозные организации и пр.

● Группы интересов пытаются оказать влияние на власть, скорректировать принимаемые политические решения в своих интересах. При этом группы интересов не стремятся завоевать власть, в этом их ключевое отличие от партийных групп. Но это не значит, что группы интересов не делегируют своих представителей в органы государственной власти и не способствуют развитию их политической карьеры. Однако делается это ради более эффективного политического влияния и реализации своих интересов.

● По своему субъектному статусу группы интересов являются негосударственными образованиями. Таким образом, группы, формируемые внутри органов государственной власти и отстаивающие свои корпоративные интересы (например, при распределении бюджетного финансирования, государственных тендеров и пр.), не могут быть отнесены к группам интересов.

К группам интересов в таком случае можно отнести лишь некоммерческие организации, ассоциации или союзы, стремящиеся влиять на политическую власть с целью реализации интересов своих членов.

При таком подходе из объекта изучения выпадает значительное количество социальных групп, стремящихся реализовать свои интересы в органах государственной власти. К ним в первую очередь следует отнести:

● корпорации, которые в современном мире оказывают все большее и большее влияние в глобальном масштабе на политическую повестку дня;

● бюрократические (ведомственные) группы, скрепленные корпоративным интересом и зачастую реализующие свои частные интересы в политическом поле;

● политические группы в лице партий, фракционных групп, оказывающие давление и часто шантажирующие исполнительную власть с целью удовлетворения тех или иных корпоративных или отраслевых интересов.

Сторонники широкого (функционального) подхода в качестве определяющего критерия выделяют функцию группы по оказанию влияния на политическую власть, в связи с чем любую социальную группу, стремящуюся оказать такое влияние (именно оказать влияние, а не стать властью), на их взгляд, можно признать группой интересов. Так, сторонник функционального подхода А. Павроз относит к группам интересов все социальные общности, объединенные единым интересом и стремящиеся реализовать данный интерес посредством воздействия на политический процесс без прямого завоевания и осуществления государственной власти³⁸. Дж. Уилсон по поводу включения в состав групп интересов корпораций выражает мнение, что необходимо ответить положительно на вопрос о том, «следует ли нам сделать вывод, что любая организация, которая в той или иной мере стремится воздействовать на государственную политику, должна считаться заинтересованной группой», так как узкое определение групп интересов, в котором в данную категорию не включается крупный бизнес, на его взгляд, представляет собой «ненормальное и нежелательное явление»³⁹. Ч. Линдблом, в связи с рассмотрением расширения состава групп интересов до представителей бюрократии, отмечает, что «исследования заинтересованных групп обнаруживают, что государственные чиновники, их ассоциации, департаменты или агентства также играют роль групп интересов. Трактовка государственных чиновников как членов заинтересованных групп встречает сопротивление. Но если отвлечься от терминологических споров, то станет ясно, что активность официальных лиц или организаций, предназначенная повлиять на политику, часто весьма похожа на деятельность частных заинтересованных групп»⁴⁰.

Таким образом, в рамках широкого подхода к группам интересов относят всех тех, кто оказывает организованное воздействие на власть, в том числе это: религиозные организации, корпорации, а также политические группы, реализующие свои корпоративные (не связанные с завоеванием политической власти) интересы и т. п.

Выводы

В дальнейшем в работе мы будем использовать именно широкий (функциональный) подход к группам интересов (давления). Данный подход выбран потому, что он позволит более цельно определить ключевых субъектов представленной работы – лоббистов – и провести в итоге соответствующие сопоставления. Таким образом, к группам интересов (давления) мы будем относить все социальные общности, объединенные единым интересом и стремящиеся реализовать данный интерес посредством воздействия на политический процесс без прямого завоевания и осуществления государственной власти. Это значит, что к группам интересов мы, помимо традиционных субъектов, таких как некоммерческие организации, ассоциации или союзы, будем также относить корпорации, бюрократические и партийные группы, реализующие свои корпоративные (не связанные с завоеванием политической власти) интересы. Относительно последних следует сделать ряд принципиальных замечаний.

Корпорация – это коммерческая организация, основной целью которой является осуществление экономической деятельности (производственной, торговой, посреднической, финансовой, страховой или иной) и созданная для получения прибыли. Несмотря на это определение, с ростом численного состава коммерческой организации и ее влияния на общегосударственные экономические показатели, выражающиеся, как правило, в значительных налоговых платежах в государственный бюджет, корпорации со всей очевидность начинают вести себя как классические группы давления. Через соответствующие структурные подразделения они оказывают значительное влияние на государственную политику, формирование федерального законодательства, решения исполнительной власти, структуру государственных заказов и пр. Данная роль корпораций обусловлена, с одной стороны, их значительным влиянием на экономику страны, а с другой – в силу масштаба их деятельности – прямой зависимостью от практически любых решений в области экономики, которые разрабатываются в органах государственной власти. Последнее вынуждает их для сохранения эффективности принимать активное участие в формировании государственной повестки дня⁴¹. Особая роль корпорации в политическом процессе привела к возникновению «политической теории фирмы», базовый принцип которой заключается в том, что корпорации имеют возможность непрямого политического влияния, в том числе поддержки карьеры политиков и прочих видов поведения, пограничных с коррупцией, но полностью легальных⁴².

Конечно, можно утверждать, что не всякая корпорация является заинтересованной группой. Теоретически можно предположить такую ситуацию, отрасль, внутреннюю корпоративную политику и пр., когда крупная компания целенаправленно не вступает в коммуникации с органами публичной власти. Однако такую ситуацию следует рассматривать как исключение из общей тенденции, и в дальнейшем она будет выноситься нами за рамки данного исследования.

Политические группы в данном контексте – это временные или постоянные, объединенные общим корпоративным интересом объединения политических деятелей (или институтов), оказывающие воздействие на выработку итоговых государственных решений в своих узких корпоративных интересах. В связи с данным определением наиболее показательными субъектами политических групп являются бюрократические, законодательные и региональные группы давления. Рассмотрим их подробнее.

1. Бюрократические группы давления – временные или постоянные, связанные общим корпоративным интересом объединения должностных лиц публичной власти, оказывающие воздействие на выработку итоговых государственных решений в своих узких корпоративных интересах. К типичным причинам появления бюрократических групп влияния, на наш взгляд, можно отнести:

a) неоднородность государственного интереса, в результате чего ведомства, движимые своим собственным корпоративным интересом, пытаются повлиять на итоговое государственное решение (часто вступая в ведомственные коалиции), в итоге вырабатываемое в результате компромисса на президентском, правительственном или парламентском уровнях;

b) борьба за ведомственное финансирование, часто во время разработки государственного бюджета;

c) борьба за перераспределение власти (полномочий) среди ведомств, часто в процессе формирования правительства.

К показательным представителям бюрократических групп давления относятся ведомственные группы давления, официальные представители правительства, президента, федеральных органов государственной власти в палатах парламента, сопровождающих нормотворческий процесс представляемых ими институтов и т. д.

2. Парламентские группы давления – временные или постоянные, связанные общим корпоративным интересом объединения депутатов парламента (их аппаратов), оказывающие воздействие на выработку итоговых государственных решений в своих узких корпоративных интересах. К типичным представителям такого рода групп относятся разнообразные депутатские группы, межфракционные депутатские объединения, собранные по отраслевому или земляческому признаку.

3. Региональные группы давления – временные или постоянные, связанные общим корпоративным интересом объединения должностных и законодательных лиц субъекта федерации, оказывающие воздействие на федеральные органы государственной власти в своих узких корпоративных интересах. К типичным представителям такого рода групп относятся официальные представители регионов на уровне федерации, в том числе члены Совета Федерации и региональные (или курирующие регион) депутаты Государственной Думы.

Политические партии. Важный вопрос, разделяющий представителей организационного и функционального подходов, – допустимо ли рассматривать политические партии как один из видов общественных объединений в качестве групп интересов? Ведь политические партии, как и любые общественные объединения, выражают интересы определенных социальных групп и стремятся реализовать эти интересы в принимаемых государственных решениях. Политолог А. Павроз пишет по этому поводу: «В современных обществах политические партии, занимая позицию посредника между обществом и государством и осуществляя функцию агрегации интересов (т. е. согласования и соединения политических требований индивидов и групп в партийные программы), оказывают существенное (в некоторых случаях и доминирующее) влияние на процессы выработки государственной политики»⁴³.

Вместе с тем группы интересов также агрегируют интересы общества и оказывают воздействие на власть. Разница между ними заключается в том, что определяющей целью для политических партий является завоевание власти, а для групп давления – реализация в принимаемых властью решениях своих интересов. В этой связи Дж. Уилсон определяет две ключевые характеристики «групп интересов» – это «независимость от государства или политических партий» и «стремление влиять на государственную политику», формально оставаясь вне политической власти⁴⁴. Именно в этом Дж. Ла Паломбара, М. Вайнер видят принципиальное отличие между партиями и группами интересов: группы интересов не претендуют на непосредственное осуществление государственной власти, в то время как партии представляют собой организации, цель которых – «захватить и удерживать власть», а не только «влиять на осуществление власти»⁴⁵. Между тем английский политолог Гр. Джордан справедливо замечает, что партии и группы интересов, с точки зрения их функциональных и организационных особенностей, нередко перевоплощаются друг в друга. Он полагает, что дефиниции «партии» и «группы интересов» должны частично совпадать, пересекаться, накладываться друг на друга, так как они – не суть дискретные явления⁴⁶.

По нашему мнению, политическая партия – особая общественная организация (объединение), непосредственно ставящая перед собой задачу овладеть политической властью в государстве или принять в ней участие через своих представителей в органах государственной власти и местного самоуправления. Очевидно партии – это более сложные, многоплановые общественные структуры, чем группы давления, их система мотиваций более разнородна. Создаются они для завоевания и реализации власти, таким образом, партии действуют в интересах значительной части населения с целью расширить свое членство и в итоге получить поддержку на парламентских выборах. Стремясь к завоеванию политической власти, партии выдвигают политические лозунги и программы, оппозиционные партии резко критикуют власть, находясь с ней в конфронтации. Группы давления, напротив, стремятся найти поддержку своих идей у власти, а их эффективность часто напрямую зависит от содействия и расположения властей.

Реализуя свои политические программы, партии, в отличие от групп давления, вынуждены заниматься политикой: находить компромиссы, соотносить свои действия с государственными задачами, интересами других политических и социальных групп. Партиям прежде всего необходимо иметь в виду то, насколько продвигаемые ими идеи привлекательны для большинства населения, не вызовут ли они общественного сопротивления и недовольства. Таким образом, партии, стремящиеся к максимальному поиску общественного компромисса, артикулируют и агрегируют интересы далеко не всех социальных групп общества. Группы давления как раз и восполняют этот недостаток. Не ставя своей задачей завоевание государственной власти, не находясь в такой существенной зависимости от общественного мнения, они могут сосредоточиться на реализации своих конкретных корпоративных задач. Систематизируем выделенные различия в представленной ниже таблице 1.

Однако, находясь в разных системах координат, в ряде случаев группы давления и партии могут привлекать друг друга для реализации своих интересов, вступая в коалиции по взаимовыгодным вопросам. Нам представляется, что существуют многочисленные случаи (не связанные с уставными целями партии, с завоеванием политической власти или расширением электоральной базы и пр.), когда партии начинают вести себя как типичные группы интересов (давления). Такие формы действия политической партии, реализующей в политическом поле свои (или чужие) корпоративные (не связанные с завоеванием политической власти) интересы мы будем называть «партийная группа давления». Рассмотрим показательный пример.

Крупная строительная компания финансово поддерживает избирательный фонд партии. При этом партия, заинтересованная в продолжении финансирования, по просьбе компании начинает оказывать влияние на орган исполнительной власти при распределении подрядов на строительство крупного государственного объекта. При этом используют весь арсенал средств от официальных писем и обращений, личных встреч руководства партии с ответственными сотрудниками ведомства до политического шантажа и угроз. Для нас очевидно, что подобного рода проявления (примеров которых можно привести очень много) должны быть рассмотрены в контексте предмета групповой теории, так как именно в таких случаях политическая партия начинает вести себя как типичная группа интересов (давления).

В заключение данного раздела следует отметить, что разница между рассмотренными социальными группами весьма условна, а представленные статусы (образы), на наш взгляд, – лишь те или иные проявления деятельности социальных групп. Группы давления, мобилизуя в высшие периоды своего развития значительные группы поддержки, могут выдвигать политические требования, выступать на парламентских выборах, их представители могут выдвигаться в правительство и даже в президенты. В подтверждение сказанного можно привести ряд примеров: зеленые партии в Европе; партия пиратов в Швеции; политические инициативы защитника прав потребителей Ральфа Надера в США, возникшие на основании соответствующих движений; предпринимательские, аграрные партии в России в 1990-е гг., чьей базой являлись соответствующие профессиональные ассоциации, первоначально не ставящие своей целью завоевание власти. Исследователь групп давления Никита Иванов пишет на примере из истории США: «Вершиной лоббистских устремлений, доступной лишь наиболее мощным группам давления, является наличие “своего” президента. Чаще всего говорят о приведении к власти, или по-американски «делании», президента определенными финансовыми группами. За каждым из первых лиц стоят, как правило, определенные политические силы: Джонсон – нефтяники Техаса, Рейган – “Калифорнийская группа” и т. д.»⁴⁷.

Представляется, что определяющий «водораздел» здесь проходит через наличие у группы давления главным образом общественной поддержки, чем она больше, тем более активна в политической сфере эта социальная группа, тем сильнее она превращается из группы давления в политическое движение и, наконец, в политическую партию. Сложно представить себе такую социальную группу, которая при удачно складывающихся для нее обстоятельствах отказалась бы от повышения своего статуса до политической партии, законодательно имея гораздо больше возможностей влияния на государственную политику (возможности инициировать законопроекты, писать обязательные для рассмотрения обращения и пр.), чем группа давления.

Теоретизируя, мы можем утверждать, что с точки зрения политического развития «социальная группа» – это потенциально «группа интересов», «группа интересов» – это потенциально «группа давления», «группа давления» – это потенциально «политическое движение», «политическое движение» – это потенциально «политическая партия», «политическая партия» – это потенциально «фракция в парламенте»⁴⁸.

С другой стороны, такие «обстоятельства», конечно, следует воспринимать, скорее, как исключение из правил. Возьмем, к примеру, успешно функционирующую в России общественную организацию – «Национальный союз производителей пива и напитков». Данная организация консолидирует 95 % производителей пива в России, сам напиток пользуется известной популярностью среди широких слоев населения страны. Организация – при прочих равных с другими подобными союзами условиях – эффективно взаимодействует с органами государственной власти. Однако очевидно, что, несмотря на свою безусловную эффективность как группа давления, начни данная организация выдвигать политические требования, например создав политическое движение и выдвинув свою партию на парламентские выборы, это, скорее всего, не только бы не привело к положительному результату⁴⁹, но и вызвало бы известное раздражение в государственных кругах, в результате чего данная группа, очевидно, была бы маргинализирована, потеряв возможность эффективно излагать свои позиции власти. Причины политических неудач подобного рода групп связаны с тем, что выдвигаемые ими программы, за редким исключением, значимы для очень небольшой группы избирателей. В результате на практике они могут надеяться лишь на незначительное представительство в парламенте, при этом их депутаты проходят туда в составе массовых партий, агрегирующих разнообразные интересы самых разных групп, слоев общества.

Исключением из правил являются, например, уже упомянутая выше Европейская партия зеленых, которая на выборах 2009 г. получила 6,3 % голосов и имеет 46 депутатов в Европейском парламенте. Другим любопытным примером является шведская Партия пиратов, появившаяся в 2006 г. Партия выступает против существующего законодательства в области интеллектуальной собственности, патентов, копирайта и за неучастие Швеции в международных организациях по защите авторских прав, таких как ВОИС и ВТО. На прошедших с 4 по 7 июня 2009 г. выборах в Европарламент Пиратская партия набрала в Швеции 7,1 % голосов, которые обеспечили ей одно место в Европарламенте. Однако, как было отмечено, данные примеры стоит воспринимать скорее как исключение из правил, чем как устоявшуюся тенденцию.

Таким образом, основополагающий тезис, что группа интересов не стремится к завоеванию власти, мы не можем признать в полной мере состоятельным. На наш взгляд, правильнее было бы сказать, что группа интересов, не обладая достаточными ресурсами (необходимой общественной поддержкой, финансовыми или административными активами и пр.) просто не может или опасается повысить свой политический статус до более высокого уровня. Кроме того, сделав такую попытку, группа интересов начинает претендовать на властный ресурс, которым обладают представители государственной власти. Указанное, скорее всего, приведет к конфронтации с властными группами и может закончиться негативно для группы интересов (вплоть до политической изоляции).

ПЛЮРАЛИСТИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ И ЛОББИЗМ

Впервые понятие плюрализма применительно к политике ввел в начале XX в. британский политолог Г. Ласки. Плюралистический взгляд на политику оставался доминирующим в политической науке США и Западной Европы вплоть до 1970-х гг.

В рамках данной теории⁵⁰ считается, что группы давления образуются спонтанно, они многочисленны, имеют различные интересы, конкурируют между собой за право получения того или иного ресурса. Эти группы давления образованы и действуют вне зависимости от государства, они самостоятельно определяют свои интересы, выбирают лидеров и пр. Ни одна из таких групп не обладает исключительным правом (монополией) на представительство интересов социальных групп, а характер влияния на власть определяется в результате жесткой конкурентной борьбы.

Американский политолог Ф. Шмиттер раскрывает наиболее важные аспекты данной модели следующим образом: «Плюрализм может быть определен как система представительства интересов, в которой составляющие ее элементы организованы в неопределенное множество сложных, добровольных, конкурирующих, неиерархичных и самоопределяющихся (как относительно типа, так и сферы интересов) образований, которые специально не лицензируются, не признаются, не субсидируются или каким-либо образом не контролируются (в отношении выбора лидерства или выражения интересов) государством и которые не стремятся к монополии репрезентационной активности среди соответствующих образований»⁵¹.

Российский политолог А. Павроз считает, что плюралистическая модель взаимодействия государства и групп интересов предполагает наличие неограниченного множества свободно возникающих, независимых от государства, не обладающих монополией на представительство интересов в той или иной сфере и не организованных в иерархическую систему групп интересов, которые конкурируют между собой за влияние на процессы выработки и осуществления государственной политики⁵². Следовательно, плюрализм⁵³ характеризуется следующими чертами:

● количество акторов, которые оказывают давление на политические институты (в том числе и на государство) не ограничено;

● основным типом акторов выступают конфликтующие группы интересов;

● отсутствует монополия на представительство интересов;

● возможно как сильное, так и слабое государство;

● симбиоз или кооперация между государством и группами интересов не предполагается;

● сами группы интересов основаны на добровольном членстве и открытости;

● уровень институционализации взаимоотношений между государством и группами интересов довольно низкий.

Стоит отметить, что плюрализм не представлял собой какой-то единой теории. В рамках данной парадигмы существовали различные модели отношений между государством и группами интересов. В сфере изучаемого нами вопроса, значительный интерес представляют две работы американского политолога Р. Даля, стремящегося обосновать адекватность плюралистической модели. В работе «Демократия и ее критики» ученый обосновывает концепцию «полиархии» (др.-греч. πολυαρχία – «многовластие, власть многих») – политической системы, основанной на открытой политической конкуренции различных групп в борьбе за поддержку избирателей. В рамках данной системы наивысшие иерархи государства вынуждены изменять свое поведение таким образом, чтобы выиграть выборы в политическом соревновании с другими кандидатами, партиями и группами влияния⁵⁴. Модель полиархии основывается на семи институтах, к которым относятся:

1. Выборные государственные должности;

2. Свободные, честные и регулярно проводимые выборы, в которых имеет право участвовать каждый гражданин (как избиратель и как кандидат), в сочетании с непрерывным открытым политическим соперничеством между гражданами и их объединениями;

3. Отзывчивость правительства;

4. Свобода самовыражения;

5. Доступ к альтернативным и независимым источникам информации;

6. Автономия общественных организаций;

7. Всеобщий охват гражданства.

Другой важной работой этого политолога в контексте исследуемого нами явления является книга «Кто правит?», которая посвящена обстоятельному анализу результатов прикладного социологического исследования о демократии и распределении политической власти в американском обществе, на примере города Нью-Хейвен (штат Коннектикут)⁵⁵. По результатам исследования, проводившегося с 1951 по 1959 г., ученый делает вывод, что, несмотря на неравенство сил, граждане Нью-Хейвена оказывали существенное косвенное влияние на принятие политических решений путем участия в выборах, результаты которых интерпретировались лидерами как выражение определенных приоритетов, учитывавшихся при выработке политического курса. В Нью-Хейвене не произошло аккумуляции всех ресурсов в руках одной группы и не сложилось монополии на городские решения. Иными словами, власть в городе оказалась распределена между различными группировками, которые контролировали решения в отдельных областях, но не всю политику города. Поэтому на вопрос «кто правит?» ученый отвечает: небольшие группы лидеров, меняющиеся в зависимости от сферы и характера решаемой политической проблемы, а также имеющихся ресурсов. Как правило, группы имеют наибольшее влияние в тех сферах, которые напрямую затрагивают их интересы. При этом, по мнению Даля, данные выводы можно экстраполировать на все американское общество по причине того, что Нью-Хейвен является достаточно типичным американским городом.

С точки зрения изучения лоббизма плюралистическая теория интересна прежде всего следующим.

Во-первых, теория плюрализма акцентирует внимание на устойчивости взаимоотношений между государством (отдельными органами государства), с одной стороны, и определенными группами интересов, с другой. При этом в рамках данной концепции делается упор на группы интересов как ведущую силу в этих взаимоотношениях. Плюралисты считают, что граждане могут реализовать свои интересы, объединяясь в какую-либо существующую группу давления, тем самым получая возможность влиять на политику. Данный подход позволит нам детально изучить субъектный статус лоббизма, раскрыв все многообразие его акторов.

Во-вторых, как покажут наши исследования в дальнейшем, модель «полиархии» и ее базисные институты, описанные Далем, также являются идеальной моделью для зарождения и развития института профессионального лоббирования. Именно через институциональные предпосылки, заложенные в теории полиархии, нами впоследствии будет раскрыта суть института профессионального лоббирования.

В-третьих, плюралистический подход к распределению власти в социуме, определяет, с одной стороны, отсутствие монополии какой-либо группы на власть, с другой – существование противоборствующих центров власти, конкурирующих друг с другом, а также контролирующих друг друга. Указанное позволит нам в дальнейшем объяснить, почему незначительные группы, не обеспеченные должным образом финансовыми и административными ресурсами, могут эффективно противостоять коммерческим корпоративным структурам и их ассоциациям в борьбе за итоговые политические решения. Многочисленные примеры этого противостояния – весомый аргумент в ответ критикам теории, утверждающим, что плюрализм различных интересов не обеспечивается в реальном политическом процессе, где доминирующую роль играет большой бизнес.

В-четвертых, подход, используемый в плюралистической теории, при котором роль государства принижается по сравнению с группами, органичен для описания лоббистского процесса лишь в ряде стран с демократическим политическим режимом. Данная концепция явно неприменима, во-первых, в авторитарных и тоталитарных режимах, в которых любое политическое вмешательство или подавляется или строго регламентируется; во-вторых, в странах, хоть и являющихся демократическими, но в политической культуре которых существует сильное влияние сословных, религиозных и пр. традиций (например, Япония).

В-пятых, в рамках теории политического плюрализма лоббизм способствует более гармоничному преобразованию различных частных интересов в единый общественный интерес, формированию оптимальной с точки зрения максимизации благосостояния всего общества государственной политики.

ТЕОРИЯ ЭЛИТ И ЛОББИЗМ

Предпосылки теории элит можно найти у философов Древней Греции и Китая. Однако первыми, кто построил целостную концепцию элит на опыте наблюдения за реальными политическими событиями, были представители итальянской школы политической социологии. Например, итальянский экономист и социолог В. Парето, который и ввел термин «элита» в политологический лексикон, понимал под ним лиц, получивших наивысшую оценку в своей области деятельности, достигших высшего уровня компетентности. В другой своей работе Парето пишет, что это «люди, занимающие высокое положение соответственно степени своего влияния и политического и социального могущества. Большинство тех, кто в нее входит, как представляется, в незаурядной степени обладают определенными качествами – неважно, хорошими или дурными, – которые обеспечивают власть». Другой основоположник элитизма, Г. Моска, определяет элиту, как наиболее активных в политическом отношении людей, ориентированных на власть, это организованное меньшинство, осуществляющее управление неорганизованным большинством⁵⁶.

Как видно из определений, представители элитистского направления исходят из постулата о том, что на практике принятие всех важных политических решений осуществляется верхушкой общества – элитой, которая формируется по самым различным признакам: происхождение, опыт, верования, образование и пр.⁵⁷

Элита осуществляет функции управления обществом, а также вырабатывает новые модели поведения, позволяющие обществу приспосабливаться к меняющейся политической реальности.

До выхода эмпирического исследования Р. Даля в 1961 г., среди американских политологов доминировали именно элитистские концепции, что подтверждалось рядом социологических исследований. Наибольший резонанс в контексте полемики по вопросам распределения власти в обществе вызвали книга исследователей Р. и Х. Линд «Средний город» (1929)⁵⁸, докторская диссертация социолога Ф. Хантера «Структура власти в общности» (1953)⁵⁹ и книга Ч. Миллса «Властвующая элита» (1959)⁶⁰.

Первыми эмпирическими исследованиями, в которых предпринята попытка охарактеризовать распределение власти в городской общности, были исследования Р. и Х. Линд, проведенные в г. Мунси (штат Индиана) в 1920–1930-х гг. Было обнаружено, что политика в городе контролируется элитой бизнеса, в которой, в свою очередь, доминирует одна семья (семья «Х»). Власть делового класса опиралась на его материальные ресурсы и престиж. Семья «Х» занимала стратегические позиции во всех важнейших сферах городской жизни – экономической, социальной, политической, – фактически контролируя их. Политическое влияние семьи «Х» осуществлялось как непосредственно – через руководящие структуры в обеих партийных организациях города, – так и через неформальные связи⁶¹.

Согласно эмпирическим исследованиям Ф. Хантера, основанным на результатах изучения распределения политической власти в г. Атланта, ключевые решения принимаются узкой и изолированной от населения группой, включающей в себя верхушку городских политиков и чиновников, крупных собственников и топ-менеджеров корпораций, без особого участия других групп интересов. По Хантеру получалось, что политический плюрализм в лучшем случае имел место на уровне среднего звена пирамиды власти. Он фактически отрицал влияние различных групп (кроме бизнеса) на тех, кто обладает официальной властью, отвергая, таким образом, ключевой пункт групповой теории. Элита в Атланте обращала мало внимания на интересы потенциальных и актуальных групп, сама решала все важные вопросы, оставляя «избранникам народа» заниматься второстепенными проблемами и реализацией исходящих от нее директив⁶².

Согласно исследованиям американского социолога Ч. Миллса, главенствующее место в обществе занимают три элитные группы: экономическая, политическая и военная. В США в эти группы входит относительно постоянное число семей. Это приводит к тому, что выборы президента или конгрессменов – фикция, факт, не имеющий существенного значения. Нижнюю же ступень в этой структуре занимает большинство граждан, которые якобы являются опорой демократии, но на самом деле подчиняются воле элиты.

Благодаря социологическим исследованиям американских ученых, традиционные плюралистические объяснения американской политической системы были отвергнуты как не соответствующие эмпирической реальности. Т. Дай, Х. Цайглер делают вывод, что, вопреки утверждениям плюралистов, никакой серьезной конкуренции и различий между отдельными элитными группами нет. Напротив, между ними существует своего рода «фундаментальное согласие», опирающееся на признанные в рамках данного слоя единые «правила игры», а их отношение к простым гражданам определяется общеэлитными интересами. По мнению консервативных неоэлитистов, в принятии стратегических решений все определяет несменяемая элита (в США – примерно 5000 человек); «некомпетентные» массы от этого процесса полностью отстранены⁶³.

С точки зрения изучения лоббизма теория элит интересна прежде всего тем, что, начиная с работ Ф. Хантера, политическая система начала рассматриваться не со стороны формальных институтов, основанных на законности, общественном участии, выборах и пр., а со стороны разбора категорий политического влияния и политических манипуляций. Указанное не только позволит нам более трезво оценить распределение политической власти в обществе, но и детально проанализировать ключевые лоббистские технологии, применяемые для создания необходимого общественного мнения при продвижении той или иной политической инициативы.

Значимой заслугой социологов-элитистов также является разработка метода, позволяющего выделить правящую элиту в различных видах социальных общностей. Разработанная ими методология получила широкое распространение и стала адекватным способом определения основных субъектов власти. Указанное является фундаментальным критерием в изучении явления лоббизма, которое основывается на точной оценке политических субъектов власти, анализе формальных и неформальных взаимосвязей как между ними, так и внутри них.

И, наконец, одним из ключевых выводов теории элит является то, что реальное влияние лоббистов на итоговый процесс выработки важнейших политических решений преувеличено. Образ могущественного лоббиста, созданный сторонниками плюрализма, – это скорее миф, чем реальность. Отсюда следует, что, в лучшем случае, лоббисты оказывают воздействие на уровне среднего звена пирамиды власти, а в реальности их функция, скорее, сводится к информированию. Представленная гипотеза позволит нам в дальнейшем адекватно оценить реальную сферу компетенций практикующих лоббистов, поможет разграничить их роль и роли, например, глав и владельцев крупнейших корпораций, которые, также проявляя активность в политической сфере, в большинстве случаев достигают договоренностей на том уровне, куда лоббистам «вход заказан».

НЕОМАРКСИСТСКАЯ ТЕОРИЯ И ЛОББИЗМ

Неомарксизм – это совокупность обновленческих социально-философских и экономических концепций, восходящих к Карлу Марксу, которые были противопоставлены прежнему так называемому ортодоксальному марксизму, ленинизму и пр. В рамках изучаемого нами явления наибольший интерес в данной теории представляет концепция «господствующего класса», получившая начиная с середины 1960-х гг. широкое распространение среди неомарксистов. Суть этой концепции состоит в том, что в принимаемых государственных решениях находят отражение прежде всего «капиталистические интересы», поскольку у государства, существующего в условиях капитализма, нет и не может быть иных приоритетов⁶⁴. Марксисты отвергают понятие «элита», считая, что власть в обществе осуществляется господствующим эксплуататорским классом владельцев средств производства, а понятие элиты не является необходимым при анализе политической системы, поскольку совпадает с понятием правящего класса⁶⁵.

Эмпирическое подтверждение этой концепции мы находим в трудах ряда американских социологов. Например, в исследовании, проведенном М. Кренсоном в 1970 г. в городе Гэри, изначальной задачей было выяснить, почему в некоторых городах охране окружающей среды уделялось меньшее внимание, чем в других. Ключевой вывод работы констатировал: эти различия обусловлены тем, что в одних городах на принятие законодательства об охране окружающей среды оказывается чрезмерное скрытое давление со стороны крупных коммерческих структур, а в других его нет. Например, в городе Гэри доминировала сталелитейная корпорация US Steel, чьи интересы преобладали на политическом уровне. В результате власти не решались на принятие жестких антиполлюционных мер, которые не только привели бы к ответной реакции корпорации, но и могли вынудить ее уменьшить производство, сократить рабочие места, перенести производственные мощности на другие территории и т. п.⁶⁶

Другое полезное для изучаемого нами явления исследование было проведено в 1970-х гг. социологами власти С. Кокберн, Дж. Лоджкин, Эд. Хэйес и др. В проведенных ими эмпирических исследованиях были сделаны выводы, что городская политика осуществляется главным образом в интересах крупного капитала; их выразителем выступает прежде всего центральное правительство, имеющее возможности реализовать свою волю как на национальном, так и на местном уровнях через вмешательство в деятельность муниципальных органов⁶⁷.

В рамках изучаемого нами вопроса значительный интерес представляют работы американского политолога У. Домхоффа. Его первая книга «Кто управляет Америкой?» (1967) целиком посвящена обоснованию тезиса о стратегической роли «господствующего класса» в механизме принятия решений в современных законодательных и исполнительных институтах США⁶⁸. Согласно его оценке, «господствующий класс принимает и навязывает массам все важнейшие решения по экономическим, социальным и политическим вопросам», причем содержание этих решений отражает «главным образом интересы владельцев и менеджеров крупнейших корпораций и банков».

В книге «Высшие круги и правящий класс в Америке» (1970) Домхофф исследует сплоченность правящего класса США, проявляющуюся, в частности, в создании им аристократических частных клубов, куда допускаются лишь «избранные». Важнейшие для страны решения по политическим, экономическим и иным вопросам сначала зреют и обсуждаются в кулуарах подобных элитных клубов и лишь затем проводятся через соответствующие буржуазно-демократические инструменты, становятся достоянием общественности. Таким образом, массы видят только внешнее действие политики, в процессе которого лишь «озвучиваются» решения, принятые действительной элитой в кулуарах. Именно в интересах правящего класса и осуществляется внутренняя и внешняя политика США независимо от смены администраций⁶⁹.

В 1978 г. Домхофф выпускает книгу «Кто действительно правит?», в которой он вторично, вслед за Р. Далем исследовал распределение власти в г. Нью-Хейвен. Домхофф раскритиковал Даля за то, что тот в своем исследовании жестко разделил экономическую, политическую и социальную элиты. Изучая членство в городских престижных клубах, Домхофф показал, что большинство членов экономической элиты города являются в то же время и членами элиты социальной, делая вывод, что реальная власть в городе в руках представителей господствующего класса⁷⁰.

Блестящая критика неомарксистами современного капиталистического общества позволяет нам более адекватно оценивать роль корпораций (влияние которых за последние десятилетия многократно выросло, приобретя глобальные масштабы) в современном лоббистском процессе, а также исследовать те манипулятивные технологии, которые ими используются для формирования необходимого общественного мнения. Приведенные нами в работе многочисленные кейсы⁷¹, основанные на полевых исследованиях, наглядно покажут, что корпоративные структуры, способные привлекать обладающих наибольшими ресурсами лоббистов, активно используют политическую власть для достижения своих коммерческих целей, изменяя федеральное законодательство, систему налогообложения, таможенно-тарифную политику, блокируя антимонопольные расследования и пр. Влияние корпораций на государственную «регуляторику» (политику государственного регулирования. – Прим. ред.) в своих интересах приводит к серьезным изменениям в условиях ведения бизнеса в отрасли, что вынуждает мелких игроков уходить с рынка, а вся риторика о «поддержке предпринимательства» и «развитии малого бизнеса» в большинстве случаев оказывается тщетной. Проблема неравенства в возможностях информирования о своих позициях органов власти, в результате которой одни заинтересованные группы могут, а другие только имеют возможность оказывать реальное воздействие на власть, положило начало тому, что Г. Макконнелл назвал самой серьезной и трудной из проблем американской демократии. Существует возможность доступа к власти любой сплоченной и решительной группы, – отмечал он, но некоторые группы используют эту возможность с большей эффективностью, чем другие; более того, некоторые вообще не способны воспользоваться этой возможностью⁷².

КОРПОРАТИВИСТСКАЯ ТЕОРИЯ И ЛОББИЗМ

Один из основоположников корпоративизма, американский исследователь Ф. Шмиттер, так характеризует сущность корпоративистской модели: «Корпоративизм можно определить как систему представительства интересов, в которой основные составляющие организованы в ограниченное число отдельных, обязательных, неконкурирующих, иерархически упорядоченных и функционально дифференцированных категорий, признанных и зарегистрированных (если не созданных) государством и наделенных представительской монополией внутри этой категории в обмен на осуществление контроля за отбором лидеров и выражение требований и поддержки»⁷³.

Российский политолог С. Бойко приводит следующие отличительные черты корпоративистской модели⁷⁴:

● она подчеркивает активную роль государства в функционировании системы представительства интересов: государство – не арбитр, а «центральный игрок», который отбирает из множества групп интересов достаточно узкий круг тех, кто допускается к участию в принятии решений. Более того, государство порой создает новые группы или по меньшей мере иерархически упорядочивает избранных;

● она не верит в свободную конкуренцию групп интересов, напротив, корпоративизм акцентирует внимание на монополии отдельных групп интересов на представительство в своем «секторе» публичной политики;

● она указывает, что в реальности группы интересов, допущенные к принятию решений, утрачивают свою независимость от государства.

Профессор А. Дягтерев, исследуя эту проблему, указывает на то, что именно такую функцию правительственные институты выполняют во многих развитых странах, регулируя взаимодействие предпринимателей и наемных работников, организаций бизнесменов и профессиональных союзов⁷⁵. По его мнению, создание так называемых консультативных советов (комиссий, групп и пр.) при органах государственной власти с наделением их совещательными функциями, с одной стороны, позволяет инкорпорировать интересы различных общественных групп в механизм принятия государственных решений, а с другой стороны – преодолевать возможные конфликты, гармонизировать разрозненные интересы и в конечном счете вырабатывать компромиссные варианты политических решений.

Кроме того, в теории корпоративизма государство, проводя политику, априорно не может учитывать интересы всех социальных групп. Следовательно, государство вынуждено взаимодействовать и сотрудничать только с теми общественными партнерами, которые имеют реальный вес в обществе, располагают соответствующими ресурсами, в состоянии мобилизовать и контролировать значительные группы населения.

Таким образом, теоретики корпоративизма отводят государственным органам роль не пассивных проводников чьих-то интересов, а активных регуляторов взаимоотношений между различными социальными группами и их политическими ассоциациями.

Важность корпоративистской теории для изучения лоббизма заключается в следующем.

В корпоративизме организации, оказывающие воздействие на власть, монопольны по своей сущности. Источник поддержания монополистского статуса – государство. Именно оно признает за той или иной группой исключительное право на представительство какого-то интереса в обмен на право, в оговоренных рамках, влиять на определение этого интереса, отбор лидеров и т. п. После этого говорить о конкуренции групп не приходится, конкуренты либо ликвидируются, либо присоединяются к уже отобранной, искусственно сформированной группе⁷⁶. Таким образом, теория помогает более детально изучить деятельность таких организаций, оценить их эффективность, а также систему мотиваций (с другой стороны, становится понятным, почему некоторые группы вообще не способны воспользоваться возможностью эффективно влиять на власть в своих интересах). Понимая изначальную корпоративистскую сущность такого рода организаций, профессиональные лоббисты активно подключают их для усиления лоббистского воздействия на органы государственной власти. В России такими традиционными корпоративистскими организациями в сфере бизнеса, например, являются Российский союз промышленников и предпринимателей, ассоциация среднего бизнеса «Деловая Россия», ассоциация малого бизнеса «ОПОРА РОССИИ», Торгово-промышленная палата и пр.

Теория корпоративизма позволяет раскрыть лоббистский процесс в авторитарных режимах, в которых государство, обладая монополией на власть, не только жестко расправляется с политическими конкурентами, но и четко контролирует каналы возможного политического влияния. С другой стороны, теория корпоративизма органична и для описания лоббизма в ряде государств восточной Азии, в том числе в странах, традиционно считающихся демократическими. Например, для японской политической культуры⁷⁷ характерны принципы дисциплины, привилегированности, сословности, а также идея величия государства, взгляд на представителя государственной власти как воплощение лучших этических характеристик⁷⁸.

ТЕОРИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ СЕТЕЙ И ЛОББИЗМ

Истоки теории политических сетей можно найти еще в конце 1930-х гг. Известный в то время в США политический аналитик Э. Гриффит в книге «Тупик демократии: исследование современного правительства в действии» обратил внимание на то, что в публичной политике существуют некие «вихревые образования», притягивающие представителей различных институтов. В подобных «центрах активности», по заключению Гриффита, люди контактируют по поводу специфических проблем (энергетика, медицина, армия), причем между участниками таких контактов (законодателями, администраторами, лоббистами, учеными) складываются более тесные отношения, чем между конгрессменами или администраторами в целом⁷⁹.

Такие «особые отношения» по специальным политэкономическим вопросам интерпретируются как политические сети, причем связи между входящими в сеть акторами часто не поддаются логике традиционного иерархического соподчинения, а продиктованы корпоративными интересами групп, каждая из которых выступает на равных с остальными. Такие неформальные связи, складывающиеся вокруг различных проблем выработки политических решений, начинают оказывать на итоговое государственное решение часто гораздо большее влияние, чем традиционные, формально обусловленные взаимоотношения.

Политические сети, по определению К. Хая, – это созданные вокруг общих стратегических интересов альянсы политических акторов, которые характеризуются достаточно высокой степенью устойчивости, наличием определенных моделей координации, реализуются через коллективные действия⁸⁰.

Немецкий политолог Т. Берцель пишет: «Политическая сеть представляет собой набор относительно стабильных взаимоотношений, по природе неиерархических и взаимозависимых, связывающих многообразие акторов, которые разделяют относительно политики общие интересы и которые обмениваются ресурсами для того, чтобы продвинуть эти интересы, признавая, что кооперация является наилучшим способом достижения общих целей»⁸¹.

Российский исследователь Л.В. Сморгунов, проанализировав целый ряд определений и характеристик этого понятия, дает следующую характеристику: «В целом политическая сеть представляет собой систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы»⁸².

В описании Р. Рипли и Г. Франклина типичная политическая сеть в США состоит из «членов Палаты Конгресса и (или) Сената, членов аппарата Конгресса, множества бюрократов, а также представителей различных частных групп и организованных интересов»⁸³. Т. Лоуи определил это устойчивое сетевое взаимодействие «железным треугольником», акцентируя замкнутость и взаимную поддержку участников данной сети⁸⁴. Хотя наиболее раннее упоминание термина относят к статье Р. Пулитцера, опубликованной 17 января 1919 г. Впоследствии его стали активно использовать при описании политической активности военно-промышленного комплекса в США. Сегодня термин широко используется политологами всех стран⁸⁵.

«Железный треугольник, который еще часто называют “Вашингтонский треугольник”⁸⁶, используется в США для характеристики взаимоотношений между комитетами Конгресса, чиновничьим аппаратом (органами государственной власти) и группами интересов»⁸⁷.

Данная схема (рис. 1) наглядно показывает устойчивое взаимодействие и взаимозависимость между тремя группами:

1. Комитеты в Конгрессе США, с одной стороны, отвечают за финансирование государственных программ и операций, что делает зависимым от них чиновничий аппарат исполнительной власти; с другой стороны, через законодательные процедуры отвечают за условия регуляторного процесса, ассигнования тех или иных отраслей промышленности, что делает зависимыми от них корпоративный и отраслевой секторы экономики⁸⁸;

2. Федеральные ведомства, с одной стороны, делают зависимыми комитеты Конгресса США, так как отвечают за реализацию политических решений, с другой – ответственны за регулирование различных отраслей промышленности;

3. Сами отрасли, а также существующие в них ассоциации и лоббистские группы, с одной стороны, финансово поддерживают на выборах представителей Конгресса США, с другой – оказывают влияние на чиновничий аппарат через формирование общественной поддержки (через службы по связям с общественностью) или создание требуемого лобби в Конгрессе США.

В результате образуется прочный союз, который иногда называют субправительственным (subgovernment) из-за его долговечности, неприступности и власти, определяющей вектор политического развития. От этого союза выигрывают все, кроме потребителей, которые довольно часто остаются за бортом сетевого процесса.

Теоретики сетевого подхода считают, что по мере усложнения современного общества сетевая форма социальной организации становится доминирующей⁸⁹. Упомянутая нами ранее Т. Берцель, считает, что для производства общественных благ государство все более и более зависит от других акторов и субсистем; в этой ситуации взаимозависимости между общественными и частными акторами ни иерархия, ни рынок не являются эффективными структурами для координации интересов и ресурсов различных акторов, включенных в процесс производства политических решений; как результат, доминантной моделью управления становятся политические сети⁹⁰.

Через теорию политических сетей и концепцию «железного треугольника», в частности, можно объяснить, почему в аграрной отрасли Европейского Союза так тяжело проходят реформы. Избирательный округ представляет собой группу интересов, которая стремится извлечь выгоду из существующей сельскохозяйственной политики, например ставит целью продолжать получать сельскохозяйственные субсидии. Государственный институт, отвечающий за сельское хозяйство, обслуживает этот избирательный округ. Парламентарии обладают значительным политическим весом, но вряд ли могут рассчитывать на поддержку избирателей округа, если будут выступать против этой политики. В результате некоторые виды производства сельскохозяйственной продукции субсидируются за счет всех налогоплательщиков, а эти группы продолжают сопротивляться любой реформе сельскохозяйственной политики.

С точки зрения изучения лоббизма теория политических сетей интересна прежде всего следующим.

Во-первых, является более гибким концептом по сравнению с плюрализмом и корпоративизмом, «концептом-зонтиком», который интегрирует и «вбирает» их в себя, позволяя анализировать всю гамму взаимоотношений между государством и группами интересов⁹¹.

Во-вторых, позволяет многопланово рассмотреть публичных и частных акторов политической сети как равноправных участников переговоров, существующих вне иерархической координации.

В-третьих, позволяет более детально понять реальный процесс разработки, согласования и принятия важнейших политических решений, а также ту роль, которую на содержание этих решений оказывают, прежде всего, корпоративные структуры и ассоциации, а также профессиональные лоббисты. Теория позволяет понять, почему, например, в процессе принятия решений осуществляется взаимодействие, в ходе которого значимая часть бюрократии демонстрирует большее внимание к интересам лоббистов, чем к неким всеобщим государственным целям. Таким образом, в рамках концепции политических сетей, что будет многократно описано в дальнейшем, становятся объяснимы те предпосылки конфликтов, противоречий, итоговых уступок и консенсусов, которые возникают при разработке политического решения между различными структурными подразделениями ведомств, государственными институтами, ветвями власти, отраслями экономики, корпорациями и т. п.

В-четвертых, теория позволяет более детально анализировать ситуации, складывающиеся вокруг традиционных областей, к которым проявляют интерес лоббисты, например принятие федерального бюджета, изменение налогового законодательства, антимонопольные расследования, формирование тарифов, заградительных пошлин, государственные закупки и т. п. Именно вокруг данных лоббистских тем образуются политические и экономические сети, действующие по своим правилам, существующие вне официальной субординации.

КОНЦЕПЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКОГО КЛИЕНТЕЛИЗМА И ЛОББИЗМ

Важным для рассмотрения подходом, описывающим систему взаимодействия и взаимозависимости представителей власти и воздействующих на них групп, является концепция политического клиентелизма (от лат. cliens – подопечный). Сам термин изначально возник в Древнем Риме, обозначая в то время форму социальной зависимости (взаимные правовые, социальные и экономические обязательства) между плебеями и патрициями. Впоследствии, в середине прошлого века, термин заимствовали антропологи, откуда он перекочевал в политологию.

Зарубежный исследователь М. Дж. Шмидт под клиентелизмом понимает определенные формы защитных отношений взаимной выгоды между акторами, один из которых занимает более высокое место в социальной иерархии (патрон), а другой заинтересован в защите и приобретении определенных преимуществ (клиент)⁹².

Французский исследователь П. Таффани считает сущностью клиентарных отношений «концентрацию двусторонних соглашений между обладателями одностороннего права на принятие решений (патронами), стремящимися усилить собственную власть через обретение верности со стороны ассоциированных данников (клиентов) посредством взаимного удовлетворения их разнообразных целей»⁹³.

Политолог Э. Хейвуд под клиентелизмом, прежде всего, понимает систему отношений, при которых правительственные агентства начинают служить интересам тех «клиентных групп», деятельность которых они призваны регламентировать⁹⁴.

Российские исследователи Е.Д. Погорелый, К.В. Филиппов, В.Ю. Фесенко под клиентелизмом понимают модель политического структурирования общества, основанную на особом типе взаимоотношений лидера (патрона) с его последователями (клиентами) – преданными ему или зависимыми от него сторонниками. Проявляется он в форме персональных клиентел (лат. clientela) – личных «команд» отдельных лидеров, а также клиентелизованных институтов, политико-финансовых групп (от крупных предприятий, финансово-экономических структур до органов государственной власти), опирающихся на патронажно-клиентные связи. Основными характеристиками таких групп выступают замкнутость и иерархичность структуры, а также неформальный характер взаимодействия в борьбе за право контролировать ресурсы⁹⁵.

На взгляд российского социолога В. Римского важной характеристикой клиентелизма является предоставление сторонами взаимных услуг друг другу. Как правило, патроны осуществляют ту или иную защиту своих клиентов на основании соответствующих гласных или негласных договоренностей между ними. А клиенты в той или иной степени обеспечивают деятельность своих патронов. Патрон-клиентские отношения могут быть как официальными, так и, что чаще, неофициальными. При этом такие отношения, как правило, характеризуются взаимной солидарностью, сочувствием и поддержкой сторонами друг друга⁹⁶.

По мнению С.В. Бирюкова, клиентела выступает одновременно и как особый тип сетевой структуры, и как механизм, эффективно дополняющий официальные властные институты и механизмы публичной политики в структуре региональной власти. Клиентела также может рассматриваться в качестве специфического типа неформального института, дополняющего формально-институциональные (формально-правовые) структуры власти, либо замещающего их в ситуации радикальных властных трансформаций и политико-правовой неопределенности, когда последние утрачивают свои функции⁹⁷.

С точки зрения изучаемого нами политического явления концепция политического клиентелизма позволяет объяснить феномен системы отношений, складывающихся между профессиональными лоббистами и представителями государственной власти. Стержень этих взаимоотношений строится на следующей системе мотиваций. Для представителя государственной власти это:

● возможность получения дополнительной профессиональной информации по сфере деятельности чиновника;

● возможность с помощью ресурсов лоббиста более эффективно реализовывать стоящие перед представителем государственной власти задачи;

● возможность привлечения финансовых средств на предстоящую избирательную кампанию (для членов парламента);

● возможность нейтрализации политических противников и оппонентов;

● возможность потенциального перехода на работу из государственного сектора в корпоративный.

Мотивация лоббиста строится на возможности через систему патрон-клиентских отношений реализовывать свои интересы в политических решениях, за которые отвечает представитель органа власти. Именно формирование политических клиентел, системы официальной и неформальной взаимозависимости является в данном случае наглядным примером эффективности деятельности лоббиста. Таким образом, можно вывести следующий закон – лоббист, стремящийся максимизировать свою эффективность, будет стремиться войти в систему патрон-клиентских отношений с представителем государственной власти, преобразовав эти отношения в политическую клиентелу.

Анализируя практику лоббистских отношений в мире, наиболее прочные клиентелы, на наш взгляд, складываются между представителями бизнеса и отраслевыми государственными ведомствами, отвечающими за регуляторику и развитие отдельных секторов экономики. Например, государственные институты, отвечающие за сельское хозяйство, транспорт, телекоммуникации, оборону и пр., по сути, осуществляют защиту своих клиентов при разработке государственной политики на основании соответствующих гласных или негласных договоренностей между ними.

ТЕОРИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО ВЫБОРА И ЛОББИЗМ

Важной теоретической основой изучения системы представительства частных интересов в органах государственной власти считается теория общественного выбора, которая делает попытку предложить понимание и объяснение сложных институциональных взаимодействий, происходящих в сфере политической деятельности. Стоит отметить, что данная теория начиная с 1980-х гг. стала одной из доминирующих в современной экономической политологии.

В центре теории идея о том, что принимающие социально значимые управленческие решения, имея здесь некую заинтересованность, склонны максимизировать свою функциональную полезность. Основная предпосылка теории общественного выбора состоит в том, что люди действуют в политической сфере, преследуя свои личные интересы, и что нет непреодолимой грани между бизнесом и политикой. Эта теория последовательно разоблачает миф о государстве, у которого нет никаких иных целей, кроме заботы об общественных интересах⁹⁸.

Представляемый в теории подход рассматривает процесс принятия государственных решений как разновидность рыночной сделки или торга между представителями государственной среды и лоббистами. Американский политолог Дж. Гордон, исследуя процесс выработки государственных решений, замечал по этому поводу, что если в частном секторе эффективность управления измеряется прибылью или отсутствием таковой, то в государственном управлении – политической поддержкой граждан или отсутствием таковой⁹⁹. Таким образом, условно данное взаимодействие в рамках законодательной власти, можно описать так: «Вы мне обеспечиваете финансовую поддержку на следующих выборах, я вам обеспечиваю принятие законов, удовлетворяющих ваши интересы».

В рамках взаимодействия лоббиста и должностного лица исполнительной власти такой политический торг, например, можно, опять-таки условно, описать так: «Вы снабжаете меня необходимой экспертизой, устраиваете общественную кампанию против моих политических оппонентов, я отражаю ваши интересы в готовящемся ведомственном заключении».

Один из основоположников данной теории, нобелевский лауреат Дж. Бьюкенен, пишет: «Политика есть сложная система обмена между индивидами, в которой последние коллективно стремятся к достижению своих частных целей, так как не могут реализовать их путем обычного рыночного обмена. Здесь нет других интересов, кроме индивидуальных. На рынке люди меняют яблоки на апельсины, а в политике – соглашаются платить налоги в обмен на блага, необходимые всем и каждому: от местной пожарной охраны до суда»¹⁰⁰.

Значение данной теории для рассматриваемого нами вопроса состоит в том, что она показывает актуальнейшую проблему политического выбора при принятии государственных решений. Данный выбор зависит от множества факторов, продиктованных прежде всего личным интересом представителя государственной власти. Важно, что при этом государственный интерес может в данной системе приоритетов занимать далеко не первое место. Профессиональный лоббист, понимая, во-первых, объективную неоднородность государственного интереса, во-вторых, проблемы политического выбора, перед которым стоит должностное лицо, может эффективно реализовывать свои интересы в политическом процессе.

Кроме того, в рамках последующего анализа объектов лоббистского воздействия нами будет использован подход с позиции теории, разделяющий, исходя из системы мотивации, публичных политиков (законодателей) и государственных служащих (администраторы, чиновники, бюрократия). Каждый из представленных акторов имеет свою систему мотиваций, обусловливающую их деятельность в политическом процессе. Глубже понимая мотивацию субъектов принятия политических решений, мы сможем более детально раскрыть технологии лоббистской деятельности.

ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЮРОКРАТИИ И ЛОББИЗМ

Понятие «бюрократия» происходит от французского слова «бюро», что означает письменный стол. Впервые в научный оборот термин ввел французский экономист – физиократ Венсан де Гурнэ в 1745 г. Он употреблял его для обозначения способа осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых служащих-чиновников.

Ученый впервые проанализировал чиновников как группу людей, занимающихся реализацией государственной власти.

До XIX в. термин «бюрократия» обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы. Он обозначал систему, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом. Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, то есть правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту¹⁰¹.

Начало развитию теории бюрократии на поприще политического анализа положил Г. Гегель. Он первым подчеркнул ту роль, которую играют государственные служащие, или функционеры, в процессе унификации и рационализации общества, противостоя раздробленности на уровне гражданского общества в сфере экономической обособленности индивидов¹⁰².

Классическими подходами в исследовании бюрократии являются работы К. Маркса и М. Вебера.

По мнению К. Маркса, бюрократия – это некое звено управления, призванное обслуживать господствующий класс. Марксизм полагает, что бюрократия набирает силу в авторитарных политических режимах, а степень ее ограничения зависит от уровня демократизации общества. Наибольший интерес для развития политической мысли о бюрократии в работах Маркса представляет выявление им некоторых эмпирических характеристик бюрократии, главным образом негативного характера. Бюрократия в его интерпретации – это, прежде всего, царство некомпетентности. «Верхи, – пишет он, – полагаются на нижние круги во всем, что касается знания частностей; нижние же круги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего, и, таким образом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение»¹⁰³.

По М. Веберу бюрократы являются профессиональными управленцами, без которых не может существовать ни одно общество в государственно-организованной форме. Это – слой профессионально подготовленных людей, назначение которых – компетентное управление государственными делами. Они представляют собой абсолютно необходимую часть государственного аппарата и, хотя сами не создают никаких материальных ценностей, тем не менее выполняют социально полезные функции¹⁰⁴. Веберовская теория составила фундамент современной практики государственного управления во многих западных странах.

В современных представлениях, особенно в теории рационального выбора, бюрократия – это обширный аппарат для выполнения разнообразных функций государства, которые затрагивают интересы избирателей. Избиратели, проголосовавшие за публичных политиков, которые назначают бюрократов, оказываются в непосредственном подчинении у бюрократов. Бюрократы имеют свой собственный интерес, а следовательно, ищут пути максимизации своей полезности. Основной вклад в новую теорию бюрократии внес американский экономист, основоположник экономической теории бюрократии В. Нисканен. В соответствии с его позицией аргументами функции полезности бюрократа являются жалованье, число подчиненных и их зарплата, общественная репутация, сопутствующие должности блага, власть и статус. Поскольку большинство этих аргументов в функции полезности бюрократа напрямую зависят от величины бюджета его организации, то отсюда следует, что максимизирующий полезность бюрократ стремится максимизировать бюджет¹⁰⁵.

Экономист также делает важный для нас вывод: те бюрократы, которые не максимизируют бюджет, как правило, недолго сохраняют свою должность.

Сочетание склонности бюрократии к расширению и ограниченности финансовых средств подчеркивает конкуренцию между различными департаментами или агентствами по поводу их доли в бюджете. Любое решение об изменении политики задевает интересы различных правительственных служб, выступающих за или против данного решения, а исход дела будет зависеть от их влияния и способности продемонстрировать, что желательные для них изменения в наибольшей степени соответствуют интересам общества¹⁰⁶.

Анализируя собственную мотивацию бюрократии при выработке государственных решений, экономист Р. Нуреев пишет: «Бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы для них доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. На экономии общественных благ они мало что могут заработать, принятие же дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и в конечном счете для подготовки путей “отхода” на какое-нибудь “теплое” местечко. Не случайно многие служащие корпораций, поработав в государственном аппарате, возвращаются в свои корпорации с заметным повышением. Такая практика получила название “системы вращающихся дверей”»¹⁰⁷.

С точки зрения изучаемого нами явления теория бюрократии играет чрезвычайно важную роль, так как именно чиновники оказывают существенное воздействие на суть принимаемых политических решений, в деталях разработки которых так заинтересован лоббист. Как справедливо замечает М. Крозиер, функционер, занимающий ничтожное место в официальной иерархии, будучи «экспертом» в своей узкой сфере, обладает значительной властью в силу своей персональной способности контролировать некий источник неопределенности¹⁰⁸.

Бюрократия, как мы будем понимать ее в дальнейшем, – это система государственной администрации, осуществляющая управление государственном сектором в соответствии с предписанными правилами.

Кроме того, можно выделить ряд определяющих взаимосвязей.

Во-первых, бюрократы, в отличие от публичных политиков, не связаны с интересами избирателей, они обслуживают прежде всего интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной ветвей власти. Разрабатывая политические решения, проводя экспертизу, анализируя статистику и пр. чиновничество ставит в прямую зависимость от себя политиков. Лоббисты, понимая это, стремятся оказать влияние на итоговый документ или политическое решение, взаимодействуя с курирующими интересующую их тематику рядовыми чиновниками (ответственными за подготовку заключений, сбор информации и пр.) и уже через них воздействуют на политиков, представляя информацию в выгодном для них свете.

Во-вторых, бюрократия является элементом стабильности и преемственности внутри политического процесса. Независимо от способов передачи власти бюрократия обеспечивает ее функционирование в период изменения власти (например, в послевыборный период, во время утверждения правительства, смены политического режима и пр.). Таким образом, функциональная бюрократия стабильна, она не так подвержена изменениям персонального состава как публичная власть. Указанное позволяет лоббистам выстраивать долгосрочные отношения, формируя и развивая свои политические сети.

В-третьих, чиновники не только активно участвуют в разработке федеральных законов, нормативных актов правительства и президента, но и реализуют уже принятые нормы за счет выпуска конкретизирующих их собственных ведомственных норм и подзаконных актов. По своему значению подзаконный акт зачастую оказывает большее (по сравнению с законом, в продолжение которого принят подзаконный акт) влияние на ход социально-экономической жизни страны. Именно бюрократические институты в рамках своей компетенции приводят закон в соответствие с реальностью. Понимая эти особенности, лоббисты воздействуют на подзаконные акты в рамках нормотворческой деятельности ведомств, часто существенно изменяя изначальный смысл принятого ранее закона¹⁰⁹.

ТЕОРИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ РЕНТЫ И ЛОББИЗМ

В экономической теории подход получения и защиты прибыли коммерческими субъектами с помощью органов государственной власти получил название «политической ренты». Российский экономист Р. Нуреев определяют политическую ренту как «стремление экономических агентов получить экономическую ренту с помощью политического процесса»¹¹⁰.

Термин «погоня за рентой» (иногда в литературе используют равнозначное «извлечение политической ренты») был предложен американским экономистом Э. Крюгер в 1974 г.¹¹¹ Однако базовые положения соответствующей теории были разработаны Г. Таллоком еще в 1960-е гг.¹¹²

Теория извлечения или соискания ренты (rent-seeking theory) представляет собой концепцию, объясняющую политико-экономическую мотивацию и механизмы получения прибыли, превышающей конкурентный уровень (ренты), посредством давления на органы государственной власти и участия в политическом процессе¹¹³. Данная теория акцентирует внимание на том обстоятельстве, что реальной целью участия экономических субъектов в политическом процессе является получение специфических преимуществ, обеспечивающих им рентные (т. е. превышающие конкурентный уровень) доходы на находящиеся в их распоряжении факторы производства. Данные доходы получили название «политическая рента», а деятельность, направленная на их получение – «изыскание политической ренты»¹¹⁴.

Наиболее показательным случаем деятельности, направленной на изыскание политической ренты, являются:

● получение поддержки через государственное бюджетное финансирование, гранты, субсидии и пр.;

● лоббирование с целью введения обременительных регуляторных правил для конкурентов (ограничение конкуренции), чтобы увеличить свою долю присутствия на рынке;

● законодательное фиксирование благоприятного для производителей уровня цен и пр.;

● воздействие через политико-административные механизмы на ценообразование поставщиков продукции с целью снижения расходов;

● введение заградительных импортных пошлин.

Другим важным для нас подходом в рамках рассматриваемой теории является модель «вымогательства ренты», которая исключает восприятие политиков только в качестве объекта взаимоотношений. Данный подход, впервые разработанный Ф. МакЧисни, представляет политиков активными вымогателями частных рент. Ученый описывает процесс вымогательства следующим образом: «Индивиды, чье благосостояние в противном случае будет понижено благодаря деятельности политиков, компенсируют политикам воздержание от посягательств на их благосостояние»¹¹⁵. Таким образом, фирмы, в рамках данного подхода, платят политикам не только и не столько за улучшающие их положение привилегии, сколько за то, чтобы избежать ухудшения своего положения вследствие тех или иных действий государства.

Предпосылки в вымогательстве ренты заключаются в том, что государство является монопольным субъектом с легитимным правом на насилие и изъятие чужого богатства. Схема реализации насилия осуществляется за счет введения или угроз принятия невыгодного бизнесу законодательства, повышения уровней налогов, тарифов, пошлин, подключения контролирующих и регулирующих органов власти.

Как пишет Т. Дилоренцо, политик, нуждаясь в пожертвованиях на избирательную кампанию, вносит на рассмотрение законопроект, который побуждает определенную часть избирателей настоятельно просить законодателя сделать все для его отмены, направляя средства в казну его политической кампании¹¹⁶.

Данные принудительные действия осуществляются до тех пор, пока субъект воздействия не согласится с условиями воздействующей стороны, которые могут варьироваться от незначительных (финансирование избирательной компании) до существенных (выход из бизнеса).

По мнению Ф. МакЧисни, шантаж и вымогательство ренты со стороны политиков характерны для всех стран вне зависимости от формы правления и политического режима. Разница лишь в методах принуждения, если для слаборазвитых стран – это методы прямого насилия, то для развитых стран – «разнятся лишь сложностью организации, степенью завуалированностью и политической риторикой, оправдывающей угрозы вымогательства и конечные цели»¹¹⁷.

С точки зрения изучаемого нами явления теория политической ренты позволяет глубже понять реальные мотивы деятельности групп давления и субъектов принятия политических решений. Данная теория объясняет причины, побуждающие экономических субъектов производить затраты на политическую деятельность, осуществлять наем лоббистов, финансировать избирательные кампании и пр. вместо внимания к совершенствованию своих экономических продуктов.

Концепция вымогательства ренты является одним из возможных обоснований теории, согласно которой коррупционная составляющая является гораздо более значимым фактором во взаимоотношениях политических и деловых кругов. Получается, что в рамках данного подхода лоббисты являются посредниками, ищущими пути урегулирования, согласовывающими условия ненападения со стороны политиков на интересы бизнеса.

§ 3 ПРОИСХОЖДЕНИЕ ТЕРМИНА «ЛОББИЗМ»

Термин «лобби» имеет англоязычное происхождение, хотя в английский язык он пришел из средневековой латыни. Еще в XVI в. данное слово использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях. Этимологически слово «лобби» произошло от латинского «lobia»¹¹⁸. Столетие спустя словом «лобби» стали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. С чем связан переход чисто церковного слова в светско-парламентский обиход? Ответ на этот вопрос можно найти, углубившись в историю парламентаризма. Со времен образования английского парламента в XIII в., его собрания проходили нерегулярно, в разных помещениях и даже городах. В средние века обычным было устраивать многие светские мероприятия и торжества именно в здании церкви. Стоит обратить внимание на то, что и сегодняшнее расположение английского парламента называется Westminster, что можно перевести как «западная монастырская церковь»¹¹⁹.

Политический оттенок термин приобретает в конце XVIII в. в Соединенных Штатах Америки. Первая поправка к Конституции США, в которой декларируется право граждан США «мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб»¹²⁰, впервые заложила основу для развития явления через систему правовых норм. Уже в 1808 г. слово «лобби» было впервые зафиксировано в протоколах Конгресса США десятого созыва. А примерно с середины XIX в. «лобби» и производные от этого слова становятся одними из самых употребляемых в американском политическом лексиконе. Именно в это время под «лобби» стали понимать место, где заинтересованные лица могли информировать о своей позиции членов Палаты представителей и сенаторов. Согласно правилам, вход в зал заседаний этим заинтересованным лицам был запрещен. Именно потому, что «просители» не могли пройти дальше холлов и приемных, их назвали лоббистами. Чаще всего таким местом выступала прихожая нижнего этажа здания Капитолия штата Олбани¹²¹. В этом месте представители общественных кругов и организаций получали возможность встречаться и оказывать влияние на представителей власти. Но существуют и другие мнения. Так, в некоторых российских и зарубежных источниках¹²² распространение термина «лобби» связывают с вестибюлем гостиницы «Виллард» (Willard Hotel) в Вашингтоне. В этой гостинице останавливались приехавшие на сессию парламентарии на рубеже XVIII–XIX вв. Именно в вестибюле этой гостинице лоббисты могли сообщить свое мнение по поводу принятия того или иного закона.

Практически в то же время происходит и профессионализация явления. Во времена президентства У. Гранта (1869–1877 гг.), генерала, снискавшего славу во время гражданской войны в Соединенных Штатах 1861–1865 гг., возникает специальный институт посредников-профессионалов, которые стали брать на себя задачи лоббирования интересов заинтересованных групп¹²³.

Впервые систематические исследования влияния лоббистов на американскую политику мы встречаем в книге 1929 г. у американского ученого Е. Херенга¹²⁴. Со временем количество работ, посвященных лоббизму, увеличивается. Причем, как общего характера (лоббизм в американской политике, лоббизм в Конгрессе), так и по отдельным аспектам: лоббизм в региональных парламентах, лоббизм отдельных отраслей, формы лоббизма и пр. На официальном сайте библиотеки Конгресса США¹²⁵ есть всего около 20 научных работ за период с 1930 г. до 1960 г., в которых фигурирует лоббизм. И они скорее носят частный, а не обобщающий характер¹²⁶. Стоит отметить, что исследования лоббизма в это время непосредственно связаны с расследованиями влияния лоббистов на Конгресс США, предпринятыми в 1910–1930-х гг. Расследования проводились в Конгрессе в 1913, 1927–1928, 1935–1938, 1950-х гг. (постепенно эта практика угасает). В итоге, благодаря политическим скандалам, связанным с подкупом государственных чиновников и законодателей, была собрана источниковая база о деятельности лоббистов, послужившая основой для разработки проекта закона о регулировании лоббизма, принятого в 1946 г.¹²⁷ Большое количество фундаментальных работ по лоббизму, судя по упомянутому каталогу библиотеки Конгресса США, появляется только в 1960-е гг.

§ 4 СОВРЕМЕННЫЙ ПОНЯТИЙНЫЙ АППАРАТ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ЛОББИРОВАНИЯ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ МЕЖДУНАРОДНОГО ТЕРМИНОЛОГИЧЕСКОГО АППАРАТА

ЛОББИ: ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ

Термин «лобби» имеет два значения: первое, лобби как неофициальное место консультаций относительно политических решений, которые предстоит принять в официальном порядке в будущем; второе значение «лобби» – как профессиональные представители групп давления в органах государственной власти, нанятые для достижения конкретных целей при выработке и принятии политических решений (то же что и лоббисты). Рассмотрим данные определения подробнее.

Лобби (близко к понятию «кулуар»¹²⁸) – это неофициальное место консультаций относительно политических решений, которые предстоит принять в официальном порядке в будущем¹²⁹.

В лобби могут присутствовать неофициальные участники политического процесса – заинтересованные лица, представители групп влияния (лоббисты), которые пытаются в процессе встречи повлиять на позицию политических деятелей, задействованных в принятии затрагивающих их интересы решений.

Существенными характеристиками «лобби» являются неформальная обстановка, располагающая к откровенной беседе, закрытость от публичного контроля, и, как правило, близость к государственным учреждениям.

Другое определение «лобби» связано с деятельностью профессиональных представителей (или лоббистов) различных групп давления в коридорах власти. Можно утверждать, что не всякая «группа интересов», или «отраслевая группа», имеет свое лобби в органах государственной власти. Существование и развитие лобби зависит от множества факторов, ключевым из которых является наличие предмета для коммуникации с представителями властей. Очевидно, чем более отрасль зарегулирована, чем сильнее она зависит от государственных подрядов или поставок, тем данный предмет будет ярче выражен и наоборот. В данной работе мы будем считать понятия «лобби» и «лоббист» синонимами и понимать под ними «профессиональных агентов или организации (в лице специальных лоббистских фирм или профессиональных ассоциаций), которые реализуют интересы различных групп в политической сфере».

ЛОББИЗМ И ЛОББИРОВАНИЕ

Стоит констатировать, что в работах российских ученых термины «лоббизм» и «лоббирование», как правило, не разделены в явной форме. Чаще всего «лоббизм» воспринимается в контексте системы или института, а «лоббирование» – в контексте деятельности в ходе процесса. Например, Т. Масловская, проводя границу между двумя этими понятиями, пишет: «В терминах институционализма лоббизм можно определить как институт, устанавливающий правила организационного оформления, представительства и реализации групповых интересов в демократической системе. Соответственно, лоббирование – это взаимодействие групп интересов с субъектами власти, направленное на реализацию групповых интересов при принятии решений»¹³⁰.

Политолог Д. Белов, также указывая на «некоторую путаницу в разграничении понятий», дает такое их разделение: «лоббизм» связан с макрополитическим феноменом, который стал институтом функционального представительства социальных интересов, опирающимся на определенные официальные и неофициальные правила взаимодействия государства с бизнесом и некоммерческими общественными организациями; «лоббирование» связано с микрополитическим феноменом, который отражает деятельность негосударственных акторов (бизнес-корпораций и НКО) по оказанию давления на центры принятия государственных решений и федеральные органы государственной власти¹³¹.

Помимо термина «лоббизм» в профессиональной и научной среде существует большое разнообразие терминов – производных от корня «лобби», которые имеют свои уникальные характеристики. К ним в первую очередь относятся: лоббистские отношения, лоббистские правоотношения, лоббистские контакты, лоббистское влияние (давление), лоббистские кампании, лоббистская деятельность, лоббистская активность. Каждый из приведенных терминов раскрывает термин «лоббизм» с той или иной стороны. Рассмотрим каждый из приведенных терминов подробнее.

Лоббистские отношения – отношения, возникающие между лоббистами и представителями органов государственной (муниципальной) власти по поводу принимаемых политических решений. Необходимыми критериями возникновения лоббистских взаимоотношений являются:

1. Наличие представителя государственной (муниципальной) власти, задействованного в процессе выработки политического решения, в котором заинтересован лоббист;

2. Наличие лоббиста, который взаимодействует с представителем государственной власти, пытаясь убедить его в принятии политического решения, в котором заинтересован лоббист;

3. Наличие предмета лоббистских отношений, заключающегося в стремлении лоббиста сформировать и (или) скорректировать позицию представителя государственной (муниципальной) власти при выработке политического решения.

Если лоббистские отношения регулируются законодательством, то говорят о лоббистских правоотношениях – урегулированных нормами права отношениях, возникающих между лоббистами и представителями государственной (муниципальной) власти по поводу принимаемых политических решений. При этом участники лоббистских правоотношений в таком случае обладают субъективными правами и являются носителями юридических обязанностей, которые гарантируются государством.

В зависимости от активности лоббиста в органах государственной власти, а также степени и характера взаимодействия с чиновниками и (или) депутатами можно говорить о лоббистских контактах, лоббистском влиянии (давлении), лоббистской кампании.

Лоббистский контакт – это любой устный или письменный акт коммуникации лоббиста с представителем государственной (муниципальной) власти. В законодательстве ряда стран, регулирующих лоббистскую деятельность, понятие «лоббистский контакт» четко регламентируется. Например, согласно федеральному закону о регулировании лоббистской деятельности США от 1995 г. (Lobbying Disclosure Act), лоббистский контакт – это любой устный или письменный акт коммуникации (включая электронный) с подпадаемым под действие закона официальным лицом исполнительной власти или подпадаемым под действие закона официальным лицом законодательной власти, осуществленный в интересах клиента относительно:

● формулирования, изменения или принятия федерального законодательства (включая законодательные предложения);

● формулирования, изменения или принятия федерального правила, распоряжения, исполнительного указа или любой другой программы, определения политики или позиции правительства Соединенных Штатов;

● проведения или осуществления Федеральной программы или политики (включая обсуждение, присуждение или осуществление федерального контракта, гранта, займа, разрешения или лицензии);

● номинации или утверждения лица на должность, подлежащую утверждению Сенатом.

Согласно ст. 1 Модельного Закона «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти», принятого постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств от 15 ноября 2003 г., лоббистский контакт – устное, письменное, электронное или иное сообщение, адресованное от имени клиента должностным лицам и депутатам органов государственной власти в целях оказания влияния на законодательный процесс. Таким образом, данный закон не только приравнивает лоббистский контакт к лоббистскому влиянию, но и ограничивает его цель – корректировку в интересах лоббиста принимаемого законодательства. Какого соотношение между «лоббистским контактом» и «лоббистским влиянием»? Очевидно, что контакт подразумевает любой вид коммуникации между, с одной стороны, лоббистом, а, с другой стороны, представителем государственной или муниципальной власти. Контакт в работе лоббиста необязательно выражается в непосредственном влиянии, а может содержать в себе, например, установление политических связей, сбор информации и пр. Более активной формой лоббистских отношений является лоббистское влияние (давление).

Лоббистское влияние (давление) – активные действия лоббиста по оказанию воздействия на представителя государственной власти, который задействован в выработке политических решений, затрагивающих интересы лоббиста, с целью формирования и (или) корректировки его позиции на принимаемые политические решения в своих интересах. Лоббистское влияние (давление) осуществляется прежде всего через разработку и изложения представителю государственной власти системы аргументаций в пользу позиции, в которой заинтересован лоббист. В случае если позиция представителя государственной власти противоречит интересам лоббиста, лоббист ищет сторонников среди других представителей государственной среды, тщательно подбирая те аргументы, которые могут найти поддержку. Совокупность таких целенаправленных действий в органах государственной власти по выработке и принятию политического решения, в котором заинтересован лоббист в соответствии со специально разработанной стратегией (планом), называют лоббистской кампанией. При реализации лоббистской кампании влияние (давление) на представителей государственной среды, задействованных в выработке политического решения, осуществляется через комплекс заранее спланированных акций, включающих в себя непосредственные прямые контакты и обращения, подключения профильной отраслевой ассоциации, экспертного и научного сообщества, формирования общественного мнения, организация grass roots и многое другое.

Лоббистская деятельность (лоббирование) – система многоплановых действий, мероприятий и активностей лоббиста по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти, с целью добиться принятия выгодного для них политического решения.

Близкое значение к термину «лоббистская деятельность» имеет термин «лоббистская активность». Так российские ученые С.В. Бирюков, С.В. Ивлев, Т.В. Батурина, Е.В. Мельниченко в пособии «Политология»¹³² определяют данный термин как любую попытку повлиять на принятие политических решений, осуществляемую через формирование общественного мнения или налаживание контактов с должностными лицами, которые участвуют в процессах принятия и реализации политических решений или влияют на эти процессы. В общем соглашаясь с данным определением, все же заметим, что лоббистская активность – это лоббистская деятельность в своей пиковой стадии, когда имеет место лоббистское влияние, формируются коалиции, реализуется формирование общественного мнения и пр. Лоббистская активность возникает, как правило, тогда, когда политическое решение, затрагивающее интересы лоббистов, проходит содержательную стадию консультаций и требуется приложение всех усилий, чтобы получить необходимый результат.

В заключение заметим, что, несмотря на незначительные обозначенные нами различия, в дальнейшем в работе термины «лоббизм», «лоббирование», «лоббистская деятельность», «лоббистская активность» мы будем употреблять как синонимы.

Помимо широко распространенного термина «лоббизм» и его производных, в профессиональной среде существует еще ряд терминов, близко связанных с лоббизмом, однако имеющих свои уникальные характеристики. К ним в первую очередь следует отнести Government Relations (GR), Public Affairs (PA), advocacy. Рассмотрим данные термины подробнее.

GOVERNMENT RELATIONS (GR)

GR (дословно: взаимодействие с органами государственной власти) – это деятельность специально уполномоченных сотрудников крупных коммерческих структур (GR-специалистов) по сопровождению деятельности компании в политической среде.

Цель GR – выстроить долгосрочную, комфортную, предсказуемую систему отношений с профильными для компании политическими стейкхолдерами.

Основная задача GR – предотвращать возможные угрозы от деятельности политических стейкхолдеров и реализовывать потенциальные возможности компании через ее участие в политических действиях.

За счет GR компания пытается достичь экономических результатов политическими средствами.

Основные функции GR в компании:

1. Отслеживание и анализ инициатив исполнительных органов государственной власти, которые могут затрагивать экономическое положение компании. При этом в большинстве случаев о готовящихся решениях должно быть известно заблаговременно – в момент зарождения идей.

2. Проведение мониторинга и комплексного анализа законодательных и иных нормативных правовых актов, относящихся к вопросам регулирования в области деятельности компании, которые могут повлиять на развитие бизнеса.

3. Координация выстраивания отношений компаний с органами государственной власти. Часто взаимодействие с органами власти осуществляют различные подразделения компании. При этом важным моментом является координация общей направленности процесса взаимодействия единым центром, поскольку использование порочащих имидж компании методов работы в одном из регионов может наложить отпечаток на всю компанию в целом.

4. Сопровождение инициатив компании в государственной сфере (вопросы лицензирования, разъяснительных писем, лоббирования законопроектов, участия в государственных тендерах или целевых программах, ходатайств, уведомлений, обжалований и пр.).

5. Воздействие на органы государственной власти, корректировка их инициатив в интересах компании. Проведение лоббистских кампаний.

6. Обеспечение преференций и государственных заказов для компаний.

7. Применение стратегического подхода к решению проблем, влияющих на репутацию компании, который позволяет обеспечивать лояльность государства и общества к компании.

8. Выстраивание и поддержание деловых контактов с представителями государственных учреждений, общественных организаций.

9. Поддержка экономической деятельности компании на внешних рынках.

При реализации крупных лоббистских кампаний GR-специалисты привлекают специализированную лоббистскую фирму.

PUBLIC AFFAIRS (PA)

PA – направление деятельности по установлению и поддержанию связей организации и выстраиванию взаимоотношений, исходя из собственных интересов с индивидуальными и солидарными стейкхолдерами в государственной, общественной и корпоративной средах, имеющих достаточно тесную взаимосвязь и (или) влияние с (на) текущей деятельностью и стратегическим развитием организации.

Этимологическое значение

Значение слова «Affairs» – не столько процесс, сколько действие. Переводится как «дела», «деятельность», «занятия». Причем дела «с большой буквы» – к примеру, Министерство Иностранных Дел = Ministry of Foreign Affairs.

Вот этот высокий смысл и определяет, почему термин «Affairs» в принципе выше «Relations» и отсюда Public Affairs (РА) стоит над Public Relations (PR) и Government Relations (GR). Другими словами, PR, GR и прочие коммуникативные технологии – частный случай PA, и специалист в области PA должен ими всеми в той или иной мере обладать, а в корпоративной иерархии его положение должно быть выше, чем у специалиста в области PR или GR.

В международной корпоративной практике диапазон охвата Public Affairs шире, а статус и степень ответственности на этой работе выше, чем в Public Relations, которая входит в PA как одно из направлений наряду с Government Relations – взаимодействием со сферой государственного управления (GR), работой в области корпоративно-социальной ответственности (SCR), взаимодействием с инвесторами – Investor Relations, Media Relations – работой со СМИ и др.

В России Public Affairs нередко принимают за синоним Public Relations и, хотя эти понятия и сферы деятельности весьма близки, между ними существует определенная грань. Хороший профессионал в области Public Affairs стремится убеждать официальные и деловые круги, а также общественность в созидательной роли и социальной значимости деятельности своей организации (или организации заказчика), то есть в том, что она работает не только в своих, но и в общих интересах и в силу этого заслуживает всяческой поддержки, в то время как задача специалиста по Public Relations сводится в основном к определению целевой аудитории и работе с ней по продвижению позитивного имиджа организации в целом, ее идеологии и продукции, потребителем которой эта аудитория в конечном счете и является. Таким образом, работа в области Public Affairs более всеобъемлюща, многогранна и ответственна, чем получившая в России широкое распространение и своеобразное развитие Public Relations.

Главными объектами внимания специалистов по Public Affairs являются стейкхолдеры, к которым относятся как частные лица, так и группы, объединенные тем или иным проявленным или потенциальным интересом к деятельности субъекта Public Affairs. Среди прочих в составе таких групп могут быть законодатели, представители власти, административных органов, инвесторы, акционеры, контрагенты, деловые партнеры, предпринимательские организации, союзы, политические партии, неправительственные организации, общественные и отраслевые ассоциации, профсоюзы и СМИ.

Осуществляя взаимосвязь со всеми стейкхолдерами с целью формирования у них благоприятного отношения к деятельности своей организации (или организации заказчика), специалисты Public Affairs лоббируют интересы своей организации (или организации заказчика) по всем вопросам, влияющим на достижение успеха в их текущей и будущей деятельности.

Основные функции РА. Специалистам по Public Affairs вменяется в обязанность решение широкого круга задач. Постоянные направления работы следующие.

● Лоббирование. Специалисты привлекаются для воздействия на стейкхолдеров по определенным инициативам законодательного и политического характера. Им предстоит определиться по стратегии и тактике лоббирования, уточнить проблематику, наметить объекты и вычислить, на какой стадии подключаться к процессу.

● Мониторинг. Любая работа по Public Affairs должна базироваться на самой актуальной информации, поэтому мониторинг так необходим. Обычно он осуществляется сотрудниками низших рангов и включает сбор информационных материалов из парламентских и правительственных источников по деятельности политических партий и общественных объединений, групп поддержки, из исследовательских организаций, комиссий и комитетов законодательных органов, региональных администраций, а также путем процессинга массива онлайновой информации целевого назначения.

● Работа со СМИ (Media Management). Внешне она весьма схожа с привычным PR. Однако, с учетом политических аспектов взаимодействия со СМИ (четвертая власть) и возможных последствий для стратегического развития организации, может быть отнесена в лоно Public Affairs. Помимо выстраивания связей с представителями СМИ, включает составление годовых отчетов, написание пресс-релизов, статей, выступлений, обзор и мониторинг источников и др.

● Организация, проведение мероприятий и участие в них. Организация собственных мероприятий имеет важнейшее значение, поскольку предоставляет возможность непосредственного взаимодействия со стейкхолдерами. Для начала необходимо грамотно определить список соответствующих стейкхолдеров и круг вопросов для решения в общении с ними. Специалист в области Public Affairs также должен активно посещать семинары, конференции, съезды, презентации, приемы и любые другие мероприятия, предоставляющие возможность дополнительных контактов и взаимодействия со стейкхолдерами своей организации.

● Информирование стейкхолдеров. Важным направлением работы является доведение до сведения стейкхолдеров четкой, предметной и правдивой информации о деятельности своей организации. Это достигается путем предоставления ответов на поступающие запросы, составлением отчетов и справок, новостной рассылкой, а также проведением индивидуальных встреч.

● Политический маркетинг. Это – комплексная целенаправленная работа по продвижению позиций организации в правительственных сферах и повышению ее шансов на успешное участие в конкурсах на получение госзаказа. Сделать государство своим постоянным заказчиком – важнейшая стратегическая задача любой корпорации. В современных условиях сюда же следует отнести и работу, направленную на возможное получение государственной антикризисной поддержки. Успех на этом направлении во многом зависит от квалификации и степени обладания технологиями Government Relations (GR).

● Установление, налаживание и развитие связей (Networking). Специалист по Public Affairs должен быть уверенным в себе коммуникатором и уметь устанавливать необходимые связи с нужными людьми. В этом деле нет определенных и жестких правил и данное мастерство во многом зависит от личных качеств специалиста. Однако есть масса наработанных приемов и методов, которые может освоить практически каждый. Важно создать и развивать свою систему связей как в вертикальном, так и в горизонтальном направлениях.

Пять причин роста значения Public Affairs во всем мире, согласно авторитетному PA Council (PAC):

1. Возрастание общего недоверия ко всему.

2. Наработанный бренд – это сила, но он уязвим и его нужно уметь сохранить.

3. Причастность правительств только возрастает. Их влияние на бизнес не уменьшается, а увеличивается.

4. В жизни все больше несправедливости. Терроризм, торговые войны, дефициты, беззаконие – все это вызовы с роковыми последствиями для любой корпорации.

5. Время одиночек прошло. Любая организация привязана к своему социуму и властям, контролирующим ее деятельность.

ADVOCACY

Это процесс отстаивания группой людей сформированной ею позиции по вопросам социальной значимости и методичного, целенаправленного воздействия на общественное мнение и институты государственной власти до тех пор, пока эта позиция не станет официальной и преобладающей.

Другими словами, ADVOCACY – процесс превращения пассивной поддержки социально значимых инициатив в твердые убеждения и активные действия групп заинтересованной общественности (stakeholders).

Цель ADVOCACY – мобилизация усилий на достижение изменений в обществе, включая проведение законодательных, политических и социальных реформ.

В английском языке понятие «advocacy» находится в близком родстве с понятием «cause» (общее дело). В русском «общее дело» – тоже весьма устойчивое понятие. Поэтому для лучшего восприятия всех оттенков ADVOCACY мы вполне можем воспользоваться и такой интерпретацией – защита общего дела заинтересованной группой людей.

ТЕХНОЛОГИИ ADVOCACY

ADVOCACY предусматривает широкий спектр возможных усилий в диапазоне от поиска сути общего интереса, его всестороннего осмысления и определения до принятия программы действий и ее последовательного выполнения во имя провозглашенного общего блага. Вся эта деятельность направляется на формирование у общественности понимания необходимости неких перемен и может иметь, а может и не иметь, цели добиться изменений в политике органов государственной власти.

Отсюда важный вывод: лоббирование – есть частный случай ADVOCACY и лишь одна из ее органичных стадий, когда основной целью всей активности становится воздействие на органы государственной власти, а главными средствами достижения цели – услуги добровольных или профессиональных лоббистов.

При попытках дать обоснованное определение термину «лоббизм» нельзя не согласиться с британскими учеными Р. Чари, Дж. Хогеном и Г. Мерфи¹³³, что, несмотря на кажущуюся на первый взгляд простоту, это – не такая простая задача. Как правило, основные сложности и разногласия возникают при попытках определить: содержательный статус лоббизма – то есть что такое лоббизм по своей сути, какие действия следует считать лоббистскими, а какие – нет; субъектный статус лоббизма – то есть тех, кого следует относить к лоббистам, а кого нет; объектный статус лоббизма – то есть по отношению к кому определенный набор действий считается лоббистским, а по отношению к кому – нет. Именно раскрытие этих сущностных граней явления позволит нам сформулировать комплексное определение термина «лоббизм». Рассмотрим подробно каждый из представленных элементов.

ГЛАВА 2
СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЙ СТАТУС ЛОББИЗМА: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ СУЩНОСТИ ЯВЛЕНИЯ

В российской науке и зарубежной научной среде превалирует мнение, что лоббирование – это находящееся в рамках правового поля влияние на политических стейкхолдеров¹³⁴. Но в настоящее время нам неизвестны в какой-то степени убедительные работы, описывающие содержательный смысл категории «влияние» в контексте лоббистских взаимоотношений. Большинство исследований раскрывает «влияние» через длительное и достаточно хаотичное перечисление всевозможных форм лоббизма, которые систематизируются из анализа практической жизни, например помощь в разработке законопроектов, сбор мнений групп избирателей, личные встречи и убеждения, различные кампании в СМИ и многое другое. Но данного перечисления явно недостаточно, так как оно не отвечает на главный вопрос – на чем основано влияние лоббистов, что в их деятельности представляет заметную ценность и (или) опасность для политических стейкхолдеров. В противном случае лоббизм не занял бы то место, на котором он находится в политических системах ряда стран в настоящее время. Разные концепции по-разному отвечают на данный вопрос. Например, в модели «коррупционного воздействия» утверждается, что данной ценностью являются «деньги», которые в той или иной специфической обстановке передаются политическому стейкхолдеру. В странах со слабой системой сдержек и противовесов финансовый капитал обменивается на политические решения «прямым методом» – путем непосредственной передачи денег; в странах с развитой системой контроля – с помощью хитрых приемов финансирования избирательных кампаний, фондов, перевода средств на офшорные счета и т. п. В модели «информационного лоббирования» считается, что главной ценностью лоббистов во взаимоотношениях с политическими стейкхолдерами является «информация». Доказывается гипотеза, что лоббисты обладают неким знанием, благодаря которому политические стейкхолдеры имеют возможность лучше и более эффективно выполнять свои обязанности, в более полной мере соответствовать общественным интересам, принимать более здравые решения, устраивающие различные группы влияния. Именно информация, согласно данной концепции, делает их влиятельными субъектами политической жизни. Рассмотрим выделенные теоретические концепции подробнее.

§ 1 ЛОББИЗМ КАК КОРРУПЦИОННАЯ ТЕХНОЛОГИЯ

В гуманитарных дисциплинах (экономике, социологии, юриспруденции, политологии), в той или иной степени изучающих лоббизм как социально-политическое явление, существует дискуссия о соотношении лоббизма и коррупции. В данной дискуссии можно выделить два ключевых направления. Одна группа ученых прямо соотносит два явления, утверждая, что реальное влияние лоббистов на политических стейкхолдеров происходит вне рамок закона, а так называемый цивилизованный лоббизм – по сути прикрытие коррупционных действий различных групп. Даже если влияние на власть в правовых рамках и существует, утверждают они, то оно составляет лишь вершину айсберга и относительно масштабов подкупа лоббистами политиков им можно пренебречь. Другая группа ученых, признавая существование правовых форм воздействия на власть, тем не менее выделяет значительное поле теневого влияния, утверждая при этом, что правовые формы характерны для стран с развивающейся экономикой, а развитым странам присущ так называемый теневой, нецивилизованный, лоббизм.

Стоит отметить, что теоретики лоббизма, критики данных подходов, пытаются остановить эту дискуссию в самом начале: разделяя два явления на понятийном уровне, утверждая, что лоббизм – это, в отличие от коррупции, легальная технология влияния. Например, политолог К. Киселев пишет: «Лоббизм – деятельность, имеющая целью легальное влияние на органы государственной власти и местного самоуправления, а также на лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Другими словами, лоббирование осуществляется исключительно в рамках закона. Коррупция и иные противоправные формы влияния на процесс принятия решений указанными органами и лицами к лоббизму не имеют никакого отношения»¹³⁵. Юрист И. Жуган пишет: «Лоббизм есть явление, находящееся в правовом поле. Такие явления, как коррупция, непотизм и т. п., не имеют к лоббизму никакого отношения. Более того, эти явления – не проявление лоббизма (пусть даже «дикого»), а его отрицание. Другими словами, коррупция и иные внеправовые явления проявляются там, где отсутствует по разным причинам (разрушен, невозможен и т. д.) отлаженный и эффективный механизм лоббирования»¹³⁶. Правовед А. Автономов в связи с этим замечает: «Лоббист только тогда и лоббист, когда он действует в рамках закона. В противном случаеон лишь прикрывается этим именем, преследуя нечестным путем свои, пусть даже иногда праведные, цели»¹³⁷.

Юрист В. Исаков ключевой спецификой лоббизма считает то, что он осуществляется в строгом соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также соответствующими правовыми актами местного самоуправления. По его мнению, любые действия, совершаемые в противоречии с вышеуказанными правовыми актами, не могут считаться лоббизмом¹³⁸.

Однако, несмотря на эти утверждения, вопрос, рассматривавшийся в самом начале, так и остается открытым, ибо ставит под сомнение сам факт существования такого явления, как лоббизм. Следовательно, если лоббизмом лишь прикрывают коррупцию (или масштабы цивилизованного влияния несоизмеримо малы по сравнению с коррупционным влиянием), то само научное обоснование этого явления как минимум преувеличено, а исследования ученых до этого касались совсем не тех вопросов, на которые на самом деле нужно было обращать внимание. К сожалению, обоснованный ответ на поставленный здесь вопрос найти чрезвычайно сложно, так как в настоящее время отсутствуют какие-либо убедительные эмпирические исследования (если они вообще теоретически возможны), проведению которых, очевидно, препятствует то, что рассматриваемое нами явление лоббизма в преобладающем большинстве случаев скрыто от общественного контроля, а сами лоббисты чрезвычайно неохотно делятся с представителями СМИ, научными кругами практическими особенностями их деятельности. Соответственно, здесь мы приведем лишь некоторые статистические факты, данные из глубинных интервью практиков лоббизма, результаты собственных многолетних прикладных исследований¹³⁹, а также – непосредственной вовлеченности на протяжении 12 лет (с 2006 по 2018 г.) в практику лоббизма в России в качестве руководителя собственной юридической фирмы, оказывающей консультации компаниям и некоммерческим организациям по продвижению их интересов в российских органах власти федерального уровня. Приведенные данные лишь отчасти проливают свет на отмеченные выше вопросы, тем не менее мы убеждены, что наши выводы и заключения продвинут исследователей в понимании содержательного значения института лоббизма как в России, так и за рубежом.

Перед тем как перейти к анализу лоббизма, остановимся на основных концепциях коррупции. Transparency International, Мировой банк и другие организации понимают под коррупцией злоупотребление доверенной властью ради личной выгоды¹⁴⁰. В «Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию» Совета Европы дается такое определение явлению: «Коррупция означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового»¹⁴¹.

Согласно российскому законодательству, коррупция – это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица¹⁴². Взяв данные определения как необходимую основу, сделаем ряд определяющих явление выводов:

1. Коррупция – это незаконное деяние, строго наказываемое в преобладающем большинстве юрисдикций стран мира.

2. Должностное лицо при коррупционной сделке получает материальную выгоду для себя или для третьих лиц.

3. Деяние должностного лица при коррупционной сделке направлено вопреки интересам общества.

4. Коррупция – это двустороннее деяние, которое заключается как в даче, так и в получении взятки.

5. Коррупция персональна: административное решение в большинстве случаев зависит от воли одного или реже нескольких должностных лиц (особенно это характерно для так называемой бытовой коррупции, порождаемой взаимодействием рядовых граждан и чиновников).

6. Сфера коррупции не ограничена государственным сектором. Аналогичные злоупотребления очевидны в общественных и коммерческих организациях, в которых управляющие используют свою дискреционную власть при заключении контрактов, найме новых работников, надзоре над подчиненными и пр. Это открывает возможности для действий с целью получения личной выгоды, которые при этом могут наносить экономический ущерб владельцам или акционерам компании. Такую деятельность в частном секторе принято называть «коммерческим подкупом».

Сторонники концепции соотношения лоббизма и коррупции убеждены, что лоббисты лишь прикрывают свои действия такими правовыми категориями, как экспертиза, информация, политическая риторика, юридическая аргументация и пр. На самом деле реальное воздействие на власть, в результате которого принимаются сверхвыгодные группам законы, прекращаются или возобновляются антимонопольные дела, уменьшаются или увеличиваются налоги, вводятся заградительные пошлины на импорт и пр., происходит коррупционным путем – за улучшение экономических условий политическими средствами группы тем или иным способом финансово стимулируют политические круги, непосредственно задействованные в данных процессах.

Именно такой подход к лоббизму мы находим у большинства советских исследователей. Большая советская энциклопедия так трактует исследуемое нами явление: «Лоббизм – система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих прямое давление (вплоть до подкупа) на законодателей и госчиновников в интересах этих компаний»¹⁴³. Аналогичное определение этого термина содержится и в кратком политическом словаре 1983 г.¹⁴⁴ Таким образом, советские ученые, считали, что, во-первых, лоббизм свойственен исключительно странам с капиталистической экономикой; во-вторых, напрямую связан с коррумпированием должностных лиц в интересах, прежде всего, корпоративных групп.

Несмотря на относительное затишье в российских научных кругах в 1990-е гг. данная теория находит все больше последователей в первом десятилетии XXI в. К примеру, социологи И. Брянцев, Л. Баранова считают, что «в современной России лоббизм вполне обоснованно можно рассматривать как определенную форму коррупции»¹⁴⁵. Профессор С. Заграевский пишет: «Некоторые исследователи пытаются отделить коррупцию от более безобидного, на их взгляд, лоббизма, когда должностное лицо тоже действует в интересах той или иной сторонней организации, но не в целях личной выгоды, а лишь потому, что в кулуарных переговорах (часто проводящихся в “лобби” – холлах на первых этажах отелей, откуда и название) его смогли убедить в том, что эта организация лучше других. Но на самом деле во всех цивилизованных странах лоббизм уже давно рассматривается лишь как смягченная форма коррупции, и любой вскрывшийся факт закулисных переговоров уже является поводом для “коррупционного скандала”»¹⁴⁶.

Исследователь В. Зорин придает характеристикам представителей лоббизма еще более зловещее звучание: «Это агент фирмы, который, живя в Вашингтоне, должен, действуя подкупом, обманом, давая взятки, угощая обедами, поставляя девиц и спиртное, обрабатывать членов Конгресса и правительственных чиновников, вымогая от них выгодные правительственные заказы, льготы и поблажки»¹⁴⁷.

Профессор А. Миндагулов говорит еще более определенно: «Лоббист появляется там, где закон препятствует удовлетворению завышенных требований какого-либо бизнесмена, например, в получении лицензии на сверхприбыльную деятельность. И тогда начинается интенсивный поиск людей в государственных структурах, от которых зависит принятие того или иного решения в обход закона, выискиваются способы оказания на него давления. Способы и средства воздействия могут оказаться эффективными только при условии, если у чиновника, от которого зависит принятие нужного решения, будет полная уверенность, что его труды, связанные с нарушением закона: а) не будут разоблачены и б) будут соответствующим образом вознаграждены. Все это является чистой воды коррупционной деятельностью»¹⁴⁸.

Действительно, если рассматривать на уровне бытовой логики взаимодействие лоббиста с представителем государственной власти, в результате которого от политика или группы политиков, к примеру, зависит потеря или приобретение той или иной коммерческой группой многомиллионных доходов (а часто и сам факт существование бизнеса), гипотеза, что в обмен на это политики получают лишь аргументы, какими бы весомыми они не были, выглядит крайне неубедительно – слишком неравнозначным оказывается обмен. И, очевидно, что регулярные коррупционные скандалы в США, Европейском Союзе и в других странах мира на самом высоком уровне, в которых оказываются замешаны видные лоббисты и представители власти, свидетельствуют о глубоких основаниях для существования рассматриваемого нами подхода. Приведем лишь самые заметные примеры последних десятилетий, польза которых, с одной стороны, в том, что они являются доказательством рассматриваемого нами подхода, с другой – проливают свет на финансовую (коррупционную) составляющую при взаимоотношениях политических и лоббистских кругов (табл. 2, 3, 4).

Исследователь С. Костяев в своей диссертации приводит множество примеров скрытого стимулирования политиков, в которых по той или иной причине заинтересованы лоббисты. Вот один из самых показательных случаев. Известно, что супруга Дж. Марта, председателя подкомитета по делам вооруженных сил комитета Палаты представителей по ассигнованиям, является страстной любительницей оперы. Поэтому General Dynamics и Northrop Grumman ежегодно выдают по 100 000 долл. симфоническому оркестру заштатного городка Джонстауна, штат Пенсильвания, попечителем которого является супруга «кардинала ассигнований». Несколько отстают Boeing и Lockheed Martin – 50 000 долл. На представлениях оркестра этого депрессивного города можно увидеть публику, достойную Метрополитен-опера, а все потому, что он находится в избирательном округе господина Марта. В целом же в 2008 г. 13 млн долл. были внесены в благотворительные фонды 200 конгрессменов¹⁴⁹.

В рамках рассматриваемого нами вопроса уместно привести также два достаточно показательных случая журналистских расследований в правовых юрисдикциях США и Великобритании, которые, как считается, являются образцом системы противодействия коррупции. Эти случаи также являются наглядным эмпирическим доказательством того, что финансовая составляющая – важный критерий, обусловливающий позиции политиков.

В 1980 г. агенты ФБР, выдавая себя за арабских шейхов, предложили взятки ряду законодателей Конгресса США. Семь человек приняли предложение. Трое из них добровольно ушли в отставку, трое проиграли выборы, а демократ Майкл Майерс был исключен из членов Конгресса. После этого все семеро оказались в тюрьме¹⁵⁰.

Спустя 20 лет, в 2002 г., журналисты британской «Санди Таймс» провели аналогичный эксперимент, результатом которого стали опубликованные результаты восьмимесячного расследования, в ходе которого трое журналистов газеты, представившись лоббистами, поочередно предлагали 60 депутатам Европарламента внести нужные поправки в финансовое законодательство за материальное вознаграждение в размере 100 000 евро в год. Предложение журналистов приняли трое членов парламента: бывший министр внутренних дел Австрии Эрнст Штрассер, бывший вице-премьер Румынии Адриан Северин и экс-министр иностранных дел Словении Зоран Талер. По информации «Санди Таймс», нынешний член группы «Социалистов и демократов» Адриан Северин послал «лоббистам» электронное письмо, в котором сообщил, что «требуемые поправки были своевременно вынесены на рассмотрение», после чего отправил журналистам чек на 12 000 евро за оказание «консультационных услуг». Словенский депутат Зоран Талер также помог журналистам внести поправки, после чего попросил перевести вознаграждение на счет некой компании в Лондоне¹⁵¹. В результате были внесены две поправки, значительно ослабившие финансовую директиву, созданную после банкротства исландских банков и направленную на защиту банковских депозитов частных клиентов.

Приведенные нами многочисленные примеры из разных стран мира, показывающие неправовое поведение лоббистов и политических кругов, являются убедительным доказательством того, что коррупционная составляющая является важным мотивирующим элементом в их взаимоотношениях. Стоит отметить, что рассматриваемая нами концепция достаточно широко представлена и в современной американской политологии, а если взять за основу работы XIX в., то лоббизм в них напрямую ассоциируется с покупкой властных решений за деньги. Например, в первом издании американского политического словаря 1892 г. термин «лоббизм» употребляется применительно к лицам, которые осуществляют профессиональную деятельность, касающуюся противоправного влияния на законодателей посредством выплаты денег членам правительства и другими способами, пригодными для такого использования¹⁵².

Современные американские исследователи Э. Бендфилд и М. Джонстон прямо определяют лоббизм как «нарушение депутатами Конгресса США, сотрудниками государственного аппарата и другими должностными лицами своих официальных обязанностей»¹⁵³. В целом же, если взять американскую научную литературу, поддерживающую рассматриваемый нами взгляд на лоббизм, все концепции непосредственно связаны с особой ролью американского конгресса и особенностями избирательного процесса в США, в котором лоббисты играют ключевую роль, с одной стороны, представляя парламентариям информацию о предпочтениях социальных групп в округе, от которого баллотируется кандидат; с другой стороны, обеспечивая финансирование предвыборной кампании кандидата, собирая средства с различных групп интересов. Данное положение лоббистов определяет их уникальное значение в политическом процессе США и делает зависимыми от них американских публичных политиков. Поэтому, перед тем как перейти к рассмотрению концепций скрытого подкупа, необходимо остановится на внимательном анализе данной зависимости.

Американские исследователи А. Дензо и М. Мунглер так определяют эту взаимосвязь между тремя ключевыми акторами политического процесса в США¹⁵⁴ (табл. 5).

Процесс сбора взносов на избирательную кампанию кандидата в США имеет специальное определение, называемое термином «бандлинг». Бандлинг (bundling от англ., дословно – пакетирование предоставляемых услуг) – организационный метод мобилизации капитала со стороны заинтересованных лиц для проведения предвыборной кампании кандидата на публичную должность или политической партии. Мобилизация капитала для кандидата или партии может осуществляться со стороны заинтересованных лиц лоббистами. Лоббист, привлекая деньги на избирательную кампанию со стороны заинтересованных общественных, профессиональных или корпоративных структур, берет с политика обещание отстаивать те или иные позиции, в которых заинтересованы его заказчики, в политическом поле. Таким образом, через инструменты бандлинга лоббист устанавливает неформальные связи с потенциальными политическими лидерами в момент, когда они в наибольшей степени заинтересованы в такого рода контактах.

Д. Уилсон приводит пример типичного продукта деятельности отдела некой корпорации по связям с правительством. Это – меморандум вице-президента по связям с общественностью ее президенту. Суть документа в следующем. Конгресс, который будет избран, должен голосовать по законопроекту о покрытии федерального бюджетного дефицита за счет увеличения налога на корпорации. Вице-президент описывает трудности, с которыми, в случае одобрения законопроекта, они столкнутся. Он предлагает три варианта передачи денег в избирательные фонды претендентов через существующий у корпорации комитет политического действия: во-первых, понемногу, но как можно большему числу кандидатов от обеих партий (плюсы и минусы этого варианта); во-вторых, больше, но тем, кто уже имеет хороший шанс победить (плюсы и минусы этого варианта); в-третьих, распределить всю сумму среди тех, кто, вероятно, будет в комитете, который будет писать законопроект (плюсы и минусы этого варианта)¹⁵⁵.

В странах западной Европы и США бандлинг жестко регламентируется на предмет ограничения чрезмерного воздействия групп влияния на выборных лиц. Например, в США данный процесс финансирования выборов подвергается особой регламентации при проведении федеральных выборов в соответствии с Honest Leadership and Open Government Act (HLOGA) от 2007 г. Данный акт обязывает уполномоченные комитеты (authorized committees), комитеты политического действия и партийные политические комитеты раскрывать определенную информацию о лоббистах, зарегистрированных лицах (registrants), политических комитетах лоббистов и зарегистрированных лиц, предоставляющих им взносы. Сумма взноса, подлежащая раскрытию, индексируется ежегодно в соответствии с инфляцией и в 2007 г. составляла 15 000 долл., в 2009 г. и 2010 г. – 16 000 долл.¹⁵⁶ Принятие этого акта, которому в тот период противодействовали лоббисты всех мастей, было направлено именно на то, чтобы предотвратить возможный скрытый подкуп законодателей в предвыборный период в обмен на отложенное обязательство действовать в соответствии с интересами групп после избрания¹⁵⁷.

Разобравшись с системой взаимосвязи между лоббистами и политическими акторами в США, рассмотрим далее ключевые теоретические концепции, обосновывающие модель подкупа и определяющие причинный механизм, влияющий на итоговую политическую позицию законодателя. Стоит отметить, что, согласно влиятельной теории общественного выбора, участники «политического» и «бюрократического» рынков легко находят общий язык с лоббистами. Лоббисты помогают «своим» представителям в различных ветвях власти получить и удержать данное положение, в то время как чиновники и политики отстаивают интересы «своих» лоббистов. Таким образом, согласно теории общественного выбора, политик (бюрократ) «продажен» по определению. Политик «продает» свой голос, а бюрократ – свою подпись, обменивая их на «поддержку» влиятельных групп специальных интересов¹⁵⁸. Например, российский экономист Р. Нуреев, анализируя мотивацию бюрократии при выработке государственных решений, пишет: бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы для них доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. На экономии общественных благ они мало что могут заработать, принятие же дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и, в конечном счете, для подготовки путей «отхода» на какое-нибудь «теплое» местечко¹⁵⁹. Стоит добавить, что данный подход был заложен еще основоположником экономической теории бюрократии, американским ученым В. Нисканеном, который считал, что аргументами функции полезности бюрократа являются жалованье, число подчиненных и их зарплата, общественная репутация, сопутствующие должности блага, власть и статус. Поскольку большинство этих аргументов в функции полезности бюрократа напрямую зависят от величины бюджета, отсюда следует, что максимизирующий полезность бюрократ стремится сделать бюджет как можно больше¹⁶⁰. Исходя из этой научной традиции, можно выделить ряд концепций, уже конкретизирующих данную взаимосвязь. К ним можно отнести:

● концепцию «платы за голос»;

● концепцию «платы за усилие»;

● концепцию «законодательной субсидии».

В концепции «платы за голос», лоббизм – это скрытый договорной обмен избирательными ресурсами между группами интересов (и представляющих их в политическом процессе лобби) и законодателями. Американские политологи Г. Макконнелл и Дж. Стиглер утверждают, что публичные политики хотят получить голоса групп интересов на выборах, а группы интересов, инвестировавшие в определенных политиков, заинтересованы, чтобы эти «карманные», «свои», политики как можно дольше оставались у власти. Группы интересов инвестируют в политиков в обмен на их действие или бездействие в интересах своих инвесторов, пока они остаются у власти¹⁶¹.

В концепции «платы за усилия», разработанной Ар. Дензо и М. Мангером, политик после избрания занимается продажей своих услуг, а не голоса в поддержку того или иного законопроекта. Взамен он получает поддержку со стороны групп интересов, то есть приобретает политический дивиденд в виде гарантированной электоральной поддержки¹⁶². Согласно сторонникам данной концепции, группы интересов заведомо находятся на вторых позициях: их возможности влияния ограничены. Они не сами влияют на процесс принятия решений, а доверяют это определенным политикам, которые предлагают подобные услуги. Следовательно, инициатива к сотрудничеству, взаимодействию исходит от политиков, которые ищут свой потенциальный постоянный электорат. Развивая концепцию Дензо и Мангера, американские политологи Р. Холл и Ф. Вейман пишут о том, что объем денежных средств, которые группы интересов готовы пожертвовать на политическую кампанию «своего» кандидата, зависит от того, насколько активно политик участвует в заседаниях профильных комитетов, обсуждении законопроектов, предлагает поправки или свои законопроекты и т. д., которые затрагивают интересы данной группы. То есть по сути группы интересов покупают (оплачивают) законодательное время, в ходе которого политик защищает и отстаивает их интересы¹⁶³.

Именно развивая концепцию Дензо и Мангера, Р. Холл, исследующий связь между выплатами, осуществляемыми лоббистами политическим деятелям, предложил собственную теоретическую концепцию, названную им «законодательной субсидией». Суть данной концепции в том, что лоббизм – это своего рода субсидия за предприимчивость законодателя. В рамках теории субсидии, лоббист сначала отбирает законодателя, который уже имеет подобные ему позицию и верования. Важно, что это – не попытка изменить представления законодателя о той или иной проблеме, это – скорее, попытка субсидировать ресурсы тех законодателей, чьи предпочтения уже разделили группы интересов. Сформировав группу законодательных сторонников, лоббист предоставляет данные для формулировки законодательных предложений, рассмотрения альтернатив, заключения сделок, приводит аргументы, определяет стратегию или иным способом помогает законодателю осуществлять самостоятельные действия по изменению содержания закона или вероятности его прохождения. В этом случае лоббист делает возможным для политика увеличить его усилия по достижению общих с группой интересов целей. Политики действуют в интересах группы в тот самый момент, когда они занимаются чем-то в своих собственных интересах.

Теория «законодательного субсидирования» Холла базируется на трех предпосылках: первая – законодатель, чтобы иметь существенный вес в политике, должен активно в ней участвовать. Это значит, что он должен принимать участие в законодательном процессе, предлагать законопроекты, поправки, выступать с предложениями. С другой стороны, суть политической деятельности, направленной на повышение авторитета и политического веса политика, заключается в построении коалиций сторонников, участии в процедурных маневрах (назначения в комитеты, манипуляция повесткой дня), борьбе за голоса. Таким образом, лоббист, субсидируя законодателя, укрепляет политический авторитет своего избранника. Вторая предпосылка – политик, приступая к работе, должен определять приоритетные направления своей деятельности, на которых он будет специализироваться. Очевидно, что одни выбирают банковское законодательство, другие – оборону, третьи – здравоохранение. Выбор приоритетов политика притягивает к нему отраслевых лоббистов, которые досконально разбираются в той тематике, которую они представляют. Третья предпосылка – ресурсы законодателей ограничены. У политиков ограничены время, персонал, информация и др. Следовательно, они не могут одновременно осуществлять все виды деятельности, должные обеспечить успех на каждом из направлений политики, которые они и их избиратели поддерживают. Лоббисты в данном случае являются дополнительным персоналом для законодателя, освобождая его время.

Приведенные нами многочисленные примеры и теоретические концепции наглядно демонстрируют, что подход к лоббизму как коррупционной технологии (или как к одному из видов коррупции) имеет право на существование. Однако судить в целом о явлении как о скрытой деятельности по финансовому стимулированию политических групп, на наш взгляд, необоснованно. Упомянутый нами ранее политолог Р. Холл, в целом признавая влияние денег на мотивировку законодателей в США, выделяет ряд факторов, на его взгляд, противоречащих широкому внедрению модели подкупа в политическую среду. Первый его аргумент сводится к тому, что лоббисты зачем-то аккумулируют финансовые средства для тех законодателей, которые и без того предрасположены поддержать их позицию, а также имеют высокую вероятность победы на выборах, не связывая себя излишними последующими после выборов обязательствами с лоббистами. Второе несоответствие заключается в том, что исторически взносы в Комитет политических действий, через которые традиционно идет финансирование избирательных кампаний в США, имеют тенденцию к уменьшению и в течение последних 20 лет составляли менее 750 долл., что очевидно составляет крошечную часть средств, необходимых для типичного претендента на место сенатора. Третье противоречие, на которое указывает ученый, – это рост известности и влияния ряда общественных групп, не имеющих ни значительных бюджетов (которые они могли бы инвестировать в Комитеты политических действий), ни существенной поддержки избирателей, тем не менее обладающих постоянным доступом к членам конгресса, уделяющим им больше времени, чем на встречи с избирателями. Холл утверждает, что ни одна из моделей подкупа не смогла бы объяснить столь сильного влияния этих групп¹⁶⁴.

Анализируя практику деятельности лоббистов в России и за рубежом, мы можем добавить еще ряд аргументов, которые, на наш взгляд, ограничивают проникновение финансового капитала во взаимоотношения политиков и лоббистов. К ним в первую очередь можно отнести:

1. Усиление контроля за расходованием финансовых средств. Когда говорят о финансовых выплатах политическим деятелям, чаще всего приводят пример корпораций, которые имеют необходимые связи и финансовые возможности. Однако наши исследования¹⁶⁵ показывают, что жесткая система финансового контроля на разных уровнях и стадиях (финансовый контроль, управленческий контроль, контроль со стороны совета директоров, контроль со стороны комплайнс-офиса и пр.)¹⁶⁶ делают процедуру вывода более или менее значимых финансовых средств, которые могли бы быть потрачены на подкуп политических деятелей, крайне затруднительной.

2. Многогранность в принятии политических решений. В странах с развитой политической системой управления процесс выработки решений распределен между значительным числом институтов, имеющих свои обособленные культуру и интересы. В разработке законопроекта, затрагивающего интересы, например, пивной отрасли, принимают участие множество ведомств, структурных подразделений правительства, парламента, каждое из которых имеет свою систему мотиваций, интересов и пр. Вовлеченность множества субъектов принятия политического решения, с одной стороны, противодействует возможности подкупа (всех коррумпировать невозможно), с другой стороны, даже, если это гипотетически возможно, то перспективы такого явного лоббирования незначительны, так как они легко вскрываются, а политик, замеченный в этом, сильно рискует потерей репутации и своим будущим.

3. Усиление антикоррупционной деятельности государств. За последние десятилетия борьба с коррупцией стала важной международной инициативой. Принятые международные акты, документы ООН, Совета Европы и Евросоюза, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) и других международных организаций оказывают заметное воздействие на изменение локальных законодательств, что в итоге приводит не только к неприятию коррупции в общественно-политической среде, но и повышению эффективности работы систем контроля и прозрачности.

4. Естественный рост благосостояния чиновников. Повышение официального уровня доходов чиновников, грамотная система мотиваций (например, предоставление жилой недвижимости после выслуги лет), а также регулярные льготы, премии, надбавки и пр. существенным образом повысили благосостояние чиновников в России за последние десять лет¹⁶⁷. Многочисленные исследования¹⁶⁸ доказывают, что на коррупцию сильнее нацелены те чиновники, которые получают низкую зарплату, в то время как масштабы коррупции снижаются, если в стране зарплата чиновников выше, чем у работников частного сектора той же квалификации. Например, в странах с наиболее низким уровнем коррупции зарплата чиновников в три – семь раз превышает заработки в производственном секторе.

Помимо приведенных выше естественных ограничителей массового проникновения коррупционной составляющей во взаимоотношения между лоббистами и представителями власти, на наш взгляд, существует еще один фактор, который недостаточно учитывается прежде всего экономистами, рассматривающими происходящие события в большинстве случаев в контексте экономических мотиваций¹⁶⁹. По нашим оценкам, именно государственный статус и связанные с этим блага (стабильность, уважение и пр.) являются для чиновника базисными ценностями. Быть причастным к государству, масштабность деятельности, ее непосредственное влияние на происходящие в государстве изменения, круг общения и пр. нередко имеют для чиновника гораздо большее значение, чем финансовая составляющая. Об этом же говорят российские политологи В. Жукова и Б. Краснова, определяя, что ядро бюрократической системы ценностей образует карьера, с мыслью о которой сопоставляются все помыслы и ожидания, тесно связаны статус и престиж служащего. Другим важным элементом бюрократической системы ценностей выступает самоотождествление служащего с организацией, служение ей как средству достижения собственной выгоды¹⁷⁰. Наши наблюдения показывают, что данная система мотиваций в недостаточной мере понимается в деловой среде, где деньги являются ключевой ценностью. Поэтому распространенная в бизнес-среде идея, соотносящая договоренности с чиновником с аналогом делового контракта, на наш взгляд, ошибочна. Представитель власти, даже склонный к коррупции, будет в первую очередь руководствоваться политической целесообразностью, а финансовая сторона сделки будет значима для него только в том случае, если не сопряжена с рисками, которые негативно влияли бы на его базисные интересы. Данное соотношение мы для наглядности изобразим в виде таблицы 6.

Таким образом, финансовая составляющая во взаимоотношениях с лоббистом будет иметь существенное значение для бюрократа лишь в том случае, если принимаемые или отстаиваемые им в политическом поле решения не будут противоречить его базисным интересам. К подобному же выводу пришли американские ученые Дж. Уайт, Р. Стейн и К. Бикерс, изучавшие взаимосвязь финансовых взносов различных групп в избирательные фонды кандидатов в Конгресс США и их поведение по отношению к данным группам-донорам после избрания. Как выяснилось, взносы групп интересов оказывают влияние на поведение законодателей только по вопросам, по которым уже достигнут определенный компромисс. Если же идет политическая борьба, то они являются взаимозамещающими и сами по себе не определяют финальный исход: победы достигает только та группа, которая подключает дополнительные ресурсы и методы (кампании в прессе, личные контакты и т. п.)¹⁷¹.

В заключение сделаем ряд итоговых выводов.

Первое, многочисленные рассмотренные нами факты подтверждают, что коррупция является существенным элементом во взаимоотношениях между организованными группами (и представляющих их интересы лоббистами) и классом бюрократии и публичных политиков. Данная составляющая характерна для всех стран вне зависимости от формы правления и политического режима. В западных демократиях, в силу развитой политической конкуренции, независимых от одной группы СМИ и прочих факторов, коррупционные механизмы более изощренны и связаны прежде всего с притворными сделками с политическими фондами, комитетами политического действия и пр. В странах, где система сдержек и противовесов не так развита, используется прямой подкуп. В России в данном контексте очевиден переход от второй модели (характерной для 1990-х гг.) к первой, распространенной в западных странах.

Второе, приведенный нами анализ показал, что у критиков лоббизма не существует сколь-либо убедительных доказательств, которые поставили бы под сомнение сам факт существования лоббизма как правовой технологии влияния на власть. Напротив, наличие почти столетнего института профессионального лоббирования в США, детальная отчетность и прозрачность лоббистской деятельности, общественный контроль за доходами и расходами лоббистов, открытость корпоративных бюджетов, выделяемых на политическое влияние, и прочие рассмотренные нами факторы являются наглядным опровержением такого подхода. Однако при этом мы не можем сделать однозначного вывода о соотношении правовых и неправовых форм воздействия на власть. Очевидно, что однозначный ответ на данный вопрос, если и возможен, то требует глубинных эмпирических исследований, проведение которых, по понятным причинам, осложнено из-за деликатности темы и скрытности как лоббистов, так и международной бюрократии и политиков.

Третье, делить лоббизм на части с позиций выделения законных и незаконных методов воздействия на власть, считаем неправомерным. Именно через категорию легальности проходит водораздел между коррупцией и лоббизмом. Коррупция – неправовое, строго наказуемое уголовное деяние, лоббизм – это правовое деяние, вытекающее из конституционных прав граждан и нормативно регулируемое в ряде стран мира. Мастерство лоббиста заключается в том, чтобы, основываясь на законных методах воздействия на власть, создать нужное впечатление у принимающего решение чиновника или депутата по поводу рассматриваемой ситуации, другого лоббизма не существует. Соответственно, лоббизм заканчивается там, где применяется нелегальное воздействие на власть. Попытки ряда ученых¹⁷² делить лоббизм на «цивилизованный» и «нецивилизованный»¹⁷³, «теневой», «дикий лоббизм» и т. п. уводят исследователей в сторону, а в результате происходит подмена понятий – институт лоббизма заменяется институтом коррупции¹⁷⁴.

§ 2 ЛОББИЗМ КАК ИНФОРМИРОВАНИЕ

В российской и зарубежной научной среде превалирует мнение, что лоббирование – это находящееся в рамках правового поля влияние на политических стейкхолдеров¹⁷⁵. Однако в настоящее время нам неизвестны сколь-либо убедительные работы, описывающие содержательный смысл категории «влияние» в контексте лоббистских взаимоотношений. Большинство исследований раскрывают «влияние» через длительное и достаточно хаотичное перечисление всевозможных форм лоббизма, которые систематизируются из практической жизни, например помощь в разработке законопроектов, сбор мнений групп избирателей, личные встречи и убеждения, различные кампании в СМИ и многое другое. Однако данного перечисления явно недостаточно, так как оно не отвечает на главный вопрос – на чем основано влияние лоббистов, что в их деятельности существует такого, что представляет заметную ценность и (или) – возможно – опасность для политических стейкхолдеров. В противном случае лоббизм не занял бы то место, которое он имеет в политических системах ряда стран в настоящее время. Разные концепции по-своему отвечают на данный вопрос. Например, в модели «коррупционного воздействия» утверждается, что данной ценностью являются «деньги», которые, с той или иной спецификой, связанной с особенностями политической культуры в государстве, передаются политическому стейкхолдеру. Соответственно, в странах со слабой системой сдержек и противовесов, финансовый капитал обменивается на политические решения прямым методом – путем непосредственной передачи денег; в странах с развитой системой контроля – путем хитрых приемов финансирования избирательных кампаний, фондов, перевода средств на офшорные счета и т. п. В модели «информационного лоббирования» считается, что главной ценностью лоббистов во взаимоотношениях с политическими стейкхолдерами является «информация». Доказывается гипотеза, что лоббисты обладают неким знанием, благодаря которому они могут быть убедительными, а политические стейкхолдеры в результате имеют возможность лучше и более эффективно выполнять свои обязанности, в большей мере соответствовать общественным интересам, принимать более здравые государственные решения, устраивающие различные группы влияния. Именно информация, согласно данной концепции, делает их влиятельными (о степени чего тоже идет отдельная дискуссия) субъектами политической жизни. Однако недостаточная проработка данной концепции не только не позволяет придать определенности в понимании сущности лоббистской деятельности, но и добавляет аргументов сторонникам гипотезы, что лоббизм – это лишь умелое прикрытие политической коррупции. В рамках данного раздела мы подробно рассмотрим концепцию «информационного лоббирования».

Информирование в рассматриваемом контексте – процесс донесения лоббистом информации до представителя государственной власти в надежде, что приведенная аргументация заинтересует политического стейкхолдера и найдет свое отражение в готовящихся государственных решениях и документах. Как пишет Э. Галумов, «лоббисты пытаются оказывать влияние на законы и нормативы, в первую очередь, путем информирования»¹⁷⁶. Экономист Б. Черняков, анализируя роль лоббистов в США, пишет: «Предоставление информации законодателям – это один из основных методов прямого лоббизма»¹⁷⁷. Исследователь К. Вяткин также согласен с данным тезисом: «Владение уникальной, специфической, почерпнутой из новейшей социальной практики информацией», близость к «важнейшим сферам жизни общества, к реальным профессиональным, экономическим, социальным и иным заботам» членов тех групп, интересы которых они представляют, делает лоббистов «желанными партнерами по переговорам для всех представителей государственной власти»¹⁷⁸.

Как мы видим, предпосылка данного подхода заключается в том, что политический стейкхолдер заинтересован в информации, которую лоббист может собрать и предоставить ему. К данной информации, например, могут относиться справки, заключения, статистика, международный опыт, опросы общественного мнения по профильной для стейкхолдера теме и многое другое. Очевидно, что данная информация представляет для него определенную ценность, так как дает возможность использовать необходимые аргументы, способствуя росту его компетенции и популярности (если это публичный политик) среди избирателей. Французский политолог М. Дюверже пишет по этому поводу: «Доминирующей тенденцией в сфере представительства интересов является переход от “коррупции к информации”, в результате чего основным методом прямого лоббирования на сегодняшний день стало информирование тех людей, которые ответственны за принятие решений». С его точки зрения, основная причина, обусловливающая данный переход, заключается в том, что «законодатель, который хочет быть хорошо информирован о проблемах того или иного производства, может достичь этого, только если производство, о котором идет речь, обеспечит его необходимой информацией и документацией. Упомянутое производство с радостью согласится и предоставит главным образом те факты и оценки, которые отвечают его интересам. Правительственные чиновники, сенаторы и депутаты, таким образом, получают от различных групп поток важной, но необъективной информации». Исследователь К. Миллер, изучая предпосылки, связывающие политиков и лоббистов, считает, что «нельзя ожидать от законодателей того, чтобы они были экспертами во всех сферах деятельности, на которые оказывают влияние принимаемые ими решения. Поэтому законодатели часто бывают благодарны лоббистам за то, что те предоставляют им достоверную информацию, на основании которой они могут выработать свою позицию по отношению к предложенному законопроекту»¹⁷⁹.

Определив значение информирования во взаимоотношениях между лоббистами и политическими стейкхолдерами, тем не менее остается открытым вопрос, насколько существенна эта информация для последних, чтобы говорить о «влиянии», термине, который имеет существенно различающиеся оттенки. Ведь очевидно, что только информирование для лоббиста вторично, главная его цель – оказать воздействие, которое выражается в корректировке позиции политического стейкходера в соответствии с его интересами. Политолог Дж. Райт в этой связи отмечает, что «стратегическая цель лобби – изменить убеждения политика, точка, в которой информирование заканчивается, а влияние начинается – это точка в которой политик настраивает свои убеждения на основе информации лоббиста»¹⁸⁰.

В современной политологии существуют два противоположных течения, по-разному отвечающих на поставленный здесь вопрос. Первое течение представлено Л. Милбратом, Р. Бауером, И. Пулом и Э. Декстером, которые считают, что «лоббисты просто распространяют информацию и не оказывают никакого влияния»¹⁸¹. Второе течение представлено политологами А. Дензо и М. Мунгером, которые считают, что именно благодаря тому, что лоббисты распространяют полученную ими информацию, они обладают колоссальным влиянием¹⁸². В этой связи Дж. Хансен, приписывая большую значимость информированию, особенно в избирательном процессе, пишет: «Политик всегда думает о своем переизбрании на следующий срок, однако он не уверен, какая из занимаемых им позиций по тому или иному вопросу, обеспечит ему переизбрание. Лоббисты обладают преимуществом в получении информации о мнении электората, его предпочтениях. Поэтому они обладают колоссальным влиянием на политика: предоставляя ему информацию о предпочтениях электората они тем самым вынуждают политика действовать в своих интересах». Исследователь Д. Вайтман, признавая ценность информации в процессе взаимодействия политика и лоббиста, тем не менее обращает внимание на то, что политики получают ее не только от лоббистов, но и из других источников: от агентств, организаций и т. п.¹⁸³

Подтверждение данному тезису мы находим в исследовании одной из ведущих лоббистских фирм в Европейском союзе Burson-Marsteller, которая в 2005 г. провела исследование, опросив ключевых акторов в Еврокомиссии, Совете министров и Европейском парламенте о ценности информации, получаемой ими из различных источников¹⁸⁴. Как оказалось в результате ранжирования, все чиновники ценят информацию, полученную от собственных сотрудников, коллег и личных исследований, выше, чем сведения, полученные от лоббистов, вне зависимости от их принадлежности к коммерческим или негосударственным организациям. Наименьшим доверием информация от коммерческих лоббистов пользуется среди представителей Европейского парламента, где она оказалась на последнем месте после информации от СМИ, местной/окружной информации и сведений от негосударственных организаций¹⁸⁵.

Данный аргумент считает незначительным политолог Р. Холл, замечая, что только с помощью всех возможных источников информации лоббисты обеспечивают две дополнительные услуги. Первая, они суммируют и обрабатывают информацию в политически пригодной форме по вопросам, в которых законодатель и лоббист имеют общее видение. Вторая, они помогают законодателю в подготовке законопроектов, поправок, написании речей, планировании стратегии, отношениях с другими службами – со всем тем, на что у политиков и их персонала не хватает времени или компетенции¹⁸⁶.

Для того чтобы целостно понять явление лоббизма, необходимо далее дать уточнение и характеристику той информации, которую (в рамках рассматриваемой здесь концепции) лоббист предоставляет политическому стейкхолдеру. Для этого мы условно разделим эту информацию на два типа: первый – информация, связанная с подготовкой документа (решения), в разработке которого принимает участие политический стейкхолдер; второй – информация, связанная с предпочтениями избирателей. Как видно, первый тип информации связан с непосредственной компетенцией представителя власти, она важна для него, так как позволяет лучше позиционироваться в политическом поле (выступать в области эксперта, профессионала), использовать широту аргументов и пр. Второй тип информации позволяет уже публичному политику правильно реагировать на те или иные политические вызовы, в лучшей степени удовлетворяя потребности своих избирателей и тех групп влияния, на которые он опирается. Итак, дадим характеристику каждому из приведенных выше типов.

ИНФОРМАЦИЯ, СВЯЗАННАЯ С ПОДГОТОВКОЙ ДОКУМЕНТА (РЕШЕНИЯ), В РАЗРАБОТКЕ КОТОРОГО ПРИНИМАЕТ УЧАСТИЕ ПОЛИТИЧЕСКИЙ СТЕЙКХОЛДЕР

Как уже было отмечено выше, в информации, которую предоставляют лоббисты, чаще всего заинтересованы политические стейкхолдеры: публичные политики (используют ее в качестве дополнительных, уже предварительно проработанных аргументов в своем политическом позиционировании); чиновники (им она нужна, например, для подготовки ведомственных заключений – для них это дополнительный источник получения экспертной и убедительной информации, которую им собрали и преподнесли в привычном для них виде). Лоббист же делает это в надежде, что приводимые им умело подобранные факты сформируют у политического стейкхолдера нужное мнение по рассматриваемой теме, что выразится, например, в требуемом голосовании (если это публичный политик) или использовании чиновником аргументов (или ряда аргументов) в итоговом документе ведомства. Недаром лоббистов еще называют «экспертами власти»: за их способность детально разбираться в конкретных узкоспециализированных проблемах и квалифицированно предоставлять эту информацию¹⁸⁷.

Следует отметить, что работа с информацией и ее правильное преподнесение являются настоящим искусством. Несмотря на то что данный вопрос, скорее, относится к практическим технологиям лоббирования, здесь необходимо коротко объяснить как это делается на практике, иначе будет упущен содержательный смысл и важность этого действия. Во-первых, большое значение имеет содержание документа, который с известными аргументами передается политическому стейкхолдеру в строго регламентируемые сроки. Но это не просто умело подобранные факты (что само собой разумеется), а аргументы, соответствующие корпоративным интересам политического стейкходера¹⁸⁸. В противном случае их передача очевидно не имеет никакого смысла, так как не будет нужным образом воспринята. Лоббист, детально понимая интересы стейкхолдера (которые, например, могут выражаться в росте инвестиций, если это представитель региона или чиновник экономического ведомства), сокращении смертности (если это представитель министерства здравоохранения и пр.), так подберет аргументы, что они не только будут соответствовать его интересам, но и станут востребованы для чиновника. Во-вторых, лоббист позаботится о том, чтобы данная информация была правильно преподнесена стейкхолдеру, в соответствии с культурой его ведомства и личным мировоззрением. Для этого, например, могут быть привлечены профильная общественная организация, представитель науки, журналист или поддерживающий позицию лоббиста парламентарий.

Стоит отметить, что если оттолкнуться от гипотезы, что суть отношений по линии лоббист-политик заключается в процессе обмена (перемещения) информации, то лоббист в процессе данной коммуникации будет приводить только ту информацию, которая соответствует его интересам. В данной связи лоббист в ряде случаев будет заинтересован в искажении (или, например, в неполном освещении) информации, которую предоставляет политику, если характер данной информации идет в разрез с его целями и интересами. Стоит предположить, что ограниченная, неполная или ложная информация (на которую будет опираться политический деятель) рано или поздно может привести к конфликту.

На другую предпосылку возможного конфликта указывает в своей работе политолог О. Шестакова, с одной стороны, утверждая, что «качество передаваемой информации играет немаловажную роль в обретении лоббистом конкурентного преимущества, то есть привлечении принимающего решения лица на свою сторону», с другой стороны, замечая, что лоббист «ориентирован на сокрытие лоббистского характера коммуникации от конкурентов или общественности и имитацию независимости принятия решения»¹⁸⁹.

Не происходит этого, как правило, потому, что, несмотря на очевидную однобокость предоставляемой лоббистом информации (что, по нашим оценкам, в большинстве случаев понимают и лоббист, и политический стейкхолдер), ее реализация в готовящемся документе или решении выгодна обоим. По сути, задача лоббиста в этом процессе заключается: в подготовке позиции, соответствующей его интересам и ее интерпретация (когда это, конечно, возможно), в соответствии с интересами того или иного профильного для него чиновника; в убеждении политического стейкхолдера, что данная позиция соответствует его интересам и лоббист, при необходимости, используя свои ресурсы (например, правильное освещение в СМИ, организацию поддержки со стороны партнерских общественных организаций и пр.), сможет оказать дополнительную поддержку в проведении данной инициативы. Этот вывод хорошо соотносится с подходом, предложенным американским политологом Р. Холлом, названным им концепцией «законодательного субсидирования». Исследуя активность лоббистов в Конгрессе США, ученый делает вывод, что лоббизм на практике не является стратегией, направленной на изменение позиции и предпочтений законодателя. По его мнению, лоббизм – это, скорее, попытка субсидировать законодательные ресурсы тех законодателей, чьи предпочтения уже разделили группы интересов. Вот что он пишет: «Лоббисты отличаются от законодателей своей специализацией на решении одной интересующей их проблемы и обладают значительными ресурсами для ее решения. Проблема лоббистов заключается в невозможности прямого участия в принятии политических решений в сфере законодательства. Ресурсы лоббиста, чтобы стать значимыми, должны быть реализованы через тех, кто имеет возможность участвовать в принятии этих решений. Соответственно, лоббист сначала отбирает законодателя, который уже имеет схожую с ним позицию и верования. Затем лоббисты субсидируют инициативы законодателей, предоставляя им данные для формулировки предложений, рассмотрения альтернатив, заключения, аргументы или иным способом помогают законодателям осуществлять самостоятельные действия по изменению содержания закона или вероятности его прохождения»¹⁹⁰.

ИНФОРМАЦИЯ, СВЯЗАННАЯ С ПРЕДПОЧТЕНИЯМИ ИЗБИРАТЕЛЕЙ

Данный тип информации связан с активными интересами групп, которые затрагиваются в политическом процессе. Чем больше группа, тем сильнее она вовлечена в данный процесс. Для публичного политика определяющее значение имеют прежде всего позиции социальных и бизнес-групп. Первые главным образом обладают электоральным ресурсом (например, профсоюзы); вторые – финансовым ресурсом, в котором политик заинтересован в период выборов. Таким образом, при наличии значительных экономической и электоральной баз, позиции данных групп не могут не учитываться при выработке государственных решений. По нашим наблюдениям из области формирования федерального законодательства, практически каждое его изменение приводит к возникновению конкретных интересов у данных групп. Происходит это потому, что в силу своего масштаба, широты деятельности и пр. такие изменения каждый раз прямо отражаются на показателях их деятельности. Стоит отметить, что данные интересы зачастую могут сталкиваться и противоречить друг другу. Цель политика в этом случае – найти необходимый компромисс, который позволит ему сохранить лояльность обеих групп. Нередко это сделать непросто, например, явная поддержка табачного законодательства или игнорирование экологических проблем, конечно, обеспечат политику необходимую поддержку со стороны бизнеса, однако его репутационный капитал, так необходимый в период выборов, будет растрачен. Определяя роль лоббистов в данном процессе, можно утверждать, что они являются лишь проводниками данных интересов, донося их до политического стейкхолдера. Публичный политик прямо или косвенно зависит от этих позиций. Как уже было отмечено выше: во-первых, данные группы финансируют (могут финансировать) его избирательную кампанию; во-вторых, обладая значительной электоральной базой, они могу оказать ему существенную поддержку при очередном избирательном цикле. Таким образом, ценность данного типа информации заключается не в том, что она правильная или неправильная, убедительная или нет, соответствует личным предпочтениям политика, а в том, что она отражает интересы групп, аккумулирующих финансовые и электоральные ресурсы. Очевидно, что здесь существует прямая взаимосвязь – чем влиятельнее группа, тем более вероятен шанс учета ее интересов в политическом процессе.

В заключение стоит отметить, что приведенная концепция и подтверждающая ее аргументация имеют, на наш взгляд, целый ряд серьезных ограничений. Основные из них следующие.

Во-первых, возможным аргументом критиков рассматриваемого здесь подхода является тезис о «неравном обмене». Очевидно, что политический стейкхолдер, участвуя в принятии государственного решения, от которого, например, зависит существенный рост (или сохранение уровня) доходов той или иной компании или отрасли, получает взамен слишком мало – некую информацию, повышающую уровень его компетентности. Конечно, можно сколько угодно говорить о профессиональной репутации, этике государственного служащего, а также о возможных известных рисках, держащих представителя власти в рамках его служебного долга и т. п., однако здравый смысл подсказывает, что здесь кроется важная проблема, которая особенно обостряется в капиталистической экономике, где деньги являются универсальным мерилом. Система «вращающихся дверей», распространенная в США, в результате которой чиновник переходит из государственной службы в бизнес, из бизнеса на государственную службу (часто в связи с победой той или иной партии на выборах в американский парламент), гармонично повышая тем самым как свой финансовый, так и административный капитал, в данном случае, очевидно является хорошей традицией, сглаживающей проблему «неравного обмена». Но отсутствие такой традиции в политической культуре России является существенным дополнительным аргументом сторонников коррупционной теории лоббизма.

Во-вторых, ценность информации, предоставляемой лоббистом, и вытекающее из этого положение данного института напрямую зависит от особенностей политической системы. Например, значение информирования о настроениях избирателей по тому или иному вопросу будет более важным при мажоритарной системе выборов в стране, когда член парламента несет персональную ответственность перед избирателями его округа. Персональная ответственность делает его зависимым от общественного мнения, интересов локальных групп и пр. При пропорциональной системе выборов, в результате которых парламент формируется по спискам победивших на выборах партий, публичный политик по аналогии с бюрократом заинтересован скорее в упрочнении своего положения в партийной иерархии, чем в популярности среди избирателей. Следовательно, ресурс информирования, которым располагает лоббист, будет в данном контексте не столь важен, а статус лоббиста понизится.

Ценность информации как ключевого ресурса лоббиста также зависит от особенностей функционирования бюрократического класса. Например, если в политической системе критерий эффективности, нацеленность на результат и пр. являются существенными ценностями, а чиновник по аналогии с корпоративным менеджером имеет четкую систему отчетности и мотиваций, деятельность лоббиста для него будет важной, так как она не только повышает его компетентность, но и является индикатором восприятия его действий в профессиональной среде. Если же в бюрократической среде распространено назначение на должности по принципу личной преданности, а не эффективности кандидата, «кумовства», отказа от любых инициатив, размытых показателей отчетности и пр., то ресурс информирования, которым обладает лоббист, перестает иметь какое-либо определяющее значение. Как мы видим из приведенных выше примеров, для формирования и развития института лоббизма в его цивилизованном виде, основанном на информировании и убеждении, должны быть созданы определенные условия, которые могли бы способствовать тому, чтобы ключевым ресурсом лоббиста для политика был его интеллектуальный, а не финансовый капитал.

ГЛАВА 3
СУБЪЕКТНЫЙ СТАТУС ЛОББИЗМА

В российской науке и зарубежной научной среде идет долгая дискуссия об определении термина «субъект лоббизма» («лоббист»), прежде всего о круге акторов, которых следует относить к данному понятию. Ключевые разногласия строятся вокруг ряда вопросов, к которым мы, в первую очередь, отнесли бы следующие.

● Каково соотношение групп интересов (влияния) и субъектов лоббизма?

● Уместно ли относить к субъектам лоббизма представителей органов государственной (муниципальной) власти?

● Индивидуальный и институциональный подход к субъектам лоббизма.

● Уместно ли относить к субъектам лоббизма сотрудников департаментов по связям с органами государственной власти (GR-менеджеров)?

● Уместно ли относить к субъектам лоббизма так называемых встроенных лоббистов?

● Уместно относить к лоббизму активность рядовых граждан?

Рассмотрим указанные разногласия подробнее.

§ 1 СООТНЕСЕНИЕ ГРУПП ИНТЕРЕСОВ (ВЛИЯНИЯ) И СУБЪЕКТОВ ЛОББИЗМА: ОБЩЕЕ И ОТЛИЧНОЕ

Приступая к анализу соотношения групп интересов (давления) и субъектов лоббизма, возникает разумный вопрос о целесообразности введения дополнительных понятийных категорий при наличии уже устоявшейся и хорошо разработанной, прежде всего американской школой политологии, теории заинтересованных групп. На первый взгляд, введение дополнительного понятийного аппарата может показаться излишним, ведь термины «лоббизм», «лоббирование» можно с легкостью заменить словами «воздействие», «влияние», а понятие «лоббист» можно определить как «представитель группы влияния, давления» и т. п. Стоит констатировать, что достаточно большое количество ученых идут именно по этому пути, часто напрямую соотнося данные категории. Например, М. Мунтян пишет о том, что: лоббизм «есть форма законного влияния “групп давления” на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определенных социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоев граждан и т. д.)»¹⁹¹. Исследователь Т. Масловская под лоббированием понимает процесс взаимодействия групп интересов с субъектами власти, направленный на реализацию групповых интересов при принятии решений¹⁹². Таким образом, ученые приравнивают субъектов лоббизма к группам (интересов) давления, фактически напрямую соотнося данные понятия.

В то же время у ряда российских и зарубежных авторов мы находим разграничения данных категорий, при этом лоббизм выделяется в отдельный самостоятельный институт с только ему присущими качествами и характеристиками. Так, американский ученый Г. Макконнелл в середине прошлого века, проводя грань между группами давления и лобби, писал: «Группа давления – это организация, которая защищает определенные материальные, духовные или другие интересы посредством платных агентов или лоббистов, нанятых для воздействия на законодателей и должностных лиц, поддержкой кандидатов, выдвигаемых политическими партиями, или систематическим ведением просветительских или пропагандистских кампаний среди широкой общественности»¹⁹³. Российский политолог Н. Зяблюк, исследуя активность заинтересованных групп в США, четко определяет, что «заинтересованная группа, став группой давления, может одновременно быть собственно лоббистом, если осуществляет давление сама, но может и не быть им, если функции осуществления переданы другим группам. Таким образом, выстраивается следующая цепочка: заинтересованная группа – группа давления – лоббистская организация»¹⁹⁴. Исследователь М. Мунтян еще более категоричен, по его мнению, несмотря на то что «большинство лоббистов представляют группы, обладающие особыми интересами, лоббизм не может быть отождествлен с деятельностью и поведением таких групп вообще. Во-первых, не только группы, но и отдельные лица могут осуществлять лоббирование. Во-вторых, группы, преследующие общие интересы, могут быть вовлечены во многие другие формы деятельности в дополнение к лоббированию, а могут и вовсе не заниматься им. В-третьих, группы или индивиды могут найти способ прямого представительства своих интересов в органах власти без посредников-лоббистов»¹⁹⁵.

В первой главе книги нами была представлена базовая теория групп, которая является предтечей к анализу теории лоббизма. В данной главе мы детально рассмотрим субъектный статус лоббизма. Здесь же мы соотнесем две теории, выделим в них общее и частное. Мы надеемся, что приведенные выводы и обобщающие заключения поставят точку в дискуссии о соотношении субъектов лоббизма и групп интересов.

Для итоговых сопоставлений групп интересов и субъектов лоббизма сравним две концепции, исходя из их субъектного состава. Для сравнения концепций по субъектному составу мы будем использовать два уже рассмотренных нами подхода. В рамках теории групп – это организационный и функциональный подходы; в рамках теории лоббизма – это широкий и ограниченный подходы. Для наглядности изобразим графически внутреннюю структуру групп интересов (давления) и субъектов лоббизма в их сопоставлении при разных моделях.

Из представленных графических изображений можно сделать ряд выводов, а также дать оценочную характеристику плюсов и минусов каждого из представленных сопоставлений с точки зрения перспектив развития рассматриваемого направления в рамках политической науки. Представляется, что каждый из подходов – лишь инструментарий, позволяющий глубже понять рассматриваемых акторов в их взаимосвязи с органами публичной власти. Исходя из этого главного критерия мы и должны обосновывать выбор модели.

По рисунку 2. Сопоставляется организационный подход к группам интересов с широким подходом к субъектам лоббизма

Из представленного рисунка следует следующая логическая связь. Любая группа интересов является субъектом лоббизма, но не любой субъект лоббизма является группой интересов. Группа интересов в лице некоммерческих организаций (НКО) является лишь частью субъектного поля лоббизма. На наш взгляд, при данном подходе роль групп слишком принижается, а их субъектное поле чрезмерно ограничено, что не позволяет, например, всецело изучить действия ведомственных групп при их взаимодействии с другими властными группами в процессе перераспределения финансовых и (или) властных ресурсов, а также региональных групп при их воздействии на федеральный центр, например, при распределении бюджетных средств. И данная модель может быть использована при изучении теории лоббизма без глубокого анализа и взаимосвязи с групповой теорией.

По рисунку 3. Сопоставляется организационный подход к группам интересов с ограниченным подходом к субъектам лоббизма

Из представленного рисунка следует следующая логическая связь: субъектное поле групп интересов и субъектное поле лоббизма – два разных, несвязанных по своему составу института. По субъектному составу данная модель наиболее ограничена и включает в себя только некоммерческие организации и профессиональных лоббистов. Использование такой модели слишком сужает изучение общественных давлений на публичную власть, исключая из своего поля не только региональные и ведомственные группы, но и деятельность по воздействию на государственные органы власти таких важных субъектов, как корпорации и пр. Кроме того, модель не позволяет всецело изучить деятельность профессиональных лоббистов, так как их заказчиками, помимо некоммерческих организаций, выступают также корпорации, а в ряде мировых юрисдикций – региональные и муниципальные администрации, отдельные государства и пр.

По рисунку 4. Сопоставляется функциональный подход к группам интересов с широким подходом к субъектам лоббизма

Из представленного рисунка следует следующая логическая связь групп интересов и субъектов лоббизма – это взаимопересекающиеся акторы. При сравнении субъектного поля групп интересов и субъектов лоббизма в данной модели четко определяются общее и особенное.

Представленная модель хорошо раскрывает дуалистическую природу корпораций и некоммерческих организаций. С одной стороны, данные заинтересованные группы могут осуществлять давление на органы публичной власти самостоятельно через своих штатных сотрудников (GR-специалистов), с другой – передать эту функцию профессиональному лоббисту (индивидуальному, в виде частного лоббиста, или институциональному, в виде лоббистской фирмы).

Представленная модель определяет место активности рядовых граждан, оказывающих воздействие на органы публичной власти в личных интересах. Их деятельность выпадает из предмета изучения теории групп и в большинстве случаев, как было показано выше, из предмета правовой науки. Но в рамках теории лоббизма их деятельность представляет определенный интерес, а представленная модель наглядно показывает их место в рамках общественного давления на публичную власть.

Данная модель также позволяет решить проблему научных споров, связанных с определением статуса политических групп (ведомственного, регионального и пр. воздействия на власть), чьи субъекты всегда были причиной разногласий среди теоретиков лоббизма, так как их статус противоречил базовой предпосылке лоббизма – негосударственному характеру воздействия. Следовательно, отказ от этой предпосылки политологами неизбежно приводил к размыванию данного явления, что мешало его целостному изучению, систематизации и невозможности (при данном подходе) законодательного регулирования. Если же предпосылка оставалась, из объекта изучения выпадали вышеупомянутые акторы по причине их несоответствия фундаментальным критериям института лоббизма. Но данное теоретическое противоречие в представленной модели легко разрешается. В контексте рассмотренной нами выше теории групп, например, ведомственные группы, конкурирующие друг с другом за распределение финансовых, властных, кадровых и пр. ресурсов, следует определить как ведомственные группы давления. В рамках представленной модели также легко поддаются изучению разнообразные депутатские группы, объединенные по отраслевому или земляческому признакам; деятельность официальных представителей правительства, президента, федеральных органов государственной власти в палатах парламента, сопровождающих нормотворческий процесс представляемых ими институтов и т. п. Также просто разделяются термины «региональный лоббист» и «региональная группа давления». Представителей региональной власти, их официальных представителей на уровне федерации, в том числе депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, следует относить к региональной группе давления. К региональным лоббистам же следует относить разного рода региональные ассоциации, союзы, профессиональные фирмы, отстаивающие интересы региона на федеральном уровне¹⁹⁶.

Делая итоговый вывод по рассмотренной модели, стоит признать, что благодаря ее универсализму она в наибольшей степени подходит для изучения общественного давления на власть в рамках политологической дисциплины.

По рисунку 5. Сопоставляется функциональный подход к группам интересов с ограниченным подходом к субъектам лоббизма

Из представленного рисунка следует следующая логическая связь: субъектное поле групп интересов и субъектное поля лоббизма – два разных, не связанных по своему составу института. Эту модель можно рассмотреть следующим образом. Группа интересов ради достижения конкретных результатов для своих членов может воздействовать на органы публичной власти как самостоятельно, так и обратившись к профессиональным посредникам (лоббистам), которые, обладая определенными навыками, обеспечат принятие необходимых законодательных и административных решений. В таком случае профессиональные посредники становятся эффективным инструментом групп интересов в достижении своих целей в политическом процессе¹⁹⁷. Данная модель может быть использована при изучении теории групп без глубокого анализа практических особенностей лоббистской деятельности.

§ 2 ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ ПОДХОДЫ К СУБЪЕКТНОМУ СТАТУСУ ЛОББИЗМА

В российской научной среде можно выделить два подхода относительно возможности включения как индивидуальных, так и институциональных представителей органов государственной (муниципальной) власти в субъектное поле лоббизма: функциональный и организационный подходы.

Сторонники функционального подхода относят к лоббистам всех, кто пытается оказывать воздействие на власть в своих целях. Субъектным (организационным) статусом таких акторов они пренебрегают. Например, исследователи М. Левин и Е. Левина считают, что лоббисты – это все те, кто делает «любые попытки повлиять на принятие решений, затрагивающие интересы лоббирующего»¹⁹⁸. Таким образом, в рамках данного подхода лоббизм – это не только давление бизнеса, общественных организаций на органы власти, но и деятельность самих субъектов власти, направленная на продвижение своих корпоративных интересов, получение особых властных преференций и т. п. Именно эта трактовка, к примеру, содержится в «Большом юридическом энциклопедическом словаре», где под лоббизмом понимаются «действия государственных органов, законодательных, исполнительных, судебных властей, направленные на поддержку отдельных отраслей и сфер экономики регионов, предприятий, социальных групп»¹⁹⁹. По всей видимости, разделяет данный подход и политолог Л. Ильичева. В книге «Лоббизм и интересы предпринимательства»²⁰⁰ она пишет: «Лоббизм – это любые формы представительства во властных структурах интересов ‹…›». Чуть позже она конкретизирует: «Лоббизм на практике – это всегда давление определенных групп на законодательные и исполнительные государственные органы. Не без основания считается, что в этих структурах существует давление трех видов: региональное, правительственное и отраслевое. При первом осуществляется защита интересов того или иного региона или даже избирательного округа. В этом случае в роли лоббистов, как правило, выступают депутаты Государственной Думы-одномандатники, а также губернаторы и представители Президента РФ в регионе»²⁰¹. Правовед А. Малько в своей классификации также выделяет «лоббизм министерств, ведомств, государственных комитетов», называя данное действие «ведомственным лоббированием» и лоббизм республик, краев, областей, районов Крайнего Севера, Сибири, Урала, Дальнего Востока, Поволжья и т. д., называя это «региональным лоббированием»²⁰². Исследователь В. Королева в своей статье выделяет понятие «политический лоббизм», под которым понимает стремление одного властного органа воздействовать на решения, принимаемые в другом. Типичными примерами таких «политических лоббистов», на ее взгляд, являются представители президента в субъектах Российской Федерации или представители президента и Правительства в Государственной Думе и Совете Федерации²⁰³. Об этом же говорят В. Смирнов и С. Зотов, которые выделяют «президентский лоббизм», понимая под ним «деятельность президента и его аппарата по убеждению парламента с помощью лоббистских методов с целью принятия закона или решения»²⁰⁴.

Другой позиции придерживаются сторонники организационного подхода, которые предлагают четко определить субъектный статус лоббистов, выразив его негосударственную природу. Лоббисты для них – это главным образом негосударственные акторы, стремящиеся оказать воздействие на процесс принятия политических решений, который формируют именно представители государственной (муниципальной) среды. Так, исследователь Т. Масловская, проводя данную грань, пишет: «Лоббируемые и лоббисты отличаются наличием и отсутствием властных полномочий. Только государственные и муниципальные органы вправе принимать общеобязательные решения или правила (законы) в рамках своих полномочий. Именно эти качества органов публичной власти и порождают лоббизм»²⁰⁵. Об этом же говорит и Н. Беляева, по ее мнению, представители власти, работающие от имени своего органа власти, а не конкретных групп, выступают объектами лоббистов и не могут меняться с ними местами, подменяя свою публичную функцию защитой частных интересов²⁰⁶. Считая недопустимым устанавливать в качестве субъекта лоббирования органы государственной власти и местного самоуправления, юрист С. Васильева приводит следующие аргументы:

● Во-первых, потому что осуществление публичной власти, по своей сути, должно базироваться на принципах беспристрастности и независимости чиновника. При принятии решений он призван руководствоваться общими, а не частными интересами. Необходимость соблюдения данных принципов подкрепляется нормами законов, определяющих, что чиновник: не вправе совмещать службу с рядом иных видов профессиональной деятельности; обязан предоставлять финансовые отчеты о своем благосостоянии; должен передавать на время занятия должности в доверительное управление находящиеся в его собственности доли (пакеты акций); не вправе после увольнения в течение определенного времени переходить на работу в конкретную коммерческую организацию и т. д.

● Во-вторых, потому что с правовой точки зрения действия чиновника, который продвигает интересы коммерческих структур, в одном случае могут характеризоваться как коррупция, а в другом – еще и как преступление. Ни о каком цивилизованном лоббизме здесь не может идти и речи²⁰⁷.

Политолог К. Киселев считает, что «попытки политологов определить лоббизм просто через “влияние на органы власти и местного самоуправления” приводят к тому, что лоббизм в принципе оказывается тождественным политике». Политологический выход из ситуации, на его взгляд, возможен лишь как «ограничение предмета исследования влиянием субъектов экономического пространства и гражданского общества на органы власти и местного самоуправления»²⁰⁸. Правовед А. Автономов, также указывая на негосударственную сущность лоббизма, понимает под данным явлением «действия представителей негосударственных организаций в ходе контактов с представителями государственных органов и органов местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) органами власти решений в соответствии с интересами социальных групп, выражаемыми указанными организациями»²⁰⁹. В работе «Лоббизм в России: этапы большого пути» также используется организационный подход, и под лоббизмом понимается «система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов»²¹⁰.

Резюмируя субъектный состав лоббизма в рамках организационного подхода, к нему можно отнести индивидуальных лоббистов, корпоративных лоббистов (сотрудников департаментов по связям с органами государственной власти коммерческих структур), общественно-политических лоббистов (некоммерческие организации в лице профсоюзов, бизнеса, экологических, религиозных и пр. организаций), а также лоббистские фирмы. Стоит констатировать, что именно этот взгляд на субъектный статус лоббистов поддерживается во всех известных нам мировых законодательствах, регулирующих лоббистскую деятельность, в которых четко разделяются понятие лоббист, который выступает субъектом воздействия и представитель органов государственной (муниципальной) власти, являющийся объектом воздействия.

Отдельный теоретический интерес в рамках сопоставления функционального и организационного подходов, вызывает возможная постановка вопроса об основательности отнесения к субъектам лоббирования юридических лиц, полным или частичным учредителем которых выступает государство. Наши наблюдения за российскими государственными корпорациями свидетельствуют о том, что их в полной мере можно рассматривать в качестве субъектов корпоративного лоббизма с четко обозначенным частным интересом. Несмотря на то что они имеют известные преимущества при взаимоотношении с органами государственной власти при продвижении тех или иных инициатив, их интересы довольно часто пересекаются не только с частными компаниями, но и с институтами из государственной среды, имеющими свой особый корпоративный интерес. Множественность участников, неоднородность государственных интересов вынуждает их наравне с частными компаниями, создавать структурные подразделения по связям с органами государственной власти (GR-департаменты) для более эффективного отслеживания и реализации интересов компании в органах государственной власти. При этом здесь существует прямая и не для всех очевидная связь: чем более активна компания во взаимоотношениях с органами государственной власти (а именно таковыми являются государственные компании в силу своего значения, масштаба и ответственности), тем более значим департамент по связям с органами государственной власти. Недаром в России именно подобные департаменты в государственных корпорациях являются самыми крупными по численности²¹¹.

Как было отмечено выше, сторонники функционального подхода к субъектам лоббизма относят еще и ряд акторов, которые в рамках используемого нами в дальнейшем организационного подхода таковыми не являются. Прежде всего, мы имеем в виду:

● ведомственных субъектов лоббирования («ведомственное лобби»);

● региональных субъектов лоббирования («региональное лобби»);

● «встроенных лоббистов».

Рассмотрим подробнее эти довольно широко используемые в политологической науке термины и конкретизируем их понятия в рамках организационного подхода.

Ведомственные субъекты лоббирования (ведомственное лобби) – в данном контексте политический институт, продвигающий в политическом поле не государственные, а свои собственные корпоративные интересы. В данном случае такой «лоббизм» следует отличать от реализации государственной политики, цель которой – удовлетворение общественных интересов. Этот лоббизм может осуществляться с целью расширения политического влияния института (реализации политических амбиций его руководства), увеличения его бюджетного финансирования и т. д. В рамках организационного подхода относить такого актора к субъектам лоббизма нельзя, так как одной из определяющих лоббизм характеристик является его негосударственное происхождение. Занимаясь лоббизмом, государственный орган превращается из объекта лоббирования в его субъект.

Региональные субъекты лоббирования (региональное лобби). Под региональным лоббизмом понимается прежде всего отстаивание интересов территориальных субъектов в федеральных органах государственной власти. Этот вид лоббизма осуществляется через участие региона в законотворческой работе, бюджетном процессе и т. п. Например, согласно статье 104 Конституции Российской Федерации, право законодательной инициативы принадлежит представительным органам субъектов Российской Федерации. Этим правом субъекты Российской Федерации активно пользуются, реализуя через законотворческую деятельность свои локальные интересы²¹². В бюджетном процессе регионы в лице своего депутата и члена Совета Федераций борются за наиболее эффективное решение вопросов финансирования, выделение трансфертов и дотаций. При этом решение таких вопросов одинаково важно как для регионов-доноров, так и для дотационных регионов²¹³. Сторонники функционального подхода относят к региональным лоббистам членов Федерального Собрания, губернаторов и пр., которые в рамках организационного подхода лоббистами в силу своего государственного статуса быть не могут. Отстаивание интересов региона на федеральном уровне – их непосредственная работа, эффективность которой определяется количеством инициированных и принятых для региона законов на федеральном уровне, благоприятных решений федеральной исполнительной власти и пр., а также количеством средств федерального бюджета, выделенных для региона. Такого рода акторов следует относить к региональной группе давления, к которой принадлежит достаточно широкий круг субъектов (включая региональные власти и их представителей в федеральном центре, региональных лоббистов и пр.), реализующих интересы региона на уровне федеральных органов власти. К региональному же лобби следует относить различные региональные ассоциации, союзы, профессиональные фирмы, отстаивающие интересы региона на федеральном уровне. Говоря о правовой регламентации подобного рода деятельности, правовед В. Исаков справедливо замечает, что деятельность региональных депутатов и представителей региона в Совете Федерации «уже проведена в Конституции РФ и соответствующих законах; в случае же если субъекты Российской Федерации продвигают свои интересы через профессиональных лоббистов, выступая в качестве их клиентов, то эти отношения уже подпадают в сферу действия закона о регулировании лоббистской деятельности»²¹⁴. В контексте сказанного любопытен опыт законодательного регулирования региональной лоббистской деятельности в США. Так, согласно действующему законодательству, клиентом лоббиста могут быть правительство штата или орган местного самоуправления, которые заинтересованы в реализации своих инициатив на федеральном уровне²¹⁵.

«Встроенные лоббисты» – под данным термином понимают делегированных группой интересов в органы государственной власти индивидуумов с целью непосредственного обслуживания их частных интересов²¹⁶. Например, политолог Л. Ильичева, называя такой тип лоббистов «агентами влияния», так пишет об этом: «В отличие от других категорий лоббистов, они воздействуют на принятие управленческих решений, находясь непосредственно в системе органов государственной власти. Их потенциал оценивается не только по деловым качествам, но и по занимаемой должности, дающей возможность “давить” на власть с использованием административных ресурсов»²¹⁷. Специалист по США С. Костяев так описывает практическую деятельность «встроенных лоббистов» в своей диссертации: «После выборов президент США назначает около 40 000 федеральных чиновников, значительную часть которых составляют представители местных элит, особо отличившихся в предвыборной кампании. Основную задачу эти люди видят в финансировании местных бизнес-проектов. Для них излюбленными местами являются, во-первых, бюджетные подразделения министерств и ведомств, разрабатывающие проекты бюджетов своих структур. Например, Дональд Пурди, директор Национального управления компьютерной безопасности Министерства внутренней безопасности США выдал 19 млн долл. в виде подрядов Университету Карнеги Мелона, где ранее “имел честь” работать. В целом же, в 2004 г. 23 % бюджета этого министерства ушло в национальные лаборатории, сотрудники которых были годом ранее приняты на работу в министерство»²¹⁸.

На наш взгляд, термин «встроенный лоббист», несмотря на широкое применение этой практики, прежде всего в политической жизни США (речь идет о явлении «крутящихся дверей», означающем переход представителей государственной власти в лоббисты и обратно при смене лидерства республиканцев и демократов в Конгрессе США), неудачен и не может быть использован в рамках изучаемого нами явления. С нашей точки зрения, представителей, продолжающих обслуживать интересы тех или иных групп в ущерб государственным интересам в рамках занимаемой государственной должности, лучше определять как «представители групп интересов», «агенты влияния», так как в противном случае субъектное поле лоббизма неоправданно размывается, лишая явление четких границ. Переходя на государственную службу, лоббист перестает быть таковым, становясь государственным служащим. Деятельность чиновников четко регламентируется в рамках административных процедур с целью предотвращения возможного конфликта интересов. Мировой тренд в государственном управлении последних десятилетий направлен на предотвращение конфликтов интересов и нацелен, прежде всего, на запрет чиновникам занимать должностные позиции в коммерческом секторе, регуляторикой которого они занимались, на протяжении нескольких лет после ухода с государственной службы. Таким образом, деятельность «встроенных лоббистов» не только противоречит этическим нормам, но и большинству известных нам законодательств, регулирующих деятельность государственных служащих, именно поэтому автор данной работы, признавая деятельность подобного рода субъектов, оставляет их рассмотрение за скобками исследования.

В заключение данного раздела следует обозначить авторское видение рассматриваемой здесь тематики. В дальнейшем мы будем использовать именно организационный подход. На наш взгляд, исключительно вредно для раскрытия сущности явления относить к субъектам лоббирования любых представителей государственной (муниципальной) власти. Это не только приводит к последующей понятийной путанице, но и неоправданно размывает понятие, лишая то, что определяет данное явление, характеристик: наличие частного интереса, реализуемого негосударственными акторами (лоббистами) в органах государственной (муниципальной) власти с целью повлиять на административные и (или) законодательные решения в своих интересах.

Возможными исключениями здесь могут быть: деятельность отдельных государств, непризнанных или частично-признанных государственных образований на наднациональном уровне; деятельность субъектов федерации на федеральном уровне. В случае если данные институты привлекают внешних лоббистов (лоббистские фирмы), создают некоммерческую организацию для отстаивания своих интересов на наднациональном или федеральном уровне, то деятельность их профессиональных представителей должна быть признана лоббистской и подлежать соответствующему регулированию.

Стоит отметить, что нормативное отражение данного тезиса мы находим в законодательствах Европейского Союза и США. Например, согласно Процедурным правилам, принятым Европейским парламентом в 1996 г., лоббистами могут быть «частные, государственные и неправительственные структуры, которые могут предоставлять парламенту сведения и специфическую экспертизу в многочисленных экономических, социальных, экологических и научных сферах»²¹⁹. Как известно, законодательство, регулирующее лоббизм на уровне Европейского Союза, развито крайне слабо и на сегодняшний момент Европейский Парламент является единственным институтом Европейского Союза, принявшим добровольный лоббистский регистр²²⁰. По нашему представлению, американский законодатель пошел по более правильному пути, урегулировав данные взаимоотношения через клиентскую модель. Так, согласно законодательству США клиентами (заказчиками) лоббиста могут быть как отдельные государства (регулируется Законом о регистрации зарубежных агентов (FARA от 1938 г.) и Федеральным законом о раскрытии лоббистской деятельности от 1995 г.), так и правительство штата или органы местного самоуправления (регулируется Федеральным законом о раскрытии лоббистской деятельности от 1995 г.)²²¹.

§ 3 ИНДИВИДУАЛЬНЫЙ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОДЫ К СУБЪЕКТНОМУ СТАТУСУ ЛОББИЗМА

В рамках определения субъектного поля лоббизма существуют научные расхождения по поводу отнесения индивидуальных и групповых форм воздействия к лоббизму. В данном контексте можно выделить три используемых подхода:

1. Институциональный.

2. Индивидуальный.

3. Смешанный.

Сторонники институционального подхода считают, что лоббистами являются только организационные представители – юридические лица – компании и организации; сторонники индивидуального подхода относят к лоббистам только индивидуумов; сторонники смешанного подхода считают, что к лоббистам следует относить как индивидуальных, так и институциональных субъектов влияния на власть. Рассмотрим указанные расхождения подробнее.

Сторонники институционального подхода считают, что к лоббистам следует относить только такие образования, как организации, союзы, фирмы и пр., исключая при этом индивидуумов. Так, французский социолог Р.-Ж. Шварценберг относит к лоббистам «организации, созданные для защиты интересов и оказания давления на общественные власти с целью добиться от них принятия таких решений, которые соответствуют их интересам»²²². По мнению английского политолога С.Е. Файнера, лоббизм – это «любая деятельность организаций, влияющая на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям, не готовы сами принять ответственность за власть в стране»²²³.

Сторонники индивидуального подхода считают, что лоббисты – это как раз индивидуумы, воздействующие на процесс выработки политических решений в своих или чужих интересах. Так, британский исследователь К. Кумс определяет лоббистов как «сотрудников или специальных консультантов, нанятых компаниями, деловыми и профессиональными ассоциациями, профсоюзами и прочими группами для представления интересов этих организаций в процессе формирования государственной политики»²²⁴. В данной дефиниции британский эксперт имеет в виду именно профессиональных лоббистов, которые рассматривают эту деятельность как свою основную специализацию и по законодательству ряда стран подлежат обязательной регистрации. В то же время ряд российских специалистов полагают возможным относить к лоббистам и обычных граждан, которые, столкнувшись с той или иной проблемой, обращаются в орган власти с петициями, ходатайствами и пр. Данная деятельность не является их основной профессией, как правило, они пытаются (часто спонтанно) решить свою личную проблему. Например, юрист А. Любимов, введя понятие «гражданский лоббизм», относит к нему всевозможные обращения и петиции граждан²²⁵. Не согласен с этим А. Автономов, который считает, что зачислять в лоббисты граждан, «которые представляют личные интересы», неоправданно²²⁶. Более развернутую, правда малоубедительную аргументацию по данному вопросу, приводит Н. Беляева. Вот, что она пишет: «<…Демонстрации, письма, пикетирование, выступление в прессе, заявления и различные акции общественных объединений – это и есть нормальная гражданская активность общества и его структур, которые нельзя отождествлять с лоббизмом, поскольку это является реализацией конституционных прав и свобод слова, печати, собраний, митингов и демонстраций, право на выражение мнения каждым гражданином индивидуально и свобода объединяться в ассоциации для коллективного отстаивания своих интересов, в том числе и перед властью»²²⁷. Юрист С. Васильева, оценивая правомочность законодательного закрепления отдельных граждан в качестве субъектов лоббирования, также считает, что «нет необходимости в законе определять отдельного гражданина в качестве субъекта лоббирования. Но и специально исключать его из отношений лоббизма не следует. Во-первых, потому что публично-правовой статус гражданина уже наполнен необходимым минимумом конституционных возможностей выражения своих интересов в органах власти: избирательные права, право на участие в референдуме, право на объединение, в том числе в политические партии, и др. Во-вторых, отдельному гражданину заниматься собственно лоббистской деятельностью не под силу, поскольку процесс продвижения частных интересов требует существенных организационных и материальных затрат. При отсутствии прямых правовых предписаний отдельные граждане сами собой выпадут из субъектного состава отношений лоббизма»²²⁸.

На наш взгляд, давая оценку индивидуальной активности граждан по отстаиванию своих интересов в органах публичной власти и оставаясь в рамках парадигмы политологической науки, мы не можем привести достаточных аргументов, а существующие и приведенные выше со всей очевидностью таковыми не являются, чтобы не признать данное явление лоббизмом. Предположим, какой-либо индивидуум, столкнувшись с проблемой на политическом уровне и имеющий значительное время для занятия лоббистской деятельностью, регистрируется как лоббист при соответствующем органе власти (если мы рассматриваем пример страны с существующим законодательством по регулированию лоббистской деятельности) и начинает предпринимать лоббистские действия по изменению, например, муниципального законодательства. Можем ли мы назвать происходящий процесс лоббизмом, а рассматриваемого индивидуума лоббистом? Представляется, что можем. Таким образом, под «гражданским лоббизмом» мы будем понимать ситуацию, когда отдельный гражданин или группа граждан пытается воздействовать на разные институты публичной власти через персональные встречи, петиции, ходатайства и пр. для решения своих личных проблем. Данный вид лоббизма, как, впрочем, и любой другой его вид, имеет свои особенности, к которым, на наш взгляд, можно отнести личный характер реализуемых интересов, как правило, спонтанность, ограниченность во времени, малую результативность и непрофессионализм. Как бы то ни было, из указанного тезиса следует важный вывод – лоббизм не обязательно носит групповой характер, а может быть определен через индивидуальную активность отдельных субъектов, действующих как в своих личных интересах, так и в интересах третьих лиц.

В рамках парадигмы правовой науки нам близок подход к рассматриваемому вопросу американских законодателей, которые в федеральном законе о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act) прямо уточнили понятие «гражданский лоббизм», конкретизировав, какие действия граждан считаются лоббистскими, а какие – нет. Так, не является лоббистом лицо, лоббистская деятельность которого занимает менее 20 % времени, затрачиваемого в течение полугода на оказание услуг данному клиенту²²⁹. Кроме того, в законе отдельно оговаривается ряд исключений, связанных с активностью граждан, которая не является лоббизмом и, следовательно, не подпадает под нормативное регулирование. В частности, в пункте 17 данных исключений сказано, что лоббистский контакт не включает в себя коммуникацию, осуществленную от имени физического лица относительно получения личных выгод, трудоустройства или других частных вопросов, затрагивающих только отдельное физическое лицо, исключая случай обращения в любой форме к должностным лицам исполнительной власти или должностным лицам законодательной власти (кроме избранных этим лицом членов Конгресса или служащих, работающих под непосредственным руководством таких членов Конгресса) относительно формулирования, изменения или принятия частного законодательства для удовлетворения запросов отдельного лица. Таким образом, законодатель выводит из-под действия закона элементы гражданской активности («гражданский лоббизм»), связанные с решением личных вопросов. При этом вводятся исключения при коммуникации с органами исполнительной и законодательной власти, которая считается лоббизмом.

Наконец, сторонники смешанного подхода, считают, что к субъектам лоббизма следует относить как индивидуальных, так и институциональных акторов. Например, как полагает А. Павроз, к лоббистам следует относить индивидуумов или группы интересов, которые воздействуют на органы публичной власти в целях влияния на формирование или осуществление государственной политики во имя содействия реализации собственных интересов²³⁰. Сходная трактовка предлагается и Д. Султановым, рассматривающим лоббизм как многоплановое взаимодействие (участие) граждан, их групп, общественных объединений, организаций, предприятий или отдельных лиц, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений с органами государственной власти с целью оказания влияния на принятие необходимых им (или их доверителям) единичных решений (законодательных актов, административных, политических и иных официальных решений) и (или) для постоянного отстаивания своих интересов или интересов доверителей²³¹. Исследователь Н. Зяблюк в данной связи отмечает, что «лоббизм – это, прежде всего и главным образом, воздействие на органы власти любых неправительственных лиц и организаций, причем не только и не всегда с помощью специального механизма, но и другими возможными средствами»²³².

§ 4 НОРМАТИВНЫЙ ПОДХОД К СУБЪЕКТНОМУ СТАТУСУ ЛОББИЗМА

По нашему мнению, научные (прежде всего юридические и политологические) разногласия, связанные с индивидуальным или институциональным статусом лоббиста, имеют свои корни в определении данного вопроса в нормативно-правовых документах как в России, так и за рубежом. Стоит констатировать, что законодательство в различных странах, где приняты законы о регулировании лоббистской деятельности, по-разному определяет субъектный статус лоббиста. Основная причина этого, на наш взгляд, – различные взгляды законодателей на юридическую ответственность, которую должны нести или конкретные индивиды, или юридические лица. В ряде стран пошли по пути персональной индивидуальной ответственности за лоббистские действия, в законодательстве других государств существует только ответственность юридического лица, а в ряде стран возможны и первый и второй варианты. Рассмотрим эти отличия чуть подробнее.

В США по ныне действующему закону в качестве лоббиста вправе регистрироваться только физическое лицо. Это продиктовано тем, что персональная ответственность, на взгляд американских законодателей, должна повысить ответственность лоббистов. В соответствии с законом «О раскрытии лоббистской деятельности» (1995) под лоббистом понимают любого индивидуума, являющегося либо штатным служащим клиента, либо нанятым за денежное или иное вознаграждение, и оказывающего услуги, которые включают не менее двух лоббистских контактов²³³.

В Канаде лоббистом в соответствии с Lobbyists Registration Act также считается каждое физическое лицо, которое, действуя за вознаграждение от имени любого лица или организации, берется организовать встречу с государственным служащим или установить с ним связь с целью оказать влияние²³⁴.

В законодательстве Германии, напротив, в регистр лоббистов при Бундестаге могут войти только торговые и профессиональные организации, поэтому различные отдельные корпорации и тем более индивидуумы, которые активно участвуют в лоббировании правительства и Бундестага, не могут зарегистрироваться²³⁵.

Литовский Закон о лоббистской деятельности относит к лоббизму любую деятельность, осуществляемую физическими или юридическими лицами, на платной основе или без таковой, предпринимаемую для того, чтобы оказать влияние на законодательный процесс²³⁶. Таким образом, лоббистом, согласно закону, считается физическое или юридическое лицо, зарегистрированное в регистре в соответствии с законом (глава 1, статья, часть 3).

В законодательстве Польши профессиональным лоббированием может заниматься как компания, так и отдельное лицо – профессиональный лоббист (статья 2 закона о лоббистской деятельности в законодательном процессе)²³⁷.

Согласно законодательству Австралии, лоббистом считается любое лицо, компания или организация, которые занимаются лоббистской деятельностью в интересах третьей стороны (клиента) или чьи сотрудники занимаются лоббистской деятельностью в интересах третьей стороны (клиента) (раздел 3)²³⁸. Таким образом, к лоббистам данный закон относит только профессиональных лоббистов, которые отстаивают в органах власти исключительно чужие интересы.

В Российской Федерации в проекте федерального закона № 97801795–2 «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», внесенного в Государственную Думу в 1997 г., решили ориентироваться на американскую модель персональной ответственности. В проекте под лоббистом понимается «гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке». Помимо исключения юридических лиц, законодатель накладывает еще ряд ограничений на физическое лицо:

● самостоятельно действующий гражданин, не являющийся штатным сотрудником организации-клиента, от имени которой осуществляется лоббистская деятельность, и имеющий доверенность на представление ее интересов; услуги, оказываемые клиентам за денежное и иное вознаграждение самостоятельно действующим лоббистом, являются индивидуальной предпринимательской деятельностью;

● штатный работник организации, служебные обязанности которого полностью или частично заключаются в осуществлении лоббистской деятельности от имени и в интересах организации-работодателя.

Согласно законопроекту № 396138–3 «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», внесенного в Государственную Думу в 2003 г., под лоббистом понимается физическое или юридическое лицо, осуществляющее лоббистскую деятельность на основании гражданско-правового договора или на основании трудового договора в качестве работника клиента. При этом лоббистскую деятельность законодатель определяет как «взаимодействие физических лиц и представителей юридических лиц с федеральными органами государственной власти, их должностными лицами, депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, непосредственной целью которого является оказание влияния на подготовку и принятие решений федеральными органами государственной власти».

Согласно модельному закону «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти», принятого постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств от 15 ноября 2003 г., лоббист – это гражданин, осуществляющий за денежное (гонорар) либо иное вознаграждение лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц, прошедший государственную регистрацию и имеющий доверенность от клиента с указанными полномочиями, а также сотрудник организации, в служебные обязанности которого входит осуществление лоббистской деятельности от имени и в интересах этого юридического лица. Таким образом, лоббистом именуется только физическое лицо. Однако закон предусматривает наличие специализированных лоббистских фирм, которых он определяет как «коммерческое юридическое лицо, имеющее более одного служащего в постоянном штате. Служащие действуют в качестве лоббистов при условии, что их фирма не является их клиентом».

Любопытным, в рамках рассматриваемых вопросов, является проект закона Республики Казахстан «О лоббировании» (2010). В нем под субъектами лоббизма понимаются «негосударственные объединения юридических лиц (союзы, ассоциации) Республики Казахстан, объединяющие не менее десяти юридических лиц, прошедшие государственную регистрацию в уполномоченном органе». Как видно, указанная норма проекта закона выводит из общественно-политического поля двух ключевых субъектов: «корпоративных лоббистов» и «лоббистские фирмы (профессиональных консультантов)».

Подводя итог при определении субъектного поля лоббизма, стоит подробнее остановиться на авторском понимании обсуждаемых в данном разделе вопросов. Говоря о дискуссии относительно индивидуальных и институциональных лоббистов, считаю, как уже было отмечено выше, что она по своей природе носит исключительно юридический характер и связана с нормативным закреплением термина «лоббист» в различных правовых системах. Таким образом, мы убеждены, что в рамках политологической парадигмы можем рассматривать в качестве таковых как отдельных индивидуумов, так и юридических лиц различных форм собственности и образования (некоммерческие партнерства, объединения, фирмы и пр.). Следовательно, в рассматриваемом нами вопросе скорее могут возникать обозначенные выше правовые расхождения, связанные с юридическим закреплением статуса и ответственности лоббиста, чем политологические.

§ 5 СУБЪЕКТНЫЙ СТАТУС ЛОББИЗМА И GOVERNMENT RELATIONS

Одной из широко обсуждаемых тем последнего времени в области взаимодействия бизнеса и власти является Government Relations (GR). Данной тематике посвящено большое количество исследований²³⁹, проводятся международные конференции²⁴⁰ и научные симпозиумы. Разные представители науки в целом одинаково оценивают данное явление. Приведем наиболее показательные примеры. Так, исследователь Т. Кулакова считает, что GR – одно из направлений коммуникативного менеджмента, целью которого является согласование собственных интересов организаций с интересами органов государственной власти различного уровня для снижения рисков и обеспечения устойчивого развития. GR как совокупность техник и методов направлена на продвижение и защиту интересов организации (группы), управление рисками, исходящими из окружающей среды (местных, региональных и федеральных властей, конкурентов, сотрудников компании и жителей окрестных районов, потребителей продукции и услуг, инвесторов и акционеров)²⁴¹. Группа российских исследователей из Ассоциации менеджеров России В. Евсеев, С. Барсукова так определяют основную цель GR – это обеспечение стабильности и предсказуемости регулирующей среды, в которой работает компания, а также формирование благоприятных условий ведения бизнеса²⁴².

Однако не стоит забывать, что основная цель менеджмента – достижение высокой эффективности производства, лучшего использования ресурсного потенциала предприятия, фирмы, компании²⁴³. Цели фирмы обычно определяются категориями доходов, прибыльности, рентабельности, доли рынка и т. п. Как справедливо замечает в этой связи политолог Е. Махортов, GR по большому счету является составной частью общей предпринимательской коммуникационной стратегии, которая направлена в первую очередь на максимизацию прибыли при минимизации издержек²⁴⁴.

Ряд экспертов обстоятельно разделяют специалистов по связям с органами государственной власти (GR-специалистов) и лоббистов. Как они считают, специалист в области Government Relations – это прежде всего менеджер, который должен организовать работу с внешними политическими стейкхолдерами, отслеживать риски, при необходимости привлекая отраслевую организацию, консультационную фирму для реализации поставленных в органах государственной власти лоббистских задач. Например, категоричен в данном вопросе американский исследователь Б. Вулп²⁴⁵, который пишет: «Существенное отличие внутрикорпоративных специалистов по GR от специалистов, нанимаемых по контракту (лоббистов. – Прим. авт.), состоит в том, что сотрудники корпорации получают заработную плату и представляют только одну организацию: своего работодателя. Также корпоративный GR-специалист часто взбирается по корпоративной лестнице – отдел маркетинга, отдел продаж, головной офис, – а лоббист по контракту прокладывает свой путь в органах власти». Иными словами, корпоративному специалисту по GR совсем не обязательно быть асом кулуарных процессов: знать профильных политических стейкхолдеров, детали принятия законов, постановлений исполнительной власти, а также представлять сложившуюся в данный момент иерархию политических межличностных отношений. Он должен найти и организовать юристов и людей, которые это знают и умеют, при этом необязательно профессиональных лоббистов, позволить нанимать которых отнюдь не всем по карману. Он должен организовать общую систему взаимодействия «моя компания – бизнес-ассоциация – власть» и взаимосвязь внутри собственной компании между подразделением по связям с органами государственной власти, руководством, акционерами. Безусловно, такой специалист должен быть ответственным за своевременную и качественную подготовку информации сотрудниками корпорации, а часто и создавать информационные поводы (выступать ньюсмейкером).

Соглашается с американским ученым и российский практикующий GR-специалист О. Барвин, который считает, что «основное отличие корпоративных лоббистов от их внешних коллег заключается в том, что они получают фиксированную заработную плату и защищают интересы только одного клиента. Есть также и некоторые различия в их бэкграунде. Если для внешних лоббистов, работающих по контракту, традиционным является наличие опыта работы в государственных структурах (или иных “окололоббистских” областях: PR, юриспруденции), то корпоративными лоббистами нередко становятся в процессе продвижения по корпоративной карьерной лестнице: маркетинг – отдел продаж – директорский офис. Именно корпоративные лоббисты решают, когда необходимо использовать услуги внешних лоббистов»²⁴⁶.

Говоря о различиях между лоббизмом и Government Relations, исследователи В. Евсеев, С. Барсукова пишут «GR – это сфера менеджмента, а лоббизм – это технология, одна из составных частей GR»²⁴⁷. О функциональном разделении GR-специалистов и лоббистов говорит и политолог Д. Котиев. Так, основной целью в GR-деятельности он обозначает «налаживание конструктивного диалога с органами власти, базирующегося на долгосрочных, взаимовыгодных и конструктивных основах», основной целью лоббистов является «давление на принимающих решения лиц путем личного или письменного обращения либо другим способом (организации массовых петиций, потока писем, публикаций и т. п.) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого – добиться принятия (отклонения) законопроекта (решения)»²⁴⁸. Политолог В. Ачкасова в связи с рассматриваемым вопросом пишет: «Задача специалистов по GR – создавать в госструктурах режим наибольшего благоприятствования для компании», а непосредственно лоббирование, на ее взгляд, лишь одна из функций GR, «в одном ряду с постоянным мониторингом информации о текущей деятельности правительства, анализом этой деятельности применительно к интересам организации, осуществлением коммуникаций с внутренними подразделениями компании, осуществляющих специальные направления деятельности (например, департамент безопасности)»²⁴⁹. Систематизируем ключевые расхождение между лоббизмом и Government Relations в виде таблицы 7.

На мой взгляд, представленные различия между лоббизмом и Government Relations, не носят содержательного характера, и, следовательно, не позволяют принципиально разделять данные явления. Скорее, различия здесь в дисциплинарных подходах между теорией менеджмента, с одной стороны, и политологической и юридической науками, с другой.

Как известно, в рамках теории менеджмента явление лоббизма не рассматривается, а GR наравне с другими видами корпоративных коммуникаций (PR, IR, media relations и пр.) является составной частью общей предпринимательской коммуникационной стратегии. Как показал Р. Акофф, с конца прошлого века с ростом сложности производства менялись представления о предприятиях как объектах управления и менялись принципы управления ими²⁵⁰. Таким образом, крупная компания сегодня одновременно ставит и решает комплекс взаимосвязанных задач, для чего создается несколько подсистем в системе менеджмента, общей конечной целью которых является максимизация прибыли. Следовательно, если бы GR не оказывал положительного влияния на финансовые показатели, его появление, утверждение и развитие в рамках корпоративной иерархии были бы невозможны. На наш взгляд, главной причиной развития GR в корпорациях является возможность достижения следующих результатов:

● минимизация финансовых расходов компании за счет снижения, например, размеров налогооблагаемой базы, ставок пошлин, тарифов и пр.;

● повышение уровня доходов компании за счет, например, выделения государственного софинансирования, стимулирования продаж с помощью содействия заключению государственных контрактов и (или) выигрышей в государственных тендерах;

● улучшение имиджа компании в профильных органах государственной власти среди политической элиты страны.

В зависимости от принятой в компании корпоративной культуры, влияния на ее деятельность государства и других факторов отношение к данной корпоративной функции различно. В отраслях с повышенной государственной регуляторикой (табачная, алкогольная, телекоммуникационная, фармацевтическая и пр.) значение данного направления в корпоративной структуре корпорации огромно, так как оно оказывает значимое влияние на экономические показатели деятельности фирмы (отрасли). В тех же отраслях, где такие взаимосвязи явно не просматриваются (IT, компьютерная отрасль и пр.), GR не развит или просто отсутствует. Рассмотрим в данном случае авторское определение явления в рамках теории менеджмента. Government Relations (дословно: взаимодействие с органами государственной власти) – это одна из подсистем коммуникационного менеджмента, направленная на повышение интегральной прибыльности и обеспечение устойчивого развития бизнеса компании (организации) за счет выстраивания долгосрочной, комфортной, предсказуемой системы взаимоотношений с профильными для компании политическими стейкхолдерами федерального и регионального уровней, отраслевыми ассоциациями, некоммерческими и общественными организациями, а также с органами государственной власти и организациями иностранных государств²⁵¹. GR-менеджер – наемный специалист компании (организации), отвечающий за сопровождение ее деятельности в органах государственной власти, представляющий интересы компании в политической среде, отслеживающий возможные угрозы для компании от деятельности профильных политических стейкхолдеров, реализующий комплекс специальных мер, чтобы предотвратить реализацию этих угроз, а также ищущий потенциальные возможности для компании с помощью ее участия в действиях политического характера.

В рамках политологического подхода к деятельности GR-специалистов на передний план выходит именно их внешняя активность по отношению к органам публичной власти. Политологов интересуют само влияние как таковое, процесс корректировки властных решений в корпоративных интересах, обмен финансовыми и властными ресурсами и пр. Следовательно, утверждения, что лоббизм – это лишь одна из функций GR, в рамках политологии недостаточно, чтобы данные явления были фундаментально разделены. Соответственно, деятельность такого рода корпоративных представителей рассматривается наравне с другими участниками коммерческого лоббирования, например с представителями ассоциаций, выражающих отраслевые или цеховые интересы и т. п. В итоге, давая определение в рамках политологической парадигмы, можно утверждать, что GR – это процесс по продвижению интересов корпоративных структур (компаний или организаций) в органах публичной власти, с целью добиться принятия выгодного для них административного и (или) законодательного решения. Тогда GR-специалист при данном подходе – это корпоративный лоббист, реализующий интересы своей компании (организации) в решениях публичной власти.

В рамках юридического подхода к GR деятельность таких субъектов на активной стадии их развития, всеми известными нам регулирующими лоббизм законодательствами в мире признается лоббизмом, а сами GR-специалисты – лоббистами. Они имеют те же права и обязанности, что и другие категории субъектов, воздействующих на государственную (муниципальную) власть. В каких-то юрисдикциях субъектный статус GR-специалистов прописан отдельно, в каких-то – существенное внимание уделяется не тому, кто лоббирует, а самой сути лоббистского действия. Например, канадский «Закон о регистрации лоббистов» от 1989 г. считает GR-специалистов «корпоративными лоббистами» и определяет их как «работающих по найму служащих, у которых значительная доля рабочих обязанностей связана с лоббированием интересов работодателя, занимающегося коммерческой деятельностью с целью извлечения финансовой выгоды». В федеральном законодательстве США, GR-специалисты не выделяются отдельно, а регистрации подлежат те представители организаций, кто рассчитывает потратить на лоббистскую деятельность в течение шести месяцев более 20 000 долл.

§ 6 КЛЮЧЕВЫЕ ВЫВОДЫ

В заключение данного раздела следует обозначить итоговое авторское понимание субъектного статуса лоббизма, которое будет использоваться в дальнейшем. Субъект лоббизма – многообразие сформировавшихся негосударственных акторов, целенаправленно оказывающих воздействие на орган государственной власти с целью добиться принятия выгодного для них политического решения.

В первом параграфе главы нами была сделана попытка сопоставления двух научных концепций, рассматривающих общественное влияние на власть: теорию групп и теорию лоббизма. Обе теории зародились в США приблизительно в одно время (в первой половине XX в.) и признаны современной политологической наукой.

Теория лоббизма всегда была связана с практикой продвижения интересов в органах публичной власти. Предмет ее изучения содержит детальное рассмотрение субъектов и объектов воздействия, лоббистских целей, используемых технологий. Прикладной характер данной теории обусловливает ее фокусировку на детальном разборе компетенций политических стейкхолдеров, формальных и неформальных процедурах согласований внутри бюрократического аппарата, особенностях нормативного регулирования, процессе разработки и согласования политических решений, анализе правовых аспектов деятельности лоббистов и пр. Большое внимание в данной дисциплине также уделяется анализу значимых кейсов, различных отраслевых и корпоративных практик, оценке рисков при проведении лоббистских кампаний и пр. Таким образом, расширение предмета и состава участников лоббистской деятельности до субъектов групп лишает данное явление присущей ему специфики, осложняет анализ практики лоббизма, делая возможным его применение при описании любого взаимодействия, одной из сторон которого является представитель органа публичной власти.

Групповая теория в том виде, в котором она существует в современной политологии, выявляет более фундаментальные вопросы взаимоотношений между своими субъектами и политической властью в целом. Ключевой проблемой теории групп является объяснение, какое влияние оказывают группы на распределение политической власти в обществе. Именно в этом аспекте она является необходимым теоретическим фундаментом при изучении более прикладной теории лоббизма.

Вместе с тем близость предмета изучения, при различных подходах и используемых для объяснения терминологических аппаратах привела, с одной стороны, к определенному игнорированию учеными, специализирующимися на различных теориях, друг друга, с другой – к известной понятийной и концептуальной путанице. Именно необходимостью строгой систематизации понятийных аппаратов теорий, их предметного и субъектного поля, было обусловлено написание данного обобщения.

С целью реализации этой задачи нами были детально рассмотрены две научные теории, выделены и систематизированы наиболее типичные подходы к субъектному и предметному полям, которые в итоге были сведены к четырем графическим моделям. Сопоставляя и анализируя модели, мы исходили из соображений, какая из них является более универсальным инструментом, позволяющим глубже понять значение общественного давления на органы публичной власти. В итоге нам удалось успешно сопоставить две концепции, выделить в них общее и особенное, провести необходимые разграничения по их субъектному и предметному полям, прикладному значению. Полученные результаты и выводы позволяют глубже понять роль общественного давления на органы публичной власти, разрешить известные противоречия как между теориями, так и внутри них, а также закрепить их самостоятельное место в рамках политической науки.

Отделив теорию лоббизма от теории групп, мы перешли к определению субъектного состава лоббизма. Для этого нами были использованы два подхода: широкий и ограниченный.

При широком подходе к субъектам лоббирования мы будем относить следующих:

● Частных лиц, оказывающих воздействие на власть с целью реализации своих личных интересов. Такое явление мы будем обозначать как «гражданский лоббизм».

● Коммерческие структуры, воздействующие на власть через свои собственные подразделения по связям с органами государственной власти (GR-департаменты).

● Некоммерческие организации, к которым относятся профсоюзы, общественные и некоммерческие организации, деловые ассоциации, различные фонды, экологические союзы, общества защиты прав потребителей и пр.

● Лоббистские фирмы – коммерческие организации, осуществляющие на платной основе услуги по представлению интересов заказчика в органах государственной власти.

При ограниченном подходе к субъектам лоббирования мы будем относить лишь тех профессиональных акторов, которые отстаивают в органах государственной власти интересы третьей стороны²⁵². При таком подходе лоббистская деятельность становится одним из видов профессиональной деятельности, сродни, к примеру, адвокатской. К подобного рода акторам будут относиться как частные профессиональные лоббисты, так и лоббистские фирмы или организации. Заказчиками лоббистов при данном подходе являются частные лица, корпоративные или общественные структуры, а на наднациональном уровне – целые государства, непризнанные или частично-признанные государственные образования и пр. Юридические основания для использования ограниченного подхода также существуют и в действующем законодательстве. Например, согласно законодательству Австралии, лоббистом обозначается любое лицо, компания или организация, которые занимаются лоббистской деятельностью в интересах третьей стороны (клиента) или чьи сотрудники занимаются лоббистской деятельностью в интересах третьей стороны (клиента) (раздел 3 «Кодекса поведения лоббистов»)²⁵³. Таким образом, к лоббистам данный закон относит только профессиональных лоббистов, которые отстаивают в органах власти лишь чужие интересы.

ГЛАВА 4
ОБЪЕКТНЫЙ СТАТУС ЛОББИЗМА

Этимологически термин «объект» происходит от латинского слова «objectus» и в современном понимании означает предмет, явление и т. п., то есть то, на что направлена какая-то деятельность²⁵⁴. В российской науке и зарубежной научной среде, преобладающее большинство ученых считают, что конечным объектом воздействия для лоббиста являются акторы, наделенные политической или административной властью, от которых напрямую зависит процесс выработки и принятия государственных решений²⁵⁵.

Например, молдавский исследователь К. Марин под объектом лоббирования понимает законодательные, исполнительные органы власти, их должностных лиц, сотрудников аппаратов органов власти. Украинский профессор Е. Тихомирова отмечает, что это – должностные лица законодательных и исполнительных органов власти, которые имеют возможность принимать решения, реально влиять на их принятие в интересах корпоративных структур или определенных социальных групп²⁵⁶.

Однако ключевые разногласия появляются при попытке определить и конкретизировать данных политических акторов. Участников этой дискуссии можно условно разделить на три категории:

1. Сторонников широкого подхода, согласно которому в объекты лоббизма включаются все без исключения органы государственной и муниципальной власти;

2. Сторонников ограниченного подхода, согласно которому из объектов лоббирования исключаются органы судебной власти;

3. Сторонников узкого подхода, согласно которому в объекты лоббирования включаются только органы законодательной ветви власти.

Рассмотрим указанные подходы подробнее.

§ 1 ШИРОКИЙ И ОГРАНИЧЕННЫЙ ПОДХОДЫ К ОБЪЕКТНОМУ СТАТУСУ ЛОББИЗМА

При широком толковании к объектам лоббистского воздействия относят все институты государственной и муниципальной власти²⁵⁷. Ключевым и определяющим критерием здесь является административное или политическое решение, которое может затрагивать интересы лоббиста.

Сторонники исключения из объектов лоббирования судебной власти, к которым в преобладающем большинстве относятся российские юристы, считают, что лоббисты не могут вмешиваться в судебный процесс, оказывать влияние на присяжных или судью. Например, А. Автономов считает абсолютно недопустимым расширять объектное поле лоббизма до судебной ветви власти. Ученый ссылается на «современные представления об отправлении правосудия, согласно которым суд должен быть беспристрастен, опираясь в максимально возможной степени на объективно доказанные факты и нормы закона». Именно поэтому, на его взгляд, законодательство практически всех стран содержат нормы, ограничивающие судей от давления со стороны отдельных лиц и организаций²⁵⁸.

В. Смирнов, рассуждая о возможности нормативного закрепления судебной власти в законодательстве о регулировании лоббистской деятельности в России, полагает, что включение суда в объекты лоббистской деятельности «было бы не только грубейшим нарушением ст. 120 Конституции РФ, гласящей «Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону», но и противоречило всей мировой практике²⁵⁹.

Юрист С. Васильева, считая недопустимым воспринимать суды в качестве плацдарма лоббирования интересов, приводит такие аргументы:

● во-первых, потому что иначе под сомнение может быть поставлена презумпция независимости судебной власти. Какое бы влияние стороны не оказывали на арбитра, их доводы и само судебное решение преломляются через нормы права. Оказание же давления на судью признается противоправным деянием, а не легальным лоббированием интересов, равно как и оказание судьей явных предпочтений конкретной стороне спора может расцениваться в качестве злоупотребления служебными полномочиями;

● во-вторых, при осуществлении правосудия нет необходимости в собственно лоббизме. Сущность принципа состязательности судебного процесса как раз и состоит в том, что стороны продвигают свои частные интересы в установленных процессуальных формах. Нет нужды подменять традиционное понятие «состязательность» понятием «лоббизм» – иной категорией, имеющей свое специфическое предназначение²⁶⁰.

Однако российские политологи не так категоричны, как юристы. Исследователь А. Малько, выделяя в своей классификации «судебное лоббирование», тем не менее замечает: «Что касается сферы судебной власти, тут уместно говорить о такой форме лоббистской деятельности, как организация пропагандистских кампаний в СМИ, поскольку в связи с независимостью судей речь здесь может идти лишь о косвенном лоббировании»²⁶¹. Относительно международного опыта, он пишет: «В США, по данным прессы, лоббисты принимают самое живое участие в слушаниях 60–70 % дел, которые рассматриваются в Верховном Суде»²⁶². Поддерживает эту точку зрения и российский адвокат А. Бинецкий, обращая внимание на то, что СМИ, как инструмент косвенного лоббирования, оказывает мощное воздействие на сознание и поведение людей²⁶³. Политолог Е. Махортов, анализируя методы судебного лоббизма, так пишет об этом: «В судах возможно достаточно эффективное продвижение групповых интересов, не выходя при этом за рамки закона. Главной целью активности заинтересованных групп в рамках судебной системы является принятие либо отклонение решения по тому или иному делу. Закон гарантирует неприкосновенность и независимость судей, но вместе с тем судьи – люди со своими слабостями и предпочтениями, что открывает возможности косвенного лоббирования через формирование общественного мнения, способного повлиять на решение суда»²⁶⁴. Далее исследователь даже предлагает свою модель лоббистской кампании в судебных органах власти, состоящую из трех этапов:

1. Подготовительный этап. Изучение особенностей характера, слабостей и мировоззрения судей и свидетелей для выбора стратегии ведения лоббистской кампании.

2. Основной этап. Работа со СМИ – создание соответствующего информационного и психологического (с помощью технологии grass-roots lobbying, инициирования митингов перед зданием суда для усиления психологического воздействия, работа со свидетелями и разработка аргументированного и артистичного выступления в суде, публичные высказывания авторитетных лиц: экспертов, чиновников, известных лиц и др.) фона для формирования соответствующих представлений у судей при вынесении требующегося лоббистам решения.

3. Свертывание информационно-психологической кампании и сглаживание негативных последствий (в случае неудачной кампании).

Исследования судебного лоббизма американской школой политологии имеют долгую историю. Еще в 1908 г. А. Бентли выделил в книге «Процесс правления. Изучение общественных давлений» отдельную главу «Давление интересов в судебной системе». В ней он заявил о наличии многочисленных «ясных примеров того, что те же группы давления, которые действуют через исполнительные органы власти и законодательные собрания, также действуют через верховные суды» и вызывают тем самым изменения в правовой сфере, которые «должны интерпретироваться непосредственно в терминах давлений групповых интересов».

Другой известный американский ученый Д. Трумен в своей фундаментальной работе «Процесс правления. Политические интересы и общественное мнение» также выделил главу «Заинтересованные группы и судебная система». В ней он пишет: «Деятельность судебных должностных лиц США не исключена из процесса групповой политики. Отношения между заинтересованными группами и судьями не идентичны отношениям между этими группами и законодателями или должностными лицами исполнительных органов власти, но это различие скорее в степени, а не в качестве. По разным причинам организованные группы не столь же постоянно интересуются судами и судебными решениями, как в случаях, когда речь идет о других ветвях власти, но влияние разнообразных интересов на поведение судей не менее заметно. Хотя мифы и легенды могут утверждать обратное, особенно когда это касается наших высших судов, судебная система отражает игру интересов, и немногие организованные группы могут позволить себе быть безразличными к ее деятельности».

Несмотря на то что труд Бентли, и особенно сочинения Трумена, вызвали большое возбуждение в академической среде, нельзя не согласиться с Р. Хрибнер, который писал: «Вероятно, наименее изученная сфера лоббистской деятельности заинтересованных групп находится в судах»²⁶⁵.

Н. Хакмен, проанализировав участие заинтересованных групп в делах, рассматривавшихся Верховным судом в 1928–1966 гг., сделал вывод, что представительства организованных интересов в судебной системе фактически не существует, и «доступные факты не поддерживают теорию судебного лоббизма». Он даже пошел столь далеко, что вообще назвал всю эту сферу исследований «научным фольклором»²⁶⁶. Исследования К. О’Коннор представили обширные доказательства вовлеченности заинтересованных групп в деятельность судебной системы, поставив вывод Н. Хекмена о фактическом отсутствии такой вовлеченности под сомнения. К. О’Коннор и Л. Эпстайн проанализировали более 300 дел, рассматривавшихся американским Верховным судом, и пришли к общему выводу: во-первых, «большинство дел, заканчивавшихся важными политическими результатами, являлось продуктом организованных интересов» (иначе говоря, их спонсировали организованные группы); и, во-вторых, деятельность таких групп с целью воздействовать на политический процесс – вовсе не феномен, характерный только для 1970-х гг. и сопредельных десятилетий, – все это имело место «на протяжении всей истории Верховного суда»²⁶⁷. Как пишет Л. Эпстайн, «внешняя среда, в которой функционирует судебная система, во многих отношениях аналогична той, в которой действуют другие правительственные институты»²⁶⁸.

В чем причина такой разницы в подходах к судебному лоббизму? Р. Хрибнер одной из причин этого называет «миф о неполитической судебной системе». «Многие американцы, – пишет он, – верят, что суды – нейтральные и беспристрастные арбитры права, не “загрязненные политикой заинтересованных групп”. Представление о том, что суды возвышаются над повседневными политическими столкновениями, направляет внимание исследователей заинтересованных групп на более традиционные политические сферы законодательных и исполнительных органов власти»²⁶⁹. Согласен с ним и видный политолог Р. Даль. Он писал: «Верховный суд – весьма необычный политический институт хотя бы потому, что американцы не совсем готовы признать тот факт, что он является политическим институтом, и не вполне способны отрицать это»²⁷⁰.

Н. Зяблюк выделил следующие причины, по которым судебная власть выпадает из поля рассмотрения политологической и юридической наук:

● Миф о независимости судебной власти. Как пишет ученый, «в России есть высококвалифицированные юристы-американисты, которые, что называется, неровно дышат на судебную систему США, и для них выражения типа “лоббирование судов” или “давление на судей” звучат едва ли не святотатственно».

● Действующий закон о раскрытии лоббистской деятельности в США (1995), который регулирует лоббизм только в Конгрессе и исполнительных органах власти. Таким образом, данный закон не распространяется на судебную ветвь. Отсюда следует, что лоббизм, направленный на судебные органы власти (если таковой имеет место), этим законом не признан.

● Лоббизм, направленный на исполнительные органы власти и особенно Конгресс, у всех на слуху и на виду, о нем бесконечно спорят, его цели и результаты, равно как и провоцируемые им нередкие скандалы, активно используются в качестве аргументов в политической борьбе. Но было бы по меньшей мере преувеличением сказать то же самое о лоббизме, направленном на судебную власть. Если таковой существует, то он далеко не всегда и далеко не у всех на слуху и на виду.

§ 2 УЗКИЙ ПОДХОД К ОБЪЕКТНОМУ СТАТУСУ ЛОББИЗМА

Сторонники узкого (нормативного) подхода к объекту лоббизма считают, что лоббизм осуществляется только в законодательной ветви власти. Например, К. Хантер определяет лоббиста как личность, «которая стремится оказать влияние на законодательное действие»²⁷¹, сужая предметное поле, ограничивая его лишь вопросами влияния на формирование законодательства. В Большом юридическом словаре под редакцией А. Сухарева под лоббизмом понимается давление на парламентария путем личного или письменного обращения или другим способом со стороны каких-либо групп или частных лиц²⁷². Федеральный закон США о регулировании лоббистской деятельности от 1946 г. также распространялся только на лоббистов, осуществляющих свою деятельность в Конгрессе США.

Интересное обоснование сужения объектного поля лоббизма до законодательной (представительной) власти, приводит юрист С. Сиротенко. По его мнению, не представляется целесообразным институционализация лоббистской деятельности в сфере судебной власти «в силу ее особых, природных свойств и качеств», а в сфере исполнительной власти, по мнению юриста, «она должна допускаться в весьма узких рамках, специально указанных в законе»²⁷³.

А. Автономов связывает теоретическое и нормативное ограничения объектов лоббистской деятельности с особой спецификой представительного органа государственной власти. По его мнению, она заключается «в значительно более тесном взаимодействии со всем спектром избирателей и представляющих их организаций, чем органы, относящиеся к другим органам государственной власти. А такие особенности правительственной деятельности, как необходимость оперативно выполнять распорядительные функции, сплоченность вокруг единой программы и т. д., делает органы исполнительной власти менее открытыми для непосредственного и постоянного воздействия со стороны избирателей»²⁷⁴.

§ 3 НОРМАТИВНЫЙ ПОДХОД К ОБЪЕКТНОМУ СТАТУСУ ЛОББИЗМА

Научные разногласия, связанные с определением объектного статуса лоббизма, находят свое отражение и в нормативно-правовых документах как в России, так и за рубежом. Нам неизвестна ни одна страна с действующей системой законодательства, регулирующая лоббистскую деятельность, где судебная власть была бы нормативно включена в объекты лоббистской деятельности. В ряде юрисдикций лоббизмом считается деятельность только в законодательной власти, во многих – и в законодательной, и в исполнительной. Рассмотрим это разделение подробнее.

Как известно, принятый в 1995 г. новый закон о регулировании лоббистской деятельности в США, расширил объектное поле лоббизма, распространив его действие не только на Конгресс, но и на исполнительные органы власти. В рамках закона были введены новые термины «охваченное должностное лицо исполнительных органов власти» и «охваченное должностное лицо Конгресса» (табл. 8). Содержательный смысл данного, по сути единого, определения состоит в том, что контакты лоббиста только с этими лицами считаются лоббистской деятельностью. Критерий, по которому должностное лицо попадает в число «охваченных», – его возможность принимать решения или реально влиять на их принятие. Соответственно, согласно закону, охваченными должностными лицами являются:

● президент и вице-президент США;

● должностные лица и служащие (кроме канцелярских работников) исполнительного управления президента США;

● руководители министерств и ведомств, их заместители и помощники, руководители внутриминистерских и внутриведомственных структурных единиц (управлений, отделов, бюро и т. п.), их заместители и помощники, советники и другие лица, перечисленные в специальном расписании исполнительных должностей, утвержденном действующим законодательством;

● должностные лица и служащие, занимающие должности конфиденциального характера;

● высшие служащие вооруженных сил, начиная от бригадного генерала и контр-адмирала;

● члены Конгресса;

● выборные должностные лица любой палаты Конгресса;

● сотрудники (кроме канцелярских работников) аппарата членов Конгресса, руководство палат и комитетов Конгресса, а также рабочих групп, создаваемых для оказания законодательных услуг или иной помощи членам Конгресса²⁷⁵.

Как утверждает Р. Хребенар, теперь под лоббистами в США понимают всех, кто «пытается оказать влияние на Конгресс и его персонал, представителей исполнительной власти, принимающих политические решения, включая президента, высокопоставленных чиновников “Белого дома”, Кабинет секретарей и их заместителей, руководителей независимых агентств и их помощников»²⁷⁶. Четкое понимание объектов лоббизма в США чрезвычайно важно, так как только контакты с данными лицами являются лоббистскими и, следовательно, влияют на регистрацию, отчетность и пр.

Лоббистское законодательство Канады, которое дает детальное определение объектов лоббистского воздействия, четко относит к лицам, занимающим государственную должность: избранных членов законодательного собрания или парламента; служащих их персонала; служащих правительства и правительственных агентств, а также лиц, назначенных на правительственные посты и обладающие правительственными полномочиями. Только в Квебеке к лицам, занимающим государственную должность, также относят избранных членов муниципальных советов и служащих муниципальных правительств»²⁷⁷.

Законодательство Венгрии также считает лоббизмом действия, направленные как на федеральное правительство и парламент, так и на местные органы власти (раздел 1 и 5 закона)²⁷⁸.

Лоббистское законодательство Тайваня охватывает лоббирование, призванное повлиять на президента, вице-президента, исполнительную власть, а также законодателей представительных органов разных уровней (статьи 2.1, 2.3)²⁷⁹.

Законодательство о лоббизме в Австралии, напротив, в основном ориентировано на исполнительную власть – правительство страны. Как определено в кодексе, к представителям правительства относятся министры, парламентские секретари, министерские кадры, государственные чиновники и армейские служащие²⁸⁰. Парламент и система власти в целом оказались обделены вниманием²⁸¹. Таким образом, законодательство не распространяется на членов Палаты представителей и Сената, пока они не войдут в состав правительства²⁸².

§ 4 «ТЕОРИЯ СТЕЙКХОЛДЕРОВ»: ПОДХОД К ОБЪЕКТНОМУ СТАТУСУ ЛОББИЗМА С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ТЕОРИИ МЕНЕДЖМЕНТА

Теория стейкхолдеров (теория заинтересованных сторон, англ. stakeholder concept, stakeholder theory) – одно из теоретических направлений в менеджменте, формирующее и объясняющее стратегию развития фирмы с точки зрения учета интересов так называемых стейкхолдеров (заинтересованных сторон). Основу данного подхода заложила в 1984 г. работа Э. Фримана «Стратегический менеджмент: стейкхолдерский подход».

Теория стейкхолдеров утверждает, что при достижении целей деятельности организации следует принимать во внимание разнообразные интересы различных заинтересованных сторон (стейкхолдеров), которые будут представлять некий тип неформальной коалиции.

Стейкхолдер (англ. stakeholder) – это группа, организация или личность, чья деятельность оказывает или потенциально может оказывать более или менее систематическое влияние на финансовые и (или) имиджевые показатели организации. В этой связи можно выделить внешних и внутренних стейкхолдеров. К внешним стейкхолдерам относятся: СМИ, органы государственной власти, общественные организации и структуры гражданского общества, а также инвесторы и местные сообщества (например, если компания ведет бизнес на территории малых и (или) коренных народов). К внутренним стейкхолдерам относятся: сотрудники компании, действующий на предприятии профсоюз, акционеры и совет директоров. Важность и критичность для компании обозначенных стейкхолдеров определяет распределение ресурсов в Департаменте по корпоративным отношениям организации (Corporate Affairs Department). За выстраивание отношений с политическими стейкхолдерами ответственен Департамент по связям с органами государственной власти (GR-департамент), который в данной конструкции является структурным подразделением Департамента по корпоративным отношениям.

Политический стейкхолдер – представитель государственной (муниципальной) власти, деятельность которого прямо или косвенно влияет или может повлиять на финансовые и (или) имиджевые показатели организации. Деятельность подобного рода акторов создает или риски для организации или возможности для реализации лоббистских инициатив. Круг политических стейкхолдеров, посредством которых разрабатываются и реализуются государственно-управленческие решения в области деятельности организации, ограничен. Соответственно, организация посредством своих собственных специалистов или путем привлечения внешних лоббистов стремится установить максимально комфортную систему взаимоотношений с профильными для себя политическими стейкхолдерами. С точки зрения теории лоббизма всех политических стейкхолдеров разделяют на чиновников (бюрократов) и публичных политиков.

С целью построения комплексной системы взаимодействия с политическими стейкхолдерами формируется так называемая карта политических стейкхолдеров. Карта политических стейкхолдеров (stakeholder mapping) – систематизированный по тому или иному критерию круг чиновников и политических деятелей, которые в силу своих должностных обязанностей, полномочий или интересов оказывают или могут оказывать влияние на деятельность организации. Типичная карта политических стейкхолдеров формируется об общего к частному:

1. Государственные институты группируются по принципу разделения властей;

2. В каждой ветви власти выделяются те государственные институты, которые задействованы в выработке решений, оказывающих влияние на организацию;

3. В каждом государственном институте выделяются те структурные подразделения, которые задействованы в выработке решений, оказывающих влияние на организацию;

4. В каждом структурном подразделении выделяются те чиновники, которые задействованы в выработке решений, оказывающих влияние на организацию.

После этого выстраивается система взаимоотношений между выделенными элементами в контексте подчинения или согласования и пр. Цель построения карты политических стейкхолдеров заключается в глубоком понимании процесса выработки государственно-управленческих решений, влияющих на деятельность организации, а также тех политических акторов, которые в нем задействованы.

Терминология теории стейкхолдеров широко используется в лоббизме при построении общей системы взаимодействия, мониторинге профильной информации, оценке регуляторных рисков, разработке и реализации лоббистских кампаний. В дальнейшем в работе мы будем широко использовать данный подход при определении объектного поля лоббизма.

§ 5 КЛЮЧЕВЫЕ ВЫВОДЫ

Подводя промежуточный итог при определении объектного поля лоббизма, стоит подробнее рассмотреть авторское понимание обсуждаемых выше вопросов.

Первое. Говоря о закреплении понятия объектного поля лоббизма, в дальнейшем мы будем определять данное явление в любых органах государственной власти как федерального, так и регионального уровня. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Государственную власть осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти²⁸³. Ключевым, определяющим критерием существования лоббистской деятельности для нас будет являться возможность института принимать политические (публично-властные) решения, обязательные для исполнения²⁸⁴.

Второе. Исходя из системы построения политической власти в России, считаем целесообразным расширение объектного поля лоббизма до органов власти, являющихся государственными, но формально не входящими ни в одну из четырех основных ветвей власти²⁸⁵ и государственно-подобных институтов (рис. 6). К первой группе в России, согласно законодательству, относятся:

● Органы прокуратуры РФ – осуществляют от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих законов, другие функции.

● Центральный банк РФ – основная функция, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, – защита и обеспечение устойчивости рубля.

● Центральная избирательная комиссия РФ – проводит выборы и референдумы, возглавляет систему избирательных комиссий.

● Счетная палата РФ – осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета.

● Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации – рассматривает жалобы граждан РФ и других заявителей на решения и действия государственных органов и органов местного самоуправления, принимает меры по восстановлению нарушенных прав.

К государственно-подобным институтам в России, к примеру, можно отнести Центральный Банк (Банк России) или Общественную палату (см. рис. 6). Формально Центральный Банк РФ не является органом государственной власти, вместе с тем его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения²⁸⁶. Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права по изданию нормативных актов, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, по вопросам, отнесенным к его компетенции Федеральным законом. Например, в США Федеральная резервная система, которая в совокупности выполняет роль центрального банка, имеет похожий политико-правовой статус: в управлении ФРС определяющую роль играет государство, хотя форма собственности капитала является частной – акционерная с особым статусом акций. В этом отношении США отличаются от стран, где капитал центрального банка полностью принадлежит государству (Великобритания, Канада) или является акционерным с долей государства в нем (Бельгия, Япония).

В рамках политологической парадигмы сужение объекта лоббирования и исключения из него тех или иных органов или ветвей власти не оправдано. Это не только не соответствует приведенным выше зарубежным исследованиям о воздействии групп давления и лоббистов на все без исключения политические институты, но и противоречит данным российской практики²⁸⁷, что подробно будет рассмотрено в дальнейшем на примерах. Как мне кажется, те ученые, которые ограничивают объектное поле лоббизма законодательной ветвью власти или используют формальный (юридический) подход к этому явлению, считая, что лоббизм – это только то, что закреплено в действующем законе, не до конца понимают всю специфику этой многоплановой деятельности. Ведь в современных государственных системах политические решения проходят длительную процедуру консультаций и согласований, в которых задействованы как представители законодательной, так и исполнительной власти.

Говоря о расширении объектов лоббирования до судебной власти, а также органов власти, не входящих в одну из основных ветвей власти и государственно-подобных образований, с точки зрения политологического подхода не только не существует проблем, но это было бы и чрезвычайно полезным для целостного понимания данного явления. На наш взгляд, в рассматриваемой тематике, скорее, могут возникать обозначенные выше правовые расхождения и сложности, связанные с юридическим закреплением статуса, прав, ограничений и степени ответственности на деятельность лоббиста по, например, оказанию воздействий на судей, в рамках того или иного процесса. Очевидно, что в данном случае деятельность лоббиста будет перекликаться с исторически признанным и закрепленным институтом адвокатуры. Но институт адвокатуры и институт профессионального лоббизма крайне похожи. Ресурс адвоката заключается в знании юридически сложного процесса судопроизводства, понимании законов, судебной практики, прецедентов и т. п. Именно это, а также опыт позволяют адвокату с большей эффективностью представлять интересы потерпевшей стороны в судебном процессе. Юрист А. Автономов, соглашаясь с такой точкой зрения, замечает: «Деятельность лоббиста в законодательном процессе сходна с деятельностью адвоката в судебном процессе. Правда, адвокат работает в условиях, когда право уже существует, но его нормы нарушаются, а лоббист действует, когда законодательство еще только формируется»²⁸⁸.

Таким образом, профессиональные лоббисты – это квалифицированные посредники при взаимодействии с органами исполнительной и законодательной власти. Их ключевой ресурс – знание процесса принятия политических решений, неформальных каналов согласования, большой политический опыт и, конечно, связи. Именно лоббисты в должном виде представят идеи различных групп интересов политическим деятелям, с гораздо большей вероятностью добьются принятия выгодного политического решения. Недаром профессиональных лоббистов еще называют «экспертами власти» за их способность представлять позиции различных групп на языке, принятом в государственной среде; приводить весомые аргументы, апеллировать к международному опыту и пр. Лоббисты – это дополнительный источник профессиональной информации для чиновника, которую он может использовать при формировании государственной позиции.

Таким образом, говоря о судебном лоббизме и перспективах нормативного расширения объектного поля лоббистской деятельности, можно, по аналогии с законодательной и исполнительной властями, четко нормативно закрепить, что является лоббистской деятельностью в рамках судебного процесса, какие действия запрещены и какие санкции предусмотрены за нарушения правил. Таким образом, законодатель поставил бы в нормативные рамки процесс, который и так существует, сделал его более цивилизованным и прозрачным.

Третье. Считаем сущностным упущением российской политологической науки игнорирование «муниципальной власти» в качестве определяющей характеристики объектного поля лоббизма²⁸⁹. Согласно Большому юридическому словарю, муниципальная власть – разновидность публичной власти, связанная с реализацией функций местного самоуправления²⁹⁰. В статье 12 Конституции Российской Федерации прямо сказано, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». В большинстве зарубежных демократических стран муниципальная власть также является устоявшимся институтом. Нам представляется, что это пробел существенен не только с правовой точки зрения, но и с политологической. Как правильно замечают исследователи из Ассоциации менеджеров России В. Евсеев, С. Барсукова, для практической деятельности лоббиста это может быть чрезвычайно важным вопросом, так как часто «обилие льгот дается на муниципальном уровне, и вопросы прибыльности можно отрегулировать за счет муниципальных ‹…› льгот»²⁹¹. Исследуя полномочия муниципальной власти в различных правовых системах, целесообразно выделить общие признаки предмета ведения, к которому можно отнести: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и пр. В России органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно²⁹². Таким образом, органы местного самоуправления являются необходимым структурным элементом для целостного описания лоббизма как политического явления, а отсутствие его в качестве предмета изучения политологов можно списать на то, что, при сравнении, лоббизм на данном уровне, конечно, существенно менее значим, чем на уровне государственной власти (рис. 7).

В заключение рассмотрим итоговый авторский вывод по анализируемой теме более подробно, а также остановимся на понятиях, которые будут использоваться в дальнейшем при рассмотрении объектного поля лоббизма. Итак, понятийно верно, при определении объектного поля лоббизма рассматривать его в «государственных органах и органах местного самоуправления», если мы раскрываем явление через институты. Если же мы определяем явление в контексте властных отношений, целесообразно говорить о нем в «органах государственной и муниципальной власти». Однако для более легкого понятийного восприятия мы будем в дальнейшем использовать обобщающие термины: «органы публичной власти» и «публичная власть» соответственно. В России к органам публичной власти относят: органы государства, в том числе государственные органы Российской Федерации; государственные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления²⁹³.

Кроме этого, в дальнейшем мы будем часто использовать термин «политический стейкхолдер» – понятие, пришедшее в теорию лоббизма из стратегического менеджмента и закрепившееся как в научном, так и деловом лексиконе. Политический стейкхолдер – представитель органа публичной власти, в котором заинтересован лоббист (объект его воздействия), так как от его мнения (позиции, резолюции, заключения, голосования и пр.) зависит судьба нужного для лоббиста вопроса.

ГЛАВА 5

КЛЮЧЕВЫЕ ТЕОРИИ ЛОББИЗМА И ОТРАЖЕНИЕ ЯВЛЕНИЯ ЛОББИЗМА В ГУМАНИТАРНЫХ ДИСЦИПЛИНАХ

§ 1 ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ ЛОББИЗМА

В России защищены всего три кандидатские диссертации по экономической тематике, рассматривающие лоббизм с точки зрения экономической теории²⁹⁴. Все эти научные работы приходятся на 2003–2005 гг., после этого на протяжении вот уже более десяти лет ученые-экономисты не уделяли внимания этому важному явлению. Указанное не может не удивлять, учитывая, что за последние десять лет в России произошла институционализация данного направления в рамках корпоративных структур за счет возникновения и роста специальных подразделений, отвечающих за связи с органами государственной власти. Эти структурные подразделения способствуют сокращению издержек деятельности компании, стимулируют продажи, проводят затратные лоббистские кампании и пр. Кроме того, начиная с 2008 г. явление находится в постоянном поле зрения высших должностных лиц государства, рассматривающих его в контексте антикоррупционной политики²⁹⁵. Несмотря на это, на сегодня нам неизвестны научные работы, которые раскрывали бы явление лоббизма с точки зрения экономической теории²⁹⁶. В данной главе делается попытка отчасти восполнить этот пробел в гуманитарных науках.

В рамках экономической теории лоббизм будет рассмотрен нами с точки зрения оценки эффективности инвестиций в данную функцию²⁹⁷. Под инвестициями в лоббизм мы будем понимать: во-первых, внутренние затраты компании, связанные с созданием и оценкой деятельности структурного подразделения, отвечающего за связи с органами государственной власти; во-вторых, внешние вложения, связанные с финансированием лоббистской кампании, в том числе с целью оценки эффективности привлеченной лоббистской фирмы и (или) ассоциации. Следовательно, предлагаемый нами подход актуален как для организации, которая только осознает необходимость создания (или хочет провести экономическую оценку уже действующего департамента по связям с органами государственной власти) соответствующего структурного подразделения и рассуждает о целесообразности увеличения постоянных издержек в контексте их будущей окупаемости, так и для отдельных лоббистских проектов (проведения лоббистских кампаний), для реализации которых часто необходимы изначальные значительные финансовые затраты, связанные с построением коалиции, привлечением внешнего консультанта (лоббистской фирмы), проведением пропагандистской кампании и пр.

Многочисленные данные свидетельствуют о том, что функция по связям с органами государственной власти имеет большое значение в деятельности организации, а лоббисты оказывают заметное влияние на экономические и управленческие показатели ее деятельности. Данная тенденция стала особенно актуальной в последние годы. Об этом свидетельствуют примеры из практики лоббизма, а также постоянно увеличивающиеся затраты корпораций на внутренних и внешних специалистов по связям с органами государственной власти (рост их зарплат, бюджетов соответствующих подразделений по связям с органами государственной власти и пр.). Для подтверждения сформулированного тезиса приведем известные нам статистические данные. Например, общие затраты на лоббистскую деятельность в США, где открытость данной информации законодательно закреплена, выросли за десять лет в два раза (рис. 8).

Если рассмотреть затраты на лоббизм по отдельным секторам, их рост в ряде из них будет еще более впечатляющим. Так, если фармацевтическая отрасль в США в 1998 г. потратила на лоббизм 69 218 254 долл., то в 2010 г. уже 240 325 934 долл.²⁹⁸ – более чем трехкратный рост за 12 лет.

Многочисленные примеры успешных лоббистских кампаний, если провести их экономический анализ, также подтверждают высокую рентабельность такого рода проектов. Американский экономист Д. Розенбаум приводит такой показательный пример: во время выборов в Конгресс 1996 г. табачные компании пожертвовали политическим кандидатам, главным образом республиканцам, более 10 млн долл. На следующий год эта отрасль получила от Конгресса налоговых льгот на сумму 50 млрд долл. Норма прибыли 5000:1 встречается в практике коммерческих предприятий весьма редко²⁹⁹.

Американские экономисты Р. Александр и С. Шольц в своем исследовании приводят еще более показательный пример.

В 2004 г. Конгресс США принял закон «О создании рабочих мест». Согласно закону, ведущие бизнес за рубежом американские корпорации, возвращающие капитал в США, имеют право получить налоговую льготу в размере 85 % на свои зарубежные доходы, если они направят их на финансирование программы по созданию новых рабочих мест или улучшение условий труда рабочих «материнской» компании. До принятия закона компании с головным офисом в США и «дочерними» предприятиями в других странах подвергались двойному налогообложению. В результате лоббистской кампании, на которую в общей сложности было потрачено 282,7 млн долл., налоговая ставка на возвращенный капитал составила всего 5,25 %. При этом компании не могут использовать эти средства для повышения зарплат своим топ-менеджерам – в противном случае возвращенный капитал облагается по обычной ставке для иностранных доходов. Уже в первый год действия закона в США вернулось около 208 млрд долл. от 93 компаний. Экономический эффект для этих компаний только за первый год составил 62,5 млрд долл. Следовательно, доход от репатриации капитала в соотношении с инвестициями на лоббистскую компанию составил 220:1, или 22 000 %³⁰⁰.

В 2007 г. деловой еженедельный журнал BusinessWeek совместно с вашингтонским издательством справочников по лоббированию и бизнес-ассоциациям, оператором сайтa данных по лоббированию Columbia Books проанализировал около 2000 программ целевого финансирования (earmarks) в 2005 финансовом году.

Аналитики сравнили объемы средств, полученных компаниями по earmarks, с их расходами на лоббирование годом ранее. Результаты исследования показали, что на вложенный доллар в среднем приходится около 28 долл. Впрочем, самые удачливые получили гораздо больше: свыше 20 корпораций заработали по 100 долл. на 1 долл. Для сравнения: в 2006 г. каждый доллар капитальных затрат 500 крупнейших компаний США принес всего по 17,52 долл.³⁰¹

Приведенные примеры наглядно показывают, что инвестиции в лоббизм могут быть крайне выгодными. Далее мы рассмотрим основные причины формирования таких инвестиций и определим связанные с ними риски.

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ИНВЕСТИЦИЙ В ЛОББИСТСКУЮ ФУНКЦИЮ

Как известно из экономической теории, основной целью деятельности фирмы является получение прибыли, а эффективность ее работы определяется традиционными финансовыми категориями, связанными с увеличением доходности, доли рынка, сокращением издержек, ростом рентабельности и т. п. Как справедливо замечает в этой связи политолог Е. Махортов, деятельность по связям с органами государственной власти в корпорации по большому счету является составной частью общей предпринимательской коммуникационной стратегии, которая направлена, в первую очередь, на максимизацию прибыли при минимизации издержек³⁰². Правовед В.А. Казбаненко, говоря об истинных причинах интереса бизнеса к органам государственной власти, пишет: «Интересы частного бизнеса в государственном управлении, по сути, сводятся к тому, как люди, находясь в роли предпринимателей, используют различные способы решения своих личных интересов во властных структурах. Для бизнесменов, находящихся в постоянном поиске увеличения своих доходов на конкурентных рынках, участие в реализации правительственных программ может способствовать получению более высоких и стабильных прибылей. К тому же экономическое сотрудничество с властными структурами им выгодно еще и тем, что с помощью последних могут уменьшаться конкурентные издержки “уполномоченных фирм (банков, компаний и т. п.)”. ‹…› Чем большими капиталами распоряжается частная компания, тем больше ее потребности в государственном регулировании, защищающем интересы и предпринимательскую выгоду³⁰³.

Российский экономист Г. Григор считает, что итоговым результатом лоббизма является увеличение доходов предприятия-субъекта лоббистской деятельности путем получения им определенных преференций перед конкурентами. Среди таких преференций, которые способствуют росту финансового благосостояния предприятия, ученый выделяет: перераспределение в пользу субъекта предпринимательской деятельности государственных средств, получение льготных кредитов, лицензий, квот и налоговых освобождений, а также установление определенных правил для целых сфер и отраслей экономики, ставящих их в более привилегированное положение по отношению к другим сферам. Помимо этого, Григор выделяет пять различных видов конкурентных преимуществ, которые лоббизм обеспечивает предприятию: предотвращение вторжения на рынок новых конкурентов; более выгодные условия доступа к ресурсам и поставкам (например, государственным ресурсам); получение новых рынков сбыта (например, госзаказ); блокирование появления продуктов-заменителей; поддержка органов власти в конкурентной борьбе³⁰⁴.

Систематизируя приведенные высказывания, можно утверждать, что причины деятельности организации в государственной среде носят экономический характер и направлены, главным образом, на достижение следующих результатов:

● увеличение прямых доходов компании;

● минимизацию финансовых расходов компании (сокращение издержек);

● препятствование принятию норм (решений), в результате которых будет нанесен финансовый ущерб компании.

Очевидно, что если бы деятельность по связям с органами государственной власти не оказывала положительного влияния на выделенные ключевые экономические показатели деятельности фирмы, появление корпоративных лоббистов, их утверждение и развитие в рамках корпоративной иерархии было бы невозможным. Рассмотрим, какое влияние оказывают лоббисты на данные показатели.

Увеличение прямых доходов компании происходит благодаря деятельности лоббистов в следующих направлениях:

1. Стимулирования продаж за счет содействия заключению государственных контрактов и (или) побед в государственных тендерах. Данное направление деятельности лоббистов прежде всего характерно для отраслей, в которых государство является ключевым заказчиком товаров или услуг: государственные закупки лекарств, IT-решений, вооружений, строительство и пр. Задача лоббиста в данном случае заключается в обосновании, почему представляемый им вид продукции лучше, чем у конкурентов. Как правило, значительных преимуществ бывает немного. Тогда, по примеру государственных закупок в фармацевтической отрасли, лоббисты для роста убедительности финансируют научные исследования с предсказуемым результатом, проводят конференции, привлекают известных врачей и экспертов (разделяющих и отстаивающих их точку зрения), учреждают и поддерживают пациентские организации, организуют парламентское давление, проводят кампании в СМИ и многое другое. При этом доказательства преимуществ лоббируемой компании убедительно излагаются следующим образом: если у конкурентов цена на продукцию ниже, то показывают, что их изделия уступают по уровню качества или наоборот.

2. Изменение норм, в результате чего открываются новые рынки сбыта продукции и увеличивается спрос. Отрасли конкурируют друг с другом за распределение средств государственного бюджета, компании уже в рамках отрасли пытаются за счет изменения нормативов добиться для себя экономических преимуществ с помощью ущемления конкурентов и пр. Типичные примеры: законодательное введение дополнительных видов обязательного страхования (за счет перераспределения денег от плательщиков по страховке к страховым компаниям), в результате чего капитализация отрасли значительно увеличивается; лоббирование повышения заградительных импортных пошлин и пр.

3. Поддержка и развитие бизнеса через государственные механизмы, связанные с получением льгот, концессий, лицензий, квот, государственных гарантий, государственного софинансирования и пр. В данном случае лоббисты за счет нивелирования административных барьеров, правильного позиционирования фирмы в государственной среде, способствуют улучшению ее экономических показателей. Очевидно, что значение данного направления деятельности лоббистов напрямую связано, во-первых, с вниманием к отрасли, в которой действует компания, со стороны государства, значимостью этой сферы (в авангарде здесь такие стратегические отрасли, как ТЭК, металлургия, ВПК и пр.); во-вторых, с уровнем вмешательства государства в экономику в целом.

Минимизация финансовых расходов компании происходит за счет снижения уровня издержек, напрямую не связанных с затратами на производство товаров (услуг). Это издержки, которые несет компания вследствие решений представителей публичной власти (государственной или муниципальной), имеющих специальную процедуру принятия, закрепления и изменения. Обобщенно в дальнейшем для определения этой категорий финансовых затрат компании мы будем использовать термин административные издержки. Основным отличительным признаком данных затрат является то, что они в той или иной степени зависят от воли актора (или акторов) публичной власти, и именно эта зависимость делает их предметом интереса лоббистов. Систематизируем данные издержки в следующие три категории:

1. Федеральные и территориальные налоговые платежи, определяемые законодательством соответствующего уровня.

2. Неналоговые платежи (пошлины, тарифы, обязательные взносы и выплаты и пр.), регулируемые соответствующими нормами.

3. Неофициальные неналоговые издержки, направленные на поддержку реализации государственных функций, прогосударственных политических партий или проектов.

Рассмотрим указанные затраты компании, в изменении которых принимают участие лоббисты, подробнее.

1. Изменение налогооблагаемой базы. Лоббизм в данном случае направлен на минимизацию налоговых платежей и осуществляется по стандартной схеме: вначале идет обоснование значимости отрасли (компании, если мы говорим о корпоративном лоббизме) для экономики страны в целом, далее показывают, что у отрасли (компании) есть проблемы, связанные с избыточными государственными платежами, в результате чего она неконкурентна (отсутствуют инвестиции на развитие, модернизацию и пр.). В заключение делается вывод: единственное, что может спасти положение – это сокращение налоговых платежей. При этом показывают, что это – временное явление, так как появившиеся средства отрасль (компания) направит на инвестиции, в результате чего – в среднесрочной перспективе – за счет роста капитализации отрасли (компании) государственные платежи значительно увеличатся. Как правило, ключевым оппонентом лоббистов во власти в результате таких инициатив выступает Министерство финансов, заинтересованное в увеличении поступлений в бюджет. Если изменения отдельных статей налогового законодательства в сторону уменьшения – титаническая задача, то ежегодный пересмотр ставок акцизов – рутинный труд лоббистов, представляющих отрасли подакцизных товаров. Ключевая задача лоббистов в данном случае – убедить чиновников министерства финансов не осуществлять резкого увеличения налогов на представляемые ими товары, а переложить, к примеру, запланированный рост акцизов на товары из других отраслей. Рассмотрим показательный пример данного вида лоббизма из российской практики.

2. Неналоговые платежи. Под неналоговыми платежами мы имеем в виду вид административных издержек, который непосредственно не регулируется налоговым законодательством, а подпадает под регулирование других отраслей права. К типичным примерам здесь можно отнести: ставки экспортных, импортных пошлин, таможенные платежи, квоты, тарифы, трудовые, экологические выплаты и пр. Лоббисты пытаются минимизировать данные издержки в зависимости от интересов компании, инициируя изменения в соответствующее законодательство.

Приведем пример такого типа лоббизма.

Федеральный закон «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами», принятый Госдумой в мае 2009 г. обязал с 1 января 2010 г. оснастить владельцев платежных терминалов контрольно-кассовой техникой (ККТ), заменив используемые тогда печатные устройства без фискализатора. Летом 2009 г., сразу после принятия закона, налоговые органы стали отказывать в постановке на учет платежных терминалов, ссылаясь на то, что в них отсутствовала предусмотренная новым законом ККТ. Установка ККТ в данных компаниях на один терминал обошлась бы участникам рынка в 37 000 руб. В России в то время было более 180 000 терминалов приема платежей, из которых 80 % принадлежали индивидуальным предпринимателям с количеством терминалов до 20 шт. Учитывая, что доход один автомат на тот момент в среднем по России, не считая Москвы и Санкт-Петербурга, составлял 4000–6000 руб., владельцам платежных терминалов грозило бы банкротство, так как значительные финансовые затраты не позволяли им переоснастить свои терминалы в срок.

Но в конце ноября 2009 г. Государственной Думой был принят законопроект депутата Раисы Кармазиной, согласно которому обязательной срок установки ККТ перенесен до 1 марта 2010 г. Законопроект отражал интересы малых и средних предпринимателей – владельцев терминалов, значительная часть которых вынуждена была бы уйти с рынка с нового года.

3. Неофициальные неналоговые издержки. Другой категорией в минимизации финансовых расходов компании, в которой принимают участие лоббисты, является сокращение «неофициальных неналоговых издержек». Под данным термином мы понимаем фактически насильно накладываемые политической элитой на компанию платежи, направленные на поддержку реализации государственных функций, прогосударственных политических партий или проектов. Очевидно, что такая ситуация в основном характерна, с одной стороны, для стран с сильным влиянием государства на экономику, с другой – для крупных компаний, напрямую зависимых от благосклонности власти (выделение и (или) продление лицензии, получение разрешений, частот и пр.). Из российской практики лоббизма мы можем привести следующие заметные примеры: сокращение финансовых обязательств у одной из российских финансово-промышленных групп за поддержание социальной инфраструктуры, доставшейся ей при приватизации производства советских времен; снятие финансовых обязательств по содержанию известного в регионе хоккейного клуба, известного с советских времен; отказ от участия в финансировании политических проектов правящей партии.

Препятствование принятию норм (решений), в результате которого будет нанесен финансовый вред компании. Анализируя российскую практику лоббизма, можно констатировать, что большую часть времени³⁰⁵ специалисты по связям с органами государственной власти уделяют блокированию принятия политических решений, законодательных и пр. норм, которые в случае реализации приведут к негативным (а в ряде случаев фатальным) последствиям для бизнеса³⁰⁶. Типичными примерами здесь являются противодействие введению дополнительных налогов, сборов, отчислений и платежей или негативных норм, соответствие которым приведет к чувствительному увеличению издержек и т. п.

Рассмотрим показательный пример такого типа лоббизма из российской практики.

Летом 2010 г. аналитики телекоммуникационной отрасли заметили оживление, внезапно возникшее вокруг поправок к ФЗ «О связи», повторно внесенных депутатом Госдумы Максимом Коробовым, предусматривающих введение статуса «существенных» для сотовых операторов, обеспечивающих более 25 % трафика. Согласно этому документу, еще недавно считавшемуся снятым с повестки дня, тарифы на присоединение и пропуск трафика оператора сотовой связи с таким статусом должны были регулироваться напрямую профильным ведомством – Россвязью.

Данный законопроект впервые был внесен в Государственную Думу 10 апреля 2008 г. Среди заказчиков в разное время называли и ведомственное лобби, стремящееся усилить свое влияние на рынок сотовой связи, и компанию «Мегафон», опекаемую тогдашним министром связи Леонидом Рейманом, для осложнения жизни компаниям-конкурентам «Вымпелком» и «МТС», рыночная доля каждой из которых к тому времени уже превысила 25 %, и даже компанию «Связьинвест», публично заявившую в 2009 г. о своих планах по созданию четвертого федерального оператора сотовой связи.

В любом случае законопроект сразу столкнулся с резким противодействием операторов, которые видели в нем угрозу прямого вмешательства в управленческую деятельность компаний. Несмотря на поддержку Мининформсвязи (ныне Минкомсвязи), в 2008 г. телекоммуникационным лоббистам удалось добиться отрицательного отзыва от Правительства. Согласно практике последних лет, это означало, что шансы быть принятым у этого законопроекта самые минимальные.

В отзыве Правительства, подписанном тогдашним вице-премьером, руководителем Аппарата Правительства РФ Сергеем Собяниным, в частности, говорилось: «Внесение в закон изменений усилит противоречия между законодательством в области связи и антимонопольным законодательством и приведет к искусственному замораживанию тарифов для абонентов вместо их снижения». Однако, несмотря на отрицательный отзыв, законопроект продолжал лежать мертвым грузом в профильном комитете в течение двух лет, заставляя нервничать лоббистов, отстаивавших интересы крупнейших операторов.

В 2010 г. события начали стремительно развиваться. В начале мая в поправки были внесены незначительные коррективы: предлагалось измерять «существенность» не количеством выданных оператору телефонных номеров, как было прежде, а его долей в трафике, и теперь это относилось только к операторам фиксированной связи. При этом депутат Коробов через СМИ утверждал, что в новой редакции законопроекта все замечания Правительства устранены.

По сути, имело место применение типичного приема законодательных лоббистов: стремясь продвинуть проект закона, который наталкивается на сопротивление, они вносят изменения в название или незначительно меняют текст, после чего преподносят его как практически новый, учитывающий все прежние замечания. Делается это уже после того, как лоббист кулуарно получил дополнительную поддержку или обязательства такого содействия в будущем: например, от влиятельных ведомств или курирующих отрасль высокопоставленных сотрудников аппарата Правительства.

Законопроект был повторно разослан комитетам Госдумы для подготовки замечаний и предложений. Чуть позже, в июне, законопроект был поддержан профильным комитетом и комиссией Госдумы и Совета Федерации, а Минкомсвязи, ответственное за подготовку нового отзыва Правительства, подготовило заключение, в котором рекомендовало Правительству поддержать законопроект. К заключению министерства присоединились Федеральная служба по тарифам и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

В конце июня ситуация, с точки зрения лоббистов телекоммуникационного рынка, была критической. Не прими они срочных мер, и положительного отзыва из Правительства было бы не избежать. По тогдашней практике законодательного лоббирования «перебить» позицию Правительства (и, следовательно, заблокировать законопроект) можно было с помощью Главного правового управления Президента или жесткого противодействия со стороны руководства «Единой России». Для этого потребовалось бы не только задействовать ресурсных лоббистов, но и инициировать межведомственный конфликт.

Для того чтобы избежать подобного сценария, телекоммуникационным лобби были предприняты следующие шаги.

Во-первых, удалось убедить ФАС России не согласовывать проект отзыва Правительства, подготовленный в Минкомсвязи. Как говорится в письме, вышедшем в конце июня за подписью замдиректора ФАС Анатолия Голомолзина, «предлагаемые изменения необоснованно расширяют круг операторов связи, чья деятельность подлежит государственному регулированию, а применение методов ценового регулирования на рынках, находящихся в состоянии конкуренции, приведет к стимулированию роста издержек предприятий, что повлечет за собой негативные последствия для потребителей, а также создаст дополнительные необоснованные административные барьеры входа на телекоммуникационный рынок. Подобные изменения также могут негативно повлиять на инвестиционный климат как в отрасли связи, так и в стране в целом».

Во-вторых, удалось привлечь на свою сторону Министерство экономического развития. При формировании списка ведомств, готовящих свои заключения на законопроект, на основании которых готовится позиция Правительства, оно по какой-то причине не было включено в их состав. В итоге, не без поддержки телекоммуникационных лоббистов, было инициировано письмо Минэкономразвития Правительству с просьбой включить министерство в состав ведомств, готовящих заключение по законопроекту. После того как просьба была удовлетворена, в конце июля вышло письмо за подписью заместителя министра Станислава Воскресенского, адресованное Минкомсвязи, в котором Минэкономразвития выступило с резкой критикой законопроекта. В частности, была повторена аргументация ФАС, что «если закон будет принят, то Правительство получит возможность регулировать межоператорские тарифы на рынке сотовой связи, а это может привести к “искусственному замораживанию” цен для абонентов вместо их дальнейшего снижения».

Таким образом, создав межведомственный конфликт, телекоммуникационным лоббистам удалось заблокировать прохождение невыгодного для них законопроекта.

Стоит отметить, что негативные для организации политические изменения могут быть как обусловлены самими властями, так и продиктованы действиями конкурентов. Анализируя изменения отраслевого законодательства в России в корпоративных интересах за последние десять лет, мы можем привести множество таких примеров, когда в результате использования нерыночных механизмов существенным образом изменились позиции ключевых игроков рынка. Выделим несколько показательных случаев таких изменений.

Как законодательными средствами ограничивали деятельность крупнейших компаний:

● Наружная реклама. 5 октября 2006 г. в Государственную Думу внесен законопроект № 344284–4 «О внесении изменений в статьи 19 и 33 Федерального закона “О рекламе”» (в части распространения наружной рекламы). Согласно законопроекту, число разрешений, полученных одним лицом на рынке наружной рекламы, не может превышать 25 % разрешений, выданных на территории субъекта Российской Федерации и 25 % разрешений, выданных на всей территории Российской Федерации. По оценкам «ЭСПАР-аналитик», доля News Outdoor Russia на рынке наружной рекламы в Москве на начало 2007 г. составляла примерно 22 %, в Петербурге она была больше 30 %, в Нижнем Новгороде – более 50 %. В расходах на рекламу по данным на 2006 г. из 1,1 млрд долл. 600 млн долл. пришлось на Москву. Лоббистскую кампанию по изменению законодательства организовал игрок № 2 на российском рынке наружной рекламы – компания Gallery (доля в России – 10 %), которая, законодательно ограничив положение News Outdoor Russia в Москве и Санкт-Петербурге, обеспечила себе комфортное проникновения на рынок «двух столиц».

● ТЭК и металлургия. Принятие Федерального закона от 29.04.2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» привело к тому, что иностранного инвестора лишили возможности приобретать контроль над обществом в отрасли, имеющей стратегическое значение. Это привело к конфликту с рядом международных компаний, которые в итоге вынуждены были уйти с рынка с серьезными потерями.

Как крупные компании отрасли ограничивали деятельность малых компаний законодательными средствами:

● Корпоративное законодательство. 25 июня 2004 г. в Государственную Думу внесен законопроект № 67304–4 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об акционерных обществах”» (в части установления механизма «вытеснения» мелких акционеров из общества). Согласно законопроекту, владелец более 90 % акций будет иметь право принудительно выкупить оставшиеся по «справедливой» цене, которую определит нанятый им же независимый оценщик. Законопроект отражает интересы 40–50 крупных компаний, заинтересованных в вытеснении миноритарных акционеров (ТНК-ВР, «Роснефть», «Сибнефть», «Мегионнефтегаз», «Оренбургнефть», «Русал», «Северсталь», НЛМК).

● Туристическое лобби. 8 сентября 2008 г. в Государственную Думу внесен законопроект № 97304–5 «О внесении изменений в статью 17–2 Федерального закона “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации”». Законопроектом предлагается увеличить финансовое обеспечение деятельности туроператоров с 10 млн руб. до 150 млн руб. Инициатива выгодна крупным туристическим компаниям, которые в состоянии будут оплатить предложенную сумму. Небольшие и средние компании, таким образом, будут выдавлены с рынка.

● Алкогольный рынок. 6 июля 2005 г. Государственная Дума рассматривала во втором чтении законопроект «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», внесенный Правительством РФ. Группа депутатов: В. Драганов, Г. Кулик, Ю. Медведев, В. Резник – внесла поправку к законопроекту, которая устанавливает, что производить этиловый спирт смогут лишь предприятия, имеющие не менее 10 млн руб. уставного капитала (УК), а водку – не менее 50 млн руб. Эксперты считают, что принятая поправка в первую очередь выгодна крупным производителям, ведущим бизнес в масштабах всей страны. Так, новым требованиям к размеру уставного капитала не соответствует более половины ликеро-водочных заводов (ЛВЗ) страны.

● Страховой рынок. 18 сентября 2008 г. в Государственную Думу внесен законопроект № 100311–5 «О внесении изменений в ФЗ “Об организации страхового дела в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части регулирования особенностей проведения процедур банкротства и мер по предупреждению банкротства финансовых организаций)». В частности, законопроект увеличивает с 1 января 2012 г. минимальный размер уставного капитала страховых компаний. Так, минимальный размер уставного капитала медицинского страховщика должен составлять 30 млн руб., страховщиков жизни – 240 млн руб., для компаний, занимающихся другими видами страхования, минимальный установленный размер уставного капитала – 120 млн руб., а перестрахованием – 480 млн руб. По информации госреестра страховщиков на конец года лишь половина (45–50 %) из 700 компаний отвечала новым требованиям. Соответственно, все это привело к сокращению к 2012 г. числа компаний, действующих на рынке. При массовом сокращении числа страховых компаний в 1,5–2 раза вырастет доля иностранного участия в совокупном уставном капитале страховых организаций. Данная инициатива пролоббирована крупными страховыми компаниями.

Приведенные многочисленные примеры наглядно демонстрируют, что все увеличивающиеся затраты фирмы на осуществление внешней функции по связям с органами государственной власти обусловлены не только мотивацией сокращения издержек и увеличения доходов за счет политического фактора (проактивная функция), но и разумной идеей безопасности бизнеса, который может быть подвержен существенным рискам, связанным с политическим процессом.

СТРУКТУРА ЗАТРАТ КОМПАНИИ НА ЛОББИЗМ В РОССИИ

Размеры издержек при реализации лоббистского проекта в значительной степени непредсказуемы, поэтому, приступая к типологизации, их целесообразно разделить на две большие категории: плановые и внеплановые. Учитывая большую непредсказуемость лоббистских проектов, связанную с изменением политической конъюнктуры, мнений основных политических стейкхолдеров, общественного отношения к проблеме и пр., внезапное возникновение внеплановых расходов (конечно, если организация планирует проводить кампанию во власти) – довольно распространенное явление. Однако такие расходы по возможности должны быть сведены к минимуму. Например, в ряде известных нам компаний со сложным процессом бюджетирования на предстоящий год такие предполагаемые внеплановые расходы оценивались исходя из опыта прошлых компаний и сразу закладывались в бюджет: на всякий случай. Внеплановые расходы напрямую зависят от рисков, связанных с реализацией лоббистского проекта, о которых речь пойдет ниже.

К плановым расходам мы относим: капитальные издержки и текущие затраты. Рассмотрим их чуть подробнее.

Капитальные издержки – разовые значительные долгосрочные затраты на лоббистский проект, выгода от которых, возможно, будет очевидной на протяжении ряда последующих учетных периодов. Наиболее типичными капитальными затратами являются расходы на поддержку организацией близкого ей политического деятеля (деятелей) в процессе избирательной кампании. Периодичность капитальных затрат зависит от особенностей избирательного законодательства, предусматривающего разные сроки деятельности избранного лица между выборами. В случае если компания абстрагируется от участия в выборном процессе, капитальные затраты стремятся к нулю и ими можно пренебречь.

Текущие затраты на лоббистский проект для удобства лучше разделить на постоянные и дополнительные. Постоянные затраты – это расходы на внутренних корпоративных лоббистов (сотрудников департамента по связям с ОГВ): их зарплату, бонусы, офис, связь, транспорт, фонд подарков и пр. В преобладающем большинстве корпораций в России данные структурные подразделения созданы, растут численность их персонала и сопутствующие расходы. Дополнительные затраты – это расходы на лоббистскую фирму, профессиональные ассоциации, научные организации, кампанию по связям с общественностью, проведение мероприятий и пр. Величина дополнительных расходов может сильно варьироваться: от нуля (если в компании преобладает точка зрения, что все проблемы должны решаться силами штатных сотрудников³⁰⁷), иметь незначительную величину (например, в компании доминирует мнение, что лоббизмом должна заниматься только профильная ассоциация, выражающая консолидированное мнение отрасли, куда выделяются средства³⁰⁸), до многих миллионов долларов (когда компания использует весь арсенал дополнительных ресурсов³⁰⁹).

Правовед Д. Котомин определяет четыре ключевых фактора, влияющих на величину затрат, связанных с лоббистской деятельностью. К ним относятся:

1. Профессионализм субъектов лоббирования, их умение наиболее результативно использовать все элементы технологии лоббирования.

2. Место субъектов в правотворческой системе, их возможности оказания влияния.

3. Сложность правотворческого акта, иные действия либо бездействие правотворческого органа, осуществления которых добивается субъект лоббирования.

4. Взгляды на принятие такого правотворческого решения со стороны общества, и, в частности, других участников правотворческой деятельности³¹⁰.

В сентябре 2012 г. Центром по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти в рамках подготовки ежегодного рейтинга «Лучших специалистов по связям с органами государственной власти России» был проведен анонимный опрос 30 респондентов, рангом «руководитель направления» (вице-президент), отвечающих в компании за связи с органами государственной власти. Среди компаний – участников опроса были как российские, так и западные компании, с частным и государственным участием, представляющие отрасли, в которых данные структурные подразделения давно существуют. Целью опроса было понять величину и структуру затрат компании на осуществление функции «связь с органами государственной власти». В результате анализа данных были получены следующие выводы.

1. Среднегодовые затраты GR-департамента в России составляют порядка 1,5 млн долл. в год. Примерно 60 % этой суммы – внутренние расходы компании, 40 % – внешние расходы.

2. Типовой департамент по GR в России состоит из пяти человек. Средний фонд заработной платы в пересчете на одного человека в месяц – 7000 долл. Если проанализировать годовое вознаграждение руководителя в ранге вице-президента – от 300 000 долл. до 1 000 000 долл. В данную сумму не включен бонус за реализацию ключевых показателей эффективности.

3. Типичная структура внутренних затрат, помимо фонда оплаты труда, состоит из расходов на конференции, обучение, учебно-ознакомительные поездки в зарубежные страны совместно с представителями органами государственной власти и пр. Типичная структура внешних затрат связана с членскими взносами в профильные ассоциации, а также оплатой консультантов (лоббистских фирм). Дополнительные внешние затраты, связанные с проведением лоббистских кампаний, напрямую зависят от получаемого эффекта. Если эффект опосредован, отдален, нуждается в пояснениях и доказательствах, что в конечном итоге создает дополнительную стоимость для заинтересованной компании, то выделение на кампанию дополнительных средств весьма затруднительно. Деньги на серьезную кампанию появляются (как правило, в пуле с такими же компаниями отрасли), только если эффект в виде дополнительных доходов или экономии очевиден и напрямую обусловлен проводимой кампанией.

4. Оплата услуг по контракту с лоббистской фирмой зависит от страновой принадлежности заказчика. Российские фирмы предпочитают платить по факту прохождения значимых этапов работы. В таких случаях вся лоббистская кампания разбивается на этапы и по прохождению каждого из них производится оплата. В большинстве случаев по достижению финального результата выплачивается бонус, который может составлять значимую часть общего бюджета. Стоит отметить, что часть респондентов, представляющих российский крупный бизнес, признались, что и в настоящее время используют теневые бюджеты и наличные выплаты. Иностранные фирмы-заказчики предпочитают работать по системе ритейнера (ежемесячной абонентской плате), а также по системе человеко-часов. В таких случаях определяется стоимость одного часа работы каждого члена команды, задействованного в процессе работы. В России она не превышает 500 долл. Консультант, проводя лоббистскую кампанию, фиксирует время, потраченное на работу, и по итогам месяца представляет детальный отчет, на основании которого выставляется счет. Полноценная лоббистская кампания в России (изменение законодательства, поддержка в области таможенно-тарифной политики и пр.) оценивается не менее чем в 300 000 долл. и занимает порядка одного года. Если вопрос имеет системных противников и (или) столкнулся с противодействием значимых министерств и ведомств – такая лоббистская кампания оценивается не менее чем в 1 млн долл.

5. Небольшая часть российских респондентов в качестве значительных затрат определили специальные платежи, которые выделяются на политические проекты и связаны либо с финансовой поддержкой близких им политических кандидатов, либо с особыми просьбами действующих властей. Средняя сумма таким платежей варьируется в около 10 млн долл.

Как известно, в России нет специального законодательства, согласно которому финансовые показатели о затратах на связи с органами государственной власти подлежат опубликованию, данную информацию можно определить, перемножив уже обозначенные нами выше средние расходы на связи с органами государственной власти на количество компаний, где данные подразделения созданы. По оценкам Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти – это примерно 200 компаний. В итоге получаем, что годовой бюджет отрасли профессионального лоббирования в России на 2012 г. составляет 300 млн долл., при числе занятых (корпоративный сектор) – 1000 человек.

УЧАСТИЕ ОРГАНИЗАЦИИ В ЛОББИСТСКОЙ КАМПАНИИ (ЛОББИСТСКОМ ПРОЕКТЕ): ОЦЕНКА РИСКОВ

Лоббистская кампания (лоббистский проект) подразумевает активные действия со стороны лоббистов по информированию о своих позициях органов государственной власти с надеждой, что приводимые аргументы будут услышаны, а итоговое государственное решение будет соответствовать их интересам. Как справедливо замечает в этой связи правовед Д. Котомин, лоббирование целесообразно осуществлять в том случае, если существует уверенность (или хотя бы определенная доля вероятности) в достижении стоящей перед субъектами цели³¹¹. Однако сделать такой прогноз не так просто, ведь при оценке лоббистского проекта необходимо учитывать огромное количество плохо прогнозируемых рисков.

Как пишет в этой связи политолог О. Шестакова, лоббизму свойственен высокий уровень рисков, связанных со значительной неопределенностью на всех этапах взаимодействия лоббиста и представителя государственной власти. Лоббист, по ее мнению, должен принять ряд последовательных правильных решений в сфере выбора того, как работать, а также минимизировать многочисленные внешние воздействия для достижения целей кампании, и даже при этом положительный результат не будет гарантирован³¹².

На наш взгляд, сложность прогнозирования рисков при осуществлении лоббистской кампании связана еще и с субъективной волей политического стейкхолдера, который, например, может иметь противоположную с позицией лоббиста точку зрения, с другой стороны – с общим изменением политической конъюнктуры в сфере интересующей лоббиста тематики. Экономист Г. Григор выделяет следующие наиболее часто встречающиеся категории рисков при реализации лоббистских проектов³¹³:

1. Риски финансовых потерь возникают, когда субъект предпринимательской деятельности недополучает прогнозируемый доход от лоббистского проекта.

2. Риски материальных потерь предполагают возникновение необходимости дополнительных затрат при реализации лоббистского проекта.

3. Риски трудовых потерь – когда на реализацию того или иного проекта затрачены трудовые ресурсы, а отдача от него оказалась меньше ожидавшейся.

4. Риски потери времени – когда лоббистский проект реализуется медленнее, чем планировалось изначально.

5. Риски потерь от воздействия непредвиденных политических факторов.

6. Риски потери связей – когда годами наработанные связи во властной среде могут быть потеряны после отставки или перевода на другое направление того или иного чиновника или депутата, с которым налажен тесный деловой контакт.

Данная систематизация рисков при реализации лоббистского проекта, на наш взгляд, выглядит неполной и может быть существенно дополнена и расширена. Типологизируем риски, связанные с лоббистским проектом, с выделением трех групп. Риски могут быть:

1. Прогнозируемыми и непрогнозируемыми. В первом случае лоббист учитывал данный риск при построении лоббистской кампании, соответственно, он не приведет к увеличению материальных и временных затрат. Во втором случае лоббист вынужден заново проводить оценку возможности успешной реализации кампании, что в итоге может привести не только к ее существенному пересмотру, но и полной остановке.

2. Преодолимыми и непреодолимыми. В первом случае появляется фактор, препятствующий реализации лоббистской кампании, однако благодаря усилиям лоббиста он нивелируется за приемлемый период времени; во втором случае лоббист не может устранить разногласия и лоббистская кампания останавливается.

3. Внутренними и внешними. В первом случае риски связаны с особенностями организации субъектов лоббизма. Примеров можно привести множество: разногласия при построении лоббистской коалиции приводят к остановке лоббистского проекта; особенности корпоративной культуры компании, при которой, например, требуются длительные сроки согласования участия в лоббистском проекте, в результате чего государственное решение принимается без учета позиции компании; страх менеджеров компании брать на себя личную ответственность при реализации сложного лоббистского проекта; риски неоправданных ожиданий, когда начинает реализовываться лоббистская кампания по, например, изменению государственного решения, которое в принципе не может быть изменено и т. п. Во втором случае риски связаны с внешней политической средой, изменением политической конъюнктуры и пр. Примерами могут быть популистские риски, которые возникают, когда позиция политических стейкхолдеров способна внезапно измениться в угоду настроениям избирателей.

Как видно из приведенных примеров, лоббистская деятельность связана со значительными рисками. Поэтому успех той или иной лоббистской кампании во многом зависит от предварительной проработки лоббистского проекта. Ответы на следующие первичные вопросы существенно повысят шансы на успех реализации такой кампании:

1. Адекватность поставленной задачи. Предприятия в погоне за прибылью могут ставить задачи, реализация которых способна существенно повлиять на показатели их работы, но невозможна в силу противоречия существующему тренду в государственной политике (например, изменение экологического законодательства в пользу загрязняющих производств; уменьшение налогов, акцизов на табачную или алкогольную продукцию и пр.).

2. Уровень конфликтности при реализации поставленной задачи. При наличии существенных противоречий в государственной среде, присутствии сильных бизнес-конкурентов с противоположной точкой зрения и пр., успешная реализация лоббистской компании затруднена, часто требует дополнительных финансовых и кадровых затрат, приводит к неизбежным конфликтам.

3. Наличие первичной информированности о состоянии проблемы (которой планирует начать заниматься лоббист) в органах государственной власти: время начала кампании, степень проработанности (согласованности) по проблемной теме, выраженность позиций ключевых стейкхолдеров, существование «подводных камней», позиции конкурентов и многое другое.

4. Квалификация, сплоченность, уровень доверия, репутация лоббистской команды – важные факторы, влияющие на конечный результат. Возможность построения широкой лоббистской коалиции будет способствовать увеличению шансов на успех и уменьшению расходов.

Но даже первичный и глубинный анализ всех рисков, связанных с лоббистской кампанией, не исключает вероятности того, что в определенный момент все может пойти не по прогнозируемому сценарию. Для наглядности приведем пару примеров, когда лоббистская кампания закончилась неудачей. Первый кейс взят из американского опыта, когда в 2003 г. закончилась крахом одна из самых громких лоббистских кампаний того времени, обернувшаяся списанием 168 млн долл., затраченных на лоббизм. Вторая лоббистская кампания уже из российского опыта, относится к 2006 г., когда группой лидеров игорной отрасли была предпринята попытка за счет изменения регуляторики отрасли вытеснить с рынка мелких игроков. В результате развязанного ими острого политического конфликта игорный бизнес в России с оборотом в 5–6 млрд долл. был запрещен.

Американский опыт

В 2003 г. администрация Буша начала реформу программы в области рецептурного отпуска лекарственных средств «Медикер», которая существует с 1965 г. практически без изменений. «Медикер» – это федеральная программа медицинского страхования, которая предполагает оплату государством определенного набора медицинских средств пожилому населению и инвалидам при условии возникновения страхового случая. Согласно новому положению, участники программы «Медикер» уже обязаны выбрать лишь одно из направлений страховой программы, по которому они планируют лечиться, имея повышенные риски к тому или иному заболеванию. По выбранному направлению государство в случае наступления страхового случая оплатит только 80 % стоимости лечения. По другим направлениям программы участники получают помощь исключительно на платной основе. Основной причиной реформы программы является стремление сократить государственные расходы в связи со значительным дефицитом бюджета США. Фармацевтическое лобби в это время развязало широкомасштабную кампанию по принятию нормы, согласно которой значительно расширялся спектр препаратов, включенных в выбранное страховое направление. Компании, таким образом, стремились расширить обязательства государства по закупкам препаратов независимо от их стоимости. Если бы кампания увенчалась успехом, выигрыш для фармацевтической отрасли составил бы 90 млрд долл. в год. Учитывая то, что фармацевты затратили на кампанию в общей сложности 116 млн долл., рентабельность лоббизма в случае успеха составила бы 77 500 %. Однако президентская программа была принята в изначальном виде без изменений, таким образом, фармацевтической отрасли не удалось достичь запланированной цели³¹⁴.

Российский опыт

К 2005 г. игорная отрасль в России институализировалась, в ней оформились четыре компании-лидера, которые вели активную региональную экспансию, имели возможность привлекать существенное финансирование, а также пользоваться поддержкой федеральных и региональных властей.

Олигополии всегда склонны к сговору. В области законодательного лоббирования это происходит по одной, ставшей уже классической, схеме, под лозунгами «развития цивилизованного рынка» вводятся существенные требования к ведению бизнеса в стране, которым не могут соответствовать более слабые конкуренты. В итоге они либо продают свои активы со значительным дисконтом, либо уходят с рынка. Именно исходя из этой логики, 16 сентября 2005 г. в Государственную Думу был внесен законопроект «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари». Авторы законодательной инициативы – группа депутатов во главе с председателем экономического комитета Госдумы, депутатом Валерием Драгановым. Согласно законопроекту, вводятся банковская гарантия – не менее 300 млн руб. и наличие собственного капитала в размере не менее 150 млн руб.; минимальная площадь игрового зала казино устанавливается не менее 800 м², а зала игровых автоматов – 80 м². Но главное, у организатора игорного заведения с использованием игровых автоматов в собственности должно быть не менее 25 залов и 1000 игровых автоматов. По сути, речь идет об укрупнении игорного бизнеса, выдержать которое смогут только мощные игровые сети, то есть крупные федеральные игроки.

В поддержку лоббистской кампании были организованы пропагандистские мероприятия в СМИ. Так, 8 февраля 2006 г. Валерий Драганов заявил газете «Московский Комсомолец»: «Обещаю вам в течение полугода вместе с коллегами-депутатами принять закон, который не просто ограничит, а ликвидирует мелкие, разрозненные, находящиеся в антисанитарном состоянии подобные заведения. “Игорное дно” должно исчезнуть, а крупные заведения – остаться…».

Однако, несмотря на заявления депутата, 9 февраля 2006 г. в Госдуму поступило письмо за подписью главы Государственного правового управления (ГПУ) Президента РФ Ларисы Брычевой с разгромным отзывом на законопроект. Брычева рекомендовала депутатам отложить рассмотрение документа, так как, по мнению специалистов ГПУ, он ориентирован исключительно на интересы крупного бизнеса. Не нашла понимания инициатива Драганова и у ряда депутатов в руководстве фракции «Единая Россия», которая в лице влиятельнейшего депутата Владимира Пехтина начала противодействовать его принятию. Именно в это время по Думе активно ходили слухи, что Пехтина привлекли на свою сторону представители небольших игорных сетей, которые не соответствовали требованиям нового закона. В итоге вопрос стал носить настолько конфликтный характер, что обсуждался на совещании у тогдашнего главы Администрации Президента Дмитрия Медведева, на котором было принято решение не подыгрывать ни одной, ни другой стороне, а именно – запретить игорный бизнес в России, за исключением специально созданных игорных зон.

Возможно, не будь будущий Президент России на тот момент главой Администрации Президента, игорное лобби могло бы взять реванш – в отпущенные до вступления закона в силу полтора года. Что оно собственно и пыталось делать через всевозможные инструменты лоббирования от письма президента РСПП Александра Шохина на имя министра финансов Алексея Кудрина (игорный бизнес курирует Минфин) с просьбой смягчить закон до организованных акций протеста населения в игорных зонах. Медведев при всем желании не мог уже поменять решение, это могли воспринять как политическую слабость, что ударило бы по его имиджу во время предвыборной кампании. Получается, игорный бизнес попал «под раздачу» в игре с более высокими ставками.

ОЦЕНКА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Как оценить экономическую эффективность от лоббистских проектов, требующих не только существенных затрат, но и являющихся, как мы видим из приведенных выше примеров, скорее венчурными по своей природе, исходя из значительной неопределенности, которая практически всегда их сопровождает. В рамках известных нам исследований российских и зарубежных экономистов можно условно выделить два подхода: количественный и качественный. Рассмотрим их подробнее.

Количественный подход. В зарубежной научной литературе количественные исследования, посвященные рентабельности лоббистской деятельности мы находим у американских экономистов Р. Александра и С. Шольца, которые провели оценку уже описанной нами ранее лоббистской кампании, связанной с принятием Конгрессом США в 2004 г. закона «О создании рабочих мест». Для своих расчетов исследователи использовали следующую формулу³¹⁵:

где:

E_lob – эффективность лоббистской деятельности, в %;

TS_coal – общая экономия на налогах для всех компаний-репатриантов, действующих коалиционно, млрд долл.;

TS_ind – общая экономия на налогах для компаний-репатриантов, действующих в одиночку, млрд долл.;

LE_all – все затраты на лоббистскую кампанию, млрд долл.

Как видно из формулы, исследователей интересовало отношение общих расходов к общим доходам от данной лоббистской кампании. При этом стоит отметить, что если обобщенные расходы берутся за весь период, то условный обобщенный доход рассматривался только за один год. Очевидно, что экономический эффект от закона будет иметь действие во времени, вплоть до того момента, пока в него не будут внесены изменения. Таким образом, формула не в полной мере отражает экономический эффект от рассмотренной лоббистской кампании.

В своей диссертационной работе российский экономист Г. Григор также делает попытку оценки экономической эффективности инвестиций в лоббистскую деятельность. Стоит отметить, что данную задачу он поставил не только в отсутствии сколь-либо надежных статистических данных (в России, как известно, действующее законодательство не обязывает лоббистов раскрывать финансовую составляющую своей деятельности), но и неразвитости на момент написания исследования профессионального рынка связей с органами государственной власти.

Проанализировав пять наиболее распространенных в экономической теории способов расчета эффективности инвестиционных проектов, исследователь останавливается на методе расчета индекса рентабельности инвестиций (PI, Profitability Index), как наиболее подходящем, на его взгляд, при расчете эффективности лоббистских проектов. Обозначив коэффициент экономической эффективности лоббистского проекта как LEC–Lobbying Effectiveness Co-efficient, Григор выводит следующую формулу:

где:

ΔP (Change of Profit) – ежегодный прирост дохода от реализации инвестиционного проекта;

CapI (Capital Investments) – капитальные затраты, при этом под капитальными понимаются долгосрочные затраты на лоббистский проект, выгода от которых будет поступать на протяжении ряда учетных периодов; применительно к лоббистской деятельности – это информационная, организационная, посредническая и прочая помощь депутатам при избрании, расходы на налаживание долгосрочных контактов и т. д.;

CurI (Current Investments) – текущие затраты. Под термином понимаются такие затраты, которые предприятие несет для поддержания текущего функционирования лоббистского проекта и которые учитываются предприятием в текущем отчетном периоде; применительно к лоббистскому проекту – это различные информационные, представительские, организационные, зарплатные, посреднические и прочие расходы, которые предприятие несет для поддержания повседневных нужд лоббистского проекта;

R – коэффициент дисконтирования, который позволяет учесть изменение стоимости капитальных инвестиций во времени;

n – количество лет генерирования прироста дохода;

m – количество лет осуществления капитальных затрат;

k – количество лет осуществления текущих затрат.

Исходя из выведенной формулы, ученый делает попытку применить ее к ряду громких лоббистских кампаний того времени. Проследим расчет по одной из них.

Страхование автогражданской ответственности – пример эффективности страхового лобби.

25 апреля 2002 г. вступил в силу принятый незадолго до этого ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». Суть документа заключалась в том, что с 1 июля 2003 г. все владельцы транспортных средств на территории Российской Федерации обязаны за свой счет застраховать свою гражданскую ответственность, которая может наступить вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц при использовании транспортных средств. Рассчитаем экономическую отдачу от принятого закона для страховой отрасли. По данным ГИБДД, в России на начало 2002 г. насчитывалось более 25 млн машин. Средняя стоимость одного полиса обязательного страхования составляет 130 долл. с каждой. Итого, страховые компании получили новый рынок емкостью около 3,25 млрд долл. в год. Подсчитаем далее расходную часть. По данным ГИБДД, ежегодно в России происходило в среднем 2 млн автомобильных аварий. Общий ущерб от них оценивался в 1,5 млрд долл. Именно эту сумму страховые компании должны были ежегодно выплачивать по наступлению страховых случаев. Таким образом, совокупный годовой доход отрасли после реализации данного лоббистского проекта составит ориентировочно 3,25 млрд долл. – 1,5 млрд долл. = 1,75 млрд долл. По данным комитета Госдумы по кредитным организациям и финансовым рынкам, данный рынок разделят 10–15 крупнейших страховых компаний, которые активно занимались страхованием рисков автолюбителей. Следовательно, средний дополнительный годовой доход (показатель ΔP) страховой компании составит от 116 млн долл. (1,75 млрд долл./15) до 175 млн долл. (1,75 млрд долл./10).

Оценку капитальных затрат (показатель CapI) он связывает с четырехлетним политическим циклом, когда, по его мнению, происходит существенное обновление политической элиты в результате избирательной кампании в Государственную Думу, губернаторских и президентских выборов. Именно в это время предприятиям приходится нести новые капитальные затраты на собственное представительство в ОГВ. В результате опроса экспертов относительно затрат предприятий на поддержку приближенных им кандидатов на федеральных, региональных и муниципальных выборах ученый оценивает капитальные затраты крупного предприятия на четырехлетний властный период в 800 000–3 500 000 долл.

Текущие затраты (CurI) связаны с расходами предприятия на информационную, научную, организационную и прочую помощь представителям органов государственной власти и сильно зависят от развития департамента по связям с органами государственной власти в самой компании. В результате опроса экспертов, ученый фиксирует сумму текущих затрат в 400 000–2 300 000 долл. в год. Эта сумма складывается из затрат на «информационно-аналитическую поддержку» близких предприятию депутатов (которых в среднем шесть – восемь) и представителей исполнительной власти, которые, по данным ученого, оцениваются с умножающим коэффициентом 1,5–3 от затрат на рядового депутата. Текущие затраты на представителей судебной, региональной и местной властей оцениваются в 10 раз меньше – в 40 000–200 000 долл.

Коэффициент дисконтирования (R), который позволяет учесть изменение стоимости капитальных инвестиций во времени определен им на уровне 14 %.

Количество лет генерирования прироста дохода (n) определено в четыре года. Григор исходит из того, что действие закона во времени постоянно наталкивается на критику со сторону политиков-популистов, что увеличивает риски, связанные как с его отменой, так и с пересмотром определяющих его экономическую рентабельность коэффициентов.

Количество лет осуществления текущих затрат (m) в течение одного периода несения капитальных затрат (k) определено в четыре года.

В итоге вычислений Григора, коэффициент эффективности инвестиционного проекта (LEC) получается в диапазоне от 41 до 147. Это означает, что на каждую единицу, инвестированную в данную лоббистскую кампанию, можно получить дополнительный доход, определяемый трехзначным числом. Очевидно, что это чрезвычайно высокая доходность от инвестиций.

На наш взгляд, количественная формула, предлагаемая Григором, подходит для оценки эффективности лоббистских инвестиций. При этом она может быть использована не только для оценки эффективности лоббистского проекта, но и для анализа эффективности работы структурного подразделения по связям с органами государственной власти в компании или привлеченных внешних консультантов (лоббистской фирмы). Однако приведенная количественная оценка буквенных элементов формулы проведена Григором с нарушениями. Произошло это по нескольким причинам. Во-первых, отсутствие у автора прикладного опыта лоббистской деятельности³¹⁶. Во-вторых, из-за недоступности сколь-либо объективной информации о затратах страховой отрасли на лоббизм в то время. Это вызвано, с одной стороны, традиционной для лоббистов скрытностью в подобного рода вопросах, с другой – в значительной степени неразвитостью отрасли профессиональных связей с органами государственной власти в начале 2000-х гг. – времени, когда писалась диссертационная работа Григора. В-третьих, уровень респондентов, которых удалось опросить ученому, просто не соответствовал тем вопросам, на которые он планировал получить адекватные ответы. В итоге, наибольшие замечания у нас вызывают следующие количественные данные, приведенные в расчете вышеописанной лоббистской кампании.

1. Сомнительные данные по капитальным затратам. Григор связывает капитальные затраты компании с избирательным циклом на выборах в Государственную Думу. При этом корпоративная политика большинства известных нам компаний, ведущих бизнес в России как с частным, так и с государственным капиталом, прямо предписывает запрет на финансирование политических проектов. Безусловно, финансово-промышленные группы время от времени делегируют своих представителей в органы государственной власти, в том числе и парламент Российской Федерации, но, стоит утверждать, это не носит массового характера в современной бизнес-среде. Таким образом, в настоящее время капитальные затраты в большинстве известных нам лоббистских проектов по данному показателю стремятся к нулю.

2. Сомнительная оценка ежегодного прироста дохода после принятия законодательных инициатив. Наш опыт изучения лоббистских кампаний в России за последние десять лет свидетельствует: инициируя те или иные благоприятные изменения в нормативном регулировании, компании-заказчики надеются на постоянный (в крайнем случае, длительный) положительный экономический эффект. Нужно признать, что эти ожидания небезосновательны и имеют как минимум следующие объяснения: нормативный акт уровня, например, федерального закона или постановления правительства не так просто и быстро изменить. Такие документы принимаются в результате длительной процедуры согласований, а их конъюнктурные изменения свидетельствуют о плохой юридической проработке документа и нежелательны; бюрократы, задействованные в разработке нормативно-правовых актов, в отличие от публичных политиков популистского толка, крайне консервативны в своих взглядах и заключениях. Чрезвычайно сложно сильно изменить устоявшийся тренд; экономическая мотивация коммерческих лоббистов, при прочих равных условиях, стабильнее и сильнее мотивации политических популистов, для которых скорее важен не результат, а процесс. Именно этим, кстати, можно объяснить то, что, достигнув с помощью нормотворчества положительных для себя экономических эффектов, лоббисты, как правило, следующими инициативами, в соответствии с установленным трендом, увеличивают для себя рентабельность лоббистского проекта³¹⁷. Конечно, период генерирования прироста дохода непосредственно связан с видом правового акта, политической ситуацией в стране, видом лоббистского заказа и пр. Федеральный закон имеет наибольшую стабильность во времени, затем, при прочих равных условиях, следуют постановления Правительства Российской Федерации, указы, приказы, распоряжения и пр. Стабильная ситуация в политическом поле значительно увеличивает сроки генерации прироста дохода, напротив, политическая нестабильность увеличивает риски их сокращения. При разовом лоббистском проекте, связанном, например, с выделением гранта или субсидии, государственным контрактом, период генерирования дохода равняется единице, в то время как при принятии закона он может быть очень длительным (для экономических расчетов в таких случаях, как правило, используют 20-летний срок). Именно это, кстати, происходит с рассматриваемой в данном случае лоббистской кампанией. Единожды принятый при помощи лоббистов в 2002 г. закон о страховании гражданской ответственности автомобилистов, генерирует прибыль страховой отрасли уже более десяти лет и его пересмотр в ближайшем будущем не планируется. Более того, видимо, войдя во вкус, страховому лобби вскоре удалось не только повысить для себя ставки, увеличивающие рентабельность данного вида страхования, но и пролоббировать принятие аналога закона для промышленных объектов³¹⁸.

Количественная оценка инвестиций в лоббизм напрямую зависит от сущности проекта. Очевидно, что проще всех поддаются экономическому анализу лоббистские проекты, которые в результате тех или иных усилий приводят к прямому сокращению издержек (или отсутствию новых), создают рынки сбыта или увеличивают существующие. Условно, данные проекты можно разбить на две группы.

1. Разовые проекты, связанные с инициированием государственных закупок, выделением средств в рамках государственных дотаций, грантов, софинансированием государством программ в сфере государственно-частного партнерства и пр.

2. Проекты с длительным во времени эффектом связаны с изменением нормативно-правового поля, в котором функционирует компания, в результате чего происходят сокращение ставок налогов, повышение заградительных пошлин для конкурентов-импортеров из-за рубежа, рост уровня капитализации отрасли за счет изменения нормативной основы создания рынка (например, закон об обязательном страховании гражданской ответственности для автомобилистов).

Однако существуют проекты, финансовую отдачу от которых оценить довольно сложно. Например, лоббистское противодействие государственному вводу ограничений на рекламу, лоббистская поддержка производства и распространения товаров «группы риска», так характерная для этой отрасли³¹⁹. Очевидно, в этих случаях ряд действий властей будет иметь долгосрочный негативный эффект для компании, однако быстро сделать финансовую оценку эффективности действий лоббистов по задержке данных изменений уже не так просто. С другой стороны, польза лоббистов для компании не ограничивается только их проактивной функцией. Как пишут экономисты Н. Ольве, Ж. Рой и М. Веттер, прибыль – это хороший критерий эффективности деятельности, однако он не всегда пригоден для оценки эффективности управления³²⁰. Например, такие часто решаемые лоббистом задачи, как получение важной для компании информации в органе государственной власти, организация встреч руководства с профильными чиновниками и пр., могут явным образом отражаться на эффективности управления предприятием, в конечном счете положительно влияя на его доходность. Кроме того, как справедливо замечает правовед Д. Котомин, целью лоббирования не всегда является получение экономических благ; лоббирование, в частности, может осуществляться для защиты неимущественных интересов³²¹. Таким образом, очевидно, что только с помощью количественных методов произвести объективную оценку работы лоббиста становится затруднительно. Именно для таких случаев целесообразно использовать качественный подход.

Качественный метод. В 2006 г. российские экономисты В. Евсеев, С. Барсукова разработали обобщенную систему оценки эффективности деятельности структурных подразделений по связям с органами государственной власти компаний³²² и их отдельных сотрудников³²³. В своей методике ученые отходят от количественного подхода, характерного для Г. Григора, предлагая качественную систему оценки на основании целого ряда критериев. Данный подход базируется на следующих предпосылках:

1. Особый взгляд на деятельность по связям с органами государственной власти. Изначальный взгляд на такую деятельность у ученых различен. Если Г. Григор исходит из того, что «итоговым результатом лоббизма является увеличение доходов предприятия – субъекта лоббистской деятельности путем получения им определенных преференций перед конкурентами»³²⁴, то В. Евсеев, С. Барсукова, определяя непосредственно лоббизм лишь как одну из функций подразделения по связям с органами государственной власти, главную цель такого подразделения детерминируют как «наличие позитивных, бесконфликтных отношений с органами государственной власти разного уровня, обеспечивающих взаимопонимание и устойчивое развитие компании в долгосрочной перспективе»³²⁵.

2. Задача-максимум для корпоративных специалистов по связям с органами государственной власти, по мнению В. Евсеева, С. Барсуковой, – не допускать каких-либо проблем с органами государственной власти, предупреждать их на самой ранней стадии. Исходя из этой предпосылки исследователи предвидят два типа проблем для качественной оценки. Первый тип: проблема внутреннего позиционирования. При упреждающей работе подразделения, когда возможные риски нивелируются на самых ранних стадиях, что свидетельствует о высокой эффективности его работы, у других структурных элементов компании может возникнуть впечатление, что деятельность этого подразделения, требующая значительных затрат, не приносит видимого результата и без него можно обойтись. С другой стороны, если у компании постоянно возникают проблемы, связанные с госструктурами, то подразделение вызывает уважение, как группа, решающая эти проблемы. Между тем, заключают исследователи, именно в таком случае эта деятельность должна вызывать нарекания. Второй тип: проблема идентификации успеха. Если подразделение на ранней стадии справляется с проблемами, возможно, дает им оценку с точки зрения потенциальных финансовых проблем, то как проверить их вклад в этот успех: в какой мере благоприятная институциональная среда развития бизнеса является результатом работы корпоративных лоббистов, а в какой – стечения обстоятельств?

В итоге исследователи предлагают два взаимодополняемых подхода, с помощью которых можно оценить эффективность работы как корпоративных лоббистов, так и структурного подразделения в целом. Оценку предлагается производить:

1. По результатам деятельности;

2. По текущей деятельности.

Первый подход, когда оценка производится по результатам деятельности, позволяет четко оценить как результаты работы подразделения, так и компетентность каждого отдельного специалиста. Однако он, по мнению исследователей, имеет и свои недостатки. Вот что они пишут: «Некоторые результаты (как, например, лоббирование закона) могут достигаться в течение нескольких лет, а некоторые достаточно быстро». Соответственно, разновеликость задач на коротком промежутке времени не позволяет дать объективную оценку способностям лоббиста. Именно в связи с этой проблемой исследователи предлагают использовать дополнительный подход – оценку по текущей деятельности. Плюсом данного подхода является то, что он позволяет в текущий период времени контролировать компетентность лоббиста, однако, как замечают исследователи, «много шума и хлопот могут иметь и нулевой результат»³²⁶. Итак, рассмотрим ключевые критерии оценки, предлагаемые для каждого из двух подходов.

Оценка лоббистской деятельности по результатам

В рамках данного подхода предлагается использовать следующие результаты для оценки:

1. Конструктивные бесконфликтные отношения с органами государственной власти. Одним из главных результатов лоббистской деятельности можно считать наличие позитивных бесконфликтных отношений с органами государственной власти разного уровня (федеральной, региональной и муниципальной), обеспечивающих взаимопонимание и устойчивое развитие компании в долгосрочной перспективе. Возможные критерии оценки данного результата:

● отсутствие серьезных претензий к компании со стороны органов государственной власти;

● внешние условия (законодательство, налоговые ставки, инфраструктура и пр.), благоприятные для развития организации и достигнутые в результате деятельности департамента по связям с государственными органами.

2. Своевременность деятельности департамента. Данный результат показывает, насколько регулярно департамент отслеживает работу органов государственной власти и как своевременно реагирует. В результате деятельности департамента должна быть сведена к минимуму вероятность принятия неожиданного для руководства ключевого для данного сектора деятельности государственного решения, которое окажет существенное влияние на работу организации. Все готовящиеся и принимаемые решения органов власти в сфере бизнеса компании должны отслеживаться, и в случае необходимости менеджмент компании обязан заблаговременно принимать соответствующие меры. Эффективность лоббистской деятельности во многом определяется своевременностью момента, когда компания вступает в диалог с органами власти. Возможные критерии оценки данного результата:

● стадия принятия государственного решения в момент вмешательства компании (например, этап разработки концепции проекта закона или после первого чтения в Государственной Думе);

● наличие информации о планируемой регуляторной деятельности государства в сфере бизнеса компании и т. д.

3. Точность прогнозирования развития событий. Данный результат подразумевает способность точно определить возникающие проблемы или тенденции развития ситуации в органах власти и своевременно принять меры по адаптации компании к происходящим процессам и началу взаимодействия с органами власти. Возможные критерии оценки:

● полнота сценариев развития ситуации;

● сроки предвидения возможных трудностей и проблем для компании;

● вероятность реализации различных сценариев и др.

4. Грамотность определения целей и задач взаимодействия с органами государственной власти. Этот показатель является результатом проводимой работы в сферах мониторинга и анализа деятельности органов власти, соотнесения их с интересами компании и направлениями ее развития. Во многом от того, насколько верно определены цель и задачи, зависит эффективность всего процесса взаимодействия компании с органами власти. Возможные критерии оценки:

● соответствие предлагаемых целей и задач интересам компании в кратко, средне- и долгосрочной перспективах;

● реализуемость предлагаемых целей и задач;

● проработанность сценария развития ситуации после достижения поставленной цели, реализации задач;

● соответствие поставленных целей и задач ситуации в органах власти и т. д.

5. Достижение поставленных целей и задач. Здесь ключевым моментом является степень достижения поставленных департаменту целей и задач. Возможные критерии оценки:

● принятие или отмена проекта законодательного или иных нормативно-правовых актов, поправок в них, подготовленных при участии компании;

● степень включенности первоначальных предложений компании в указанные документы;

● получение лицензий, иных разрешений на занятие определенными видами деятельности;

● снятие ограничений на деятельность компании;

● получение налоговых льгот, государственных субсидий, иных видов государственного стимулирования деятельности компании; получение квот;

● количество принятых позитивных для компании государственных решений в результате деятельности департамента по связям с государственными структурами;

● масштабность решений и т. д.

6. Методы, используемые при достижении поставленных целей и задач. Одни и те же результаты при работе с органами власти могут быть достигнуты различными путями. Современная ситуация в сфере взаимодействия бизнеса и власти, а также интересы самих компаний требуют принимать во внимание, как именно был получен конкретный результат, какие методы использовались департаментом при его достижении. Здесь несомненный приоритет должен принадлежать использованию цивилизованных методов взаимодействия бизнеса и власти, так как только таким способом можно добиться по-настоящему устойчивого и долгосрочного диалога с государственными органами. Опыт многих компаний показывает, что нецивилизованные способы работы с государством, несмотря на кажущуюся эффективность в решении краткосрочных задач, не позволяют добиваться устойчивости в долгосрочной перспективе. В конечном итоге такие действия могут обернуться для компании более высокими издержками с меньшим уровнем стабильности и эффективности при решении стратегических задач развития бизнеса. Возможные критерии оценки:

● основные методы, используемые департаментом (сотрудником) при взаимодействии с органами государственной власти (например, двусторонние встречи на уровне руководства, организация семинаров, участие в работе рабочих групп, подготовка аналитических справок и обзоров);

● диапазон использования различных методов;

● использование коррупционных методов взаимодействия;

● доля коррупционных методов в общем объеме взаимодействия с органами власти;

● эффективность (продуманность) кампании взаимодействия с органами власти при достижении поставленных целей и решении задач;

● какие действия помогли достичь желаемого результата;

● степень использования накопленного потенциала и положительных аргументов компании в развитии отношений с органами власти (например, механизмы социальной ответственности бизнеса);

● применение нестандартных инновационных методов взаимодействия с органами государственной власти и др.

7. Оттенок сформированного общественного мнения и оценок в органах государственной власти. Важными имиджевыми показателями деятельности департамента по связям с органами государственной власти должно быть общественное мнение, складывающееся вокруг деятельности компании, а также оценки в органах власти. В большинстве случаев лоббизм остается невидимой стороной работы компании. В то же время, если эта деятельность попадает под пристальное внимание общественности и представителей органов власти, она должна способствовать поддержанию позитивного имиджа компании. Возможные критерии оценки:

● эмоциональная окраска упоминания компании в СМИ, деловой среде, органах государственной власти: позитивная; негативная; нейтральная.

8. Наличие государственного заказа и преференций. Отдельную группу составляют компании, связанные с государственными закупками. Наряду с прочими, показателем эффективности их деятельности также является получение государственного заказа. Возможные критерии оценки:

● наличие или отсутствие государственного заказа;

● финансовые показатели государственных закупок;

● условия реализации государственного контракта;

● сроки реализации государственного контракта;

● возможности пролонгации контракта в дальнейшем;

● предоставление субсидий, налоговых кредитов, льготных ставок и т. д.

Оценка текущей лоббистской деятельности

Оценка текущей лоббистской деятельности может проводиться как по отношению ко всему департаменту, так и к отдельным GR-менеджерам.

При этом исследователи рекомендуют использовать все стандартные методики оценки деятельности сотрудников, хорошо известные менеджерам по работе с персоналом. В частности, оцениваются качество и объем работы, дисциплинированность сотрудника, лояльность к организации и пр. Приводится также целый ряд дополнительных показателей оценки работы специалиста по связям с государственными органами, который приведен ниже.

Для каждой из пяти описанных выше основных задач департамента по связям с государственными структурами, можно выделить ряд критериев.

Задача 1. Определение и анализ потребностей компании в сфере взаимодействия с органами государственной власти. В сфере определения и анализа потребностей во взаимодействии компании с органами государственной власти выделяются следующие показатели оценки деятельности департамента и его сотрудников:

● регулярность общения с коллегами из других департаментов;

● используемые формы коммуникации;

● оперативность получения информации от заинтересованных лиц компании;

● использование услуг внешних консультантов;

● регулярность подготовки аналитических отчетов, их качество;

● способность заблаговременно выявлять проблемные сферы для компании и др.

Задача 2. Отслеживание деятельности органов государственной власти и прогнозирование их влияния на компанию. При оценке результативности мониторинга и анализа регулятивной деятельности государства могут быть использованы следующие показатели:

● регулярность подготовки мониторинга деятельности органов государственной власти и кадрового состава, его качество;

● регулярность и качество отчетов о работе органов государственной власти;

● полезность предоставляемой информации для принятия решений;

● оперативность появления аналитики по результатам принимаемых или планируемых государственных решений;

● источники, используемые при подготовке аналитических записок и мониторинга, их эксклюзивность;

● количество посещаемых мероприятий с участием представителей органов власти, из них – организованных самими органами власти;

● реалистичность прогнозов изменений в государственной политике или в кадровом составе государственных ведомств;

● использование услуг внешних консультантов;

● качество SWOT-анализа, его практическая пригодность для менеджмента компании;

● качество готовящейся аналитики, возможность ее использования для принятия управленческих решений топ-менеджментом компании и др.

Задача 3. Координация выстраивания отношений компании с органами государственной власти. При оценке деятельности GR-департамента по координации выстраивания отношений компании с органами государственной власти возможно использование следующих показателей:

● регулярность проведения двусторонних и многосторонних встреч с заинтересованными лицами в компании;

● универсальность общей линии (принципов) взаимодействия с органами государственной власти;

● способность «удерживать» единые стандарты лоббистской деятельности в компании;

● умение убеждать коллег в правоте выбранной лоббистской стратегии;

● учет потребностей и проблем различных подразделений и филиалов компании при выработке единой линии взаимодействия с органами государственной власти, эффективность и оперативность удовлетворения потребностей и решения проблем;

● степень координации ключевых информационных потоков взаимодействия функциональных и региональных подразделений компании с органами государственной власти;

● количество важных решений, принимаемых без ведома GR-департамента;

● количество информации и консультаций (аналитические записки, обзоры, справки), предоставленных по запросам заинтересованных лиц в компании;

● степень удовлетворенности запрашивающей стороны;

● оперативность деятельности и др.

Задача 4. Воздействие на органы государственной власти. Наибольшую сложность представляет оценка воздействия на органы государственной власти. Здесь можно учитывать множество показателей, которые условно делятся на результаты самостоятельной работы GR-департамента, а также результаты, полученные при работе с партнерами и внешними организациями.

Результаты самостоятельной деятельности GR-департамента:

● качество и обоснованность плана лоббистского воздействия компании, плана отдельных лобби-кампаний;

● количество проведенных мероприятий с участием представителей органов государственной власти за отчетный период: семинары, конференции, круглые столы, форумы и др.;

● количество проведенных кампаний в СМИ, широта охвата аудитории;

● количество организованных встреч с представителями органов власти, в том числе с представителями высшей политической и административной элиты;

● регулярность и оперативность обеспечения контактов руководства компании с ключевыми фигурами в профильных государственных ведомствах;

● количество осуществленных визитов в органы власти;

● количество посланных писем, факсов, интернет-коммуникаций, частота телефонных звонков;

● количество и масштабность проведенных работ и исследований по заказу и (или) в интересах органов государственной власти;

● количество и характер информации, предоставляемой в органы государственной власти;

● количество подготовленных проектов нормативно-правовых актов, поправок и обоснований к ним;

● частота неформальных встреч с представителями органов власти;

● установление неформальных контактов с представителями органов власти;

● количество политических и административных лиц в сфере деятельности компании, с которыми поддерживаются отношения;

● количество организованных или совместно проведенных мероприятий в сфере социальной ответственности бизнеса (отдельный блок задач, если имеется в виду взаимодействие с органами власти);

● самостоятельность в достижении результатов, решении поставленных задач;

● частота вовлечения высшего руководства компании в решение лоббистских задач;

● частота рабочих командировок;

● количество реализованных лоббистских проектов;

● частота участия в работе правительственных и парламентских рабочих групп, комитетов и комиссий.

Результаты работы с партнерами и прочими внешними организациями:

● частота привлечения внешних подрядчиков для решения конкретных лоббистских задач;

● соотношение цены и качества продукции (услуг) предприятия;

● коалиции, заключенные с третьими сторонами (компании, НГО) в процессе отстаивания интересов компании, количество и статусы союз-ников;

● количество созданных групп воздействия на органы государственной власти, их мобильность и надежность использования;

● количество созданных общественных организаций, их активность, степень участия в управлении делами и др.

Задача 5. Обеспечение преференций и государственных заказов для компании. При оценке деятельности департамента по получению преференций и государственных заказов для компании целесообразно использование различных показателей. Возможные показатели оценки:

● количество поданных заявок;

● обеспечение заявок сопроводительной документацией (количество, качество документов);

● количество проведенных встреч с представителями ОГВ, осуществляющих закупки;

● количество тендеров, в которых компания приняла участие, из них выигранных, и др.

Обобщенную систему оценки эффективности работы отдела, по мнению исследователей, со всевозможными критериями, мы для наглядности изобразим в виде следующей схемы (рис. 9).

Подводя итог по анализу количественного и качественного подходов, сделаем ряд выводов.

Количественный подход более конкретен и применим как для оценки лоббистских проектов (лоббистских кампаний), компетенции отдельных лоббистов, лоббистских фирм и ассоциаций, так и структурных подразделений по связям с органами государственной власти в целом. Однако, как уже было отмечено выше, довольно часто деятельность лоббиста является полезной для совершенствования работы внутри предприятия и способствует более эффективному управлению им самим, в особенности в политических системах с повышенной ролью государства в экономике. В таких случаях целесообразно также использовать качественный подход, его элементы или комбинации.

Применимость того или иного подхода, по нашим наблюдениям, довольно сильно зависит от принятой в компании корпоративной культуры. Например, в ряде юго-восточных компаний РФ, в которых мы проводили исследования³²⁷, неоднократно утверждали, что для их департамента по связям с органами государственной власти свойственна не активная позиция, заключающаяся, в частности, в давлении на органы государственной власти, а реактивная позиция, заключающаяся лишь в отслеживании потенциальных политических угроз. Когда данные угрозы обнаружены, компания не стремится влиять на власть, а лишь заблаговременно подстраивается под изменяющуюся политическую конъюнктуру. Фактически роль работы департамента по связям с госорганами в таких случаях будет только вспомогательной, его задача – заблаговременно анализировать политические риски (тенденции), помогая руководству компании принимать более эффективные управленческие решения. Очевидно, что в организациях такого типа применим только качественный подход. Напротив, в американских и преимущественно в российских компаниях, по нашим прикладным наблюдениям, используют проактивный подход. Корпоративные лоббисты активно влияют на власть, создают тактические коалиции, используют различные методы кулуарного и общественного давления и пр. Происходит это потому, что их эффективность прямо привязана к вкладу в изменение финансовых показателей компании. Экономическая оценка деятельности лоббистской команды в таких случаях строится преимущественно на количественном подходе, реже – на качественном. Наконец, в ряде отраслей оценка деятельности корпоративных и внешних лоббистов строго привязана к их вкладу в экономические показатели компании. Такая ситуация, по нашим наблюдениям, характерна для фармацевтической отрасли России, где ключевая функция лоббистов заключается в стимулировании государственных закупок лекарств. В таких случаях используется только количественный подход.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Несмотря на институционализацию отрасли профессионального лоббирования за последние десять лет, которая заключается в создании и развитии корпоративных подразделений по связям с органами государственной власти, наличии лоббистских фирм и профильных ассоциаций (ведущих относительно прозрачную деятельность, избегающих коррупционных или этических конфликтов), до сегодняшнего момента экономическая теория избегала оценки их деятельности. Таким образом, в России на практике инвестирование в подобного рода направления делается, скорее, «по наитию» и зависит прежде всего от отношения к нему высшего руководства компании (в том числе позиции зарубежного головного офиса, если речь идет об иностранной компании), авторитета руководителя по связям с органами государственной власти компании, критичности (остроты) отношений с российскими органами государственной власти и других факторов. Кроме того, как свидетельствуют наши исследования, в преобладающем большинстве известных нам департаментов по связям с органами государственной власти вообще не делается последующая экономическая оценка подобного рода вложений (или последствий отказа от вложений), рентабельности успешных (или неудачных) лоббистских компаний, эффективности работы нанятых профессионального консультанта или ассоциации. Отчасти это происходит в силу относительно низкого уровня развития данной отрасли в России, которой, по нашим оценкам, чуть более десяти лет.

В рамках данной работы был рассмотрен лоббизм с точки зрения экономической парадигмы как деятельность специально уполномоченных сотрудников корпораций, а также представляющих их интересы лоббистских фирм и профессиональных ассоциаций, направленная на повышение интегральной прибыльности и обеспечение устойчивого развития бизнеса организации за счет выстраивания долгосрочной, комфортной, предсказуемой системы взаимоотношений с профильными для компании политическими стейкхолдерами федерального и регионального уровней.

Отталкиваясь от данного концептуального подхода, нами была разработана экономическая теория лоббизма, позволяющая всесторонне раскрыть данное явление с точки зрения экономической парадигмы. В частности, были получены следующие результаты:

1. Показана экономическая природа участия организаций в лоббистских проектах (кампаниях), успешная реализация которых часто сопровождается значительным объемом плохо прогнозируемых рисков, однако, как показали расчеты, рентабельность некоторых из них может превышать затраты в десятки и сотни раз.

2. Осуществлен анализ влияния лоббизма на доходы компании, типологизированы основные направления деятельности лоббистов относительно критерия увеличения доходности компании.

3. Осуществлен анализ влияния лоббизма на сокращение расходов компании (связанных с административными издержками), типологизированы основные направления деятельности лоббистов относительно критерия сокращения расходов.

4. На основании прикладных исследований приведена структура расходов организаций на реализацию лоббистских функций в современной России. На основании этих данных впервые приведена количественная оценка отрасли профессионального лоббирования в России.

5. Проведена оценка рисков, связанных с участием организации в лоббистских проектах, осуществлена типологизация данных рисков и разработаны практические рекомендации по их минимизации.

6. С целью анализа рентабельности лоббистских проектов предложено два взаимодополняемых подхода – количественный и качественный – позволяющих проводить комплексную объективную оценку эффективности как отдельных специалистов по связям с органами государственной власти, лоббистских фирм и ассоциаций, так и соответствующего подразделения по связям с органами государственной власти в рамках корпоративных структур.

Предложенный экономический подход к деятельности по связям с органами государственной власти с точки зрения прикладного применения позволит организациям повысить свою эффективность, а руководителям принимать более взвешенные решения относительно участия в лоббистских проектах.

§ 2 ПСИХОЛОГИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ ЛОББИЗМА

Ставший уже традиционным подход к раскрытию сущности лоббизма связывает данное политическое явление с неким процессом воздействия представителей заинтересованных групп с представителями публичной власти с целью учета их интересов в государственных решениях³²⁸. Большинство гуманитарных работ в этой области концентрирует свое внимание на деятельности лоббистов, используемых ими методах, технологиях, проводимых ими кампаниях и пр. Объект воздействия лоббиста – представители государственной (муниципальной) власти – рассматривается с формальной точки зрения как некоторый безликий институт по выпуску решений.

При этом ученые, как нам кажется, упускают из виду сложную природу психологического взаимоотношения двух акторов, один из которых наделен властью (объект воздействия), а другой (субъект воздействия) нацелен повлиять на мысли, установки и решения первого. При этом, очевидно, чтобы оказать хоть какое-то результативное воздействие, нужно как минимум понимать мотивационную сферу лица, задействованного в принятии решения, его систему ценностей, взглядов и интересов.

В этом контексте нельзя не согласиться с психологом М. Пушкиной, которая утверждает, что «любое политическое решение принимается конкретным человеком и, кроме законов юридических, регламентирующих деятельность государственного служащего, подвержено влиянию классических законов психологии коммуникации»³²⁹. Для лоббиста, следовательно, здесь важно не только подготовить документ, отражающий его интересы, но и учитывать особенности психологической личности политического стейкхолдера, чтобы в наиболее убедительном виде представить подготовленную информацию.

Очевидно, что всесторонний анализ лоббизма невозможен без рассмотрения с позиций традиционных разделов социальной и политической психологии, а именно ее прикладной ветви – психологии коммуникации и социального влияния. Эта область изучает и решает проблемы общения и взаимоотношений между людьми, речевого и социального воздействия и управления поведением людей, групп и сообществ. Предмет изучения и инструментарий этой области, очевидно, играют гораздо большую роль в функционировании и развитии анализируемого нами явления, чем считалось раньше.

Рассмотрев соответствующую гуманитарную литературу, а также систематизировав собственный многолетний опыт наблюдений за данными взаимоотношениями, наглядно представим психологическую теорию лоббизма. Процесс построения концепции охватит следующие этапы. Вначале рассмотрим психологический портрет политического стейкхолдера. В данном разделе представим ключевые, универсальные ценности и мотивировки представителей публичной власти, которые обусловливают их поведение. Далее нами будут рассмотрены три концепции, которые по-разному определяют характер психологического взаимодействия между лоббистом и политическим стейкхолдером. В теории «психологического влияния» роль лоббиста активна, а роль политического стейкхолдера пассивна. В теории «социального обмена» лоббист и политический стейкхолдер, скорее, – равноправные партнеры, заинтересованные в друг друге и участвующие в закрытых сделках межгруппового (межинституционального) обмена. В теории «политического субсидирования» активная роль уже отводится политическим стейкхолдерам, а значимость лоббиста принижается и сводится до «обслуживающего персонала». Далее на основании рассмотренных концепций нами будут проанализированы ключевые технологии лоббизма с точки зрения того психологического воздействия, которые они оказывают на политических стейкхолдеров. После этого мы представим обобщенную авторскую модель психологического взаимодействия лоббиста и политического стейкхолдера. В заключение мы подведем итоги и сделаем финальные выводы.

ПСИХОЛОГИЧЕСКИЙ ПОРТРЕТ ПОЛИТИЧЕСКОГО СТЕЙКХОЛДЕРА

Под «психологическим портретом» психологи понимают комплексную психологическую характеристику человека, содержащую описание его внутреннего склада и возможных поступков в определенных значимых обстоятельствах³³⁰. Под «внутренним складом» мы будем понимать ключевые, универсальные ценности и мотивировки, которые обусловливают поведение человека.

В рамках данной работы будем использовать термин «политический стейкхолдер» – это обобщенное название представителя государственной (муниципальной) власти, в котором заинтересован лоббист, так как от его мнения (позиции, резолюции, заключения, голосования и пр.) зависит судьба интересующего лоббиста вопроса. Политических стейхолдеров для удобства разделим на публичных политиков, непосредственно избираемых населением (например, парламентариев), и чиновников (бюрократов), назначаемых на свои должности. Данное деление необходимо, так как в процессе коммуникации с лоббистами каждый из них имеет свой обособленный ценностный ряд, который необходимо рассмотреть отдельно.

ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ ЦЕННОСТИ БЮРОКРАТИИ

Согласно политологическому словарю, бюрократия (от франц. bureau – канцелярия и греч. кратос – власть) – это система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи, наиболее эффективным способом³³¹. В нашем анализе под бюрократией будем понимать наемных (не избираемых) служащих (чиновников) публичных органов власти, характеризующихся строгой иерархией взаимоотношений, четким разделением функций, стандартизированными схемами принятия решений. Поведение бюрократии, на наш взгляд, обусловлено как минимум тремя факторами³³²:

1. Общими ценностями, характерными для данного класса (профессиональный ценностный ряд);

2. Нормативными предписаниями, положениями, закрепляющими его конкретные полномочия;

3. Особенностями системы (внутриведомственной культурой), в которой он функционирует (корпоративный ценностный ряд).

Рассмотрим каждый из представленных факторов подробнее.

Профессиональный ценностный ряд

Можно ли выделить универсальные ценности бюрократии, обусловливающие их мотивационную сферу, заставляющие действовать так или иначе? Политологи В. Жукова и Б. Краснова считают, что ядро бюрократической системы ценностей образует карьера, с мыслью о которой сопоставляются все помыслы и ожидания, тесно связаны статус и престиж служащего. Другим важным элементом бюрократической системы ценностей выступает самоотождествление служащего с большой и влиятельной организацией, служение ей как средству достижения собственной выгоды³³³. Представляется, что под карьерой ученые понимают движение по властной вертикали, в результате которой растут влияние чиновника и его власть. С другой стороны, государственный статус и связанные с этим блага (стабильность, уважение и пр.) являются для чиновника базисными ценностями, именно благодаря этому он предпочел государственную службу работе в бизнесе. Таким образом, быть причастным к государству, масштабность деятельности, ее непосредственное влияние на происходящие в государстве изменения, круг общения и пр. имеют для чиновника гораздо большее значение, чем финансовая составляющая, которая более привлекательна для других социальных групп, например предпринимателей или представителей корпоративной бизнес-среды.

Не в полной мере разделяют данную трактовку сторонники влиятельной теории рационального выбора, которые представляют свой подход к рассматриваемому вопросу. Например, российский экономист Р. Нуреев, анализируя мотивацию бюрократии при выработке государственных решений, пишет: бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы для них доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. На экономии общественных благ они мало что могут заработать, принятие же дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и, в конечном счете, для подготовки путей «отхода» на какое-нибудь «теплое» местечко³³⁴. Стоит добавить, что данный подход был заложен еще основоположником экономической теории бюрократии, американским ученым В. Нисканеном, который считал, что аргументами функции полезности бюрократа являются жалованье, число подчиненных и их зарплата, общественная репутация, сопутствующие должности блага, власть и статус. Поскольку большинство этих аргументов в функции полезности бюрократа напрямую зависят от величины бюджета, отсюда следует, что максимизирующий полезность бюрократ стремится сделать бюджет как можно большим³³⁵. Величина этого бюджета, полнота его властных полномочий, количество подчиненных, уровень решаемых вопросов непосредственно зависят от сохранения и укрепления его положения на властной вертикали. Именно эти блага являются базисными в его системе мотиваций и определяют его действия.

Нормы и положения, закрепляющие конкретные полномочия бюрократа

Бюрократ, в отличие от избираемого политика, выбирает предмет своей деятельности не самостоятельно; его полномочия, сфера ответственности строго закреплены в нормативных актах, регулирующих деятельность. Как правило, общая сфера ответственности органа власти прописывается в федеральных законах и уже затем конкретизируется в положениях о деятельности ведомства, структурном подразделении ведомства (департамента, управления, отдела) и пр. Полномочия конкретного чиновника структурного подразделения ведомства могут быть уточнены в должностных инструкциях, оформлены приказом вышестоящего руководителя или его устным распоряжением. Понимать нормативную сферу ответственности чиновника для лоббиста чрезвычайно важно, так как именно она определяет его возможности и потенциальные действия. Данная ответственность может быть связана как с какой-то определенной проблемной сферой (например, инвестиции, собираемость налогов и пр.), так и иметь ярко выраженную отраслевую специфику (здравоохранение, сельское хозяйство и пр.).

Отдельный интерес в рамках рассматриваемого нами вопроса, представляет нормативное закрепление полномочий чиновника при взаимоотношении с лоббистами. Стоит отметить, что во многих странах (США, Великобритании, Канаде, Германии и пр.) они строго регламентируются как самостоятельными федеральными законами, так и специальными нормами в положениях о деятельности ведомства, отдельными уточняющими инструкциями, которые, как правило, связаны с передачей информации, приемом подарков, приглашением на обеды и пр. Основной тренд в государственном управлении последних десятилетий направлен на максимальную прозрачность данных взаимоотношений.

Особенности внутриведомственной культуры ведомства (корпоративный ценностный ряд)

Под внутриведомственной культурой мы понимаем свод неформальных правил, отношений, сложившихся в ведомстве. Психолог И. Бурикова справедливо отмечает, что при оценке специфики деятельности государственного служащего необходимо учитывать особенности так называемой системы, то есть сложившихся административных функциональных связей в структуре органов государственной власти. Ученый определяет данное явление термином «субкультура власти» и связывает ее особенности с психологическими аспектами формирования руководящих сотрудников ведомства. На примере России ХХ – ХХI вв. Бурикова выделяет: партработников, стройотрядовцев, комсомольцев, бизнесменов 1980-х, бизнесменов 1990-х, бизнесменов 2000-х, строителей, транспортников, военных, «гэбистов» и др. Каждая субкультура во власти имеет свою историю возникновения, своих сторонников, правила коммуникации, нормы и традиции общения, свои внешние и внутренние признаки, обладает свойствами открытости или закрытости и т. д.³³⁶

Очевидно, что внутриведомственная культура (или субкультура) определяется руководством ведомства, которое на основании своих взглядов и представлений формирует кадровый состав по принципу «свой-чужой» относительно разделения корпоративных ценностей. Такие ценности, характерные для того или иного ведомства, могут иметь длительный и довольно устойчивый характер (табл. 9). Показательным примером данной устойчивости в России является федеральная служба безопасности, которая на протяжении уже многих десятилетий (со времен ЧК) имеет непростые отношения с гражданским обществом или государственная автоинспекция, которая, несмотря на антикоррупционные инициативы, предпринятые лично президентом Дмитрием Медведевым³³⁷, все еще является чрезвычайно коррумпированным ведомством. Видимо, с целью радикального изменения культуры ведомства в конце 2000-х гг. практически одновременно в МВД Грузии было сокращено более 80 % сотрудников. Новое ведомство было укомплектовано гражданским персоналом, до этого не имевшим отношения к правоохранительной системе страны. Благодаря проведенной реформе доверие граждан к МВД выросло в несколько раз, а бытовая коррупция была практически ликвидирована³³⁸.

Лоббисту при взаимоотношениях с представителями ведомства нужно четко представлять принятую в нем корпоративную культуру. Анализируя особенности функционирования органов исполнительной власти в современной России, можно субъективно дать оценку характерным чертам отдельных ведомств.

Понимание представленных факторов необходимо лоббистам для более эффективной реализации своих интересов в государственной среде, так как именно от конкретных чиновников зависит их успех при реализации той или иной кампании. Понимая, каковы внутренние ценности бюрократического класса, его потребности, лоббист сможет установить коммуникацию с представителем власти, а своевременное реагирование на его запросы сделает эти отношения долговременными. Как следствие, с ростом значимости чиновника на бюрократической лестнице будет увеличиваться и профессиональный капитал лоббиста. Рассмотренные нами факторы определяют и психологические особенности чиновников (бюрократов) как отдельного социального класса. Проанализируем пять таких наиболее типичных характеристик.

Психологические особенности чиновников (бюрократов) как отдельного социального класса

Первое. Максимальное устранение личной ответственности. Важной для нас особенностью бюрократии является ее стремление максимально снять с себя ответственность за принятие любых решений. Еще К. Маркс называл это свойство бюрократии зависимостью от авторитета. Авторитетом могут выступать не только вышестоящее руководство или аналогичные чиновники в других структурных подразделениях ведомства (на которые чиновник старается переложить ответственность), но и законы, указы, всевозможные инструкции и постановления³³⁹. Именно поэтому любая стандартизация деятельности соответствует интересам государственных служащих, поскольку она исключает личную ответственность. Другим проявлением ограничения ответственности является наличие специфического канцелярского языка и поведения (общие фразы, неопределенные выражения, стремление обезопасить себя процедурами, из которых исключена альтернативность).

Второе. Неприятие любых инициатив. Австрийский экономист Л. фон Мизес считает, что для бюрократического ума следование законам, то есть приверженность привычному и устаревшему, является главной из добродетелей³⁴⁰. Подавление любой инициативы, если она формально не регулируется правилами и процедурами, продиктована желанием чиновника как можно дольше сохранять свой пост, избегая возможных конфликтов и ответственности. Именно поэтому чиновник будет действовать строго в рамках своей компетенции. Попытки лоббиста убедить чиновника выйти за эти рамки практически наверняка обречены на неудачу. Типичными ошибками здесь являются, например, просьбы лоббиста к чиновнику, с которым уже установлен контакт, получить информацию из другого структурного подразделения ведомства или повлиять на решения, которые не входят в сферу его ответственности. В силу чрезмерной осторожности, чиновник не будет выходить за рамки обусловливающих его деятельность процедур. Поступив иначе, чиновник не только привлечет к себе внимание (так как его поведение будет выходить за рамки соответствующей ведомственной культуры), но и рискует быть обвиненным в коррупционных мотивах и пр.

Третье. Формализм бюрократии. Жесткая регламентация деятельности заставляет чиновника переключаться с целей на средства, таким образом, соблюдение должных формальностей часто значит для него больше, чем решение самого вопроса. Именно благодаря этому свойству для лоббиста чрезвычайно важно соблюдать принятые в бюрократическом мире процедуры, соответствовать принятой в ведомстве культуре при выработке предложений, подготовке писем, обращений и пр. В своей работе лоббист может столкнуться с поведением, когда чиновник, с которым установлен контакт, будет стремиться скрывать от него вроде бы незначительную информацию, связанную, например, с внутренней административной процедурой, разрабатываемой позицией ведомства и пр. Аргументация лоббиста при этом будет состоять в том, что запрашиваемая информация не представляет никакой ценности, малозначима, легкодоступна и пр., но не принесет успеха. Данное поведение бюрократа обусловлено тем, что наличие какой-либо информации, на которую распространяется его влияние, является его ключевым и, возможно, единственным ресурсом.

Четвертое. Скрытность бюрократии. Бюрократы, в отличие от публичных политиков, в большинстве случаев безразличны к результатам своей публичной деятельности, так как их личное благополучие не только не зависит от заработанного при этом репутационного капитала, но и может повредить, так как такая чрезмерная активность, скорее всего, вызовет недовольство вышестоящего руководства.

Пятое. Доминирование частных интересов над государственными. Теория рационального выбора говорит о смещении ориентации чиновника с потребностей общества на собственные интересы, а также на интересы вышестоящих руководителей, от которых зависит бюрократ. Как пишет экономист М. Альпидовская, эгоистическая природа «власти» приводит обладателя этой власти – бюрократа – к тому, что его озабоченность увеличением общественного блага лишь в том случае имеет реальное воплощение, если ему это действительно выгодно³⁴¹. Указанное часто приводит к известному противоречию, когда лоббист убеждает чиновника лишь выполнить его же собственные обязанности.

Разобравшись с фундаментальными ценностями чиновников (бюрократов), проанализируем по аналогии деятельность публичных политиков.

ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ ЦЕННОСТИ ПУБЛИЧНЫХ ПОЛИТИКОВ

В рамках рассматриваемой здесь темы под публичным политиком мы будем понимать любое избираемое на выборах лицо федерального, регионального или муниципального уровня. С целью проанализировать мотивирующие его деятельность факторы, для нас важно, что его политическая карьера, прежде всего, зависит от выбора граждан, рядовых избирателей. Именно эта зависимость обусловливает его деятельность, которая направлена на стремление повысить свою популярность среди избирателей, в конечном счете характеризующейся числом голосов, поданных в его поддержку.

Анализируя психологические аспекты деятельности представителей российского парламента, А. Косопкин выделяет четыре типа их мотиваций³⁴²:

1. Мотивация достижения и самоутверждения – опосредована стремлением парламентариев к самосовершенствованию и успеху, высокому профессионализму деятельности; основывается на стремлении депутатов к высокому социальному и политическому статусу, профессиональному авторитету.

2. Мотивация по типу социальной идентификации – базируется на отождествлении парламентариями себя с какой-либо (большой или малой) социальной группой или общностью. Выражается в негативном или в отдельных случаях в пассивном отношении к установкам, не соответствующим нормам и стереотипам собственной группы.

3. Мотивация вознаграждением (прагматическая мотивация) – ориентирована на социальное и материальное вознаграждение в любых формах; предполагает устойчивый интерес отдельных парламентариев к личной или групповой выгоде вне зависимости от ее нравственного значения.

4. Мотивация избегания неудач – выражается в стремлении депутатов к сохранению положительных эмоций, позитивных взаимоотношений среди парламентариев и с избирателями. Характеризуется акцентуацией на результат и поверхностным интересом к содержанию парламентской деятельности.

Исследуя на протяжении более чем десяти лет деятельность российских парламентариев³⁴³, мы можем добавить ряд мотивирующих факторов, влияние каждого из которых изменяется в зависимости от общественно-политической конъюнктуры, но всегда остается значимым.

1. Мотивация возможностей, которые возникают с избранием, позволяя реализовать задуманное (характерна для общественных лидеров).

2. Мотивация сделать политическую карьеру, перейдя на руководящие позиции в Администрацию Президента, органы исполнительной или судебной власти.

3. Мотивация безопасности, возможность получить депутатскую неприкосновенность как способ сохранить активы (характерна для региональных бизнесменов, сделавших состояние теневым путем).

4. Мотивация обновления, желание попробовать себя в чем-то новом, при этом в том, что соответствовало бы высокому статусу (характерна для предпринимателей, реализовавших себя в бизнесе).

5. Мотивация служения. Ситуация, при которой заинтересованная группа направляет своего представителя в парламент с целью обеспечения ее интересов (характерна для сотрудников департаментов по связям с органами государственной власти крупных корпораций).

Рассмотрим далее характерные факторы, которые обусловливают поведение публичных политиков. Как и в случае с бюрократией, выделим три их вида:

1. Общие ценности, характерные для данного класса (профессиональный ценностный ряд);

2. Нормы и положения, закрепляющие конкретные возможности публичного политика;

3. Особенности системы (внутриведомственная культура), в которой она функционирует (корпоративный ценностный ряд).

Рассмотрим каждый из представленных факторов подробнее.

Профессиональный ценностный ряд

Доминирующим мотивом деятельности у большинства публичных политиков является желание быть переизбранным. Именно сохранение своего поста позволяет им иметь и высокий социальный и политический статус, и возможность относится к ведущей партии, сумевшей преодолеть установленный на выборах барьер, и сформировать парламентскую фракцию, и способность, благодаря всему этому, получать значительное вознаграждение. Рассматривая данный мотив у депутатов российского парламента, А. Косопкин считает, что, «не успев, что называется, облачится в депутатскую мантию, парламентарий оказывается озабоченным проблемой переизбрания. Это заставляет его ставить во главу угла интересы не только партии, округа, но и учитывать интересы тех организаций и групп, которые уже оказывали или способны оказать ему финансовую или иную поддержку. Жизнь заставляет депутата оценивать любой законопроект, даже посвященный острым национальным проблемам, исходя прежде всего из того, какую пользу можно извлечь из него для себя. Вполне очевидно, что личные интересы депутата заставляют его служить групповым интересам»³⁴⁴.

Проблема переизбрания заставляет публичного политика балансировать между интересами социальных и бизнес-групп. Первые, главным образом, обладают электоральным ресурсом (например, профсоюзы); вторые – финансовым ресурсом, в котором политик заинтересован в период выборов. Таким образом, обладая значительной экономической и электоральной базами, позиции данных групп не могут не учитываться при выработке политических решений. По нашим наблюдениям из области формирования федерального законодательства, практически каждое его изменение приводит к возникновению конкретных интересов у данных групп. Происходит это потому, что в силу своего масштаба и пр. данные изменения каждый раз прямо отражаются на показателях их деятельности. Стоит отметить, что эти интересы зачастую могут сталкиваться и противоречить друг другу. Цель политика в данном случае – найти необходимый компромисс, который позволит ему сохранить лояльность обеих групп. Зачастую сделать это непросто, например, явная поддержка табачного законодательства или игнорирование экологических проблем, конечно, обеспечат политику необходимую поддержку со стороны бизнеса, однако его репутационный капитал, так необходимый в период выборов, будет растрачен. Деятельность лоббистов при таком противоречии напоминает жонглирование финансовым и социальным капиталами: с одной стороны, они убеждают политических деятелей поддержать ту или иную выгодную им инициативу, ссылаясь или на ее общественную поддержку (которая может понадобиться политику при очередных выборах) или на интересы экономических групп (чьи деньги необходимы для проведения избирательной кампании).

Рассматривая профессиональный ценностный ряд современного российского парламентария, необходимо отметить, что особенности политической и избирательной систем России³⁴⁵ поставили его в зависимость от Администрации Президента России, которая в значительной степени определяет формирование состава избирательных списков на выборах в Государственную Думу ФС РФ. Соответственно, попадет ли в данный список депутат, стало зависеть от чиновников Администрации Президента и высшего руководства партии. В контексте разбираемого здесь вопроса это привело к тому, что современный российский парламентарий лишился черт «публичного политика», а представляет собой, скорее, «бюрократа» в представленной выше классификации с соответствующими ценностями и системой поведения.

Нормы и положения, закрепляющие конкретные возможности публичного политика

Несмотря на то что публичный политик, с точки зрения нормативного регулирования его возможностей и действий, гораздо более независим, чем чиновник (бюрократ), действующие законы в наиболее развитых странах, с одной стороны, нормативно закрепляют его особые возможности в области участия в государственном управлении, с другой – фиксируют ограничения его действий. Например, во время избирательной кампании политик действует в рамках законодательства о выборах. Это, как правило, приводит к обнародованию данных о его активах и имуществе его семьи, налагает ответственность за прозрачность привлечения средств, в том числе и от лоббистов. В предвыборный период лоббистские кампании как правило останавливаются, так как все помыслы публичных политиков посвящены избирательном циклу, желанию быть переизбранными. После занятия желаемого поста публичный политик получает известный политический капитал, соответствующий статус и вытекающие из этого возможности. Если рассматривать депутатов Государственной Думы ФС РФ, чья деятельность прежде всего регулируется ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»³⁴⁶, Регламентами Государственной Думы Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, то в указанных нормативных правовых актах можно детально рассмотреть все их закрепленные возможности и ограничения. Идеальное понимание нормативно-правового поля, в рамках которого функционирует политик, – основа профессиональной компетенции лоббиста.

Корпоративный ценностный ряд

На мотивационную сферу публичных политиков оказывают серьезное влияние особенности политической системы, в рамках которой они работают. Здесь необходимо учитывать и особенности избирательного процесса, и существующую в депутатском объединении партийную дисциплину, и независимость от других ветвей власти, и многое другое. Каждый из этих факторов может оказать решающее влияние на поведение политика. Непонимание лоббистом внутренней, часто неофициальной кухни политической системы, может привести к неудачам. Как мы уже говорили ранее, особенности избирательной системы, при которой формируется парламент, оказывают существенное влияние на поведение депутата, что естественным образом отражается на особенностях его взаимоотношений с лоббистом. Мажоритарная система выборов, при которой член парламента несет персональную ответственность перед избирателями своего округа, делает его, при прочих равных условиях, независимым от партийных функционеров и возможного давления со стороны президентской и (или) исполнительной власти при рассмотрении тех или иных вопросов. Депутат в таком случае обладает прямой легитимностью, полученной им лично от избирателей своего округа. Однако указанная ситуация делает его более зависимым от общественного мнения, интересов локальных групп и, соответственно, лоббистов, которые могут обеспечить ему социальную и финансовую поддержку при очередных выборах. При пропорциональной системе, в результате которой парламент формируется по спискам победивших на выборах партий, публичный политик по аналогии с бюрократом заинтересован скорее в упрочнении своего положения в партийной иерархии, чем в популярности среди избирателей. В таком случае политик крайне зависим от партии, и любой шаг будет согласовывать с ее руководством и пр.

Рассмотрев фундаментальные ценности политических стейкхолдеров, проанализируем далее, что с точки зрения психологической парадигмы происходит при их взаимоотношении с лоббистами. Для этого рассмотрим две концепции: «теорию психологического влияния» и «теорию социального обмена», которые по-разному определяют характер данных взаимоотношений.

КОНЦЕПЦИЯ «ПСИХОЛОГИЧЕСКОГО ВЛИЯНИЯ» И ЛОББИЗМ

В российской науке и зарубежной научной среде превалирует мнение, что лоббирование – это находящееся в рамках правового поля влияние на политических стейкхолдеров с целью реализации в политических решениях тех или иных интересов. Однако в настоящее время нам не известны сколь-либо убедительные работы, описывающие содержательный смысл категории «влияние» в контексте лоббистских взаимоотношений. Если обратится к толковому словарю Т. Ефремовой, там под «влиянием» понимается действие, оказываемое кем-либо или чем-либо на кого-либо, что-либо³⁴⁷. Согласно определению психологического словаря, влияние – это процесс изменения одним человеком поведения другого человека, его установок, намерений, убеждений, верований и т. д. В рамках изучаемого нами явления субъектом или инициатором такого действия выступает лоббист, объектом – намерения, убеждения, верования и т. д. политического стейкхолдера, в изменении которых заинтересован лоббист.

Данный психологический подход к деятельности лоббистов мы находим у ряда современных исследователей. Например, украинский журналист Ю. Зущик в книге «Лоббизм в Украине»³⁴⁸ пишет: «Лоббизм означает оказание психологического влияния на мотивационную сферу того, кто уполномочен принимать решения (но это отнюдь не сам процесс их принятия). Основных форм оказания влияния такого рода может быть три: убеждение, подкуп и принуждение (оказание давления, шантаж). Убеждение – не что иное, как рациональное аргументирование в процессе оказания влияния, и оно присуще только лоббизму. С психологической точки зрения оно сводится к добровольному, свободному от страха перед принуждением либо от корысти, пониманию необходимости достижения некоего общего блага либо баланса интересов путем принятия “подсказанного” решения. Таким образом, лоббизм представляет собой совокупность стратегий, технологий и приемов, смысл которых – в убеждении лица, принимающего решение, в разумности и приемлемости лоббируемого вопроса с позиций общественного блага. ‹…› Что касается принуждения, то это уже сфера технологий давления и шантажа, которые в конечном итоге апеллируют к страху перед возможными последствиями неуступчивости чиновника»³⁴⁹.

Российский государственный деятель, психолог А. Косопкин считает, что психологической основой непосредственного лоббирования являются: лоббистский контакт, обаяние, убеждение, внушение, психологическое заражение. В арсенал лоббистской деятельности входят даже и такие методы психологического воздействия, как угрозы, шантаж, принуждение³⁵⁰. В целом механизм лоббирования построен таким образом, чтобы посредством различных социально-психологических методов воздействия сформировать у парламентариев особое, положительное восприятие корпоративных установок либо представить групповые интересы как общественные³⁵¹.

На наш взгляд, если мы хотим использовать категорию влияния в контексте межличностных отношений, определяя отношения между лоббистом и политическим стейкхолдером, то целесообразней использовать более конкретный термин – «психологическое влияние», под которым понимается процесс изменения индивидуумом поведения другого человека, его установок, намерений, представлений, оценок и т. п. в ходе взаимодействия с ним. По мнению психолога Т. Кабаченко, воздействие становится психологическим, когда оно имеет внешнее по отношению к адресату (реципиенту) происхождение и, будучи отраженным им, приводит к изменению психологических регуляторов конкретной активности человека. При этом речь может идти как о внешнеориентированной, так и внутреннеориентированной активности. Результатом этого может быть изменение степеней выраженности, направленности, значимости для субъекта различных проявлений активности. Психологическое воздействие может рассматриваться и как процесс, приводящий к изменению психологического базиса конкретной активности, и как результат (собственно изменения)³⁵². Непосредственное воздействие лоббиста на психику политического стейкхолдера, его мысли и поведение позволяет нам анализировать данное явление с точки зрения психологической парадигмы.

Но в чем заключается причина, по которой лоббист может оказывать влияние на политического стейкхолдера, почему, если рассматривать проблему шире, одни люди обладают влиянием, а другие нет? Для ответа на этот вопрос рассмотрим ключевые источники психологического влияния и соотнесем их с работой лоббиста.

Источники психологического влияния в лоббизме и их виды

Для изменения и корректировки поведения политического стейкхолдера в необходимом для лоббиста направлении, необходимо иметь в своем распоряжении определенные ресурсы – средства, с помощью которых он может оказывать воздействие на объект. Такие ресурсы называются источниками власти. Рассмотрим это подробнее.

Виды источников влияния лоббиста (на основании классификации Хайнца Хекхаузена). Как было отмечено выше, для успешного лоббирования своих интересов при взаимодействии с политическим стейхолдером необходимо учитывать систему его интересов как основу понимания мотивов поведения. Однако понимание интересов еще не гарантирует лоббисту, что продвигаемый им проект будет рассмотрен и учтен при принятии государственных решений. Как замечает психолог А. Косопкин, исследовавший деятельность лоббистов в российском парламенте, «наблюдения показывают, что неизвестным, малоизвестным лицам весьма трудно попасть на прием к лидеру фракции. Но, даже оказавшись в кабинете руководителя фракции депутатского объединения, незнакомца могут не дослушать до конца. Из-за сложности мотивационного обоснования и доказательства преимущества предлагаемого им предложения, наличия фактора недоверия он, как правило, получает отказ³⁵³.

Современная психологическая наука уделяет большое внимание теории эффективных коммуникаций. Рассматривая проблему в данном аспекте, остановимся еще на одной психологической стороне коммуникации – психологии личной власти, в частности – на источниках власти. За счет чего одни люди имеют власть над другими, на чем основано персональное влияние и как эти знания психологии коммуникаций можно соотнести с лоббизмом.

Для решения этой задачи воспользуемся наиболее полной классификацией источников власти, предложенной немецким психологом Хайнцем Хекхаузеном, которая широко используется в отечественной психологии. По мнению ученого, для успешного воздействия на мотивационную основу другого человека субъект воздействия должен иметь в своем распоряжении определенные ресурсы, то есть средства подкрепления, с помощью которых он сможет обеспечить удовлетворение соответствующих мотивов другого. Именно такие ресурсы, особые для каждого мотива, Х. Хекхаузен называет источниками власти. Источники власти – это тот ресурс, с помощью которого субъект власти наделяется «полномочиями» влиять на поведение объекта власти. Х. Хекхаузен обозначил шесть источников власти. Остановимся на них подробнее и соотнесем с деятельностью лоббиста:

1. Власть вознаграждения. Лоббист имеет влияние на политического стейкхолдера за счет того, что обладает необходимым для объекта воздействия ресурсом. Лоббист может предоставить этот ресурс представителю власти, совершив тем самым «положительное подкрепление», а может не дать, оставив потребность объекта в данном ресурсе неудовлетворенной. Вознаграждение может быть как материальным (премия, подарок, услуга и т. п.), так и нематериальным (похвала улыбка, одобрение, благодарность и т. п.).

2. Власть наказания или принуждения. Лоббист имеет влияние на политического стейкхолдера за счет того, что обладает ресурсом лишить объект власти необходимого тому ресурса, а также совершить негативное действие по отношению к объекту власти – «отрицательное подкрепление». Как и в случае с властью вознаграждения, ресурсом власти могут быть и материальные, и нематериальные наказания. Например, к материальным ресурсам «отрицательного подкрепления» можно отнести прекращение финансирования избирательный кампании публичного политика и (или) прекращение финансирования благотворительного фонда жены чиновника. К нематериальным ресурсам «отрицательного подкрепления» можно отнести «слив» компромата или развязывание негативной для политика информационной кампании в СМИ.

3. Власть эталона. Лоббист имеет влияние на политического стейкхолдера за счет того, что является для объекта воздействия примером для подражания. Власть эталона действует и как подкрепляющий фактор. Часто субъект влияния является харизматической личностью, попав под ореол которой, возникает желание помочь ему, следовать за ним, совершать различные поступки, чтобы получить одобрение данной личности, стать к ней ближе. Например, чиновник заинтересован сменить работу и перейти в компанию, которую представляет лоббист. Чиновник желает выглядеть как лоббист, получать то же вознаграждение за свою работу, представительский бюджет, те же социальные блага и пр. Коммуникация с лоббистом и поддержка от него является мостом для его перехода на коммерческую должность.

4. Власть знатока или эксперта. Лоббист имеет влияние на политического стейкхолдера за счет того, что является носителем важных знаний, умений, навыков, а также специальной информации, важной для конкретной сферы деятельности. Типичным примером из практики лоббизма является ситуация, когда лоббист, обладающий доступом к корпоративной, отраслевой и международной информации, бюджетом на различного рода исследования и пр. начинает в силу значимости своей экспертизы влиять на подготовку профильных государственных решений по причине того, что объект власти или не желает в силу перегруженности вникать в суть вопроса, или не обладает полными знаниями о ситуации. Источник власти работает, так как лоббист наделяет объекта влияния знаниями эксперта.

5. Информационная власть. Лоббист имеет влияние на политического стейкхолдера за счет наличия информации о ситуации или об объекте власти. Например, знание лоббистом конфиденциальных (компрометирующих) сведений об объекте воздействия наделяет лоббиста информационной властью. С развитием информационного общества, социальных и коммуникативных сетей и пр. значение данного вида власти будет только увеличиваться.

6. Нормативная власть. Лоббист имеет влияние на политического стейкхолдера за счет того, что обладает законным правом контролировать и регулировать поведение объекта. Нормативная власть связана со знанием своих прав, точным пониманием иерархии, кому непосредственно подчиняется данный госслужащий, его служебных обязанностей и пр. В практике лоббизма США, Канады, Австралии и ряда других стран деятельность лоббиста, его взаимоотношения с политическим стейкхолдером четко регламентируются федеральным законодательством. В таких странах лоббист, являясь частью политической культуры, зная свои права, изначально обладает большей нормативной властью над политическим стейкхолдером, чем его коллеги в странах, где данные взаимоотношения нормативно не закреплены. Хотя виды нормативной власти лоббиста мы можем выделить и в нашей стране. Это и права на обращения в органы власти, получение информации, проведение независимой экспертизы нормативно-правовых актов, участие в оценке регулирующего воздействия, и т. п. Стоит констатировать, что российские лоббисты активно используют возможности данных процедур, повышая уровень своей нормативной власти при взаимоотношении с политическими стейкхолдерами.

Разобравшись с источниками власти, рассмотрим основные виды психологического влияния и соотнесем их с деятельностью лоббистов при взаимоотношении с чиновниками и публичными политиками.

Виды психологического влияния и лоббизм

В исследованиях отечественных и зарубежных авторов приводится значительный по объему перечень видов психологического влияния. В контексте изучаемого нами явления можно выделить пять наиболее часто встречающихся видов. К ним можно отнести.

1. Убеждение – это вид психологического влияния, в результате которого происходит сознательное аргументированное воздействие на другого человека или группу людей, имеющее своей целью изменение их суждения, отношения, намерения или решения³⁵⁴. Лоббист пытается с помощью использования методов логики, аргументации убедить политического стейкхолдера принять решение, сформировать мнение о рассматриваемой проблеме в соответствии с его интересами. Убеждение, пожалуй, самый распространенный, базовый вид психологического влияния лоббиста на политического стейкхолдера. Для усиления эффекта проводится значительная работа по подготовке и соотнесению аргументов в соответствии с интересами адресата, изучается мировой опыт, привлекаются научно-исследовательские центры и пр.

2. Внушение – это вид психологического влияния, в результате которого происходит воздействие на психическую сферу человека, связанный со снижением сознательности и критичности при восприятии и реализации внушаемого содержания, с отсутствием целенаправленного активного его понимания, развернутого логического анализа и оценки в соотношении с прошлым опытом и данным состоянием субъекта. Этот тип психологического влияния характерен, например, для ситуаций, когда нужный лоббисту вопрос выносится на рассмотрение при перегруженной повестке дня. Как правило, это характерно для последних дней работы парламента, перед каникулами.

3. Просьба – это вид психологического влияния, в результате которого происходит обращение к адресату с призывом удовлетворить потребности или желания инициатора воздействия. Прося политического стейкхолдера принять решение (резолюцию, проголосовать и пр.), лоббист апеллирует не к законам логики (как в убеждении), а к доброй воле адресата влияния. Данный вид психологического воздействия используется лоббистом, когда интересующая группу давления тема касается социально-незащищенных слоев населения. Например, представитель пациентской организации в публичном месте обращается к политику с просьбой увеличить финансирование закупки определенных лекарств. Просьба удовлетворяется, так как политик в случае отказа опасается потерять голоса избирателей. При этом за действиями больного стоит фармацевтическая компания, которая пытается максимизировать свою прибыль.

4. Принуждение – это вид психологического влияния, заключающийся в угрозе применения и в использовании инициатором своих контролирующих возможностей для того, чтобы добиться от адресата требуемого поведения. Контролирующие возможности – это полномочия в лишении адресата каких-либо благ или в изменении условий его жизни и работы. В наиболее грубых формах принуждения могут использоваться угрозы физической расправы. В своей работе лоббист довольно часто пытается принудить политического стейкхолдера принять решение, возможно, вопреки его воле, убеждениям, взглядам, но под воздействием внешних факторов, вызванных лоббистом. Для понимания данного вида психологического влияния можно привести следующий пример. Лоббисту нужно добиться от парламентария правильного голосования за тот или иной законопроект. Лоббист вступает во взаимодействие с парламентарием и с помощью просьб, внушения или определенной аргументации пытается склонить его на свою сторону. Если это не удается, лоббист, понимая психологические зависимости политика, намекает ему, что в случае отказа организует кампанию в СМИ с критикой политика, и (или) массовую акцию общественности, и (или) ограничит финансовую поддержку политика (если она была) во время избирательного цикла, и пр. Возможностей у опытного лоббиста для принуждения в этом случае более чем достаточно.

5. Манипулирование – это вид психологического влияния, направленный на скрытое побуждение адресата к переживанию определенных состояний, принятию решений и (или) выполнению действий, необходимых для достижения инициатором своих собственных целей. В работе лоббиста манипулирование заключается в скрытых действиях по формированию суждения, отношения, намерения или решения у политического стейкхолдера по отношению к вопросу, в котором заинтересован лоббист. Заказные кампании в СМИ, «вбросы» информации через финансируемых лоббистом экспертов, заказные исследования с выгодным лоббисту результатом и пр. являются наглядным примером манипулирования как общественным сознанием, так и психологическим влиянием разных видов на формирующиеся мнение политического стейкхолдера.

В своей работе лоббист использует все перечисленные виды психологического влияния в зависимости от поставленной задачи, особенностей личности профильного политического стейкхолдера и т. п. Однако стоит отметить, что наиболее часто в политической практике используются два вида: убеждение – добровольное изменение политическим стейкхолдером своих взглядов в результате аргументов, приводимых лоббистом, и принуждение – вынужденное изменение взглядов.

В процессе коммуникации с политическим стейкхолдером лоббист использует всевозможные психологические приемы воздействия, направленные на его убеждение. Если убедить политического стейкхолдера не удается, лоббист имеет в своем распоряжении значительную базу «санкций», или «отрицательное подкрепление», если использовать терминологию Хекхаузена. Рассмотрим подробнее наиболее характерные «психологические приемы» и «санкции», которые мы наблюдали в российской политической практике последних десяти лет и систематизированные при анализе лоббистских кампаний.

Психологические приемы лоббистского влияния

Под психологическими приемами мы будем понимать специальные способы (уловки) психологического влияния на объект воздействия с целью создания у него выгодного лоббисту мнения по рассматриваемому вопросу.

1. Преподнесение выгодного лоббисту варианта как единственно возможного пути решения проблемы. Данный психологический прием заключается в том, что альтернативные варианты решения скрываются или преподносятся как неэффективные (устаревшие, незначительные и пр.).

2. Завышение степени угроз, если решение не будет принято незамедлительно. Во времена холодной войны для обоснования роста американского военного бюджета оборонные подрядчики постоянно манипулировали статистикой, преувеличивавшей советскую военную мощь. Этот прием используется и теперь, несмотря на другую конфигурацию международных отношений. Например, 1 августа 2007 г. директор по отношениям с правительством Ассоциации страдающих болезнью Альцгеймера, выступил в газете The Washington Post с «данными» о том, что сокращение финансирования исследований болезни Альцгеймера снизит способность лечебных учреждений оказывать помощь слабоумным, поскольку их число вырастет с 5 млн в 2007 г. до 16 млн в 2050 г.³⁵⁵ В итоге показывают, что затраты не так существенны по сравнению со степенью угрозы. Подобный прием мы можем привести и из российской практики на примере проведения парламентских слушаний в Государственной Думе в октябре 2004 г.³⁵⁶ Они были посвящены проблемам развития судостроения и водного транспорта в России. Проходили они по стандартному сценарию: вначале состояние проблемы преподносится как критическое, приводится зарубежный опыт, а далее предлагается ряд мер по улучшению ситуации. Причем стоит отметить классический тон таких заседаний – если не принять меры сейчас, завтра уже будет поздно. Делается это с понятной целью оказать максимум воздействия на законодателей, представителей профильных министерств и журналистов. Приводимые ниже цитаты наглядно показывают использование рассматриваемого здесь психологического приема.

Вначале описываются угрозы.

«России грозит утрата статуса морской державы. Но этого мы допустить не должны» (замминистра транспорта С. Аристов).

«В состоянии водного транспорта, как в капле воды, отражаются все проблемы российской экономики» (председатель профильного комитета Госдумы В. Язев).

«Возраст подавляющего большинства речных судов превышает 26-летний рубеж. Причем только 43 % по уровню безопасности признаются нормальными» (заместитель руководителя профильного федерального агентства В. Попов).

Далее следует описание мирового опыта.

«Вообще все главные мировые морские державы с целью защиты собственного транспортного рынка применяют широкий спектр мер протекционистского характера, направленные на резервирование за национальными судовладельцами от 50 до 75 % перевозок стратегически важных грузов» (депутат Госдумы В. Клюс).

После того как должное впечатление создано, докладчики переходят к самому главному. Обычными просьбами являются: увеличение бюджетных расходов, особый льготный режим, заградительные, протекционистские меры и пр. Рассмотрим самые показательные цитаты.

«Надо в срочном порядке пересмотреть налогово-таможенное законодательство, которое “не соответствует современным условиям”. Только государственный протекционизм в сферах водных грузоперевозок и судостроения выведет отрасль из кризиса» (депутат Госдумы В. Клюс).

«Надо отменить НДС для судов, строящихся и ремонтируемых на загранбазах, временно снизить уровень ставки налога на имущество для морских судов, установить нулевую ставку земельного налога на территории внутренних водных путей морского и водного транспорта, включая акватории морских и речных портов, судоремонтных заводов и ремонтно-отстойных баз» (общее мнение выступающих).

3. Максимальное сокрытие частных интересов и выдвижение на передний план отраслевых или общественных интересов. Продвигать в органах государственной власти интерес одной компании – занятие малоперспективное. Другое дело – продвигать отраслевые или еще лучше общественные интересы, в которых умело спрятаны интересы корпоративных структур. Это выгодно в политическом отношении, так как ты как бы радеешь за «общее дело». Чиновнику также легче поддерживать общеотраслевые инициативы, чем взаимодействовать с отдельной компанией. Одной из распространенных возможностей такой маскировки является создание разного рода «карманных» отраслевых ассоциаций, которые формально отстаивают интересы всех участников отрасли, но на самом деле лишь прикрывают корпоративный лоббизм компании.

4. Апеллирование к социально чувствительным аспектам. Например, после победы Барака Обамы на президентских выборах и возможного сокращения бюджета Министерства обороны США «Ассоциация предприятий аэрокосмической промышленности», в которую входят такие корпорации, как «Боинг», «Локхид-Мартин», «Дженерал Дайнэмикс», «Нортроп-Грумман», объявила о намерении провести пропагандистскую кампанию стоимостью 1,5 млн долл. в таких изданиях, как The Washington Post, Congressional Quorterly, National Journal, суть которой в том, чтобы показать важность ВПК в экономике США как фактора выхода из экономического кризиса. В частности, указывается, что в оборонной промышленности трудятся более 2 млн человек, корпорации имеют субподрядчиков во всех 50 штатах страны³⁵⁷.

5. Апелляция к некоему сакральному знанию, которое чаще всего принято принимать на веру как неоспоримое. В данном контексте принято апеллировать, например, к результатам научных исследований (предварительно заказанных лоббистом), данным статистики (которую чрезвычайно сложно проверить) и пр.

6. Апеллирование к тезису, что в будущем это потребует намного больших затрат. Этот прием характерен прежде всего для бюджетного лоббизма, ставящего целью выделение государственных денег на те или иные программы, в которых заинтересован лоббист. Так как ресурсы ограничены, а желания неисчерпаемы, чрезвычайно важно доказать необходимость выделения средств здесь и сейчас и ровно в том объеме, который заявлен. Апеллируя к тезису, что в будущем (если не принять меры прямо сейчас) на это понадобится гораздо больше средств, поддерживающий лоббиста политик предстает в выгодном ореоле экономного и дальновидного государственного деятеля. Задача же лоббиста в данном случае заключается в подборе аргументов, максимально драматизирующих будущие затраты.

7. Подгонка интересующего лоббиста вопроса под актуальную государственную повестку дня. Российский политолог С. Костяев на примере США приводит такие действия групп давления после трагических событий от урагана «Катрина», произошедшем в августе 2005 г. и ставшим самым разрушительным ураганом в истории США, в результате которого погибли 1836 человек. С подачи нефтяного лобби председатель комитета Палаты представителей по энергетике, республиканец из Техаса Дж. Бартон предложил законопроект, облегчающий строительство новых нефтеперерабатывающих заводов. К. Паркс, вице-президент Американской ассоциации страхователей собственности, выступал за продление действия закона, обязывающего правительство содействовать страховым компаниям в выплате ущерба, причиненного иностранной террористической атакой, если он превышает определенные суммы. Б. Сталлман, президент Американской федерации фермерских бюро, предлагал в рамках чрезвычайных ассигнований выделить дополнительное финансирование фермерам. Ч. Мерин, глава вашингтонского представительства Круглого стола туристического бизнеса выступил за предоставление грантов, налоговых вычетов, скидок по кредитам отелям, ресторанам, закусочным в регионах, пострадавших от стихийных бедствий. Более того, авиакомпании предлагали в связи с этим приостановить сбор акцизов на горючее, страховые компании выдвинули план создания фонда из свободных от налогообложения средств для покрытия будущих расходов от природных катастроф и т. д.³⁵⁸ В российской лоббистской практике также можно найти множество похожих примеров. 17 августа 2009 г. произошла авария на Саяно-Шушенской ГЭС. Погибли 75 человек, оборудованию и помещениям станции был нанесен колоссальный ущерб. Этой трагедией умело воспользовалось страховое лобби, которое уже четыре года безуспешно пыталось провести через второе чтение проект ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта». Промышленники в ответ обвинили страховщиков в стремлении заработать на чужой беде. По словам представителя «РусГидро» Сергея Теребулина, если бы закон об опасных объектах и был принят до аварии, все равно он не покрыл бы убытки в полном объеме. Ущерб от катастрофы, по его словам, оценили в 270 млрд руб., тогда как по законопроекту размер максимальной выплаты ограничен суммой 6 млрд руб. Однако на этот раз сопротивление промышленников оказалось тщетным. В сентябре премьер России поручил Минэкономразвития, МЧС и Минфину ускорить разработку законопроекта, сославшись на аварию на Саяно-Шушенской ГЭС. В мае 2010 г. после катастрофы на шахте «Распадская» он вернулся к этой теме еще раз, потребовав закончить затянувшиеся согласования. В итоге в последний день работы Государственной Думы закон был принят сразу в двух чтения, а в среду, 21 июня, прошел последнее возможное препятствие – Совет Федерации.

8. Апеллирование к группе, общему мнению и пр. Имеется в виду преподнесение лоббистом вопроса, по которому уже якобы достигнут компромисс, а объекту обращения нужно только присоединиться к консолидированному мнению. Лоббист в данном случае использует психологический прием, согласно которому следовать за большинством гораздо комфортнее, чем идти вразрез. Это особенно актуально в политике, в которой поиск компромиссов является залогом выживания. При этом лоббист часто умалчивает о возможных противниках решения или превышает степень сплоченности группы при рассмотрении выгодной для него ситуации.

Рассмотрим наиболее типичные виды «санкций», которые используют лоббисты в своей работе.

Санкции («отрицательное подкрепление») в лоббизме

Санкции («отрицательное подкрепление») – это действия со стороны лоббиста по отношению к политическому стейкхолдеру, направленные на ущемление его персональных, корпоративных и пр. интересов, лишение его любых видов благ. Цель санкций – принудить политического стейкхолдера к принятию решения в соответствии с волей лоббиста. Санкции мы разделим на три группы: относящиеся к политическим стейкхолдерам в целом; относящиеся только к публичным политикам; относящиеся только к чиновникам (бюрократам). Рассмотрим данную классификацию подробнее.

Санкции по отношению к политическим стейкхолдерам в целом

1. Лишение политического стейкхолдера финансирования в контексте коррупционного взаимодействия. Если между лоббистом и политическим стейкхолдером существует коррупционная связь, то лишение последнего финансирования является важным инструментом влияния лоббиста.

2. Воздействие на политического стейкхолдера через вышестоящих начальников, руководство комитета и (или) фракции/партии. Зависимость от вышестоящего руководства характерна прежде всего для чиновников. Об этом мы подробно говорили, раскрывая психологический портрет этой социальной группы. Санкции по отношению к чиновнику реализуются в этом случае следующим образом. Предположим, чиновник отказывается принимать решение в интересах лоббиста. Лоббист, зная структуру подчинения чиновника, иерархию принятия решения, договаривается с вышестоящим руководством, а оно уже «спускает» данный вопрос в качестве директивы чиновнику, с которым не удалось договориться изначально. Однако санкции через руководство могут быть использованы и для публичных политиков. Если мы возьмем в качестве примера парламентариев, то во фракциях существует так называемая партийная дисциплина. Это означает, что депутат не может голосовать по рассматриваемому вопросу в соответствии со своими мыслями и представлениями. Он обязан подчиниться, если не хочет быть исключен из партии или избирательных списков на желательное для него место на предстоящих выборах. Партийная дисциплина в той или иной форме существует во всех парламентах мира, она дает возможность лоббисту воздействовать на значительную массу депутатов через руководство партии по интересующей его теме.

3. Инициирование кампании по дискредитации политического стейкхолдера посредством опубликования личных данных, компрометирующей информации, публичных акций протеста, заказных публикаций в СМИ и пр. Профессиональный лоббист, в особенности работающий на экономические группы влияния, обладает как финансовыми ресурсами, так и устойчивыми каналами воздействия на редакторов ведущих СМИ, которые зачастую использует как элемент создания информационного фона при реализации лоббистских кампаний. Кроме того, корпорации являются крупными финансовыми донорами СМИ. Указанное позволяет лоббисту доводить нужную ему информацию до широких слоев населения. Данный ресурс лоббиста представляет для политического стейкхолдера как возможности, так и значительную опасность. Влияние лоббиста усиливается многократно, если он обладает личной, компрометирующей информацией на политического стейкхолдера. Являясь представителем группы давления, лоббист имеет возможность инициировать и координировать действия больших масс людей. Как правило, описываемые акции опасны для публичных политиков, заинтересованных в переизбрании, однако могут стать проблемой и для чиновников разного ранга, так как являются индикатором отношения общества к их деятельности.

Санкции по отношению к публичным политикам

1. Лишение публичного политика каналов финансирования избирательной кампании и (или) угрозы начала поддержки политических оппонентов. Деньги являются необходимым атрибутом любой современной избирательной кампании, именно они дают возможность привлечь лучших специалистов по выборам, приобрести самые подходящие места для агитации в СМИ и пр. Лоббист является важным каналом поступления средств в избирательный фонд кандидата, желающего занять публичную должность. Соответственно, публичные политики стараются сотрудничать с лоббистами, способными привлечь необходимое для организации успешной кампании финансирование. Указанной потребностью лоббисты активно пользуются. Соответственно, лишение финансирования, при прочих равных условиях, является эффективной санкцией, позволяющей сделать публичного политика сговорчивей при обсуждении интересующих лоббиста вопросов.

2. Лишение публичного политика социального капитала в период избирательной кампании происходит тогда, когда та или иная социальная группа публично перестает поддерживать на выборах кандидата, против которого применяются санкции. Лоббисты, работающие на социальные группы давления, например профсоюзы, экологические организации, потребительские союзы и пр., в чьем арсенале находятся значительное число активных членов, прекрасно знают о данном ресурсе. Потерять поддержку такого рода лоббистов для публичного политика может быть крайне опасно. Именно благодаря возможным санкциям социальные лоббисты обладают значительным влиянием, часто сопоставимым с воздействием экономических лобби.

Санкции по отношению к чиновникам (бюрократам)

1. Блокировка инициатив чиновника через другие институты власти. Опытный лоббист, обладая связями в различных институтах власти, может блокировать реализацию решений, за которые несет ответственность чиновник, подвергнутый воздействию санкций. Неспособность реализовывать вышестоящие поручения чиновником показывает его некомпетентность, что отразится на его карьере и даже может привести к увольнению. Таким образом, чиновник заинтересован в сотрудничестве с влиятельными лоббистами, которые при необходимости смогут помочь в реализации той или иной инициативы чиновника, в том числе в коридорах власти, создадут необходимые информационную поддержку и общественный фон.

2. Воздействие на чиновника посредством давления со стороны других институтов, в том числе публичных политиков (ярких парламентариев). При проведении лоббистской кампании, если нужно «сломать» позицию того или иного чиновника (или даже целого института), лоббист может организовать внешнее давление со стороны близких и (или) контролируемых им институтов как общества (бизнес-ассоциации), так и государства (парламентарии, руководство регионов). Реализуется это, например, по следующей схеме. Создается группа поддержки в стенах парламента из близких лоббисту депутатов. Данные депутаты начинают писать письма, обращения и запросы в профильные органы исполнительной власти в соответствии с иерархией принятия властных решений по интересующему лоббисту вопросу. Они организуют встречи с чиновниками, пользуясь своим правом на «приоритетный прием». Как правило, создается и модерируется «информационный шум» в ведущих СМИ, которые становятся площадкой для группы поддержки. Задача данного воздействия – оказывать постоянное давление на чиновника, дискредитировать его действия и пр. Лоббист исходит из того, что чиновник изменит свою позицию, в итоге будет найден компромисс, а в будущем он станет сговорчивей по интересующей лоббиста тематике.

Разобравшись с концепцией «психологического влияния», рассмотрим далее концепцию «социального обмена», которая иначе смотрит на взаимоотношения лоббиста и политического стейкхолдера.

ТЕОРИИ «СОЦИАЛЬНОГО ОБМЕНА» И ЛОББИЗМ (НА ОСНОВАНИИ ПОСТУЛАТОВ ДЖОРДЖА ХОМАНСА)

Всегда ли можно соотносить явление лоббизма с термином «влияние», которое, как мы обозначили выше, сопровождается сменой убеждений, верований, поведения и прочих характеристик политического стейкхолдера в соответствии с активными действиями лоббиста. В настоящий момент существует дискуссия о степени лоббистского влияния на процесс выработки государственных решений. Одна группа ученых считает, что степень влияния лоббистов чрезмерна, другая, что она незначительна и сводится лишь к субсидированию в целях нужного поведения представителей власти. Все же стоит признать, что рассмотренная выше концепция «психологического влияния» отводит активную роль лоббистам, которые, словно над «подопытным кроликом», проводят свои эксперименты над пассивным политическим стейкхолдером, используя различные трюки и уловки.

Рассматриваемая здесь теория обмена представляет лоббистов скорее как партнеров, имеющих определенные ресурсы, в которых заинтересован политический стейкхолдер. Именно в обмен на эти ресурсы политический стейкхолдер готов удовлетворять интересы представляемых лоббистом групп влияния. Повлиять, согласно данному подходу, – значит, найти равную цену между политическим действием стейкхолдера, в котором заинтересован лоббист, и неким ресурсом, предлагаемым взамен. В этой связи политолог А. Белоусов справедливо замечает, что в рамках межинституциональных обменов (а лоббизм, на его взгляд, является типичным примером такого рода коммуникационных обменов) политическая коммуникация представляет собой конвертацию ресурса властных полномочий на любые прочие ресурсы по наиболее выгодному для власти курсу в ходе обмена между политическими субъектами и агентами других институтов общества³⁵⁹.

Соответственно, в рамках данного подхода лоббизм – это обмен ресурсами между представителями органов публичной власти (обладающими властным ресурсом) и группами интересов (обладающими финансовым или социальным ресурсом). Лоббисты выступают профессиональными посредниками в данных взаимоотношениях.

Корни теории социального обмена можно найти в целом ряде научных направлений, так, в социальной психологии – это направление бихевиоризма. Психологическая энциклопедия Р. Корсини и А. Ауэрбаха определяет суть данной теории следующим образом: обмен может происходить в ситуации, где каждый из участников располагает возможностью осуществлять контроль за благами, представляющими ценность для других, и каждый из участников ценит некоторые из тех благ, которые контролируют другие, выше чем некоторые из тех благ, которые контролирует он сам. Такими благами могут быть любые продукты, действия или условия, которые ценятся людьми³⁶⁰.

Впервые теория «социального обмена» была представлена американским социологом Дж. Хомансом в 1960 г. Несмотря на то что сам Хоманс был социологом, он всегда подчеркивал, что его теория опирается именно на психологические принципы и относится по меньшей мере к двум взаимодействующим индивидам³⁶¹. На основе обмена ученый интерпретировал различные проявления социальной жизни. Хоманс считал, что люди будут формировать и поддерживать отношения, если считают, что вознаграждения, которые они извлекают из таких отношений, будут превосходить затраты. Таким образом, он попытался объяснить поведение, определяемое в широком смысле как результат взаимодействия, в ходе которого индивидуумы приобретают, продают или обменивают ресурсы.

В своей теории Хоманс развил пять общих постулатов, касающихся социального поведения и обмена ресурсами. Три из них воспроизводят модель бихевиоральных психологов. Два последних положения более тесно связаны с экономической теорией. Рассмотрим их здесь подробнее и соотнесем с поведением лоббиста при взаимодействии с политическим стейкхолдером.

Первый «постулат успеха» гласит: «В отношении любых действий, выполняемых людьми, чем чаще человек вознаграждается за конкретное действие, тем чаще этот человек будет выполнять такое действие». Соответственно, политический стейкхолдер с большей вероятностью обратится к лоббисту, если в прошлом вознаграждался ценными для него информацией и проведением экспертизы.

Второй – «постулат стимула». Он связан с признанием роли прошлого опыта: «Если в прошлом появление конкретного стимула или набора стимулов создавало ситуацию, в которой действие человека вознаграждалось, то чем больше теперешние стимулы похожи на эти прошлые стимулы, тем чаще этот человек будет выполнять такое же или похожее на него действие в настоящем». Соответственно, политический стейкхолдер с большей вероятностью обратится к лоббисту по другим вопросам, например, связанным с разработкой законопроектов, постановлений или программ, если в прошлом получал ценные для него информацию и данные экспертизы.

Третий постулат – «агрессии – одобрения». Он гласит: «Если действие не вызовет ожидаемого вознаграждения или, напротив, вызовет неожиданное наказание, то действующий субъект испытает чувство гнева: возрастет вероятность, что более ценным для него окажется агрессивное поведение»³⁶². Соответственно, если политический стейкхолдер помог лоббисту и не получил вознаграждения, в следующий раз просьба лоббиста с большей вероятностью будет проигнорирована, а сам лоббист может лишиться доступа к политику. В крайнем случае реализации этого постулата появление лоббиста будет вызывать агрессивное отношение политического стейкхолдера. И наоборот, «постулат одобрения» гласит: «Когда действие человека получает ожидаемое одобрение, или еще лучше – большее одобрение, чем он ожидал, или не приводит к ожидаемому наказанию, то он испытывает чувство удовольствия; более вероятно, что он воспроизведет одобряемое поведение, поскольку оно будет для него более ценным». Политический стейкхолдер, который получил большее вознаграждение, на которое рассчитывал и которое было оговорено с лоббистом, в следующий раз будет стремиться оказать лоббисту аналогичные услуги, так как они будут ассоциироваться у него с бо́льшим удовлетворением. Аналогично, если политический стейкхолдер не исполнил условия обмена с лоббистом и в результате не получил от него ожидаемую негативную реакцию, он будет чувствовать себя обязанным и с большей вероятностью постарается оказать лоббисту данную услугу в будущем.

Четвертый – «постулат ценности» гласит: «Чем больше выгоды человек получает в результате своих действий, тем вероятнее, что он будет вести себя таким образом». Чем более важные для политического стейкхолдера потребности удовлетворяет лоббист, тем с большей вероятностью он вызовет желаемое поведение. Например, если лоббист профинансировал избирательную кампанию парламентария и это способствовало его переизбранию на новый срок, то в новом парламенте лоббист может рассчитывать на большее содействие в реализации своих интересов, так как ценность предоставленного для обмена ресурса для парламентария крайне высока. Здесь правда следует отметить, что теория Хоманса не является чисто гедонистической: поощрения, полагает он, могут быть как материальными (например, деньги), так и альтруистическими (помощь другому).

Пятый – «постулат депривации – пресыщения» отражает экономическое понятие снижающейся предельной полезности: «Чем регулярнее вознаграждался поступок человека в прошлом, тем менее он начинает ценить каждое последующее вознаграждение».

В практике лоббизма реализацию данного постулата мы можем рассмотреть, например, на следующем примере. В начале политической карьеры парламентарий вступил в коммуникацию с лоббистом, которому оказывал услуги взамен на финансирование лоббистом благотворительного фонда жены парламентария. С ростом политического веса парламентария и с увеличением его лоббистских контактов ценность ресурса лоббиста, который он предлагает к обмену, снизилась практически до нуля. Произошло это в результате роста благосостояния парламентария, его статуса и возможностей, соответственно, дополнительные ресурсы лоббиста больше не вызывают желания к осуществлению обмена, так как не сохраняют ту же самую ценность, которой они обладали изначально.

По мнению Хоманса, решающим фактором здесь является время: чем длительнее интервал между каждым очередным вознаграждением, тем медленнее наступает пресыщение.

Для решения проблемы пресыщения Хоманс формулирует два важных понятия: цена и выгода. Цена поведения – это осознание индивидом утраты вознаграждения вследствие своего предшествующего поведения. Выгода в социальном обмене – это преобладание объема вознаграждения над ценой, которую пришлось заплатить. Разработка этих понятий побудила Хоманса переформулировать постулат депривации – пресыщения: «Чем большую выгоду имеет человек от своих поступков, тем более вероятно, что он повторит эти поступки»³⁶³. В контексте отношений «лоббист – политический стейхолдер» это положение можно соотнести следующим образом: если лоббист хочет, чтобы с политическим стейкхолдером по мере увеличения политического статуса последнего постоянно осуществлялся обмен, лоббисту следует представлять блага, которые соответствовали бы или превышали текущий статус политического стейкхолдера.

Как нами было обозначено выше, ценность теории «социального обмена» в обосновании того, что эффективный лоббизм только тогда и возможен, когда допустим обмен между политиком и представляющим группы влияния лоббистом. Какими ресурсами обмениваются лоббист и политический стейкхолдер? В чем ключевые потребности последнего? Ведь очевидно, что утверждение и развитие института лоббизма в мире показывает, что лоббист обладает чем-то, что имеет определенную ценность для политических стейкхолдеров, в противном случае он не занял бы того места, которым обладает сегодня в политических системах ряда стран. В данной связи нам представляется значимым рассмотреть ключевые ресурсы и потребности политических стейкхолдеров и соотнести их с ресурсами лоббистов, которые предлагаются к обмену.

Ресурсы и потребности политических стейкхолдеров при взаимодействии с лоббистами

В рамках социальной психологии под ресурсами понимаются любые вещи, которые могут подлежать обмену в рамках социальных контактов. Американские психологи Э. Фоу и У. Фоу в своей статье «Ресурсная теория социального обмена»³⁶⁴ выделяют шесть классов обменных ресурсов: любовь, статус, информация, деньги, товары и услуги. Ученые считают, что любой ресурс, подпадающий под один из этих шести классов, может быть описан в отношении одного из двух измерений: специализированность (particularism) и конкретность (concreteness). Специализированность ресурсов – это степень, в которой их ценность зависит от конкретного человека, вовлеченного в процесс обмена. Например, обмен любовью обладает большей ценностью в отношениях с любимым человеком, нежели в отношениях с абсолютно незнакомым, в то время как обмен деньгами обладает более универсальной ценностью. Второе измерение, конкретность, связано со степенью материальной осязаемости того или иного ресурса, например увеличение оклада в сравнении с повышением своего профессионального статуса. В ходе дополнительных исследований, Фоу обнаружили, что высокоспециализированные ресурсы имеют тенденцию обмениваться на ресурсы того же класса (например, любовь на любовь, нежели деньги на любовь), но что менее специализированные ресурсы, как правило, обмениваются на ресурсы из других классов. Например, деньги часто обмениваются на товары и услуги³⁶⁵.

Ресурсы политических стейкхолдеров, как это уже делалось нами ранее, целесообразно рассматривать в рамках двух категорий: ресурсы чиновника (бюрократа) и ресурсы публичного политика. Очевидно, что разнообразие и качества данных ресурсов во многом зависят от политической системы, политического режима и политической культуры, существующих в той или иной стране. Например, в странах с парламентской формой правления (Италия, Германия, Греция, Израиль и др.), перевес властных полномочий находится у парламента; именно данный институт формирует правительство, разрабатывает и принимает бюджет государства, определяет пути социально-экономического развития, курсы внутренней и внешней политик. Соответственно, качество и разнообразие предлагаемых к обмену ресурсов будет выше, чем в странах с президентской формой правления или в странах, где данный институт имеет формальное (декоративное) значение.

Представим далее основные ресурсы, которыми обладают чиновник (бюрократ) и публичный политик в России в наше время³⁶⁶.

Ресурсы, предлагаемые к обмену чиновником (бюрократом)

Напомним, что чиновник – это наемный (не избираемый) служащий публичных органов власти. Ключевой ресурс чиновника для лоббиста – это его административная власть, связанная с осуществлением исполнительных и распорядительных функций государства. Именно чиновник наделяется государством правом издавать властные акты, осуществлять организаторскую и управленческую работу с помощью государственных институтов. Перечислим самые типичные ресурсы чиновника, в которых заинтересован лоббист³⁶⁷:

1. Знания о развитии государственной регуляторики, готовящихся концепциях и законах, выделяемых субсидиях и пр. Лоббист, работающий в интересах экономических групп давления, стремится на самых ранних стадиях своей работы приобрести данный ресурс, чтобы или попытаться внести изменения в готовящиеся решения в своих интересах, или подстроится под будущий вектор изменений.

2. Чиновник оказывает влияние на разрешительные функции государства в области экономики. Здесь и получение лицензий на разработку месторождений, регулирование таможенных платежей, разрешений на строительство, получение различных льгот, преференций и пр.

3. Чиновник оказывает ключевое влияние на расходную часть федерального бюджета. Именно от чиновника зависит, на какие целевые программы и в каких объемах будут потрачены средства.

4. Чиновник оказывает ключевое влияние на налоговую политику государства. От чиновника зависит ежегодное изменение ставок акциза на те или иные группы товаров и пр.

5. Чиновник оказывает ключевое влияние на таможенно-тарифную политику. Именно от него зависит, на какие импортируемые в страну товары будут изменены ввозные пошлины, что, соответственно, определит конкурентное место данных товаров на локальном рынке страны.

6. Чиновник оказывает значительное влияние на содержание принимаемых в стране федеральных законов. Регулирующие экономику законы определяют условия существования бизнеса в стране, его развитие и приоритеты.

7. Чиновник оказывает ключевое влияние на финансовую поддержку тех или иных отраслей экономики. Этот ресурс особенно важен в период нестабильности в мировой экономике.

Данный список можно было бы продолжить.

Очевидно, чем больше власти сосредоточено в руках чиновника, того или иного института, тем большую стоимость будут иметь предназначенные к обмену ресурсы политического стейкхолдера. Как верно и обратное: с потерей власти ресурсы, предлагаемые к обмену государственным институтом, снижаются, вплоть до полной потери стоимости. В данном случае власть переходит от государственного института к группе давления, которая, прикрываясь ширмой государственного института, подменяет его, начиная от его имени реализовывать свои частные, корпоративные интересы. Хорошо об этом пишет российский политолог А. Белоусов: «Власть, по определению, может быть либо сильной, либо слабой. Слабая власть не способна противиться воздействию на себя. Лоббистское воздействие на слабую власть функционально дестабилизирует ее: власть не способна на него ответить, и вынуждена полностью соглашаться с предложенными условиями. Так властные функции переходят от государственных структур к структурам экономическим. Наоборот, сильная власть не допускает воздействия на себя, или допускает, но с тем, чтобы самой в ответ оказать более сильное воздействие»³⁶⁸. Безусловно, данное утверждение хорошо коррелирует с современной историей России. В 1990-е гг., когда государственная власть была децентрализована, многие функции объективно контролировались различными группами влияния, лоббизм был многогранен, осуществлялся на разных площадках. С начала 2000-х гг., с усилением государственной власти, ее централизацией изменился и лоббизм, что, очевидно, привело и к снижению влияния различных групп давления.

В поддержку данного тезиса можно привести еще один пример из истории российского лоббизма. В 1990-е гг. в период становления государственных институтов парламент Российской Федерации был важным объектом лоббистского воздействия. Так, депутаты парламента оказывали заметное влияние как на содержание федеральных законов, так и на распределение средств федерального бюджета страны – главного ресурса к обмену парламента любой страны мира. Однако с начала 2000-х гг. его значение в работе лоббистов стало уменьшаться и в настоящее время как институт согласования интересов он фактически находится на периферии рынка обмена. Объясняется это тем, что в силу известных реорганизаций парламент фактически лишился властных полномочий, которые были перераспределены между институтами исполнительной власти и Администрацией Президента России.

Ресурсы, предлагаемые к обмену публичным политиком

Под публичным политиком, напомним, мы понимаем любое избираемое лицо федерального, регионального или муниципального уровней. Ключевой ресурс публичного политика – это наделяемые ему после избрания властные полномочия. Другой уникальный для публичного политика ресурс – это его социальный капитал, узнаваемость и популярность среди значительной массы населения. Последнее дает ему возможность привлекать внимание общественности и СМИ к различного рода проблемам, инициировать широкую общественную дискуссию. Перечислим далее самые типичные ресурсы публичного политика, в которых заинтересован лоббист³⁶⁹:

1. Возможность инициировать проекты федеральных законов.

2. Возможность принимать участие в разработке и принятии федерального бюджета страны.

3. Возможность инициировать депутатские запросы – специальные обращения, обязательные к ответу «по существу вопроса».

4. Возможность инициировать парламентские расследования, проводить «круглые столы» и парламентские слушания.

Рассмотрим далее наиболее типичные потребности политических стейкхолдеров. Именно наличие данных потребностей формирует рынок предложения, чьим представителем выступает лоббист.

Потребности политических стейкхолдеров

В психологии есть множество определений того, что такое потребности. Так, В. Куницына определяет потребности как состояние нужды в объективных условиях, предметах, объектах, без которой невозможно развитие и существование живых организмов, их жизнедеятельность. Потребность понимается как дискомфорт между внутренними и внешними условиями деятельности человека. Поэтому деятельность человека выстраивается в соответствии со слабыми точками, с теми потребностями, которые не удовлетворены и создают «психическое напряжение» в человеке. Таким образом, потребности являются спусковыми крючком любого поведения человека, начиная от его базовой активности, заканчивая профессиональной деятельностью³⁷⁰. Рассмотрим далее ключевые потребности политического стейкхолдера, которые образуют ресурсную базу лоббиста. К ней, по нашему мнению, прежде всего можно отнести: информацию, финансовый и социальный капитал, а также PR и GR-поддержку. Рассмотрим эти ресурсы подробнее.

Информация. Лоббист имеет возможность и необходимые ресурсы для качественной подготовки требующихся справок, заключений и пр. Он может привлекать лучших экспертов, исследовать международный опыт и пр. Для чиновника хорошо подготовленный, проработанный документ – один из главных критериев оценки его профессионализма. Лоббисту следует снабжать чиновника важной для него информацией, повышающей его профессиональный и экспертный уровень. С другой стороны, лоббист может помочь чиновнику реализовать его ведомственные инициативы, например, подключив свои связи в парламенте, стимулировав принятие нужного закона или формирование целевой программы, или дополнительного бюджетного финансирования.

При работе с лоббистом публичного политика могут заинтересовать два вида информации: связанной с подготовкой документа (решения), в разработке которого он принимает (может принять) участие; информации, характеризующей предпочтения избирателей. Первый тип информации связан с непосредственной компетенцией политика, она важна для него, так как позволяет лучше позиционироваться в политическом поле (выступать в области эксперта, профессионала), использовать широту аргументов и пр. Второй тип информации позволяет политику правильно реагировать на те или иные политические вызовы, в большей степени удовлетворяя потребности своих избирателей и тех групп влияния, на которые он опирается³⁷¹.

Финансовый капитал. Лоббист имеет возможность легально улучшать финансовое состояние чиновника, например, приглашая его на платные лекции, заказывая научные и творческие работы по проблемам его компетенции. С другой стороны, имея связи в бизнесе, лоббист представляет интерес для чиновника и в контексте возможного временного ухода с государственной службы, что довольно распространено, например, при победе оппозиционной партии на выборах в парламентских республиках.

Мобилизация капитала для публичного политика может осуществляться со стороны заинтересованных лиц лоббистами. Лоббист, привлекая деньги на избирательную кампанию со стороны заинтересованных общественных, профессиональных или корпоративных структур, берет с политика обещание отстаивать те или иные позиции в политической сфере, в которых заинтересованы его заказчики. Таким образом, через инструменты так называемого бандлинга³⁷² лоббист устанавливает неформальные связи с потенциальными политическими лидерами в момент, когда они в наибольшей степени заинтересованы в такого рода контактах³⁷³. Если рассмотреть опыт США, то большинство комитетов политического действия, которые аккумулируют финансовые ресурсы в поддержку того или иного политика, стали не чем иным, как лоббистами их интересов. Некоторые из них даже просто являются структурными подразделениями лоббистских отделов создавших их организаций (коммерческих фирм, корпораций). Нередко главный лоббист такой организации возглавляет созданный ею комитет. Примером этому может служить формирование в 2011 г. собственного комитета политического действия корпорацией Facebook для финансовой поддержки близких ей кандидатов на будущих выборах и продвижения интересов социальной сети в органах власти США. Согласно статье в «вестнике американского лоббиста» газете The Hill в этом году Facebook потратила на лоббистские цели рекордную для себя сумму – 550 000 долл. Представитель компании, в частности, заявил, что комитет будет поддерживать кандидатов, которые «разделяют наши цели, отстаивая ценность инноваций в нашей экономике». Курировать деятельность комитета будет назначенный с июня 2011 г. вице-президент по глобальным коммуникациям компании Дж. Локхарт, бывший пресс-секретарь президента США Билла Клинтона³⁷⁴.

Лоббист, помимо известных экспертизы и финансового ресурса, обладает социальным капиталом, особенно если он представляет интересы крупной группы влияния, например корпорации или общественной организации со значительной базой активных членов. Осознавая наличие социального капитала, лоббист имеет возможность оказывать значительное влияние как на профильных чиновников, так и публичных политиков. В части взаимоотношений с публичным политиком это реализуется по следующей схеме. Лоббист говорит парламентарию, что за такое-то решение нужно проголосовать подходящим для него образом. Взамен он предлагает голоса избирателей, которые входят в представляемую им группу давления. Политик, заинтересованный в переизбрании, обменивает свой голос и голоса своих сторонников (если это руководитель партии или профильного комитета) на электоральную поддержку, которую ему обеспечивает лоббист.

PR и GR-поддержка. Лоббист имеет возможность популяризировать сильные качества политического стейкхолдера в профессиональной и общественной средах, а также нейтрализовывать потенциальных политических оппонентов. По нашему опыту, данный ресурс лоббиста более востребован публичными политиками, хотя довольно часто может быть использован и руководящим составом государственных ведомств. Кроме того, важным ресурсом профессионального лоббиста является наличие глубинных связей с различными институтами власти, депутатскими группами и общественными организациями. Указанное дает ему возможность оказывать как положительное, так и отрицательное воздействие на движение документов вплоть до его полной блокировки.

Рассмотренные нами выше концепции по-разному определяют характер психологического взаимодействия между лоббистом и политическим стейкхолдером. В теории «психологического влияния» роль лоббиста активна, а роль политического стейкхолдера пассивна. В теории «социального обмена» лоббист и политический стейкхолдер, скорее, – равноправные партнеры, заинтересованные в друг друге и участвующие в закрытых сделках межгруппового обмена. Представляемая далее теория «законодательного субсидирования» уже отводит активную роль политическим стейкхолдерам, а роль лоббиста принижается и сводится до роли «обслуживающего персонала». Остановимся на данном подходе подробнее.

ТЕОРИЯ «ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СУБСИДИРОВАНИЯ» РИЧАРДА ХОЛЛА: АНАЛИЗ ПСИХОЛОГИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ЛОББИСТА И ПОЛИТИЧЕСКОГО СТЕЙКХОЛДЕРА

Теория «законодательного субсидирования» была впервые разработана американским экономистом, профессором Мичиганского университета Р. Холлом и опубликована в журнале «Обзор американcкой политической науки» в феврале 2006 г. Исследуя активность лоббистов в Конгрессе США, ученый делает вывод, что лоббизм на практике не является стратегией, направленной на изменение позиции и предпочтений законодателя. По его мнению, лоббизм – это, скорее, попытка субсидировать законодательные ресурсы тех законодателей, чьи предпочтения уже разделили группы интересов. Вот что он пишет: «Лоббисты отличаются от законодателей своей специализацией на решении одной интересующей их проблемы и обладают значительными ресурсами для ее решения. Проблема лоббистов заключается в невозможности прямого участия в принятии политических решений в сфере законодательства. Ресурсы лоббиста, чтобы стать значимыми, должны быть реализованы через тех, кто имеет возможность участвовать в принятии этих решений. Соответственно, лоббист сначала отбирает законодателя, который уже имеет схожую с ним позицию и верования. Затем лоббисты субсидируют инициативы законодателей, предоставляя им данные для формулировки предложений, рассмотрения альтернатив, заключения, аргументы или иным способом помогают законодателям осуществлять самостоятельные действия по изменению содержания закона или вероятности его прохождения»³⁷⁵.

Теория «законодательного субсидирования» Холла базируется на трех предпосылках: первая – законодатель, чтобы иметь существенный вес в политике, должен активно в ней участвовать. Это значит, он должен принимать участие в законодательном процессе, предлагать законопроекты, поправки, выступать с предложениями. С другой стороны, суть политической деятельности, направленной на повышение авторитета и политического веса политика, заключается в построении коалиций сторонников, участии в процедурных маневрах (назначении в комитеты, манипуляциях повесткой дня), борьбе за голоса. Лоббист, таким образом, субсидируя законодателя, укрепляет политический авторитет своего избранника. Вторая предпосылка – политик, приступая к работе, должен определять приоритетные направления своей деятельности, на которых он будет специализироваться. Таким образом, одни выбирают банковское законодательство, другие – оборону, третьи – здравоохранение. Выбор приоритетов политика притягивают к нему отраслевых лоббистов, которые досконально разбираются в представляемой ими тематике. Третья предпосылка – ресурсы законодателей ограничены. У политиков ограничены время, персонал, информация и др. Следовательно, они не могут одновременно осуществлять все виды деятельности, которые должны обеспечить успех каждого из направлений политики, поддерживаемых ими и их избирателями. Лоббисты в данном случае являются дополнительным персоналом для законодателя, разгружая его временные затраты.

Основная идея концепции «законодательного субсидирования», заключается в том, что лоббист не влияет, а лишь помогает (по аналогии со «вспомогательным персоналом»), следует за уже определившимся и действующим в своих интересах законодателем, увеличивая его усилия по достижению целей, которые в том числе разделяет лоббист со своей группой влияния. Именно поэтому политики «действуют» в интересах группы в тот самый момент, когда они работают в своих собственных интересах. Анализируя практическую деятельность лоббистов, можно найти множество фактов, подтверждающих данный подход. Обычно процесс «субсидирования» проходит по следующей схеме.

Становится известно о той или иной инициативе законодателя (это могут быть высказывания, нормативные действия и пр.), которая коррелирует с интересами заинтересованной группы, связанной с лоббистом. Позиция законодателя может иметь как самостоятельный характер, так и быть вышестоящим партийным поручением или иметь любой иной характер. Задача лоббиста заключается в поддержке данной позиции. Опытному лоббисту всегда есть что предложить политику, чтобы максимизировать его эффективность, – это может быть целый арсенал вспомогательных действий от организации пресс-конференций, благоприятных публикаций в СМИ, подготовки качественной экспертизы в поддержку инициативы до блокировки политических оппонентов политика и многое другое. Публичные политики, которые имеют огромное количество разнообразных интересов и инициатив, направленных прежде всего на рост их популярности в самых разных социальных стратах, тем самым обрастают многочисленными лоббистскими группами, которые, в свое время подхватив их инициативу, делают всю черновую работу, начиная от отслеживания графика согласований по интересующему группу вопросу до частого самостоятельного проталкивания инициированных в прошлом решений или законопроектов.

В своей статье Р. Холл использовал разработанный им подход для объяснения лоббистского процесса на уровне законодательной власти – Конгресса США. Объясняется это тем, что политическая система США наделяет данный государственный институт значительным объемом реальных властных полномочий, которые – естественным образом – притягивают лоббистов, стремящихся изложить свои позиции и надеющиеся на учет их интересов. Несмотря на то что действующее законодательство, регулирующее лоббизм, распространяется и на исполнительную власть, все же лоббизм в Америке – это главным образом лоббизм в Конгрессе. Тем не менее нам представляется, что ограничение подхода только избираемыми конгрессменами неоправданно. Идея, заложенная в концепции «законодательного субсидирования», на наш взгляд, может быть переложена и на процесс взаимоотношений лоббиста с представителями публичной власти в целом, причем как с бюрократами (чиновниками), так и с избираемыми политиками. Если лоббизм, согласно Холлу, это – своего рода субсидия за предприимчивость законодателя, при которой лоббисты выборочно оплачивают информацию и услуги по законотворчеству разделяющих их мнение представителей, то, расширив данный тезис до публичной власти (государственной и муниципальной), сделав обобщение, можно утверждать, что это – «поддержка инициатив политического стейкхолдера, имеющего схожие с заинтересованной группой (на которую работает лоббист) интересы и полномочия». Рассмотрим эту гипотезу подробнее.

Субсидирование бюрократии

«Субсидирование бюрократии», в отличие от «субсидирования законодателей (шире группы избираемых политиков)», имеет ряд особенностей, которые необходимо выделить. Как нами было отмечено выше, бюрократы, в отличие от публичных политиков, имеют другую мотивационную систему. Деятельность публичного политика направлена на рост его популярности среди избирателей, которая характеризуется числом голосов, поданных в его поддержку. Ключевой же мотивирующей ценностью бюрократа является его стремление укрепить свое положения на иерархической лестнице. Объясняется это тем, что базисные для чиновника блага (степень влияния, количество подчиненных, уровень рассматриваемых вопросов, величина разделяемого бюджета и пр.) распределяются в соответствии с рангом, занимаемым на властной вертикали. Типологизируем наиболее распространенные потребности обобщенного чиновника, направленные на упрочнение его позиций на бюрократической лестнице, чего может добиться профессиональный лоббист (табл. 10).

Субсидирование бюрократии проходит по следующей схеме. На первоначальном этапе лоббист, определив группу бюрократов, задействованных в принятии государственного решения³⁷⁶, в котором он заинтересован, выделяет корпоративный интерес каждого. После этого он соотносит свой частный интерес с их позициями, пытаясь, если это возможно, найти вероятные точки пересечения интересов, достичь компромисса и пр. Как и для избираемых политиков, компетентность, профессионализм, эффективность являются – в преобладающем большинстве случаев – определяющими критериями, серьезно влияющими на развитие и рост положения чиновника в государственной иерархии. Особенно актуальной данная взаимозависимость стала в последние десятилетия благодаря развитию теории государственного управления, при которой бюрократ представляется подобным менеджеру от государства с четкой системой отчетности и нацеленностью на результат. Таким образом, понимая задачи, стоящие перед чиновником, лоббист начинает их поддерживать, так как реализация задач соответствует общим целям. Рассмотрим пример из практики.

В 2011 г. российское Министерство здравоохранения инициировало введение нормы, согласно которой запрещалась продажа сигарет в магазинах площадью до 50 м². По мнению экспертов, около 30 % продаж в магазинах шаговой доступности приходится на сигареты – в годовом исчислении это около 1 млрд долл.³⁷⁷ Инициатива чиновников от здравоохранения была, очевидно, обусловлена их корпоративным интересом по снижению уровня преждевременной смертности от потребления табака. Данный интерес входил в прямое противоречие с интересами табачной отрасли и мелкого ритейла, однако полностью соответствовал интересам крупных сетевых магазинов, которые стремились перевести эти продажи в свою пользу. На межведомственном уровне ситуация была неоднозначной: Министерству экономики и Министерству финансов инициатива не нравилась, так как мешала развитию экономики и уменьшала бюджетные платежи. Антимонопольная служба, в чью компетенцию входит развитие конкуренции, не одобрила норму, так ее внедрение привело бы к закрытию 175 000 торговых объектов и потере 300–500 000 рабочих мест. Министерство промышленности и торговли, несмотря на то что данная инициатива не соответствовала ее интересам, не дало резко отрицательного отзыва. По нашим оценкам, это произошло потому, что руководитель профильного департамента ведомства, готовящий заключение по данному вопросу, был выходцем из ассоциации, объединяющей крупных операторов розничных сетей и, очевидно, отражал их интересы. Данный пример показателен в том отношении, что различные лоббистские группы, которых затрагивала рассматриваемая инициатива Минздрава, четко оценивали как общекорпоративные интересы различных ведомств, так и – возможно – личные интересы отдельных чиновников. Далее, в зависимости от позиции того или иного ведомства, когда это было возможно, они субсидировали их активность, подыгрывали их корпоративным интересам, снабжая аргументами, помощью в проведении экспертизы, общественной поддержкой и пр. С представителями антимонопольного ведомства работали ассоциации малого бизнеса, ссылаясь на ограничение конкуренции; с министерством экономики – крупные табачные компании, приводя факты о возможных сокращениях рабочих мест и падении инвестиций и т. п. В рамках рассматриваемой нами концепции важно то, что лоббисты в этой кампании не пытались изменить мнение чиновников, которое уже сформировалось и было обусловлено их собственными корпоративными и личными интересами, они лишь усиливали позиции своих сторонников во власти, обеспечивали благоприятный общественный фон и пр.

Подводя промежуточный итог, выделим ряд сильных и слабых сторон в подходе Холла. Сильной стороной концепции «законодательного субсидирования» является то, что она позволяет решить проблему «неравного обмена», который возникает при попытках объяснить лоббизм как психологическую корректировку убеждений политика за счет предоставляемой ему лоббистом информации. Очевидно, что политический стейкхолдер, участвуя в принятии государственного решения, от которого, например, зависит возможный существенный рост (или сохранение) доходов той или иной компании или отрасли, при данном подходе получает взамен слишком мало – некую информацию, повышающую его компетентность, осведомленность и пр. Кроме этого, уж слишком наивными представляются позиции сторонников концепции информирования, считающих, что в политике (где основа выживания обычно – это отсутствие каких бы то ни было идеологических принципов и балансирование в зависимости от складывающейся конъюнктуры) информация, предоставленная лоббистом (какой бы весомой она не была), может кардинально поменять позицию политика.

Кроме этого, подход Холла косвенно развеивает миф о влиятельности лоббистов, который, по-видимому, они активно развивают и поддерживают, так как именно убежденность в их влиятельности со стороны плохо сведущих об особенностях «закрытого» политического процесса заинтересованных групп позволяет им в максимальной степени капитализировать свой ресурс в данных взаимоотношениях. Представленный вывод обосновывается еще и тем, что в лоббистском процессе во многих случаях чрезвычайно сложно оценить непосредственный вклад самого лоббиста в итоговое политическое решение, а сами политические процессы часто развиваются в выгодном для лоббиста направлении по своей собственной логике без какого-либо участия с его стороны.

Подводя промежуточный итог, можно утверждать, что теория «законодательного субсидирования» показывает важность для профессионального лоббиста внимательного отслеживания любых потребностей политического стейкхолдера, помощь в реализации которых будет способствовать укреплению их взаимоотношений, при этом ему следует четко понимать выделенные нами выше характерные мотивы, обуславливающие поведение политического стейкхолдера. При взаимодействии с политическим стейкхолдером необходимо учитывать систему его потребностей как основу понимания мотивов поведения.

ПСИХОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ТЕХНОЛОГИЙ ЛОББИЗМА

В своей работе профессиональный лоббист использует различные технологии воздействия на политического стейкхолдера. Эти технологии неплохо изучены и систематизированы политологической наукой. Нам же сейчас важно интерпретировать их с точки зрения парадигмы психологии, рассмотреть в контексте представленных выше концепций и в итоге понять, почему та или иная технология эффективна и какое воздействие она оказывает на психику политического стейкхолдера. Для достижения этой цели мы разделим используемые в лоббизме технологии на две традиционные категории: технологии прямого и косвенного лоббизма, а затем обобщим данные по ним в виде таблиц 11 и 12.

Французский политолог М. Дюверже так определяет категории прямого и косвенного лоббирования. «С одной стороны, они (лоббисты. – Прим. авт.) оказывают прямое давление на правительственные органы: кабинет министров, членов парламента и высокопоставленных чиновников. С другой стороны, они оказывают непрямое давление на общественность с целью создания общественного мнения, которое, в свою очередь, будет воздействовать на глав правительств, всегда прислушивающихся к нему»³⁷⁸. Рассмотрим отмеченные технологии подробнее.

Прямой лоббизм – одна из технологий лоббирования, подразумевающая непосредственную работу лоббиста с субъектом принятия политического решения (депутатом, ответственным чиновником и пр.) с целью учета конкретных интересов в принятии готовящегося политического решения³⁷⁹. При реализации технологии прямого воздействия лоббист пытается с помощью рассмотренных нами выше методов психологического влияния и (или) социального обмена добиться принятия выгодного для него государственно-управленческого решения. Данная технология реализуется через организацию персональных встреч, консультаций, деловых завтраков, конференций, прочих мероприятий, где лоббист будет иметь возможность непосредственного взаимодействия с нужным ему политиком. Для успешной реализации этой технологии анализируются биография политика, круг знакомств, привычки, интересы, хобби и пр.; ищут места или общих знакомых для возможных контактов. В процессе прямого контакта с политическим стейкхолдером лоббист пытается с помощью различных видов психологического влияния оказать на него воздействие в своих интересах. Рассмотрим уже обозначенные нами ключевые типы психологического влияния подробнее, систематизировав их в виде таблицы 11.

Косвенный лоббизм – одна из технологий лоббирования, подразумевающая опосредованную работу лоббиста с субъектом принятия политического решения (депутатом, ответственным чиновником и пр.) с целью создания у него определенного мнения (позиции) по поводу политического вопроса, в котором заинтересован лоббист. При реализации технологии косвенного воздействия лоббист исходит из того, что влияющий на принятие нужного ему решения политик еще не определился со своей позицией по рассматриваемому вопросу. Соответственно, его мнение будет сформировано в том числе благодаря информационному фону вокруг рассматриваемой темы. Цель лоббиста – создать выгодный ему информационный фон, который убедит (или заставит) политика принять политическое решение, в котором заинтересован лоббист. Информационный фон создается через организацию специальных пиар-кампаний, заказных публикаций в СМИ, подготовку научных исследований, публичных акций и пр. Особенностями косвенного лоббизма является то, что, как правило, данные акции проходят за пределами государственных органов, а также то, что реализуются они без указания конкретного адресата. Приведем далее наиболее часто встречающиеся виды косвенного лоббирования и дадим им краткую характеристику:

1. Инициирование заказных публикаций в СМИ – подготовка и размещение материалов в виде редакционных статей или «открытых писем» с позицией группы давления, которую представляет лоббист в печатных, электронных, радио- или телевизионных СМИ. Данная позиция представляется в выгодном лоббисту свете, а значение альтернативных точек зрения принижается.

2. Инициирование обращений со стороны некоммерческих объединений (профессиональных ассоциаций, бизнес-объединений и пр.). В подобного рода обращениях содержится аргументация в пользу позиции лоббиста. Обращения призывают принять единственно правильное решение, которое соответствует интересам государства и общества. Как правило, они содержат и скрытые угрозы – указание на возможные негативные политические и социальные последствия. Например, если не будет принято такое-то решение, это приведет к закрытию фабрик, свертыванию инвестиций, росту социальной напряженности и пр.

3. Организация заказных научных исследований. Технология в косвенном лоббировании, когда с целью повышения качества аргументов, которые используют лоббист и поддерживающие его политические стейкхолдеры, проводится «контролируемое» научное исследование с выводами и результатами, укрепляющими позиции лоббиста. Результаты данного исследования используются как научные доказательства, в том числе в полемике с противниками, чьи позиции преподносятся как ненаучные и (или) бездоказательные.

4. Привлечение «говорящих голов» – известных экспертов для популяризации нужного лоббисту вопроса. «Говорящие головы» привлекаются лоббистом для экспертной поддержки его позиции. Другой значимый ресурс «говорящих голов» – это повышенная медийность; как правило, они много публикуются, выступают на радио и телевидении. Это дает им возможность широкого распространения позиции лоббиста среди профильных стейкхолдеров и общественности.

5. Создание контролируемых групп давления и поддержки (например, пациентские организации или группы поддержки в стенах парламента) – они организуются с целью явного или неявного принуждения политических стейкхолдеров к позиции, которую отстаивает лоббист. Истинный «режиссер» таких групп, как правило, скрывается, а само давление оказывается параллельно с кулуарными переговорами.

6. Организация региональных инициатив – специальные обращения от руководства регионов в федеральный центр по интересующему лоббиста вопросу, отражающие интересы, представляемые лоббистом. Как правило, данные обращения содержат прогнозы негативных экономических, социальных и пр. последствий для региона в случае принятия решения, которое не соответствует интересам лоббиста. Нестабильные регионы, например, имеющие внутренние социальные, межэтнические, межрелигиозные проблемы, или подвергающиеся воздействию извне, часто апеллируют к политической составляющей, что является дополнительным аргументом для федерального центра, заинтересованного в политической стабильности страны.

7. Организация контролируемых «круглых столов», конференций, слушаний в парламенте и пр. Основная цель таких мероприятий – привлечь общественное внимание к проблематике, в которой заинтересован лоббист. На такие мероприятия приглашаются спикеры с подходящей лоббисту точкой зрения, а также журналисты, которые должны обеспечить распространение соответствующей этому информации. Позиции оппонентов принижаются, преподносятся как незначительные, несерьезные. Резолюции таких «круглых столов» часто также рассылаются «для информации» ключевым политическим стейкхолдерам.

8. Грасс рутс лоббинг (Grass roots lobbying) – технология лоббирования, подразумевающая использование инициатив значительной массы людей (групп поддержки), по отношению к политическим стейкхолдерам (чиновникам или депутатам) с требованием поддержать определенное предложение, выгодное лоббисту³⁸⁰. Технология, как правило, является формой принуждения политического стейкхолдера к определенным действиям, в которых заинтересован лоббист. Реализуется, когда методы просьб и убеждения не приводят к интересующим лоббиста последствиям.

Соотнесем далее разобранные нами психологические концепции и технологии косвенного лоббизма. Представим это в виде таблицы 12.

ОБОБЩЕННАЯ МОДЕЛЬ ПСИХОЛОГИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ЛОББИСТА И ПОЛИТИЧЕСКОГО СТЕЙКХОЛДЕРА

При построении модели мы будем исходить из принципа рациональности³⁸¹, в соответствии с которым лоббист будет стремиться максимизировать вероятность положительного для своих действий результата, при этом минимизируя по крайней мере два фактора: психологический дискомфорт (вызванный, например, отказом или противодействием со стороны объекта воздействия) и риски, связанные с нарушением этических норм и действующего законодательства. Цель данной модели – обобщить три рассмотренных нами концепции, по-разному определяющие роль лоббиста во взаимоотношениях с политическим стейкхолдером, а также представить универсальный подход к описанию психологии данных взаимоотношений. Эта модель состоит из семи блоков, каждый из которых определяет природу взаимоотношений между лоббистом и политическим стейкхолдером и зависит от следующих предпосылок:

1. Существует ли у лоббиста близкая психологическая связь (дружба, любовь, родственные связи и пр.) с объектом воздействия?

2. Существуют ли объекты воздействия, уже разделяющие позиции, которые представляет лоббист?

3. Как принимается государственно-управленческое решение, в котором заинтересован лоббист? Сколько политических стейкхолдеров задействовано в его принятии? Какова их независимость при принятии решения?

4. Какова политическая культура в стране? Насколько представители публичной власти стремятся принимать решения в интересах общества? Существует ли тесная аффилированность объекта воздействия с конкурирующей группой влияния?

5. Существуют ли у объекта воздействия потребности, которые могут быть удовлетворены лоббистом в обмен на поддержку инициатив последнего?

6. Существуют ли у лоббиста возможность и желание подкупить объекта воздействия, а у последнего возможность и желание согласиться на это? Как создать такой уровень психологического комфорта, чтобы иметь возможность совершить «сделку»?

7. Насколько влиятелен объект воздействия, как сильны его позиции во власти? Достаточно ли у лоббиста ресурсов для возможной длительной конфронтации с объектом воздействия?

Теперь рассмотрим каждый из семи блоков модели подробнее.

Блок 1. Базовая взаимосвязь. Лоббизм всегда активен. Безусловно, существует значительная по времени подготовительная стадия, заключающаяся в аналитической работе, выработке аргументации, построении карты и анализе биографий политических стейкхолдеров, есть даже специалисты по связям с госорганами, которые ни разу ничего не лоббировали, то есть не влияли напрямую на процесс выработки государственно-управленческих решений, не навязывали свою волю и, следовательно, не добивались ее отражения в итоговых документах, выпускаемых органами публичной власти, однако стоит признать, что не бывает лоббизма без активных действий. По моим многолетним наблюдениям, наибольший результат при наименьших рисках и уровне психологического дискомфорта достигается, когда лоббиста и политического стейкхолдера связывает изначальный базис глубинных бессознательных отношений, основанный, например, на дружбе в детстве, приятельстве в институте, работе в одном органе власти, общих знакомых, родственных связях и т. п. Именно при наличии данного базиса взаимоотношения носят наиболее доверительный и открытый характер, достичь чего, пожалуй, – одна из самых сложных психологических задач как в лоббизме, так и в деловой жизни в целом. Таким образом активная стадия в работе лоббиста начинается с обращения к близким ему политическим стейкхолдерам, с которыми у него уже установлен обозначенный выше базис глубинных бессознательных отношений. Я исхожу здесь из того, что если человек работает в качестве лоббиста (в данном случае неважно, получил ли он эту работу как наемный служащий, или работает как предприниматель), то у него уже изначально должно быть минимальное портфолио профильных контактов, необходимых для осуществления какого-либо влияния. По моим оценкам, основанным на анализе биографий нескольких сот российских лоббистов³⁸², более двух третей из них пришли в индустрию лоббизма из органов государственной и (или) муниципальной власти, то есть изначально имели необходимый набор контактов среди политических стейкхолдеров, который является основой в данной профессии. Данный набор контактов, а также понимание того, как принимаются решения в конкретном институте власти, знание неформальной системы взаимоотношений, особенностей корпоративной культуры института – ключевой критерий рекрутирования специалистов в лоббизм во всем мире (табл. 13).

Блок 2. «Субсидирование». Лоббист, пытающийся добиться принятия того или иного политического решения, для начала начнет работать с теми представителями государственной власти, которые и так разделяют его точку зрения по интересующей теме. Это универсальное правило жизни – идти от простого к сложному. Любой практикующий лоббист подтвердит, что всякая мало-мальски серьезная кампания начинается с построения коалиции, сущность которой – мобилизация сторонников в деловой, общественной и государственной средах, чьи взгляды, верования и убеждения уже соответствуют его позиции. Помимо экономии ресурсов, у построения коалиции есть и другая не менее важная причина – каким бы опытным не был лоббист, он все же обладает ограниченным кругом поддержки во властных структурах, задействованных в принятии итогового политического решения. Таким образом, за счет построения коалиции лоббист стремится к максимизации числа и к повышению эффективности сторонников во власти, чья критическая масса, как он предполагает, в итоге приведет к принятию решения, соответствующему его интересам. На практике данное распределение «работ» коалиции в органах власти может выглядеть вполне конкретным образом: кто-то отвечает за работу с нужным, близким ему комитетом и (или) фракцией парламента, другой работает со сторонниками в структурных подразделениях ведомств, задействованных в выработке позиций по интересующему лоббисту вопросу, третий обеспечивает общественную поддержку и пр.

На этом этапе психологический дискомфорт стремится к минимуму. Если лоббист не вступает в коррупционный сговор с политическим стейкхолдером, уровень рисков для него также минимальный. Если вступает, данный сговор происходит при приемлемых для него психологических условиях, так как не было изначального конфликта позиций и интересов, которые требовалось изменить. При «субсидировании» прогноз положительного исхода также максимальный (табл. 14).

Блок 3. Косвенное лоббирование. Очень редкими бывают ситуации, когда все политические стейкхолдеры, задействованные в принятии решения, разделяют позиции лоббиста, и при этом отсутствуют группы влияния, чьи интересы не ущемляются. В политической жизни наиболее типична ситуация, когда существуют как сторонники позиции лоббиста во власти, так и те, кто относится к рассматриваемой теме нейтрально или негативно. По отношению к сторонникам по обозначенным выше причинам следует применять стратегию «субсидирования». К нейтральным объектам воздействия, особенно если их количество значительно, целесообразно применять технологии косвенного лоббирования. Именно широкий диапазон приемов психологического манипулирования, характерный для косвенного лоббирования, даст наилучший результат и приведет к максимизации сторонников позиции, которую отстаивает лоббист. К минусам косвенного лоббирования можно отнести часто встречающуюся высокую стоимость используемых технологий и результат, который не поддается контролю (табл. 15).

Блок 4. Убеждение (аргументирование). Результаты применения технологий косвенного лоббирования трудно прогнозировать, что может быть недопустимо, когда ставки в проводимой лоббистской кампании высоки. Именно поэтому косвенный лоббизм часто используется в качестве дополнительной меры воздействия, когда нужно создать выгодный лоббисту «информационный фон» и поддержать уже разделяющих его позиции сторонников во власти. Именно для максимизации результата лоббист вступает в прямое взаимодействие с политическим стейкхолдером. На первоначальном этапе лоббист приводит свои аргументы, призывая политического стейкхолдера учесть их в итоговом решении. Психологический прием, который здесь используется, – выстроить аргументы с целью показать, что позиция, с которой выступает лоббист, максимально соответствует государственным и (или) корпоративным интересам политического стейкхолдера. Как правило, данный этап убеждения осуществляется на публичных площадках, проводимых слушаниях, совещаниях, куда допускаются представители общественности, во время персональных официальных встреч и пр. Именно на этом этапе профессионализм лоббиста заключается в грамотно подобранных аргументах, выстроенной юридической логике, красноречии и прочих приемах психологического влияния. Стоит также отметить, что важными целями данного этапа являются, с одной стороны, убедить политического стейкхолдера в позиции лоббиста, а с другой – сделать так, чтобы данные аргументы были понятны и приняты всеми участниками принятия решения (например, участниками совещания, членами комиссии, сотрудниками аппарата ответственного лица и пр.). Смысл здесь в том, что если ответственный за принятие решения политический стейкхолдер, например, коррумпирован конкурирующей группой влияния, то под давлением коллег и общественности у него были ограничены возможности принять (если решение принимается единолично) или настаивать на принятии решения (если решение принимается коллегиально), которое не соответствовало бы интересам лоббиста (табл. 16).

Блок 5. Обмен в рамках правового поля. Политический стейкхолдер, стремящийся в своей деятельности к максимизации общественного интереса, представляется нам, скорее, идеальной моделью, которая, однако, не в полной мере соответствует реалиям политической жизни в изученных нами системах со значительной концентрацией политической власти³⁸³. По нашему глубокому убеждению, было бы точнее утверждать, что политический стейкхолдер будет стремиться к максимизации общественного интереса тогда, когда это поведение соответствует его собственным целям³⁸⁴. Данное «несовершенство» модели³⁸⁵ приводит к тому, что лоббист становится участником политического торга, а значимое место в его деятельности занимают кулуарные переговоры, когда в результате «социального обмена» идет торг за политический или административный капитал политических стейкхолдеров.

Необходимым условием начала подобного рода переговоров является создание психологически комфортной атмосферы. Она необходима, так как опытный политический стейкхолдер, обладающий властным капиталом, постоянно ожидает всевозможные провокации со стороны его коллег, подчиненных, политических и общественных оппонентов, СМИ, контролирующих и правоохранительных органов и пр. Таким образом, попытки лоббиста при недостаточной психологической расслабленности объекта воздействия будут встречены негативно и даже враждебно. С целью снижения психологического дискомфорта лоббист использует самые разные тактики от выхода на политического стейкхолдера через доверенных ему лиц до приглашения последнего на всевозможные выездные мероприятия (конференции, «круглые столы», обучающие программы, посещения производства и пр.). Выбор тактик зависит от возможностей лоббиста и индивидуальных предпочтений политического стейкхолдера. Например, если объект воздействия увлекается футболом, то лоббист, к примеру, под видом обучающего семинара, обеспечит ему лучшие места на финале чемпионата по футболу. Цель данных действий – создать максимально комфортную атмосферу для политического стейкхолдера, чтобы обсудить нужный лоббисту вопрос. Далее рассмотрим психологические особенности того, как непосредственно происходит процесс «социального обмена». Для этого мы используем условный модельный диалог между политическим стейкхолдером и лоббистом. Содержание такого рода переговоров однотипно, меняются лишь набор ресурсов, задействованных в обмене, а также матрица различных комбинаций, которая зависит от сложности проблемы и участвующих в ее решении институтов. Рассмотрим несколько примеров.

Пример односложной матрицы. Лоббист просит парламентария положительно проголосовать за интересующий его вопрос. Парламентарий просит профинансировать конференцию, которую он устраивает. Лоббист соглашается. Парламентарий голосует положительно.

Пример двусложной матрицы. Корпоративный лоббист обращается к чиновнику с просьбой написать положительное заключение на проект закона, который поступил в ведомство на согласование. Чиновник, перегруженный текущей работой, не против, но просит обеспечить его необходимой убедительной юридической аргументацией, примерами из международного опыта, а также данными статистики. Лоббист легко выполняет это условие: правовую аргументацию ему напишут юристы из соответствующего департамента компании, международный опыт пришлют из головного офиса, где систематизируется информация со всего мира по интересующей его теме, а данные статистики предоставит консалтинговое агентство, которое работает с ним на контрактной основе. После предоставления требуемой информации чиновник дополнительно просит лоббиста обеспечить обращение в поддержку проекта закона от парламентариев профильного комитета парламента на имя руководителя ведомства, в котором он работает. Это необходимо, с его слов, так как у законопроекта появились противники, и он не хочет самостоятельно выступать с его поддержкой, потому что опасается быть обвиненным в аффилированности и возможной нечистоплотности. Лоббист, имея необходимые контакты в парламенте, обеспечивает требуемое обращение, однако для этого ему пришлось оплатить парламентарию эфир на радио, ведь тот обеспокоен недостаточной известностью в столице. Получив обращение от профильных парламентариев, министр, перегруженный работой, направляет данное письмо чиновнику, с которым изначально вступил в контакт лоббист, для исполнения. В итоге чиновник пишет положительное заключение на законопроект.

Пример многосложной матрицы. Лоббист просит председателя комитета парламента обеспечить ему положительные результаты голосования входящих в его комитет депутатов. Руководитель комитета не против, если лоббист гарантирует ему, что на предстоящих выборах в парламент он обеспечит ему поддержку отраслевого объединения, чьи интересы представляет и в которое входят десятки тысяч членов – его потенциальных избирателей. Кроме того, председатель комитета просит согласовать этот вопрос с руководителем фракции в парламенте, с которым у него не сложились доверительные отношения. Обеспечить поддержку председателя профильного комитета на предстоящих выборах – не проблема для лоббиста, однако он не имеет «прямого выхода» на председателя фракции. Для этого он обращается к коллеге-лоббисту, который готов обеспечить решение этой проблемы за определенное вознаграждение. В итоге поддержка председателя фракции обменивается на финансовый ресурс, а поддержка председателя комитета парламента обменивается на социальный ресурс (табл. 17).

Блок 6. Обмен вне рамок правового поля. Современные теории коррупции, рационального выбора³⁸⁶ показывают, что политический стейхолдер коррупционен априори, более того он не смог бы занять своего места в бюрократической или политической иерархии без тесных, часто глубоко переплетенных интересов с группами влияния. Если эта гипотеза верна, меняется лишь внешняя оболочка взаимоотношений лоббиста и политического стейкхолдера в формах особенностей обмена ресурсами, их вида, проблем легитимации и легализации и пр. С точки зрения рассматриваемой здесь темы для нас важно желание и готовность двух акторов совершить серьезное уголовное преступление, произведя обмен государственно-управленческого решения на личные блага, которые обеспечит лоббист в зависимости от потребностей и запроса политического стейкхолдера. По нашим наблюдениям, современные политики для подобного рода переговоров, как правило, используют доверителей, а сам обмен прикрывается притворными сделками, ничтожность которых впоследствии очень сложно доказать. Для снятия психологического дискомфорта при обсуждении данной проблемы, как правило, используются всевозможные способы ухода от темы, ее различное интерпретирование, иносказание и пр. Можно говорить даже об особом языке таких взаимоотношений. Объясняется это фатальными последствиями как для судьбы лоббиста, так и для политического стейкхолдера в том случае, если обсуждение такого обмена станет достоянием правоохранительных органов или общественности. Помимо известных рисков данных взаимоотношений, крайне высокую степень психологического дискомфорта, у такого шага есть и значительные плюсы, к которым можно отнести глубинную (часто непонятную обществу) взаимосвязь лоббиста с политическим стейкхолдером, что приводит к крайне высокой результативности принятия государственно-управленческих решений в интересах последнего (табл. 18).

Блок 7. Психологическое принуждение. Довольно часто политический стейкхолдер занимает непримиримую по отношению к лоббисту позицию. Попытки лоббиста достичь договоренностей оканчиваются неудачей. Это может происходить по самым разным причинам, но основные из них следующие:

1. ПС сильно аффилирован с противодействующей группой давления.

2. Лоббист не смог достичь договоренностей с ПС относительно «цены» обмена.

3. ПС по своим убеждениям является противником темы, которую «продвигает» лоббист.

Если решение не принимается, а группа влияния, чьи интересы представляет лоббист, достаточно сильна, он угрожает или применяет санкции. Происходит это до тех пор, пока либо решение в том или ином компромиссном виде не будет принято, либо пока у лоббиста не закончатся ресурсы для применения санкций. Так, нам известны случаи, когда измотанные лоббистской борьбой оппоненты находили компромиссы и договаривались: ведомство инициировало законопроект, грубо затрагивающий интересы одной отраслевой группы влияния. Для блокировки этого законопроекта была развернута полномасштабная лоббистская и информационная кампания. В результате законопроект продолжительное время находился на стадии политических согласований, а руководитель ведомства, благодаря кампании в СМИ, подвергался резкой критики. В итоге, несмотря на то что интересы лоббистов и чиновников прямо противоречат друг другу, удалось найти компромиссное решение: ведомство смягчило формулировки в законопроекте, лоббисты не противодействовали его дальнейшему принятию. Политическая репутация руководителя ведомства была сохранена, закон в итоге принят, а все жесткие для группы влияния формулировки из него убраны (табл. 19).

1.Хотя стоит напомнить, что разработанная американским политологом Р. Холлом теория «законодательного субсидирования» ставит под сомнение и этот подход, низводя роль лоббистов с «партнерского уровня» (в рамках которого возможен полноценный «обмен») до уровня «обслуживающего персонала».

2.Гегель Г. Энциклопедия философских наук. Т. 3. М.: Мысль, 1977. С. 321.

3.Гольбах П. Избранные философские произведения. Т. 1. М.: Мысль, 1963. С. 311.

4.Гельвеций К. О человеке. М.: ОГИЗ, 1938. С. 346.

5.Кант И. Сочинения. Т. 4. Ч. 1. М.: Мысль, 1965. С. 306.

6.Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 1. М.: Государственное изд-во политической литературы, 1955. С. 72.

7.Маркс К., Энгельс Ф. Там же. Т. 2. С. 134.

8.Цит. по: Гончарова А.Н. Проблема согласования общественных и личных интересов в процессе построения гражданского общества. Красноярск: Красноярский государственный ун-т, 2001.

9.Джери Д., Джери Дж. Большой толковый социологический словарь. В 2-х т.: Пер. с англ. Н. Н. Марчук. М.: Вече, АСТ, 1999.

10.Гончарова А. Н. Проблема согласования общественных и личных интересов в процессе построения гражданского общества: Монография. Красноярск: Красноярский государственный ун-т, 2001.

11.Курбатов А. Я. Теоретические основы сочетания частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности // Черные дыры в российском законодательстве, 2001. № 1.

12.См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право: падения и взлеты // Государство и право, 1996. № 1. С. 6.

13.Васильева С. В. Правовое регулирование лоббизма и иные механизмы продвижения частных интересов // Право. Журнал Высшей Школы Экономики. № 2. 2009. C. 72–80.

14.Автономов А.С., Завадская Л. Н., Захаров А. А., Любимов А. П., Орлова Е. М. Законодательный процесс в России: граждане и власть // Фонд развития парламентаризма в России. М.: АИА-Принт, 1996.

15.Табаков А. В. Особенности лоббистской деятельности в современной России (региональный аспект): Автореф. дисс. …канд. полит. наук. М.: МГУ им. Ломоносова, 2006. С. 10.

16.Цит. по: Мунтян М. А. Лекция: политика, группы интересов и лоббистская деятельность: http://muntjan.viperson.ru/articles/mihail-muntyan-politika-gruppy-interesov-i-lobbistskaya-deyatelnost-lektsiya.

17.См., напр.: Винник О. М. Системный подход к разрешению проблемы гармонизации публичных и частных интересов в хозяйственной деятельности // Социальная роль права: история и перспективы: Матер. междунар. конфер. / Под ред. Ю. И. Скуратова. М., 2003. С. 90.

18.Бакаева О. Ю., Погодина Н. А. О соотношении частных и публичных интересов // Журнал российского права. 2011. № 172. С. 36–47.

19.Альпидовская М. Л. Эволюция института бюрократии в социально-экономической системе: Дисс. …д-ра экон. наук. М., 2009. С. 204.

20.Баранов Н. А. Политические отношения и политический процесс в современной России: Курс лекций. В 3-х ч. СПб.: БГТУ, 2004.

21.Allen G. Public Affairs. New Wave of Research, 2006. P. 311.

22.Bentley A. The Process of Government: A Study of Social Pressures. Cambridge, Mass., 1967.

23.Цит. по: Павроз А. В. Группы интересов и лоббизм в политике. СПб.: Изд-во Санкт-Петерб. ун-та, 2006. С. 17.

24.Гоббс Т. Сочинения: В 2 т. Т. 2 / Сост., ред., авт. примеч. В. В. Соколов. М.: Мысль, 1991. С. 174.

25.Золотарева Е. В. Группы интересов в политике // Вестник Российского университета дружбы народов. Cерия «Политология». 1999. № 1. С. 63–75.

26.Несмотря на инновационность используемого А. Бентли подхода, его труд не был по достоинству оценен в научных кругах и не привел в то время к созданию нового научного направления в американской политической науке. О нем заговорили лишь в конце 1920-х гг., когда специалисты стали посвящать серьезные исследования деятельности лоббистов и групп давления в США: Питер Одегард (1928) написал об американской антисалунной лиге, Пендлтон Херринг (1929) – о группах давления в Конгрессе, Элмер Шаттшнайдер (1935) – о политике и тарифах, Луиз Резерфод (1937) – об американской ассоциации баров, Оливер Гарсо (1941) – об американской медицинской ассоциации и т. п. Все эти работы межвоенных лет оставили свой след в развитии американской политической науки. – Прим. авт.

27.Truman D. B. The Governmental Process. Political Interests and Public Opinion. N. Y., 1971.

28.Там же. C. 33.

29.Бойко С. С. Корпорация как политическая группа интересов // Журнал «Самиздат». 30.12.2010. http://samlib.ru/s/sboiko/corporationaspoliticalactors.shtmlhttp://samlib.ru/s/sboiko/corporationaspoliticalactors.shtml.

30.В целом, благодаря американской школе политологии, удалось выявить и довольно полно охарактеризовать особый класс политических субъектов – группы интересов, которые отличаются как от официальных властных структур, так и от партий, нацеленных на завоевание политической власти (отсутствие такой цели считается важнейшим признаком группы интересов). Начиная с середины 1960-х гг. ХХ в., появилось много новых публикаций по проблемам групп интересов и давления. Несмотря на то что некоторые из них, например работы «Логика коллективных действий: общественные блага и теория групп» американского экономиста М. Олсона или «Политические группы интересов в Америке» Роберта Солсбери, представляли оригинальный критический взгляд на работы А. Бентли и Д. Трумана, проблемы, поднятые в них, не являются предметом анализа данной работы. – Прим. авт.

31.Harris F. R. Americas democracy. Glenview, Illinois, 1983. P. 223–224.

32.Zeigler H. Interest Groups // Encyclopedia of Government and Politics. N. Y., 1992. P. 377.

33.Шварценберг Р. Ж. Политическая социология: В 3 т. Т. 3. М.: Российская академия управления, 1992. С. 90.

34.Maurice Duverger. Party Politics and Pressure Groups. A Comparative Introduction. By Thomas V. Crowell Company. USA, 1972, p. 114–125.

35.Фалина А. С. Политический лоббизм и его роль в реализации власти // Политическая социология: Учебник для вузов / Под ред. чл. – корр. РАН Ж. Т. Тощенко. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.

36.В дальнейшем при определении объектного поля лоббизма мы будем рассматривать его в «государственных органах и органах местного самоуправления», если мы раскрываем явление через институты. Если же мы определяем явление в контексте властных отношений, целесообразно говорить о нем в «органах государственной и муниципальной власти». Однако для более легкого понятийного восприятия мы будем использовать объединяющие термины «органы публичной власти» и «публичная власть» соответственно. В России к органам публичной власти относят: органы государства, в том числе государственные органы Российской Федерации; государственные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Легальное понятие «публичная власть» введено постановлением Конституционного Суда РФ от 15 января 1988 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и Закона от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». В постановлении отмечается, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе, что публичная власть может быть и муниципальной. – Прим. авт.

37.Здесь и далее при классификации используются авторские дефиниции, основанные на изучении определений, подходов, классификаций, используемых в современной политологической науке. – Прим. авт.

38.Павроз А. В. Группы интересов и лоббизм в политике. СПб.: Изд-во Санкт-Петерб. ун-та, 2006.

39.Цит. по: Павроз А. В. Группы интересов и лоббизм в политике. СПб.: Изд-во Санкт-Петер. ун-та, 2006.

40.Там же.

41.Можно предположить, что в данном случае работает принцип: если ты не займешься политикой, политика займется тобой. Такие корпоративные гиганты, как Microsoft или Google, долгое время абстрагировались от связей с органами государственной власти в США и Европейском Союзе, не имея соответствующих департаментов в рамках своей корпоративной структуры и не нанимая внешних лоббистов в Вашингтоне и Брюсселе. Однако в конечном итоге им пришлось это сделать, когда стало широко известным антимонопольное дело против их деятельности и политические риски оказались слишком большими. – Прим. авт.

42.Zingales L. Towards a Political Theory of the Firm // Journal of Economic Perspectives, vol. 31, no. 3, Summer 2017 (pp. 113–130).

43.Павроз А. В. GR как институт социально-политического взаимодействия // ПОЛИТЭКС: Политическая экспертиза: Альманах. Вып. 2. СПб.: Изд-во Санкт-Петерб. ун-та, 2005. С. 238–252.

44.Wilson G. Business and Politics. A Comparative Introduction. London: Macmillan, 1985.

45.Political Parties and Political Development / Ed. by Joseph La Palombara and Myron Weiner. Princeton; N. J., 1966. P. 6.

46.Джордан Г. Группы давления, партии и социальные движения // Мировая экономика и международные отношения. 2005. № 1.

47.Иванов Н. Б. Лоббизм в политической культуре США // Власть от 01.08.1995.

48.Дальнейшее развитие характерно для стран, где победившая на выборах партия формирует правительство и выдвигает председателя правительства. – Прим. авт.

49.Сказанное подтверждается итогами голосования за «Партию любителей пива» в середине 1990-х гг. прошлого века. Партия любителей пива – политическая партия альтернативистского типа в Российской Федерации, зарегистрированная Минюстом РФ 9 августа 1994 г. Партия отстаивала право каждого человека пить пиво, впрочем, как и право его не пить. Партия участвовала в выборах в Государственную Думу второго созыва (декабрь 1995 г.) и заняла 21-е место из 43-х, получив 428 727 голосов избирателей (0,62 %). Однако целесообразно констатировать, что образование данной партии стоит воспринимать скорее как шутку, чем как продукт пивной отрасли, которая, по нашим данным, не имела отношение к данному политическому проекту. – Прим. авт.

50.См., напр.: Даль Р. Полиархия, плюрализм и пространство // Вопросы философии. 1994. № 3. С. 37–48; Dahl R. Who Governs? Democracy and Power in American City. L.: New Haven, 1961; Шумпетер И. Капитализм, социализм и демократия. М.: Экономика, 1995.

51.Schmitter Ph. Still the Century of Corporatism? // The Review of Politics. 1974, vol. 36. № 1. P. 85–86.

52.Павроз А. В. Группы интересов и лоббизм в политике. СПб.: Изд-во Санкт-Петерб. ун-та, 2006. С. 43.

53.Waarden F. Dimensions and types of policy networks // European Journal of Political Research. 1992. № 21. P. 39.

54.Даль Р. Демократия и ее критики / Пер. с англ.; под ред. М. В. Ильина. М.: РОССПЭН, 2003. С. 337.

55.Dahl R. Who Governs? Democracy and Power in American City. L.: New Haven, 1961.

56.Цит. по: Ашин Г. К., Кравченко С. А., Лозаннский Э. Д. Социология политики. Сравнительный анализ российских и американских политических реалий. М.: Экзамен, 2001.

57.Дягтерев А. А. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений (II) // Политанализ. Ру от 10.03.2004: http://www.politanaliz.ru/articles_56.html.

58.Lynd R. S., Lynd H. M. Middletown. New York: Harcourt, Brace, and World, 1929; Lynd R. S., Lynd H. M. Middletown in Transition. New York: Hacourt, Brace, and World, 1937.

59.Hunter F. Community Power Structure. A Study of Decision-makers. Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1953.

60.Миллс Р. Властвующая элита. М.: Директ-Медиа Паблишинг, 2007.

61.Подробнее об этом см.: Ледяев В. Г. Кто правит? Дискуссия вокруг концепции власти Роберта Даля // Социологический журнал. 2002. № 3. С. 31–68.

62.Цит. по: Ледяев В. Г. Социология власти: исследование Флойда Хантера // Социологический журнал. 2002. № 1. С. 96–114.

63.Dye T. Who Is Running America? The Clinton Era. 5-th ed., N. J., 1995.

64.Дягтерев А. А. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений (II) // Политанализ. Ру от 10.03.2004: http://www.politanaliz.ru/articles_56.html.

65.Ашин Г. К. Дискуссии о структуре власти и структуре элит в США // Общественные науки и современность. 2001. № 1. С. 90.

66.Crenson M. A. The Un-Politics of Air Pollution: A Study of Non-Decision-Making in the Cities. Baltimore: John Hopkins Press, 1971.

67.Цит. по: Ледяев В. Г. Изучение власти в городских сообществах: основные этапы и модели исследования // Полит.ру от 28.06.2010: http://polit.ru/article/2010/06/28/ledyaev/.

68.Domhoff W. Who Rules America? New Jersey, 1967.

69.Domhoff W. The Higher Circles: The Governing Class in America. New York, 1970.

70.Domhoff W. Who Really Rules? New Haven and Community Power Reexamined. New York, 1978.

71.Описания реальных экономических, социальных и бизнес-ситуаций. – Прим. ред.

72.McConnell G. 1966. Private power and American democracy. New York: Knopf.

73.Шмиттер Ф. Неокорпоратизм // Полис. 1997. № 2. С. 15; Schmitter P. Still the Century of Corporatism? // Trends towards Corporatist Intermediation. London and Beverly Hills: Sage, 1979. P. 21.

74.Бойко С. С. Корпорация как политическая группа интересов // Журнал «Самиздат», 30.12.2010: http://samlib.ru/s/sboiko/corporationaspoliticalactors.shtml.

75.Дягтерев А. А. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений (II) // Политанализ. Ру от 10.03.2004: http://www.politanaliz.ru/articles_56.html.

76.Более подробно об этом см.: Ильичева Л. Е. Лоббизм и корпоративизм. М.: Экономика, 2002. С. 9–10; Нещадин А. А., Блохин А. А., Верещагин В. В., Григорьев О. В., Ионин Л. Г., Кашин В. К., Малютин М. В. Лоббизм в России: этапы большого пути // Экспертный институт. Избранные доклады (1992–1997). М. С. 411.

77.Например, в середине XX в. именно по инициативе правительства Японии были созданы действующие сейчас крупнейшие предпринимательские объединения, обладающие монополией на политическое представительство интересов. – Прим. авт.

78.Богатуров А., Байков А., Данилин И. Экономическая политология. Отношения бизнеса с государством и обществом. М.: Аспект Пресс, 2012. С. 160.

79.Дягтерев А. А. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений (II) // Политанализ. Ру от 10.03.2004: http://www.politanaliz.ru/articles_56.html; Griffith E. The Impasse of Democracy: a Study of the Modern Government in Action. N. Y.: Harrison-Hilton Books, Inc., 1939.

80.Hay C. Thetangled webs we weave: the discourse, strategy and practice of networking // Comparing Policy Networks / Ed. by D. Marsh. Buckinham: Open University Press, 1998. P. 38.

81.Цит. по: Бианки В. Психологические аспекты функционирования власти в сетевых структурах: Статья к докладу на конф. «Психология и власть» (11.01.2005, CПбГУ).

82.Государственная политика и управление: Учебник: в 2 ч. / Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. М.: РОССПЭН, 2006. С. 240.

83.Ripley R., Franklin G. Congress, the Bureaucracy and Public policy. Homewood: Dorsey, 1984. P. 10.

84.Lowi T. The End of Liberalism. The Second Republic of the United States. New York and London: Norton, 1979.

85.Iron triangle [], http://en.wikipedia.org/wiki/Iron_triangle_%28US_politics%29#cite_note-1.

86.Triebwasser M. A. How Corporations Influence the Government: http://www.polisci.ccsu.edu/trieb/InfluGov.html.

87.Iron triangle: http://en.wikipedia.org/wiki/Iron_triangle_%28US_politics%29#cite_note-1.

88.Политолог С. Костяев в этой связи приводит следующие статистические данные: «Конгрессмены отстаивают интересы местных элит, которые в свою очередь снабжают избирательные фонды своих патронов деньгами. Например, Д. Гобсон, член подкомитета по делам вооруженных сил комитета Палаты представителей по ассигнованиям, в 2007 г. выделил 2,4 млн долл. компании «Джетрии групп оф Бивер-Крик», получив взамен 43 350 долл. от сотрудников компании. П. Вискловски, член того же подкомитета, санкционировал выделение 2 млн долл. компании «Системы 21 века», которая в лице своих работников внесла 27 000 долл. в его избирательный фонд (подробнее см.: Костяев С. С. Лоббизм в бюджетном процессе США. Институт США и Канады РАН: Дисс. … канд. полит. наук. М., 2009. С. 84).

89.См.: Knоkе D., Kuklinski J. H. Nеtwоrk Analysis. Bеvеrly Hills, Calif.: Sagе Publicatiоns, 1982; Knоkе D. Pоlitical Nеtwоrks: Thе Structural Pеrspеctivе. Cambridgе Univеrsity Prеss, 1990; Richardsоn J., Jоrdan G. Gоvеrning undеr prеssurе. Оxfоrd: Martin Rоbеrsоn, 1979; Hеclо Hugh. Issuе Nеtwоrks and thе Еxеcutivе Еstablishmеnt // in Anthоny Kind (еd.) Thе Nеw Amеrican Pоlitical Systеm. Washingtоn D. C.: Amеrican Еntеrprisе Institutе fоr Public Pоlicy Rеsеarch, 1978. PP. 87–124.; Kingdоn J. W. Agеndas, Altеrnativеs and Public Pоliciеs. Lоngman Pub Grоup, 2002; Bеnsоn K. J. Thе intеrоrganigariоnal nеtwоrk as a pоlitical еcоnоmy // Administrativе Sciеncе Quartеrly. Vоl. 20. 1975. PP. 229–249; Rhоdеs R. A. W. Bеyоnd Wеstminstеr and Whitеhall Lоndоn: Unwin Hyman, 1992.

90.Borzel T. Organizing Babylon – on the Different Conceptions of Policy Networks // Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2. P. 358.

91.Там же. Р. 267.

92.Матвеев А. Соотношение неформальных институтов и практик // Власть, 2011. С. 18–21.

93.Taffani P. Le Clienteles politiques en France. Paris: Editions du Rocher, 2003. P. 10.

94.Хейвуд Э. Политология: Учебник для студентов вузов / Пер. с англ.; под ред. Г. Г. Водолазова, В. Ю. Вельского. М., ЮНИТИ-ДАНА, 2005.

95.Погорелый Д. Е., Фесенко В. Ю., Филиппов К. Ф. Новейший политологический словарь. Ростов н/Дону, Феникс, 2010.

96.Римский В. Л. Клиентелизм как фактор электорального поведения российских граждан. М.: Фонд ИНДЕМ, 2001.

97.Бирюков С. В. Клиентела как основание региональной политической власти: https://cyberleninka.ru/article/n/klientela-kak-osnovanie-regionalnoy-politicheskoy-vlasti.

98.Нуреев Р. М. Курс микроэкономики: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. М.: Норма, 2005.

99.Gordon J.G. Public Administration in America. St.Martin`s Press. N. Y., 1992.

100.Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики // Вопросы экономики. 1994. № 6. С. 104–113.

101.Альпидовская М. Л. Эволюция института бюрократии в социально-экономической системе: Дисс…. д-ра экон. наук. М., 2009.

102.Гегель Г. Философия права. М.: Мысль, 1990. С. 279–378.

103.Маркс К. К критике гегелевской философии права. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1: Государственное изд-во политической литературы, 1955. С. 272.

104.Морозова Л. А. Теория государства и права. М.: Юристъ, 2002.

105.Niskanen W. A. Bureaucracy and representative government. Chicago, 1971.

106.Битэм Д. Бюрократия // Социологический журнал. 1997. № 4.

107.Нуреев Р. М. Курс микроэкономики: Учебник для вузов (2-е изд., изм.). М.: НОРМА, 2000.

108.Crozier M. Le Phenomene bureacratique. P.: Seul, 1963. P. 219.

109.Фритчер А.-Л., Росс Б.-Х. Как работает Вашингтон. М.: ОЛИМП ППП, 1995. С. 116–123.

110.Нуреев Р. Теория общественного выбора. Курс лекций: Учеб. пособие для вузов. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2005. С. 379.

111.Krueger A. (1974). «The Political Economy of the Rent-Seeking Society». American Economic Review 64 (3): 291–303.

112.Подробнее об этом см.: Krueger A. O. The Political Economy of the Rent-Seeking Society // American Economic Review, 1974, vol. 64, p. 291–303; Tullock G. The Welfare Cost of Tariffs, Monopolies, and Theft // Western Economic Journal (now Economic Inquiry), 1967, vol. 5, p. 224–232; Tullock G. Efficient Rent Seeking. In: Buchanan J., Tollison R. and Tullock G. (eds), p. 91–112.

113.Павроз А. В. Соискание ренты как категория политического анализа // Вестник Моск. ун-та. Сер. 12. Политические науки. М.: Московский государственный ун-т им. М. Ломоносова, 2009. № 2. С. 84–94.

114.Политическая рента в рыночной и переходной экономике / Под ред. С. П. Аукционека, Е. В. Беляновой. М.: ИМЭМО, 1995. С. 69.

115.McChesney F. Money for Nothing: Politicians, Rent Extraction, and Political Extortion: http://BooksNow.com/independent.htm.

116.Цит. по: Кузнецов Д. И. Бюрократические механизмы воздействия государства на экономические процессы: пути оптимизации: Дисс. … канд. экон. наук. СПб.: Санкт-Петерб. госуд. ун-т экономики и финансов, 2004.

117.Там же. С. 68.

118.Автономов А. С. Азбука лоббирования. М.: ИРИС, 2004. С. 5.

119.Там же. С. 6.

120.Джанда К., Берри Д., Голдман Д., Хула К. Трудным путем демократии. М.: Российская политическая энциклопедия, 2006.

121.Лозаннский Э. Д. Этносы и лоббизм в США. О перспективах российского лобби в Америке. М.: Международные отношения. 2004.

122.См., напр.: Автономов А. С. Азбука лоббирования. М.: ИРИС, 2004. С. 8; Толстых П. А. Лоббизм: профессиональный опыт // Капитал и Право. 2005. № 7. С. 10–13.

123.Малько А. В. Лоббизм и право // Правоведение. 1995. № 2. С. 18–28.

124.Herring E. P. Group Representation before Congress. Washington: Brookings Institution, 1929.

125.Электронный сайт: http://catalog.loc.gov/.

126.См., напр.: Lobbying in Congress, compiled by Helen M. Muller. New York, H. W. Wilson, 1931; The pressure boys; the inside story of lobbying in America, New York, J. Messner, inc. [1939]; Lobbyists and lobbying in the North Carolina legislature; a study in pressure politics [by] C. H. Hamlin [Raleigh, N. C., 1933].

127.Вовочкина И. К истории регулирования лоббизма в США // Новая и новейшая история. 2007. № 1. C. 35–47.

128.Понятие «кулуар» происходит от французского слова «couloirs» – проход, коридор. – Прим. авт.

129.Профессиональный словарь лоббистской деятельности / Сост. П. А. Толстых. М.: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2009–2012: http://www.lobbying.ru/dictionary_list.php.

130.Масловская Т. С. Теория и практика лоббирования в России и субъектах Российской Федерации. М.: Компания Спутник+, 2008. С. 13.

131.Белов Д. С. Политические риски лоббистской деятельности крупных корпораций в федеральных органах государственной власти современной России: Автореф. дисс. … канд. полит. наук. М.: МГИМО, 2009. С. 11.

132.Бирюков С. В., Ивлев С. В., Батурина Т. В., Мельниченко Е. В. Политология: Учебно-метод. пособие. Томск: ТМЦДО, 2004.

133.Чари Р., Хоген Дж., Мерфи Г. Мировая компаративистика регулирования лоббистской деятельности. М.: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2011.

134.В рамках данной работы мы будем использовать термин «политический стейкхолдер» – это обобщенное название представителя государственной (муниципальной) власти, в котором заинтересован лоббист, так как от его мнения (позиции, резолюции, заключения, голосования и пр.) зависит судьба нужного для лоббиста вопроса. Иногда, когда это потребуется, мы будем отдельно выделять представителей публичной власти, непосредственно избираемых населением (например, парламентариев) и чиновников (бюрократов), назначаемых на свои должности. В процессе коммуникации с лоббистами, каждый из них имеет свой обособленный интерес, который будет рассмотрен отдельно.

135.Киселев К. С. Лоббизм: методы легального влияния // Чиновник, 2002. № 6.

136.Жуган И. Б. Лоббизм на современном этапе в США. Правовые основы и анализ эффективности современного законодательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 4. С. 27–30.

137.Автономов А. С. Легальное лоббирование как антикоррупционная технология / Бизнес и власть в современной России: теория и практика взаимодействия. М.: Изд-во РАГС, 2010.

138.Исаков В. В. Конституционно-правовые основы лоббизма в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. Владивосток: Дальневосточный государственный ун-т, 2004. С. 25.

139.Толстых П. А. Рейтинг лучших GR-специалистов России. Вып. 1–3. М.: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2009–2011.

140.См., напр.: Chinhamo O., Shumba G. Institutional working definition of corruption // ACT Southern Africa Working Paper. 2007. № 1 [3].

141.Подробнее см.: Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Совет Европы. Серия Европейских договоров. № 174.

142.Федеральный закон Российской Федерации от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

143.Большая советская энциклопедия. Т. 14 / Гл. ред. А. Прохоров. М.: Советская энциклопедия. 3-е изд., 1973. С. 589.

144.Словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1986. С. 608; Абаренков В. Краткий политический словарь / В. Абаренков [и др.]. М.: Политиздат, 1983. С. 205.

145.Брянцев И., Баранова Л. Коррупция как форма теневого лоббизма // Власть 2008. № 3.

146.Заграевский С. В. О возможных способах борьбы с коррупцией в России: http://www.zagraevsky.com/corruption.htm.

147.Зорин В. Некоронованные короли Америки. М.: Политиздат, 1970. С. 65.

148.Миндагулов А. Х. Цивилизованный лоббизм как способ узаконения коррупции. Меры противодействия коррупции: проблемы разработки и реализации: Матер. научно-практ. семинара с приложением международных правовых актов и проектов федеральных законов / А. Х. Миндагулов. Барнаул: ИД «Барнаул», 2009. С. 345–353.

149.Цит. по: Костяев С. С. Лоббизм в бюджетном процессе США: Дисс. … канд. полит. наук. М.: Институт США и Канады РАН, 2009. С. 107.

150.Толстых П. А. Лоббизм, закон и коррупция, Лоббинг.ру от 1 августа 2007 г.: http://www.lobbying.ru/index.php?article.

151.Кузнецова Е. Евродепутатов взяли на взятках // Коммерсантъ-Online, 21.03.2011: https://www.kommersant.ru/doc/1605468.

152.См. Brown E., Strauss A. The Dictionary of American Politics. New York, 1892. P. 315.

153.Цит. по: Вишняков В. Г. Проблемы государственного регулирования «лоббизма» в Российской Федерации. Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. М., 1995. № 3 (5). С. 62.

154.Denzau, Arthur and Michael Munger. 1986. «Legislators and Interest Groups: How Unorganized Interests Get Represented». American Political Science Review 80:89–106.

155.Wilson J.Q. Political Organizations. NY: Basic Books, 1973. P. 230.

156.Сорок четвертый президент США Барак Обама, планируя финансирование своей избирательной компании, неоднократно заявлял публично, что он отказался от привлечения денег лоббистов и комитетов политического действия и делает активную ставку на небольшие взносы менее 200 долл. Его кампания во многом финансировалась благодаря bundlers, активистам, мобилизующим общественные взносы для кандидата в президенты. По информации Center for Responsive Politics, со ссылкой на «Вашингтон пост», 75 bundlers, 5 из которых – миллиардеры, предоставили, привлекая личные связи, минимум по 200 000 долл. каждый. Они рекрутировали более 27 000 сторонников, выписавших чек на максимально дозволенную сумму – 2300 долл. По информации Center for Responsive Politics, в ходе проведения предвыборной кампании, Б. Обаме удалось мобилизовать 745 млн долл., 88 % из которых – индивидуальные взносы.
Джон Маккейн в ходе президентской избирательной кампании 2008 г. активно пользовался услугами лоббистов, которых в числе его основных активистов, привлекающих финансовые ресурсы, было более 30. Старшим советником кампании Маккейна был Чарльз Блэк (Charles R. Black Jr.), председатель компании BKSH & Associates, представляющей в том числе интересы фармацевтических компаний, нефтяной компании, телекоммуникационной компании, сталелитейной индустрии. В результате, по информации Center for Responsive Politics, благодаря лоббистам было мобилизовано 6 250 000 долл.

157.Профессиональный словарь лоббистской деятельности / Сост. П. А. Толстых. Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2009–2012: http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=43.

158.Альпидовская М. Л. Эволюция института бюрократии в социально-экономической системе: Дисс. … д-ра экон. наук. М.: Финансовая академия при правительстве РФ, 2009. С. 205.

159.Нуреев Р. М. Курс микроэкономики: Учебник для вузов (2-е изд., изм.). М.: НОРМА, 2000.

160.Niskanen W. A. Bureaucracy and representative government. Chicago, 1971.

161.Цит. по: Hall R. L. and Wayman F. 1990. Buying Time: Moneyed Interests and the Mobilization of Bias in Congressional Committees. American Political Science Review. 84:797–820.

162.Denzau A. and Munger M. 1986. Legislators and Interest Groups: How Unorganized Interests Get Represented. American Political Science Review 80:89–106.

163.Hall R.L. and Wayman F. 1990. Buying Time: Moneyed Interests and the Mobilization of Bias in Congressional Committees. American Political Science Review. 84:797–820.

164.Hall R., Deardorff A. Lobbying as Legislative Subsidy, American Political Science Review, vol. 100, no. 1 February 2006.

165.Толстых П. А. Рейтинг лучших GR-специалистов России. Вып. 1–3. М.: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2009–2011.

166.В настоящее время комплайнс является направлением профессиональной деятельности, привнесенным в российские организации крупными западными компаниями. Под этим понимаются подразделения, реализующие функцию проверки на соответствие.

167.Как свидетельствуют данные Росстата за 2011 г., зарплата федеральных чиновников вдвое превышает среднюю по России зарплату по экономике и составляет 53 600 руб.

168.Подробнее см., напр.: Van Rijckeghem C. and Weder B. 1997. Corruption and the rate of temptation: do low wages in the civil service cause corruption? // IMF, WP/97/73; Г. А. Сатаров, М. И. Левин, К. И. Головoщинский, В. Л. Римский. Заработная плата и коррупция: Как платить российским чиновникам (аналитический доклад). М.: Фонд ИНДЕМ, 2002.

169.В настоящее время нам не известны целостные исследования, посвященные определению ценностного ряда бюрократии. Объясняется это, видимо, сложностью проведения подобного рода исследовательских работ. В данном случае выводы сделаны на основании собственных исследований. – Прим. авт.

170.Общая и прикладная политология / Учеб. пособие; под общей редакцией В. И. Жукова, Б. И. Краснова. М.: МГСУ; Союз, 1997.

171.White J. Making Connections to the Appropriations Process // The Interest Groups Connections… P. 175; Stein R., Bickers K. Perpetuating the Pork Barrel. Policy Subsystems and American Democracy. Cambridge: Cambridge University Press, 1995. P. 116.

172.См., напр.: Бештоева З. Л. Бизнес-лоббирование как функция менеджмента: Автореф. дисс. … канд. экон. наук. М., 2005. С. 14.

173.Обобщая позиции сторонников данного деления, можно сказать, что «цивилизованный лоббизм» – это процесс продвижения интересов в органах государственной власти некоррупционными методами. Считается, что данный вид лоббизма распространен в странах с развитой системой «сдержек и противовесов» и наличием функционирующего гражданского общества (США, Канада, Великобритания, Западная Европа, Австралия). «Нецивилизованный лоббизм» характерен для недемократических стран со слабой правовой культурой и подразумевает воздействие на власть с использованием таких незаконных методов, как подкуп чиновников и депутатов (коррупция), силовое давление, шантаж, всевозможные угрозы насилием и пр.

174.Например, С. Зотов считает, что для современного состояния российского общества свойственен лишь криминальный лоббизм, а среди наиболее распространенных его методов – практика материального вознаграждения от финансирования избирательной кампании до прямого подкупа (Зотов С. В. Лоббизм как институт политического представительства интересов в современной России: Автореф. дисс. … канд. полит. наук. М.: Российская академия государственной службы при Президенте РФ, 1997. С. 8). Т. Масловская, говоря о практике лоббирования, выделяет жесткие методы, которыми, на ее взгляд, являются подкуп, угрозы, шантаж, обман и др. (Масловская Т. С. Теория и практика лоббирования в России и субъектах Российской Федерации. М.: Компания Спутник+, 2008. С. 34). А. Любимов связывает разрастание «теневого», коррупционного лоббизма с ослаблением российского конституционализма, законности и пр. (Любимов А. П. Формирование лоббистских правоотношений в российском обществе: конституционно-правовое исследование: Автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. М.: Московская государственная юридическая академия, 2002. С. 8)

175.В рамках данной работы мы будем использовать термин «политический стейкхолдер» – это обобщенное название представителя государственной (муниципальной) власти, в котором заинтересован лоббист, так как от его мнения (позиции, резолюции, заключения, голосования и пр.) зависит судьба интересующего лоббиста вопроса. Иногда, когда это потребуется, мы будем выделять представителей публичной власти, непосредственно избираемых населением (например, парламентариев) и чиновников (бюрократов), назначаемых на свои должности. В процессе коммуникации с лоббистами, каждый из них имеет свой обособленный интерес, который будет рассмотрен отдельно.

176.Галумов Э. А. Основы PR. М.: ИД «Летопись XXI», 2004.

177.Черняков Б. А. О необходимости формирования отечественного аграрного лобби. Опыт США / Б. А. Черняков // Промышленник России. 2007. № 1. С. 26–30.

178.Вяткин К. С. Лоббизм по-немецки // Полис. 1993. № 1. С. 180.

179.Харрисон Ш. Связи с общественностью: Вводный курс. СПб.: ИД «Нева»; М.: ОЛМА-ПРЕСС Инвест, 2003. С. 301.

180.Wright J. R., 1985. PACs, Contributions, and Roll Calls: An Organizational Perspective. American Political Science Review, 79: 400–414.

181.Lester M. 1963. The Washington Lobbyists. Chicago: Rand McNally; Bauer Raymond A. Ithiel de Sola Pool, and Lewis A. Dexter. 1963. American Business and Public Policy: The Politics of Foreign Trade. New York: Atherton Press; Dexter Lewis A. 1987 (1969). How Organizations are Represented in Washington. Lanham, MD: University Press of America.

182.Denzau A. and Munger M. 1986. Legislators and Interest Groups: How Unorganized Interests Get Represented. American Political Science Review 80:89–106.

183.Whiteman D. 1985. “The Fate of Policy Analysis in Congressional Decision Making: Three Types of Use in Committees.” Western Political Quarterly 38: 294–311.

184.Подробнее см.: Burson-Marsteller. 2005. The Definitive Guide to Lobbying the European Institutions – Based on a Survey of the European Parliament, the Council and the European Commission, Brussels: Burson-Marsteller: www.euractiv.com/29/images/TheDefinitiveGuidetoLobbyingtheEuropeanInstitutions(Spring2005)_tcm29–140977.pdf.

185.По шкале от 1 до 10 руководители Еврокомиссии проранжировали по степени надежности следующие источники информации: собственные сотрудники (7.9), коллеги (7.5), личные исследования (7.4), информация от представителей промышленности (5.7), СМИ (5.5), информация от неправительственных организаций (5.2), местная/окружная информация (4.2). Ранжирование, проведенное среди постоянных представителей государств-членов в Совете министров: коллеги (8.0), собственные сотрудники (7.7), личные исследования (7.5), СМИ (5.4), информация от представителей промышленности (5.2), местная/окружная информация (5.2), информация от неправительственных организаций (4.8). Ранжирование, проведенное в Европейском Парламенте: собственные сотрудники (8.5), личные исследования (8.0), коллеги (7.4), СМИ (6.1), местная/окружная информация (6.6), информация от неправительственных организаций (5.9), информация от представителей промышленности (5.7).

186.Hall R., Deardorff A. Lobbying as Legislative Subsidy, American Political Science Review, vol. 100, no. 1, February, 2006.

187.Рыбалка Н. Лоббизм как оружие против коррупции // Экспертный канал «УралПолит. Ru» за 17.08.2009: http://www.lobbying.ru/content/sections/articleid_4595_linkid_.html.

188.Стоит отметить, что это не всегда возможно. Например, несмотря на всю гибкость, табачному или алкогольному лоббисту будет чрезвычайно сложно найти информационные аргументы, соответствующие интересам, например, чиновников Министерства здравоохранения. Происходит это по причине того, что их интересы прямо противоположны. Чиновник заинтересован, чтобы как можно меньше людей потребляли табак и алкоголь, так как это негативно влияет на критерии эффективности его работы: на продолжительность жизни, снижение заболеваемости и пр.

189.Шестакова О. В. Информационный лоббизм: проблемы теоретической концептуализации и практики: Дисс…. канд. полит. наук. М.: МГУ им. Ломоносова, 2008. С. 25.

190.Hall R., Deardorff A. Lobbying as Legislative Subsidy, American Political Science Review, vol. 100, no. 1, February, 2006.

191.Мунтян М. А. Лоббизм и лоббистская деятельность (теоретический очерк): http://muntjan.viperson.ru/articles/mihail-muntyan-politika-gruppy-interesov-i-lobbistskaya-deyatelnost-lektsiya.

192.Масловская Т. С. Теория и практика лоббирования в России и субъектах Российской Федерации. М.: Компания Спутник+, 2008. С. 147–148.

193.McConnell G. Private Power and American Democracy (1967).

194.Зяблюк Н. Г. США: лоббизм и политика. М.: Мысль, 1976.

195.Мунтян М. А. Лоббизм и лоббистская деятельность (теоретический очерк): http://muntjan.viperson.ru/articles/mihail-muntyan-politika-gruppy-interesov-i-lobbistskaya-deyatelnost-lektsiya.

196.В контексте сказанного любопытен опыт законодательного регулирования региональной лоббистской деятельности в США. Так, согласно действующему законодательству, клиентом лоббиста могут быть правительство штата или орган местного самоуправления, которые заинтересованы в реализации своих инициатив на федеральном уровне.

197.Стоит отметить, что в странах с развитой системой представительства интересов под термином «профессиональный посредник» чаще всего понимается лоббистская фирма – коммерческая организация, осуществляющая на платной основе услуги по представлению интересов заказчика в органах государственной власти (Профессиональный словарь лоббистской деятельности / Сост. П. А. Толстых. М.: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2009–2012: http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=53).

198.Левин М. И., Левина Е. А. Лоббирование и коррупция в России // В сб. «Страна после коммунизма: государственное управление в новой России». М.: Институт права и публичной политики. 2004.

199.Барихин А. Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М.: Книжный мир, 2006.

200.Ильичева Л. Е. Лоббизм и интересы предпринимательства. М.: Мысль, 2000. С. 100.

201.Ильичева Л. Е. Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти // Государственная служба, 2002. № 2 (16). Март-апрель.

202.Малько A. B. Лоббизм // Общественные науки и современность, 1995. № 4. С. 60.

203.Королева В. Ю. Государственная Дума: технология экономического лоббирования хозяйствующих субъектов // Представительская власть: мониторинг, анализ, информация, 1997. № 2–3 (1920). С. 69.

204.Смирнов В. В., Зотов С. В. Лоббизм в России и за рубежом: политико-правовые проблемы // Государство и право, 1996. № 1. С. 112–120.

205.Масловская Т. С. Теория и практика лоббирования в России и субъектах Российской Федерации. М.: Компания Спутник+, 2008. С. 33.

206.Беляева Н. Ю. Законодательство о лоббизме и развитие гражданского общества. М.: Фонд развития парламентаризма, 1995. С. 22.

207.Васильева С. В. Не стоит искать лоббизм там, где его нет: к вопросу о правовом понимании этого института в России // Сравнительное конституционное обозрение, 2008. № 2.

208.Киселев К. В. Лоббизм: основные модели восприятия и конфликт интересов // Политическая экспертиза, 2006. № 3.

209.Автономов А. C. Правовая онтология политики (к построению системы категорий). М., 1999.

210.Нещадин А. А., Блохин А. А., Верещагин В. В. и др. Лоббизм в России: этапы большого пути // Экспертный институт: Избранные доклады (1992–1997). М.: Изографус, 2002.

211.Самые крупные по численности департаменты по связям с органами государственной власти в России в государственных корпорациях РАО ЕЭС России – 47 человек (на 2005 г.) и ОАО «РЖД» – порядка 30 человек (2010). – Прим. авт.

212.Любимов А. П. Классификация видов лоббизма. М.: АНО КиАЦ, 1999.

213.Косопкин А.С., Нефедова Т. И. Психологические особенности парламентской деятельности на примере Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. М.: Верста, 2002.

214.Исаков В. В. Конституционно-правовые основы лоббизма в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. Владивосток: Дальневосточный государственный ун-т, 2004. С. 24.

215.Здесь и далее см.: Lobbying Disclosure Act of 1995: http://www.lobbying.ru/docs/lda.pdf.

216.В журналистской и публицистической среде в этой связи можно еще встретить термин «кадровый лоббизм», по всей видимости, обозначающий процесс по оказанию воздействия на власть (кадровые службы и пр.) с целью делегирования в те или иные государственные институты близких индивидуумов для обслуживания личных интересов.

217.Ильичева Л. Е. Лоббизм как особая технология GR-деятельности. GR-связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством. М.: Роспэн, 2012. С. 277.

218.Костяев С. С. Лоббизм в бюджетном процессе США: Дисс. … канд. полит. наук. М.: Институт США и Канады РАН, 2009. С. 76.

219.См.: http://www.europarl.europa.eu/parliament/expert/staticDisplay.do?id=65&language=en&redirection.

220.Чари Р., Хоган Д. и Мерфи Г. Мировая компаративистика регулирования лоббистской деятельности. М.: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2011. С. 79.

221.Подробнее об этом см.: работы Костяева С. С.: Лоббизм Грузии в США // Эксперт от 31.01.2011; Ливийский лоббизм в США // Эксперт от 04.03.2011; Лоббизм «старого» НТВ в Вашингтоне // Эхо Москвы от 15.04.2011; Сирия пытается подлатать имидж // Эксперт от 22.06.2011 и др.

222.Шварценберг Р.-Ж. Политическая социология. М.: Российская академия управления, 1992. С. 87.

223.Finer S. E. Anonymous Empire. A Study of The Lobby in Great Britain, L., 1958, P. 12.

224.Кумс К. Лоббизм и его регулирование: советы британского эксперта // Бизнес и политика. 1994. № 1. С. 34.

225.Любимов А. П. Правовые институты демократии России и стран Европы. Выборы, лоббизм и парламентаризм. М.: Издание Института Европы, 1999. С. 36.

226.Автономов А. C. Правовая онтология политики (к построению системы категорий). М.: Инфограф, 1999.

227.Беляева Н. Ю. Законодательство о лоббизме и развитие гражданского общества. М.: Фонд развития парламентаризма, 1995. С. 21.

228.Васильева С. В. Не стоит искать лоббизм там, где его нет: к вопросу о правовом понимании этого института в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 2.

229.Здесь и далее см.: Lobbying Disclosure Act of 1995 http://www.lobbying.ru/docs/lda.pdf.

230.Павроз А. В. Группы интересов и лоббизм в политике. СПб.: Изд-во Санкт-Петерб. ун-та, 2006. С. 84.

231.Султанов Д. К. Лоббизм: как это делается в России: http://files.school-collection.edu.ru/dlrstore/aa961436-8416-41ef-a112-954eae6585cf/%5BCIVSal1011_10–11%5D_%5BTS_68%5D.html.

232.Зяблюк Н. Г. Лоббизм в процессе принятия решений по вопросам внешней политики США. М.: ИНИОН РАН СССР, 1979. С. 6.

233.Подробнее см.: Lobbying Disclosure Act of 1995: http://www.lobbying.ru/docs/lda.pdf.

234.Подробнее см.: Lobbyists Registration Act: http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=20.

235.Процедурные правила немецкого Бундестага доступны на интернет-сайте: http://www.bundestag.de/en/documents.

236.Закон о лоббистской деятельности (2000), гл. 1, ст. 2, ч. 3. См.: http://www.test.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=28.

237.Профессиональный словарь лоббистской деятельности / Сост. П. Толстых: http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=27.

238.Sekuless P., 1991. Lobbying Canberra in the Nineties, Sydney: Allen and Unwin.

239.См., напр.: Толстых П. А. GR. Практикум по лоббизму в России. М.: Альпина бизнес букс, 2007; GR-связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством: Учеб. пособие / Под ред. Л. В. Сморгунова и Л. Н. Тимофеевой. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2011; Кулакова Т. А. Government Relations в процессе принятия политических решений. ПОЛИТЭКС = POLITEX: Политическая экспертиза: Альманах. Вып. № 2. СПб.: Изд-во Санкт-Петерб. ун-та, 2005; Котиев Д. Б. GR-технологии как эффективное средство оптимизации отношений между бизнесом и властными структурами в России. Государство, бизнес, общество: проблемы оптимизации взаимодействия. М., 2010.

240.См., напр.: Международная конференция «GR Конгресс: эффективный диалог бизнеса и власти» https://1prime.ru/forum_events/20131129/771596040.html.

241.Кулакова Т. А. Government Relations в процессе принятия политических решений. ПОЛИТЭКС = POLITEX: Политическая экспертиза: Альманах. Вып. 2. СПб.: Изд-во Санкт-Петерб. ун-та, 2005. С. 227.

242.Евсеев В. А., Барсукова С. Ю. Основы организации работы с органами власти / Под ред. А. Е. Дынина. М.: Ассоциация менеджеров, 2006. С. 19.

243.Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М, 1999.

244.Махортов Е. А. Что такое GR? // Lobbying.ru за 05.03.2008. Подробнее: http://www.bkworld.ru/archive/y2008/n05-2008/n05-2008_462.html.

245.Wolpe B.C. and Levine B. J. Lobbying Congress: How the System Works, second edition. Washington: Congressional Quarterly Inc., 1996.

246.Барвин О. О. Субъекты лоббистской деятельности в США // Lobbying.ru, 2005: http://lobbying.ru/content/sections/articleid_1182_linkid_62.html.

247.Толстых П. А. Субъектный статус лоббизма и Governement Relations: http://VAKTolstykh.pdf. С. 3.

248.Котиев Д. Б. GR-технологии как эффективное средство оптимизации отношений между бизнесом и властными структурами в России. Государство, бизнес, общество: проблемы оптимизации взаимодействия. М.: ИНЭК, 2010. С. 121.

249.Ачкасова В. А. Связи с правительством как фактор устойчивости. Государство, бизнес, общество: проблемы оптимизации взаимодействия. М.: ИНЭК, 2010. С. 115.

250.Акофф Р. Планирование будущего корпораций. М.: Прогресс, 1985.

251.Толстых П. А. Профессиональный словарь лоббистской деятельности / Сост. П. А. Толстых // Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. М., 2009–2011. http://lobbying.ru/dictionary_word.php?id=6.

252.Стоит констатировать, что ограниченный подход к субъектному статусу лоббизма в работах российских ученых нельзя признать широко распространенным, хотя он и встречается. Например, экономист З. Бештоева пишет: «Лоббизм есть профессиональная деятельность нанимаемых бизнесом (компаниями, деловыми ассоциациями, профсоюзными органами и прочими группами-сотрудниками) специальных консультантов для представления своих интересов в процессе модификации и формирования политических и экономических сфер ответственности государства». Таким образом, исследователь свела субъектное поле лоббизма до деятельности внешних лоббистов-консультантов, представляющих интересы бизнеса (исключив, правда, при этом некоммерческий сектор). Подробнее см.: Бештоева З. Л. Бизнес-лоббирование как функция менеджмента: Автореф. дисс. … канд. экон наук. М.: Российская академия государственной службы при Президенте РФ, 2005. С. 10.

253.Sekuless P., 1991. Lobbying Canberra in the Nineties, Sydney: Allen and Unwin.

254.См.: Комаров С. А. Общая теория государства и права: Учебник. 7-е изд. СПб.: Питер, 2006. С. 293–294.

255.С данным подходом не согласен ряд российских правоведов. Например, А. В. Саламатин считает, что объект лоббизма – это непосредственно правотворческие решения, принятия которых добивается лоббист (см.: Саламатин А. В. Отечественный опыт осуществления лоббистской деятельности в представительных органах государственной власти // История государства и права. 2007. № 19. С. 18); Д. С. Котомин считает, что первичным, непосредственным объектом лоббистской деятельности должны выступать общественные отношения, которые субъекты пытаются опосредованно урегулировать определенным, выгодным для них образом (Котомин Д. С. Технология лоббирования в правотворческой практике: Дисс. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 90).

256.Цит. по: Сиротенко С. П. Нормативно-правовое регулирование лоббизма: российский и зарубежный опыт: Дисс. … канд. юрид. наук. Санкт-Петерб. юрид. ин-т. СПб., 2010. С. 31.

257.Несмотря на то что муниципальная власть формально отделена от государственной, для сторонников данного подхода важно то, что при воздействии на нее можно влиять на административные и политические решения, затрагивающие интересы лоббиста. Примерами могут быть получение муниципальных льгот, преференций и пр. – Прим. авт.

258.Автономов А. С. О концепции проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». М.: Фонд развития парламентаризма, 1995. С. 13.

259.Смирнов В. В. Замечания к проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». М.: Фонд развития парламентаризма, 1995. С. 31.

260.Васильева С. В. Не стоит искать лоббизм там, где его нет: к вопросу о правовом понимании этого института в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 2.

261.Малько A. B. Лоббизм // Общественные науки и современность. 1995. № 4. С. 60.

262.Собрание актов Президента и Правительства РФ. М.: Официальное издание Администрации Президента РФ, 1993. № 50. Ст. 4860.

263.Бинецкий А. Э. Проблемы формирования системы лоббирования в политическом процессе Российской Федерации: Автореф. дисс. … д-ра полит. наук. М., 2005. С. 41.

264.Махортов Е. А. Косвенный лоббизм и особенности его использования в органах судебной власти: http://lobbying.ru/content/sections/articleid_2360_linkid_74.html.

265.Hrebenar R. J. Interest Group Politics in America. N. Y., 1997, p. 219.

266.Hakman N. Lobbying the Supreme Court – An Appraisal of “Political Science Folklore,” 35 Fordham L. Rev. 15 (1966);

267.Цит. по: Зяблюк Н. Г. Лоббизм и судебная система США. М., Институт США и Канады РАН, 2002. С. 18.

268.Там же.

269.Hrebenar R. J. Interest Group Politics in America. N. Y., 1997, p. 219.

270.Dahl R. ‘Decision-Making in a Democracy: The Supreme Court as a National Policy-Maker (1957). ’ Journal of Public Law. 6: 279.

271.Hunter, Kennith G., Wilson, Laura Ann and Brunk, Gregory G. 1991. ‘Societal Complexity and Interest-Group Lobbying in the American States’, Journal of Politics, vol. 53, no. 2, pp. 488–503.

272.Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 345.

273.Сиротенко С. П. Нормативно-правовое регулирование лоббизма: российский и зарубежный опыт: Дисс. … канд. юрид. наук. СПб.: Санкт-Петерб. юрид. ин-т, 2010. С. 35.

274.Автономов А. С. О концепции проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». М.: Фонд развития парламентаризма, 1995. С. 12.

275.Зарубежный опыт правового регулирования лоббистской деятельности в органах законодательной власти (подготовила Е. М. Заславская). Федеральное Собрание Российской Федерации // Аналитический вестник. Вып. 25. М., 2003.

276.Hrebenar R.J. 1997. Interest Group Politics in America (3rd edition), New York: M. E. Sharpe. P. 280.

277.Чари Р., Хогеном Дж. и Мерфи Г. Мировая компаративистика регулирования лоббистской деятельности. М.: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2011. С. 38.

278.Закон см.: http://www.oecd.org/.

279.Закон представлен на: http://law.moj.gov.tw/Eng/.

280.Лоббистский кодекс поведения. Разд. 3. Определения. См.: https://www.lobbyistsregister.vic.gov.au/lobbyistsRegister/index.cfm?event=CodeOfConduct.

281.The Australian, 16 мая 2008 г. С. 7.

282.Keane, Bernard. 2008. ‘Why Faulkner’s Lobbyist Register won’t work’, Crikey, 3 April: www.crikey.com.au/2008/04/03/why-faulkners-lobbyist-register-wont-work.

283.Подробнее см.: ст. 10–11 Конституции РФ.

284.К слову сказать, именно этот критерий определяет политическую природу данного явления. Лоббизм – это всегда политическое явление, не существует лоббизма отдельно от политики. Это крайне важно, так как непонимание этого приводит определенное количество российских исследователей к ряду известных проблем. Например, ряд представителей российской академической и научной среды используют в своих работах термин «политический лоббизм» или как определение или как одну из форм классификаций данного явления. Стоит отметить, что термин «политический лоббизм» – тавтология. Лоббизм «не политическим» быть не может, так как объектом воздействия в лоббизме всегда является орган государственной власти. (См., напр.: Словарь по политологии / Отв. ред. В. Н. Коновалов. Ростов н/Дону, РГУ, 2001; Любимов А. П. Классификация видов лоббизма: Матер. к междунар. «круглому столу» в МГЮА. М.: АНО КиАЦ «Россия-США: XXI век», 1999; Масловская Т. С. Теория и практика лоббирования в России и субъектах Российской Федерации. М.: Компания Спутник+, 2008.)

285.В рамках данной работы мы выделяем четыре ветви власти в России: президентскую, исполнительную, законодательную и судебную. – Прим. авт.

286.Андрюшин С. А. Банковские системы: Учеб. пособие. М.: Альфа-М, Инфра-М, 2011. С. 333–334.

287.Толстых П. А. Административные суды и рынок судебных посредников // Полит.ру. 2 июня 2005 г.: http://polit.ru/article/2005/06/02/market/; Махортов Е. А. Косвенный лоббизм и особенности его использования в органах судебной власти РФ // Lobbying.ru, 2007: http://www.lobbying.ru/content/sections/articleid_2360_linkid_html.

288.Автономов А. С., Завадская Л. Н., Захаров А. А., Любимов А. П., Орлова Е. М. Законодательный процесс в России: граждане и власть. М.: Фонд развития парламентаризма в России, 1996.

289.Стоит констатировать, что лишь очень небольшая часть российских ученых уделяют внимание данной теме, среди них можно выделить: Киселев К. В. Лоббизм и образование // Университетское образование: практика и анализ (Москва) № 2 от 2000 г.; Боброва Е. Ю. Нужен ли Вам GR? // Lobbing.ru. Lobbing.ruhttp://www.lobbying.ru/print.php?article_id=2260.

290.Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 1999.

291.Евсеев В. А., Барсукова С. Ю. Основы организации работы с органами власти / Под ред. А. Е. Дынина // Ассоциация менеджеров. М., 2006. С. 10.

292.Подробнее см. ст. 131–132 Конституции РФ.

293.Легальное понятие «публичная власть» введено постановлением Конституционного Суда РФ от 15 января 1988 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и Закона от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». В постановлении отмечается, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе, что публичная власть может быть и муниципальной.

294.Саватеев А. В. Моделирование коррупции и лоббирования в переходных экономиках: Дисс. … канд. экон. наук. М.: Центральный экономико-математический институт РАН, 2003; Григор Г. Э. Использование лоббизма в реализации экономических интересов предприятия: Дисс. … канд. экон. наук. М.: МГУ им. М. Ломоносова, 2004; Бештоева З. Л. Бизнес-лоббирование как функция менеджмента: Дисс. … канд. экон. наук. М.: РАГС при Президенте РФ, 2005.

295.См., напр.: Национальный план противодействия коррупции (Пр-1568 от 31.07.2008): Указ Президента Российской Федерации от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 гг.».

296.Единственным исключением является работа Григор Г. Э. Использование лоббизма в реализации экономических интересов предприятия: Дисс. … канд. экон. наук. М.: МГУ им. М. Ломоносова, 2004.

297.На макроуровне лоббизм может быть также рассмотрен в рамках теории общественного выбора, изучающей различные способы и методы, посредством которых люди используют государственные учреждения в своих собственных интересах. Несмотря на то что данный подход представляет несомненный научный интерес, он в нашем случае не рассматривается. – Прим. авт.

298.Толстых П. А. Фармацевты против табачников // Российская Бизнес-газета от 26.04.2011.

299.David E. Rosenbaum, Selling favors is allowed. Just follow the rules // New York Times (September 14, 1997): sec. 4:4.

300.Raquel A., Susan S., Stephen M. Measuring Rates of Return for Lobbying Expenditures: An Empirical Analysis Under the American Jobs Creation Act: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1375082.

301.Подробнее см.: http://www.bloomberg.com/news/articles/2007-09-16/inside-the-hidden-world-of-earmarks.

302.Махортов Е. А. Что такое GR? // Lobbying.ru за 05.03.2008. Подробнее: http://www.lobbying.ru/index.php?article_id=2851.

303.Козбаненко В. А. Государственное управление: основы теории и организации. В 2-х т.: Учебник. М.: Статус, 2002. С. 73.

304.Григор Г. Э. Использование лоббизма в реализации экономических интересов предприятия: Дисс. … канд. экон. наук. М.: МГУ им. Ломоносова, 2004.

305.В таких отраслях, как табачная, алкогольная, телекоммуникационная, на блокировку негативных политических решений уходит более двух третей времени лоббистов. – Прим. авт.

306.Возможно, это связано с чисто российской спецификой 2000-х гг., когда высокие цены на экспортируемую нефть привели к тому, что правящая власть, легко пополняющая бюджет, не считала нужным ценить предпринимательскую инициативу, в результате чего последняя была фактически маргинализирована. – Прим. авт.

307.На 2012 г. подобная ситуация существует, например, в компаниях «Магнитогорский металлургический комбинат», Alcoa и др. – Прим. авт.

308.На 2012 г. подобная ситуация существует, например, в фармацевтической компании «Никомед». – Прим. авт.

309.Традиционно проактивную роль в лоббизме играют американские компании и ряд финансово-промышленных групп в России (например, «Альфа-групп»). – Прим. авт.

310.Котомин Д. С. Технология лоббирования в правотворческой практике: Дисс. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 147.

311.См.: Котомин Д. С. Технология лоббирования в правотворческой практике: Дисс. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 171.

312.Шестакова О. В. Информационный лоббизм: проблемы теоретической концептуализации и практики: Дисс. … канд. полит. наук. М.: МГУ им. Ломоносова, 2008. С. 25.

313.Григор Г. Э. Использование лоббизма в реализации экономических интересов предприятия: Дисс. … канд. экон. наук. М., 2004.

314.Подробнее см.: Big Pharma Gets 77,500 % Return On Lobbying Investment. URL: http://unitedrepublic.org/2012/big-pharma-gets-77500-return-on-lobbying-investment. Medicare (United States). URL: http://en.wikipedia.org/wiki/Medicare_%28United_States%29.

315.Использованные буквенные обозначения формул авторские. – Прим. авт.

316.На момент написания Глеб Григор работал помощникам депутата Валентины Пивненко. – Прим. авт.

317.Указанное легко объяснить. Раз, пройдя процедуру согласований, установив и проверив необходимые для успешной реализации проекта политические связи, подтвердив свою компетентность у компаний-заказчиков, лоббисты идут по уже известной и пройденной ими дороге, повышая рентабельность проекта и, соответственно, размер своего вознаграждения.

318.В 2010 г. был принят закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте».

319.Товары «группы риска» – обобщенное название продукции табачной, алкогольной, игорной, фармацевтической, оружейной отраслей. Они объединены по принципу схожести стоящих перед лоббистами проблем в ОГВ.

320.См.: Ольве Н. Г., Рой Ж., Ветер М. Оценка эффективности деятельности компаний // Практическое руководство по использованию сбалансированной системы показателей. М., 2004. С. 27.

321.Котомин Д. С. Технология лоббирования в правотворческой практике: Дисс. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 154.

322.В своей работе исследователи анализируют эффективность работы структурного подразделения компании, отвечающего за связи с органами государственной власти в целом. Лоббистскую активность они рассматривают лишь как одну из возможных функций данного подразделения.

323.Подробнее см.: Евсеев В. А., Барсукова С. Ю. Основы организации работы с органами власти / Под ред. А. Е. Дынина. М.: Ассоциация менеджеров, 2005.

324.Григор Г. Э. Использование лоббизма в реализации экономических интересов предприятия: Дисс. … канд. экон. наук. М., МГУ им. М. В. Ломоносова, 2004.

325.Евсеев В. А., Барсукова С. Ю. Основы организации работы с органами власти / Под ред. А. Е. Дынина. М.: Ассоциация менеджеров, 2006. С. 22.

326.Там же.

327.Толстых П. А. Рейтинг лучших GR-специалистов России. Вып. 1–3 // Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. М., 2008–2011.

328.См., напр.: Профессиональный словарь лоббистской деятельности / Сост. П. А. Толстых // Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. М., 2009: http://lobbying.ru/dictionary_word.php?id=1.

329.Пушкина М. Психология GR-деятельности. GR-связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством. М.: Роспэн, 2012. С. 259.

330.Филатов А. Профайлинг. Как научиться разбираться в людях. М.: Перо, 2016. С. 416.

331.Большая актуальная политическая энциклопедия / Под общ. ред. А. Белякова и О. Матвейчева: http://politike.ru/termin/byurokratija.html.

332.Индивидуальный фактор нами намерено не рассматривается, так как раскрывает особенности личности, а не универсальные особенности профессионального класса, которые мы пытаемся выделить. – Прим. авт.

333.Общая и прикладная политология: Учеб. пособие / Под общ. ред. В. И. Жукова, Б. И. Краснова. М.: МГСУ; Союз, 1997.

334.Нуреев Р. М. Курс микроэкономики: Учебник для вузов (2-е изд., изм.). М.: НОРМА, 2000.

335.Niskanen W. A. Bureaucracy and representative government. Chicago, 1971.

336.Бурикова И. С. «Government-to-Government» как новая форма российской GR-коммуникации: Матер. конф. «Перспективы развития политической психологии: новые направления», Москва, 22–23 октября 2010 г. / Под ред. проф. Е. Б. Шестопал: МГУ.

337.Подробнее см.: Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 гг. (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. №Пр-1568) (в ред. Указа Президента РФ от 13.04.2010 № 460); Национальная стратегия противодействия коррупции (утв. Указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460): http://base.garant.ru/12174916/.

338.Подробнее см.: Буракова Л. А. Почему у Грузии получилось. М.: ООО «Юнайтед Пресс», 2011.

339.Цит. по: Восканян С. С. Бюрократия и правящая элита: сравнительный анализ. Ростов н/Дону, 1996. С. 26.

340.Мизес фон Л. Бюрократия. Челябинск: Социум, 2006. С. 102.

341.Альпидовская М. Л. Эволюция института бюрократии в социально-экономической системе: Дисс. … д-ра экон. наук. М.: Финансовая академия при правительстве РФ, 2009. С. 135.

342.Косопкин А. С. Психологические особенности лоббирования в парламентской деятельности: Дисс. … канд. психол. наук. М., 1997. С. 169.

343.См., напр.: П. А. Толстых. Закат Государственной Думы. Лоббисты российских компаний больше не ищут поддержки у депутатов // Компания № 303 от 23.02.2004: http://www.lobbying.ru/content/sections/articleid_1020_linkid_8.html; Толстых П. А. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Канон +, Реабилитация. М., 2005; Толстых П. А. Лучшие лоббисты Государственной Думы ФС РФ IV созыва // Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. М., 2007;Толстых П. А. Отраслевое лоббирование в России (наиболее актуальные экономические законопроекты на начало работы Государственной Думы ФС РФ V созыва) // Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. М., 2008.

344.Косопкин А. С. Психологические особенности лоббирования в парламентской деятельности: Дисс. … канд. психол. наук. М., 1997. С. 141–142.

345.В 2004 г. были приняты законы, изменяющие порядок формирования нижней палаты парламента. В результате смешанная система была заменена на пропорциональную. Мажоритарный принцип, предполагающий прямые выборы депутатов по одномандатным округам, был отменен. – Прим. авт.

346.Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

347.Ефремова Т. Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. М.: Русский язык, 2000.

348.Зущик Ю. Лоббизм в Украине. Киев, 2000.

349.Краснящих П. Г. Лоббизм в Украине // Вестник Международного Славянского университета. Харьков, 2009.

350.Косопкин А. С. Психологические особенности лоббирования в парламентской деятельности: Дисс. … канд. психол. наук. М., 1997.

351.Там же. С. 171.

352.Кабаченко Т. С. Методы психологического воздействия: Учеб. пособие. Пед. о-во России. М., 2000. С. 22.

353.Косопкин А. С. Психологические особенности лоббирования в парламентской деятельности: Дисс. … канд. психол. наук. М.: Российская академия государственной службы при Президенте РФ, 1997.

354.Психологические проблемы самореализации личности / Под ред. А. А. Крылова, Л. А. Коростелевой. СПб.: Изд-во Санкт-Петерб. ун-та, 1997.

355.Подробнее см.: Костяев С. С. Лоббизм в бюджетном процессе США: Дисс. … канд. полит. наук. М.: Институт США и Канады РАН, 2009. С. 107.

356.Ушакова О. Флот старее и редеет // Парламентская газета от 18.10.2004.

357.Подробнее см.: Костяев С. С. Лоббизм в бюджетном процессе США: Дисс. … канд. полит. наук. М.: Институт США и Канады РАН, 2009. С. 108.

358.Подробнее см.: Костяев С. С. Лоббизм в бюджетном процессе США: Дисс. … канд. полит. наук. М., Институт США и Канады РАН, 2009. С. 109.

359.Белоусов А. Б. Лоббизм как политическая коммуникация: основы теоретического моделирования: Дисс. … канд. полит. наук. Екатеринбург: Институт философии и права УО РАН, 2004. С. 39.

360.Корсини Р., Ауэрбах А. Психологическая энциклопедия. СПб.: Питер, 2006.

361.Homans G. C. Coming to my senses: The autobiography of a sociologist. New Brunswick (N. J.), 1984.

362.Здесь и далее цит. в переводе. Подробнее см.: История социологии в Западной Европе и США: Учебник для вузов / Отв. ред. академик РАН Г. В. Осипов. М.: ИГ НОРМА – ИНФРА • М, 2001.

363.Цит. по: История социологии в Западной Европе и США: Учебник для вузов / Отв. ред. академик РАН Г. В. Осипов. М.: ИГ НОРМА – ИНФРА • М, 2001.

364.Подробнее см.: http://www.springer.com/cda/content/document/cda_downloaddocument/9781461441748-c1.pdf?SGWID=0-0-45-1356521-p174503085.

365.Цит. по: http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_psychology/1127/%D0%A2%D0%B5%D0%BE%D1%80%D0%B8%D1%8F.

366.На момент написания материала – август 2016 г. – Прим. авт.

367.Перечисленные ресурсы прежде всего относятся к представителям Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти. – Прим. авт.

368.Белоусов А. Б. Лоббизм как политическая коммуникация: основы теоретического моделирования: Дисс. … канд. полит. наук. Екатеринбург: Институт философии и права УО РАН, 2004. С. 107.

369.Перечисленные ресурсы относятся прежде всего к федеральным депутатам российского парламента. – Прим. авт.

370.Психология: Учебник / Под ред. А. А. Крылова. М.: Проспект, 1998.

371.Подробнее об этом см.: Толстых П. А. Лоббизм как информирование. Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение // Вопросы теории и практики. № 7 (21): в 3-х ч. Ч. II. Тамбов: Грамота, 2012. C. 165–169.

372.Бандлинг (bundling от англ. дословно – пакетирование предоставляемых услуг) – организационный метод мобилизации капитала со стороны заинтересованных лиц для проведения предвыборной кампании кандидата на публичную должность или политической партии.

373.Подробнее об этом см.: Толстых П. А. Лоббизм как коррупционная технология. Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение // Вопросы теории и практики. № 6 (20): в 2-х ч. Ч. II. Тамбов: Грамота, 2012. C. 205–214.

374.Nagesh Gautham, Facebook to form its own PAC to back political candidates // The Hill от 26.09.2011.

375.Hall R., Deardorff A. Lobbying as Legislative Subsidy, American Political Science Review, vol. 100, no. 1. February 2006.

376.В данном случае речь идет о решениях, которые принимаются не единолично, а путем различным согласований как внутриведомственного, так и межведомственного характера. – Прим. авт.

377.Толстых П. А. Достигнуть баланса реально // Российская газета от 05.06.2012.

378.Дюверже М. Партийная политика и группы давления // Социально-гуманитарные знания. 2000. № 4. С. 267–268.

379.Профессиональный словарь лоббистской деятельности / Сост. П. А. Толстых: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. М., 2009: http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=1.

380.Профессиональный словарь лоббистской деятельности / Сост. П. А. Толстых: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. М., 2009: http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=18.

381.Рациональность может быть определена следующим образом: субъект (1) никогда не выберет альтернативу X, если в то же самое время (2) ему доступна альтернатива Y, которая, с его точки зрения, (3) предпочтительнее, чем X. – Прим. авт.

382.Толстых П. А. Рейтинг лучших GR-специалистов России. Вып. 1–4: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. М., 2010–2012.

383.Речь идет прежде всего о Москве, Вашингтоне, Брюсселе. – Прим. авт.

384.Подробнее см.: Толстых П. А. Теоретико-методологический анализ категории «интерес». Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение // Вопросы теории и практики. № 5 (19): В 2-х ч. Ч. II. Тамбов: Грамота, 2012. C. 187–190.

385.Подробнее об этом см.: Толстых П. А. Лоббизм как коррупционная технология. Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение // Вопросы теории и практики. № 5 (19): В 2-х ч. Ч. II. Тамбов: Грамота, 2012. C. 205–214.

386.Подробнее см.: Толстых П. А. Лоббизм как коррупционная технология. Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение // Вопросы теории и практики. № 6 (20): В 2-х ч. Ч. II. Тамбов: Грамота, 2012. C. 205–214.

Bepul matn qismi tugad.

GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования

Павел Толстых

3,3

10 baho

taqriz

Parchani o`qish

164 619,53 s`om

Janrlar va teglar

Davlat hokimiyati organlari

Davlat va shahar boshqaruvi

Keyslar

Rossiya siyosiy hayoti

Yo‘lboshchilar

Yosh cheklamasi:

16+

Litresda chiqarilgan sana:

03 iyul 2020

Yozilgan sana:

2020

Hajm:

1701 Sahifa 319 illyustratsiayalar

ISBN:

978-5-9614-3800-0

Noshir:

Альпина ПРО

Mualliflik huquqi egasi:

Альпина Диджитал

Yuklab olish formati:

epub, fb2, fb3, ios.epub, mobi, pdf, txt, zip