Kitobni o'qish: «Правовое регулирование использования информационных технологий в государственном управлении»

© Ковалева Н. Н., 2020

© ООО «Проспект», 2020

* * *

Автор:

Ковалева Н. Н. – доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой информационного права и цифровых технологий ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», автор учебного пособия «Информационное право России», монографий «Государственное управление в информационной сфере», «Информационное обеспечение органов власти на трех уровнях: государственном, региональном и местном».

Рецензенты:

Чаннов С. Е., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой служебного и трудового права Поволжского института управления имени П. А. Столыпина Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации;

Минбалеев А. В., доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой информационного права и цифровых технологий ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)».

Введение

В настоящее время все чаще возникают проблемы технологического и правового взаимодействия субъектов современного общества как общества информационного. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации подчеркивает особую значимость правового регулирования в создании нужных темпов и качества развития и функционирования информационного общества¹.

Обязательными условиями формирования правового государства, а также создания демократической и эффективной системы управления делами страны, повышения уровня образования, культуры является информационный потенциал общества, соответствующий самым высоким требованиям научно-технического прогресса. Информационно-коммуникационные технологии активно влияют на развитие человечества. Уровень правовой защищенности человека находится в прямой зависимости от надлежащего состояния информационного дела, так как использование информационно-коммуникационных технологий расширяет прямые и обратные связи между государством и гражданским обществом.

Важными условиями формирования гражданского общества являются расширение участия граждан в управлении государством, усиление контроля за деятельностью всех ветвей власти, включение граждан в процесс принятия важных государственных решений. Определяющим условием общественной контрольной деятельности выступает открытость органов власти, поскольку информация об их деятельности служит предметом анализа и оценки общественности².

Получение официальной информации представляет собой способ увеличения прозрачности деятельности органов власти и потому на государстве лежит долг – обеспечить систематический доступ граждан через электронные средства коммуникации ко всем документам, которые по закону являются общественным достоянием.

Необходимо обеспечить социальным и экономическим субъектам адекватную оценку обстановки и своевременное принятие решений на основе информации, предоставляемой органами государственной власти и местного самоуправления. Осуществление полноценного социального взаимодействия между человеком, институтами гражданского общества и государством возможно только на основе информационной открытости органов власти.

Правовое регулирование использования информационных технологий является одним из основных факторов повышения эффективности деятельности государства на всех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и муниципальном. Теперь уже ни у кого не вызывает сомнений, что без применения новейших достижений информатики, радиоэлектроники, связи, вычислительной и телекоммуникационной техники невозможно эффективно осуществлять государственное управление.

Становится все более очевидным, что процесс внедрения информационных технологий в сферу управления должен иметь четкое правовое обоснование и подчиняться достижению определенных социальных целей. Информационно-коммуникационные технологии выступают лишь средством обработки и передачи данных, а не самостоятельной областью управленческой деятельности и, тем более, не ее самоцелью.

Эффективность внедряемых в сферу государственного управления информационных технологий должна определяться степенью их соответствия целям и задачам основной деятельности. Это означает, что замысел и стратегию внедрения информационных технологий должны определять высшие должностные лица органов власти в соответствии с содержанием их функций и административными потребностями в совершенствовании управленческой деятельности.

К сожалению, в России в настоящее время развитие, использование и сохранность информационного ресурса не обеспечиваются в полном объеме в системе органов власти, что влечет за собой неполное удовлетворение их информационных потребностей. Следовательно, актуальность комплексного научного исследования правового регулирования использования информационных технологий обусловлена следующими факторами:

1) потребностью теоретического анализа понятия, сущности, механизма, правовых режимов правового регулирования использования информационных технологий;

2) необходимостью критического анализа административного и информационного законодательства, а также достижений правовой науки на предмет их соответствия современным общественным отношениям;

3) непрекращающимся интенсивным ростом самого института правового регулирования использования информационных технологий.

В связи с этим предпринимается попытка обосновать развитие информационных подходов в государственном управлении на основе определения правовых механизмов, удовлетворяющих информационные потребности различных субъектов; создания современной системы правового регулирования информационным ресурсом; определения основных направлений правового регулирования использования информационных технологий.

Важными условиями формирования гражданского общества являются: расширение участия граждан в управлении государством, усиление контроля за деятельностью всех ветвей власти, включение граждан в процесс принятия государственных решений. Гражданское общество создается при активном использовании информационно-коммуникационных технологий. В свою очередь формирование информационного общества выдвигает правовое регулирование использования информационных технологий на ключевые позиции. В настоящее время проводится множество конференций (международного и отечественного уровней), форумов, посвященных различным аспектам функционирования информационного общества. Однако правовое регулирование использования информационных технологий недостаточно изучено с позиции юриспруденции. Внимание данной сфере стало уделяться только в конце XX в. и применительно лишь к некоторым сферам государственного управления или к отдельным аспектам информационного государственного взаимодействия, но до настоящего времени комплексное исследование правоотношений в сфере правового регулирования использования информационных технологий отсутствует. Поэтому основная задача данного исследования состоит в изучении фундаментальных основ правового регулирования использования информационных технологий. правовое регулирование использования информационных технологий комплексно не исследовалось ни в административном, ни в информационном праве, особенно с учетом стремительно изменяющихся условий развития общества.

Сформулированные автором теоретические выводы и практические рекомендации обусловливают возможность применения полученных результатов и выводов в целях совершенствования административного и информационного законодательства.

Результаты настоящего исследования использовались при разработке автором проектов законов Саратовской области «О проведении государственных и муниципальных закупок в электронном виде в Саратовской области», «Об образовании в Саратовской области», а также при проведении юридических экспертиз проектов федеральных нормативных актов и нормативных актов Саратовской области.

Кроме того, выводы и научно-практические рекомендации активно использовались автором в составе рабочей группы по подготовке нормативного обеспечения пилотного проекта организации муниципальных услуг в электронном виде в Татищевском районе Саратовской области, а также в составе рабочей группы Экспертного совета при Правительстве Саратовской области по разработке методических рекомендаций по повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти.

В данной работе предпринята попытка обоснования развития информационного подхода в государственном управлении на основе создания современной системы формирования, защиты и использования информационных ресурсов; определения правовых и организационно-управленческих механизмов создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей различных субъектов права и управления; раскрытия инновационного потенциала информатизации государственного управления; установления приоритетов государственной политики в информационной сфере.

Предлагаем читателю сделать вывод, насколько эта попытка удалась и насколько автор смог реализовать поставленные цели.

Глава I. Правовое регулирование информатизации и информационного обеспечения

§ 1. Информационная функция государства

С одной стороны, информационно-правовая политика – особая форма выражения государственной информационной политики, деятельность органов власти, направленная на создание механизма эффективного правового регулирования процесса информатизации, а также средство закрепления и осуществления политического курса страны в деле становления информационного общества.

С другой стороны, информационно-правовая политика – один из видов правовой политики как родового интеграционного понятия и поэтому ее суть тесно связана с определением правовой политики вообще. Иными словами, любое определение информационно-правовой политики не должно расходиться с общим представлением правовой политики, которая в наиболее абстрактном виде интерпретируется, по мнению Н. И. Матузова, «как комплекс целей, мер, задач, программ, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права»³.

В. М. Боер подчеркивает, что информационно-правовая политика призвана обеспечить переход к информационному обществу на основе формирования информационной культуры как свода правил поведения, вписывающихся в мировую гуманистическую культуру человечества⁴.

В свою очередь в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации⁵ определяется, что целями создания информационного общества в нашей стране являются: обеспечение высокого качества жизни граждан, повышение конкурентоспособности страны; развитие общества в экономической, социально-политической, культурной и духовной сферах; совершенствование системы государственного управления в условиях использования информационных технологий.

Так же как различаются государственная политика и правовая политика⁶, следует различать информационно-правовую политику и государственную информационную политику.

Государственная информационная политика должна закладывать основы для решения задачи формирования информационного общества в России, обеспечения информационной безопасности, формирования отрасли информационных услуг, регулирования общественных отношений, в том числе связанных с информацией.

А. В. Манойло и Г. П. Сухомлинова подчеркивают, что государственная информационная политика реализуется через установленные российским законодательствам меры, процедуры и технологии информационного воздействия на индивидуальное и массовое сознание граждан, отдельных социальных групп, социальных систем и всего общества в целом⁷.

Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г. (одобренная распоряжением Правительства РФ от 27 сентября 2004 г. № 1244-р)⁸ определяет основные задачи государственной политики в сфере использования информационных технологий. В свою очередь Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, также определяет цели государственной политики в области развития информационных технологий: создание и развитие информационного общества, повышение качества жизни граждан, развитие экономической, социально-политической и культурной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления, обеспечение конкурентоспособности продукции и услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий⁹.

Рассматривая понятие «функция», следует подчеркнуть, что в научном обиходе оно применяется в различных значениях, позволяющих охарактеризовать действие изучаемых явлений. Это обусловлено многогранностью выражаемых им отношений, а также спецификой познавательных задач математики, биологии, социологии, юриспруденции. Вместе с тем в большинстве случаев с функцией связывается направление, избирательное воздействие системы на определенные стороны внешней среды¹⁰.

Функция (лат. functio) – это исполнение, обязанность, круг деятельности, назначение, отображение, роль, совершение, соответствие. Понятие «функция» часто применяется к системе в целом, объекту и субъекту управления.

Рассмотрим, что представляет собой функция государства.

Функции государства – это наполненные особым содержанием основные направления его деятельности, которые выражают и конкретизируют его сущность и социальное назначение в общественной жизни. Практическая направленность деятельности государства предполагает решение задач по управлению обществом, которое достигается в процессе реализации государственных функций. Функции государства выполняются скоординированными действиями всех его органов, всем государственным механизмом¹¹.

Каждая функция имеет свой объект (сферу общественной жизни) и содержание (те управленческие шаги и конкретные действия, которые предпринимаются государством для достижения социально полезных целей). Содержание функций изменяется по мере развития общества. Они подразделяются по специфике объектов государственного воздействия на экономическую, социальную, идеологическую, социальную, экологическую, обороны, информационную и др.

Применительно к современным условиям активного внедрения в общественную практику новых информационных технологий особое развитие получают как внутренние, так и внешние направления деятельности государства, связанные с охраной прав и свобод граждан, законностью, правопорядком, сотрудничеством, с другими странами в решении глобальных проблем.

Как отмечает Ю. Г. Просвирнин¹², информационная функция всегда существовала как функция государственных органов, то есть как реализация компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества. К тому же И. Л. Бачило также утверждает, что информатизация не является совершенно новой предметной сферой правового регулирования¹³.

Л. А. Морозова констатирует, что «на функции государства воздействуют также процессы информатизации общества, создание общепланетарного информационного пространства»¹⁴ и указывает, что информационная функция является одной из основных функций государства.

А. Б. Венгеров также выделяет информационную функцию государства, которая, с его точки зрения, характеризует, прежде всего, деятельность средств массовой информации как четвертой власти и далее он расширяет ее до информационного обслуживания, которая дополняется компьютеризацией¹⁵.

Информационная сфера¹⁶ представляет собой систему, включающую в себя следующие элементы: информация, информационная инфраструктура, субъекты, осуществляющие сбор, формирование, распространение и использование информации, а также совокупность норм, регулирующих возникающие при этом общественные отношения. В связи с возрастанием роли информации возникает необходимость более четкого выделения информационной функции государства¹⁷.

В современной теории государства нет единого научного названия рассматриваемой функции. Разные ученые дают ей название функции «информационной»¹⁸, «информационно-коммуникативной»¹⁹, «функции информационного обслуживания»²⁰, «функции информационного обеспечения»²¹ и др.

На наш взгляд, следует согласиться с Н. Н. Федосеевой, что наиболее приемлемым является самое нейтральное название, а именно «информационная функция»²².

В основных положениях о функциях государства в теории государства и права устанавливается, что при формулировании основных целей государства проявляется его социальное назначение, для достижения этих целей необходимо решать конкретные задачи, которые, в свою очередь, обусловливают существование конкретных функций²³. Если проанализировать роль информационной функции, определить ее особенности, сопоставить с вышеуказанными положениями, то можно прийти к выводу, что эволюция информационной функции идет по обозначенному пути.

Одним из условий, обеспечивающих реализацию жизненно важных интересов человека, является процесс информатизации общества и государства. Под информатизацией следует понимать «процесс организации социально-экономических и научно-технических оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов»²⁴. Именно такое законодательное определение, данное ст. 2 утратившего силу Федерального закона от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», обозначало цель информатизации в двух направлениях: функциональном и нормативном. Так, удовлетворение информационных потребностей всех категорий субъектов – это функциональный аспект, а обязанность создать условия для реализации прав этих субъектов – это нормативный аспект. Отсюда можно сделать вывод, что процесс информатизации представляет собой совокупность действий и мер, формирующих и реализующих материальную основу развития информационного обеспечения.

Таким образом понятие «информационное обеспечение», несколько шире, чем понятие «информатизация». В свою очередь информационное обеспечение может рассматриваться как функция государственного управления. В результате информатизации предполагается преобразовать весь комплекс условий и способов развития информационных процессов, создать соответствующую техническую базу и необходимое государственно-правовое обеспечение.

Конституция РФ содержит ряд статей, регулирующих информационную сферу. Например, в ней непосредственно закреплены основные права и обязанности субъектов в информационной сфере, которые базируются на презумпции открытости информации (ст. 23, 24, 29, 41, 42). Косвенно в Конституции РФ закрепляются отношения в сфере информатизации, создаются предпосылки для более подробного регулирования в федеральном и региональном законодательстве (ст. 15, 33, 45, 46 и др.).

Главными целями Российской Федерации в сфере информатизации являются осуществление эффективного информационного обеспечения деятельности государственных и муниципальных органов; информационного обеспечения внешних по отношению к органам государственной и муниципальной власти субъектов, в том числе физических лиц; сохранения и структурирования информационного пространства²⁵.

Основным направлением политики по информационному обеспечению должна быть, прежде всего, разработка государственных программ в сфере информационного обеспечения граждан, государства, общества.

Создание и развитие государственных информационных совместимых и взаимодействующих систем и сетей; создание и защита государственных информационных ресурсов; обеспечение информационной безопасности, единообразия госстандартов, которые должны соответствовать международным рекомендациям и требованиям; поддержка проектов информатизации, развивающих информационные сети и системы – все это также является направлениями реализации рассматриваемой государственной функции.

Следует подчеркнуть, что информационная функция государства обладает всеми существенными признаками основных функций:

1) выражает непосредственно и конкретизирует предметно сущность современного государства. В ее содержании происходит учет групповых (корпоративных), национальных и частных интересов членов общества;

2) вся практическая деятельность по осуществлению информатизации как внутри государства, так и на международном уровне, реализуется информационной функцией;

3) названная функция отражает такое основное направление деятельности государства, которое обеспечивает информатизацию общества.

4) на современном этапе ввиду построения информационного общества активно развиваются социально-экономические и политические реформы, что и проявляется в информационной функции государства²⁶.

Следует различать тесно взаимосвязанные понятия «функции государства», «функции исполнительной власти» и «функции органов власти». Э. В. Талапина, говоря о значимости и роли информационной функции государства, использует в качестве обоснования именно воплощение информационной функции государства в основных направлениях деятельности исполнительной власти и органов исполнительной власти. Каждая из функций определяется тем, что является объектом управления и какой способ воздействия на него используется органами исполнительной власти²⁷.

Органы исполнительной власти часто не придают самостоятельного значения информационной функции, хотя постоянно осуществляют информационную деятельность. Например, учетную функцию считают одним из направлений реализации информационной функции, которая всегда присутствовала в деятельности органов исполнительной власти. А. В. Венедиктов писал об этом еще в 1957 г.²⁸

Кроме того, многие ученые глубоко исследовали реализацию информационной функции в деятельности отдельных органов власти. Так, например, О. А. Степанов отмечает, что в повседневной деятельности органов внутренних дел обращают на себя пристальное внимание факты коренного совершенствования их информационного обеспечения за счет предоставления возможности телекоммуникационного доступа к взаимосвязанной розыскной, ориентирующей, сигнальной и доказательственной информации, а также создания подразделений по предупреждению преступлений в сфере высоких технологий. Такое развитие ситуации позволяет рассчитывать не только на повышение эффективности правоохранительной и правоприменительной деятельности, но и предъявляет дополнительные требования к соблюдению прав и интересов личности, жизнь которой, с одной стороны, становится более подконтрольной, а с другой – подвергается опасности психотронного воздействия путем использования компьютерных технологий. Вхождение России в международное информационно-электронное пространство предполагает создание механизмов защиты интересов личности при передаче информации по международным каналам связи, а также защиты интересов общества и государства при распространении компьютерных технологий, связанных с попытками передачи интеллектуальных и творческих способностей человека внекомпьютерным системам²⁹.

Нами будут рассмотрены понятие и общая характеристика информационных ресурсов. Представляется целесообразным обратиться в настоящем параграфе к функциям государства как собственника государственного информационного ресурса.

Цель Концепции управления государственными информационными ресурсами состоит в определении механизмов, при помощи которых государство обеспечивает функционирование системы управления деятельностью по формированию, использованию, ведению и защите государственных информационных ресурсов³⁰. Следует отметить, что формирование информационного общества в России – одна из основных задач государственной информационной политики. Следовательно, в настоящее время информационная функция государства состоит, прежде всего, в том, чтобы способствовать формированию информационного общества, повышению качества жизни населения путем всемерного внедрения информационных технологий при одновременном создании условий для полноценной защиты прав всех субъектов, участвующих в осуществлении информационной политики.

Вместе с тем, как отмечает А. А. Тедеев, «глобальная компьютерная сеть Интернет достигла такого уровня развития и в такой степени способна оказывать воздействие на жизнь российского общества, что предполагает неминуемый переход от саморазвития (саморегулирования) к государственному регулированию информационной деятельности, связанной с этой глобальной информационно-коммуникационной сетью»³¹.

Информационная политика отражает и противоречивые интересы индивидуумов, ее осуществляющих, деятельность которых не в достаточной степени регламентирована законодательством. Государственная информационная политика является одним из важнейших факторов управления политическими процессами. Для ее эффективного осуществления необходимы:

1) организационно-институциональное и правовое обеспечение;

2) регулирование информационных отношений между ветвями власти³².

Если исходить из того, что первоочередными мероприятиями государственной информационной политики, по мнению Д. И. Капустина, должны быть: анализ процессов развития информационной сферы, совершенствование законодательства; разработка концепции формирования и развития информационного законодательства; повышение информационно-правовой культуры общества³³; то следует признать, что только синтез в практике реализации информационно-правовой политики и государственной информационной политики обеспечит значительные социально-экономические изменения в российском обществе, информатизацию управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, бурное развитие международных экономических отношений, осуществляемых с использованием глобальных компьютерных сетей.

В связи с ликвидацией комитета Государственной Думы по информационной политике в декабре 2011 г.³⁴, особую остроту приобретает необходимость разработки Концепции информационно-правовой политики, которая должна содержать следующие цели и задачи: соблюдение конституционных прав и свобод в области получения и пользования информацией; сохранение и укрепление культурного и научного потенциала страны, духовно-нравственных ценностей общества; осуществление информационного обеспечения государственной политики нашей страны, в том числе доведение до общественности достоверной информации о проводимой Российской Федерацией государственной политики; обеспечение свободного доступа населения к открытым государственным информационным ресурсам, развития современных отечественных информационных технологий, внутреннего информационного рынка страны отечественной конкурентоспособной продукцией и выход этих технологий и технических средств на мировой информационный рынок, а также информационной безопасности информационно-коммуникационных систем на территории России.

В 1995 г. во исполнение Указа Президента РФ от 1 июля 1994 г. № 1390 «О совершенствовании информационно-телекоммуникационного обеспечения органов государственной власти и порядке их взаимодействия при реализации государственной политики в сфере информатизации» была разработана и включена в Комплексный план действий Правительства РФ Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов, одобренная решением Президента РФ 23 ноября 1995 г. Пр-1694³⁵. Однако она не отражала всех аспектов информационно-правовой политики и носила в значительной степени декларативный характер.

Следует отметить, что отдельные органы власти разрабатывают собственные Концепции информационной политики (например, постановление Генерального Совета ФНПР от 18 февраля 2004 г. № 6–10 «О новой редакции концепции информационной политики ФНПР», постановление Совета судей РФ от 16 ноября 2001 г. № 60 «О концепции информационной политики судебной системы») и отдельные субъекты Федерации (например, Концепция государственной информационной политики Республики Бурятия, одобрена постановлением Правительства Республики Бурятия от 31 августа 2000 г. № 318 и др.).

Именно реализация информационной функции позволяет определять цели и разрабатывать государственную политику по развитию глобальных информационных сетей, другим инновационным информационным технологиям; способствует формированию информационного общества в России.

Кроме того, 7 февраля 2008 г. Президентом РФ была утверждена Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации³⁶, в которой закрепляются принципы и основные направления государственной политики в области использования и развития информационных технологий, обеспечивающих развитие информационного общества в нашей стране. На основе настоящей Стратегии предполагается разрабатывать доктринальные, концептуальные, программные и иные документы, определяющие цели и направления деятельности государственных органов власти, а также механизмы их взаимодействия с юридическими и физическими лицами в целях развития информационного общества в Российской Федерации. Следует обратить внимание, что данный документ содержит показатели развития информационного общества в Российской Федерации на период до 2015 г., которые, в свою очередь, вошли в состав показателей Государственной программы «Информационное общество 2011–2020»³⁷. Таким образом, данные документы являются юридическим выражением информационно-правовой политики на современном этапе развития общественных отношений.

§ 2. История и развитие правового регулирования процесса информатизации

Как уже отмечалось, процесс информатизации организует социально-экономические и научно-технические оптимальные условия, при которых наиболее полно удовлетворяются информационные потребности различных субъектов права, а также реализуются их права на основе создания и использования информационных технологий и ресурсов. Данное определение дает основание сделать вывод, что информатизация достаточно давно привлекает внимание правовой науки³⁸.

История правового регулирования процесса информатизации в России берет свое начало с 60-х гг. XX в., когда 6 марта 1966 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «Об улучшении работы по созданию и внедрению в народное хозяйство средств вычислительной техники и автоматизированных систем управления»³⁹, в результате которого работы, направленные на создание и внедрение автоматизированных систем управления, приобрели статус приоритетных. В течение 1971–1975 гг. в СССР внедрили 2364 автоматизированные системы управления разных классов⁴⁰. Тогда же А. Б. Венгеров обозначил следующие задачи в сфере информатизации государственного управления⁴¹:

1) решение проблем, связанных с имущественными отношениями по поводу автоматизированных информационных систем (следует отметить, что принятие и вступление в юридическую силу ч. 4 Гражданского кодекса РФ поставило окончательную точку в этих вопросах;

2) решение проблем, связанных с правовым режимом и юридической силой электронных документов.

На современном этапе развития государственного и муниципального управления разработка автоматизированных информационных систем и внедрение информационных технологий по-прежнему является одним из приоритетных направлений⁴².

В 90-е гг. XX столетия, когда быстро развивающийся Интернет активизировал процессы глобализации, начался новый этап информатизации, главной целью которой становится создание информационного общества. В этот же период в Российской Федерации было принято большое количество законов, направленных на регулирование информационных отношений – более 200 законов на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Кроме того, Конституция РФ, все кодексы Российской Федерации в той или иной степени направлены на реализацию информационных прав и свобод, формирование и вовлечение информационных ресурсов в рыночный оборот и внедрение информационных технологий в систему государственного и муниципального управления⁴³.

В октябре 2010 г. была принята государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)»⁴⁴, которая является по сути правопреемницей «Электронной России». Вместе с тем в нее внесен целый ряд новых проектов, таких как создание поисковой системы, поддерживающей различные виды контента – мультимедийного и текстового. Работать такой поисковик должен на всех государственных сайтах, а разработать его планируется за счет федеральных средств. В числе прочих нововведений создаются государственная платформа цифрового контента, национальная программная и облачная платформы, платежная система, а также другие электронные сервисы федерального значения.

Следует отметить, что основные 7 направлений государственного регулирования в сфере информатизации были сформулированы еще в 1994 г.⁴⁵:

1) формирование государственных информационных систем и сетей с учетом обеспечения их совместимости между собой и взаимодействующих в едином информационном пространстве России;

2) создание и обеспечение защиты государственных информационных ресурсов государства;

3) обеспечение информационной безопасности в сфере государственного управления;

4) организация единства государственных стандартов в информационной сфере, их соответствие международным техническим протоколам и требованиям;

5) формирование и реализация единой государственной научной, правовой, технической и промышленной политики в информационной сфере, соответствующей современному мировому уровню;

6) поддержание проектов, обеспечивающих информатизацию страны;

7) формирование и развитие механизмов инвестирования со стороны иностранных и негосударственных структур при создании и реализации проектов информатизации.

Алгоритм формирования государственной информационной политики в Российской Федерации тесно связан с правовым регулированием процесса информатизации. И. Л. Бачило выделяет следующие этапы формирования государственной информационной политики⁴⁶:

– этап, связанный с научным исследованием и осмыслением закономерностей развития общественных информационных отношений и постановкой проблемы;

– нормативное оформление основных положений доктринального и концептуального характера⁴⁷;

– необходимость конкретизации задач для государственных органов власти в ходе обозначения основных направлений информационной политики (например, ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию обеспечивают реализацию этого этапа с 1994 г.);

– принятие концепций развития информационного законодательства;

– принятие на основе концепций развития информационного законодательства конкретных законов, которые, в свою очередь, составляют правовую основу регулирования информационных отношений;

– подготовка и принятие подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих информационную деятельность государственных органов и других специальных организаций (например, в целях упорядочения правовой информации было предусмотрено создание единой базы нормативных правовых актов субъектов Федерации на федеральном уровне)⁴⁸;

– подготовка и реализация федеральных целевых программ, предназначенных для конкретизации участия государственных органов власти в формировании и осуществлении государственной информационной политики в рамках их полномочий.

На основе изложенного можно выделить этап развития правового регулирования процесса информатизации, который отмечен появлением и реализацией федеральных целевых программ, которые, в свою очередь, способствовали не только конкретизации мероприятий, обозначенных в ранее принятых концептуальных документах, но и создали основу для формирования новых доктринальных положений в сфере информатизации. Приведем в пример Федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002–2010 годы)»⁴⁹. Значительное влияние на формирование данной программы оказали Окинавская хартия глобального информационного общества⁵⁰ и Декларация принципов построения информационного общества⁵¹.

Реализация программы должна была проходить в три этапа.

Первый этап обозначенной программы (2002 г.) был направлен на формирование предпосылок реализации включенных в нее мероприятий. Это предполагало проведение анализа нормативной базы, эффективности использования бюджетных средств, которые выделяются на информатизацию, зарубежного опыта реализации подобных программ; выявление ключевых проблем, препятствующих широкому внедрению информационно-коммуникационных технологий; изучение уровня информатизации экономики, опыта работы в сфере информационно-коммуникационных технологий различных организаций; проведение полного учета государственных информационных ресурсов.

Одновременно с этим на первом этапе готовился пакет законопроектов, которые должны были решить проблемы, связанные с созданием и распространением электронных документов, обеспечить развитие электронной торговли, снижение административных барьеров, гармонизацию законодательства РФ с положениями международных конвенций в сфере информатизации.

Начинала разрабатываться и реализоваться программа подготовки и переподготовки кадров по информационно-коммуникационным технологиям для государственной и муниципальной службы.

На втором этапе (2003–2004 гг.) на основе проведенной работы предполагалось реализовать проекты, обеспечивающие взаимодействие органов власти с гражданами и юридическим лицами по проблемам налогообложения, выдачу лицензий и сертификатов, регистрацию и ликвидацию юридических лиц, оформление таможенных документов, подготовку и представление отчетных документов, предусмотренных законодательством РФ.

На этом этапе планировалось создание единой информационнной и телекоммуникационной инфраструктуры для органов власти, юридических лиц, системы электронных закупок для государственных нужд.

Было продолжено совершенствование нормативно-правового регулирования информационной сферы. Должны были активно продвигаться российские товары и услуги в сфере информационных технологий на международном уровне.

Третий этап (2005–2010 гг.) был призван обеспечить массовое распространение информационно-коммуникационных технологий на все сферы общественной деятельности на основе единой информационной инфраструктуры и использование системы электронной торговли.

На этом этапе планировалось не только завершить формирование единой информационной инфраструктуры для органов власти, всех видов бюджетных и некоммерческих организаций, но и открыть общественные пункты, подключенные к глобальным информационным сетям.

В результате должны были быть созданы предпосылки для структурной перестройки экономики. Однако на втором и третьем этапах реализации ФЦП «Электронная Россия» многое осталось невыполненным.

Тем не менее, процессы информатизации активно идут на всех уровнях, мероприятия, обеспечивающие развитие информационно-коммуникационных технологий, осуществляются или запланированы к реализации различными федеральными, региональными и ведомственными программами.

В настоящее время органами власти инициированы и реализуются 98 федеральных целевых программ и подпрограмм с общим объемом финансирования 777 826,339 млн руб.⁵²

В содержание 11 федеральных программ и подпрограмм внесены мероприятия по развитию информационной сферы⁵³.

Следует отметить, что процесс информатизации имеет не только положительные, но и негативные тенденции:

– возрастает влияние на общество СМИ;

– увеличиваются возможности проникновения в частную жизнь с использованием информационных технологий;

– усложняются проблемы при отборе качественной и достоверной информации;

– увеличивается разрыв между теми, кто разрабатывает, и теми, кто потребляет информационные технологии до стратегически опасных величин;

– усиливается проблема адаптации людей к информационному обществу.

В настоящее время ускоряются процессы организации центров предоставления государственных услуг, которые действуют на основе принципа «одного окна» (будет рассмотрен нами в следующем параграфе). В целях развития информационной системы, предоставляющей государственные и муниципальные услуги, происходит оптимизация административных процедур, создается инфраструктура удостоверения «электронной подписи».

Следует отметить, что административная реформа в значительной мере повлияла на правовое регулирование процесса информатизации.

Концепция административной реформы в Российской Федерации⁵⁴ определяет, в частности, такие цели и задачи, которые предусматривают необходимость повышения эффективности работы исполнительных органов и оказания ими качественных и доступных государственных услуг. Начиная с 2008 г., разрабатываются и внедряются основные стандарты государственных услуг и административные регламенты (в том числе электронные административные регламенты) в органах исполнительной власти. Предполагалось, что уже в 2010 г. практически все государственные услуги будут оказываться в электронной форме, однако этого пока не произошло, хотя многое в данном направлении сделано. Электронные административные регламенты, которые впервые были упомянуты в рассматриваемой концепции, – это принципиально новый класс информационных систем с юридической точки зрения.

В процессе административной реформы в нашей стране в 2006–2010 гг. проводилась работа, направленная на создание и внедрение электронных административных регламентов, регулирующих исполнения государственных услуг в электронной форме (или иначе электронных государственных услуг). В результате признания данного опыта удачным было принято распоряжение Правительства РФ⁵⁵, которое предписывало к 201 г. оказание 46 видов основных государственных услуг в электронной форме. Мы поддерживаем точку зрения Н. И. Соловяненко о том, что государственные услуги с использованием информационных технологий в нормативных документах РФ представлены в значительной мере как совокупность юридических взаимоотношений⁵⁶.

Интересной представляется классификация электронных государственных услуг по уровню зрелости:

а) информирование – создаются регулярно обновляемые правительственные веб-сайты, на которых публикуется основная правительственная информация; предоставляется необходимая для получения государственной услуги информация ее потребителю;

б) одностороннее взаимодействие – размещаются на веб-сайтах государственных органов шаблоны документов, необходимых для оказания услуги;

в) двустороннее взаимодействие – предоставляется возможность подачи и приема документов в электронном виде, записи на прием в органы власти, выдачи документации;

г) юридически значимое двустороннее взаимодействие предполагает, что в результате выполнения услуги выдаваемый документ является легитимным и предоставляется в электронном виде⁵⁷.

Если исходить из того, что, правовая процедура – это некое действие, которое урегулировано нормами права, требует соответствующего оформления и направленно для достижения определенной цели⁵⁸, то тогда административную процедуру можно определить как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права в целях реализации их прав и обязанностей⁵⁹. Отсюда следует, что порядок оказания государственных услуг может служить примером классической административной процедуры. Для нормативного акта, регулирующего порядок действий субъектов права в рамках такой процедуры, закрепилось название «административный регламент»⁶⁰. В частности, А. В. Данилин указывает, что «под системой электронных административных регламентов понимается реализация процедурных прав и обязанностей ведомств и отдельных должностных лиц на основе современных информационных технологий»⁶¹.

По мнению Р. В. Амелина и К. В. Давыдова, наиболее удачное определение электронных административных регламентов содержится в законопроекте «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации»⁶²: «Электронный административный регламент — реализация административного регламента с использованием информационно-коммуникационных технологий при условии обязательного обеспечения юридической значимости автоматических и автоматизированных административных процедур, в том числе в случае отсутствия непосредственного взаимодействия участников административного регламента»⁶³. Однако этот федеральный закон так и не был принят, поэтому юридической силой обладает только определение из ГОСТ Р 52294–2004 «Информационная технология. Управление организацией. Электронный регламент административной и служебной деятельности. Основные положения»: «Электронный регламент административной и служебной деятельности – регламент административной и служебной деятельности, реализованный с применением информационно-коммуникационных технологий»⁶⁴.

В 2006 г. была создана система мониторинга использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти⁶⁵, которая предназначена обеспечить выполнение функций обратной связи; кроме того, ее внедрение позволяет, с одной стороны, проконтролировать результаты выполнения проектов и проследить за движением к целевым показателям; с другой стороны, получение своевременной информации о различных проблемах в ходе реализации программы, а при необходимости позволяет скорректировать стратегии формирования информационного общества⁶⁶.

Приведем некоторые примеры⁶⁷ реализации целевых программ информатизации органами исполнительной власти субъектов РФ по созданию информационных порталов и организации оказания государственных услуг посредством информационно-коммуникационных технологий, отображенные в Аналитическом вестнике Совета Федерации ФС РФ⁶⁸.

Главное управление информационных технологий и телекоммуникаций Омской области в 2009 г. Регламентом взаимодействия объектов единой системы электронного документооборота (утверждено приказом этого управления от 2 февраля 2009 г. № 1 «О регламенте взаимодействия объектов единой системы электронного документооборота») предусмотрело порядок взаимодействия объектов, полномочия управления по защите государственной тайны Омской области, а также полномочия, принадлежащие вышеназванного Главному управлению информационных технологий и телекоммуникаций. Кроме того, названным Регламентом были определены права и обязанности пользователей системы электронного документооборота, а также администратора объекта системы.

Высшим исполнительным органом Республики Татарстан (Кабинетом Министров) было организовано создание государственного информационного центра, который предназначен для обеспечения предоставления электронных государственных услуг, то есть государственных услуг с использованием информационных технологий, в соответствии с указом Президента Республики Татарстан от 12 февраля 2009 г. № УП-69 «Об организации информационного взаимодействия в электронном виде органов исполнительной власти Республики Татарстан, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления посредством использования ресурсов государственного информационного центра Республики Татарстан».

Большое количество различных нормативных документов принимается и в целях автоматизации муниципального управления. Например, Д. Л. Абрамович приводит следующую классификацию муниципальных нормативных актов в сфере информатизации:

1) концепция и программа информатизации муниципального образования;

2) положения о координационном совете и об уполномоченном исполнительном органе муниципального образования в сфере использования информационных технологий;

3) нормативные акты, регулирующие формирование и функционирование единой системы информационно-коммуникационных средств;

4) акты организационно-распорядительного характера, обеспечивающие взаимодействие администрации муниципального образования с органами государственного управления и организациями на территории муниципального образования;

5) нормативные акты, регламентирующие использование информационных технологий в подразделениях администрации муниципального образования, и др.⁶⁹

Лидерами муниципальной информатизации согласно Аналитическому вестнику Совета Федерации ФС РФ № 8 считаются⁷⁰:

– Петрозаводск (Республика Карелия) с городской целевой программой «Электронный Петрозаводск», которая реализуется с 2003 г. В ходе ее реализации действуют: во-первых, единая информационная сеть, объединяющая ряд городских информационных тематических порталов администрации Петрозаводска, принадлежащих молодежной, инвестиционной, образовательной, культурной, социальной службам; во-вторых, сеть центров удаленного доступа, включая единую дежурно-диспетчерскую городскую службу, кроме того, управление образованием, делопроизводством, муниципальными закупками, поликлиниками, социальной защитой также осуществляется на основе использования информационных технологий;

– Екатеринбург (Свердловская область), где была принята городская целевая программа «Электронный Екатеринбург», заложившая организационные основы функционирования единого городского информационного портала, а также комплекса информационных систем, в числе которых можно выделить «Единую дежурно-диспетчерскую службу», «Транспорта» и т. п.;

– Рязань (Рязанская область), где муниципальная целевая программа «Формирование информационного пространства города» позволила создать организационные основы управления с использованием информационных технологий, арендой муниципальных земель, муниципальными закупками, а также в сфере муниципального земельного кадастра;

– Тольятти (Самарская область), где принятие Программы создания и развития информационных систем дало возможность создать единую информационную систему, предназначенную для объединения единого информационного портала органов власти; виртуальную приемную; информационные системы «Народонаселение» (регистр населения); муниципальных закупок; электронного документооборота с использованием электронной подписи.

Правовое регулирование процесса информатизации является основным направлением государственной деятельности в области использования информационных технологий, предназначенное для активного развития науки, образования и культуры. Использование информационных технологий в государственной деятельности выступает одной из приоритетных задач создания информационного общества в Российской Федерации. Упомянутой ранее Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации установлены контрольные значения показателей внедрения информационных технологий в деятельность органов власти и в жизнь страны в целом на период до 2015 г.

Подготовка предложений, рассмотрение и утверждение плана, в соответствии с которым предполагается реализация Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, были возложены на Совет при Президенте РФ по развитию информационного общества в Российской Федерации, который образован в соответствии с Указом Президента РФ от 1 ноября 2008 г. № 1576 «О Совете при Президенте РФ по развитию информационного общества в Российской Федерации»⁷¹.

На Тверском социально-экономическом форуме в июле 2009 г. советник Президента РФ Л. Д. Рейман привел предположительный размер финансирования вышеназванного плана на сумму в 152 млрд руб. в 2009–2011 г.⁷², что позволяет сделать вывод об известных финансовых трудностях реализации поставленных задач в сфере информатизации общества.

Таким образом, разделяя позицию В Ю. Коржова, можно сформулировать некоторые выводы о состоянии правового регулирования в сфере информатизации:

– система нормативно-правовых актов информационной отрасли права представляет собой внушительный ряд постоянно редактируемых и изменяющихся документов;

– между нормами регулирования в сфере информационно-коммуникационных технологий нередко отсутствуют взаимосвязь и обусловленность;

– эффективность государственного регулирования в сфере применения информационно-коммуникационных технологий определяется (детерминирована) объемом исполнения поставленных задач по информатизации общества и содержанием контроля за осуществлением этой деятельности⁷³.

Кроме того, представляется целесообразным на основе вышеизложенного из значительного числа важных моментов развития правового регулирования процесса информатизации выделить следующие этапы формирования правового регулирования процесса информатизации в России, имеющие значение для формирования концепции правового регулирования использования информационных технологий:

– первый этап – начало этого процесса в 60–70-е гг. XX столетия, когда впервые планомерно и последовательно стали внедрять автоматизированные системы управления в государственный механизм;

– второй этап – 90-е гг. XX в., характеризующийся первыми успехами развития сети Интернет, создана основа для появления первых в постсоветское время нормативных документов, направленных на информатизацию государственного управления;

– третий этап – начало XXI в. (примерно до 2005 г.), когда был сформирован новый вызов государственному управлению в виде идеи создания информационного общества, а также параллельного процесса административной реформы. Этот период характеризовался появлением основных концептуальных положений процесса информатизации;

– четвертый этап – 2006–2010 гг., характеризующийся реализацией концептуальных положений в федеральных, региональных и муниципальных программах;

– текущий этап, который начался в 2011 г. и продолжается по настоящее время, направленный на обеспечение равного доступа к информационным ресурсам, развития цифрового контента, радикального повышения эффективности государственного управления при обеспечении безопасности в информационном обществе.

Появлению большого количества нормативных актов, регулировавших процесс информатизации в России, способствовал также организованный параллельно процесс административной реформы, обусловивший новые направления развития государственного управления.

§ 3. Общая характеристика государственного управления использования информационных технологий

Особого государственного внимания требует информационная сфера общества, так как ее развитие осуществляется по определенным законам. Как отмечает В. И. Добреньков, процесс информатизации, охвативший все сферы жизни нашего общества, с необходимостью требует не только и не столько технического, экономического, но, прежде всего, социологического осмысления и анализа социальных последствий всеобщей информатизации общества⁷⁴.

По мнению А. Н. Райкова, государственное управление информационной сферой должно учитывать закономерности развития информационных и информационно-управляющих процессов, иначе неадекватно созданные ограничения провоцируют снижение действенности тех или иных государственных решений, уменьшает уровень эффективности внедрения информационных технологий в деятельность органов государственной власти, что в итоге может приводить к необходимости реформирования системы государственного управления⁷⁵.

В частности, массовое интерактивное взаимодействия граждан и органов власти при получении государственных и муниципальных услуг является фактором, способствующим ускоренному развитию информационного общества в России. Кроме того, к сожалению, до сих пор в России на законодательном уровне не определены условия признания электронного документа эквивалентом бумажного документа, что в значительной степени препятствует эффективному развитию государственного управления в условиях использования информационных технологий.

Основные информационные проблемы современного общества, по мнению А. П. Суханова, можно свести к четырем взаимосвязанным комплексам задач, которые предстоит решить: чисто прагматические; научно-познавательные; социально-гуманитарные; морально-правовые⁷⁶.

Между тем формирование правовой сферы информатизации позволяет вести речь об устойчивом развитии всех процессов информатизации общества. Но, как показывает опыт, утверждает Г. В. Белов, прямое заимствование зарубежных наработок и идеологии в этой области не может привести к приемлемым результатам, особенно в настоящее время, в период радикальных преобразований в стране⁷⁷.

В связи с этим возникает необходимость, наряду со скорейшей разработкой прикладных аспектов законодательного и нормативно-правового обеспечения информатизации в России, более широкой, всеобъемлющей разработки указанных проблем, которые имеют не только юридическое, но и общественное, методологическое значение⁷⁸. В этих условиях особое значение приобретают такое правовое явление, как «правовая информация». Как подчеркивает А. Б. Агапов, в законопроектах предлагались разные подходы к определению термина «правовая информация». Необходимо все же отталкиваться от конституционной трактовки данного понятия. Так, в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ информация, содержащая сведения о правах, обязанностях и свободах человека и гражданина, должна обрабатываться, храниться и распространяться в особом порядке. А. Б. Агапов предлагал внести проект федерального закона «О правовой информации», который закрепил бы правовой механизм реализации конституционных прав граждан в области правовой информации еще в 1995 г. и до сих пор его предложение не утратило своей актуальности⁷⁹.

Правовое урегулирование информационных отношений в социальной сфере, прежде всего, должно быть связано с информационным обеспечением создания должных условий жизни человека, включая его безопасность. Необходимо рассмотреть вопросы информационного обеспечения реализации концепции «устойчивого развития» России, т. е. как сбалансированного развития человека и природы. В этой связи Б. В. Кристальный и Ю. А. Нисневич еще в 1995 г. отмечали, что требуется обеспечить общедоступность соответствующей информации, ее оперативность, полноту и достоверность; предоставление информации на государственном языке Российской Федерации, на государственном языке соответствующих субъектов Федерации, на родном языке коренного населения в местах его компактного проживания; распространение информации на бесплатной, бесприбыльной и коммерческой основах с учетом ее вида и категории пользователей. Должно быть предусмотрено как обязательное информационное обеспечение и обслуживание, так и на основании договорных отношений. Необходимо определить объемы и порядок государственного регулирования режимов важнейших в социальной сфере видов информации: правовой, по чрезвычайным ситуациям, экологической, статистической, экономической, метрологической, информации социальной сферы, связанной с удовлетворением различных потребностей граждан (занятость, социальное обеспечение, жилищное, коммунальное обслуживание и др.). Следует установить порядок оповещения пользователей об имеющейся для удовлетворения спроса информации (информация об информации) и о правилах доступа к информации и ее использовании. Социальное развитие Российской Федерации требует принятия специального закона об информационном обеспечении социального развития⁸⁰. Хотя работа в этом направлении ведется, большинство названных позиций до сих пор не достигнуто.

Тунисская программа для информационного общества, принятая 15 ноября 2005 г. на Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества, подчеркивает, что «постоянное развитие культуры кибербезопасности должно привести к расширению доступа и активизации торговых отношений, при этом необходимо принимать во внимание уровень социально-экономического развития каждой страны и учитывать ориентированные на развитие аспекты информационного общества»⁸¹. Отсюда следует, что при организации государственного регулирования в информационной сфере необходимо учитывать принцип транспарентности, декларирующий прозрачность намерений сторон, которая обеспечивает достижение взаимного доверия.

Как отмечается в Государственной программе РФ «Информационное общество (2011–2020 годы)», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р, до сих пор в России отсутствует комплексный подход к решению задачи развития государственного управления в условиях использования информационных технологий, в результате чего проявляется ряд негативных тенденций, которые могут усиливаться.

Во-первых, разработка и внедрение информационных технологий, которые организуются органами государственной власти, не всегда носит системный характер.

Во-вторых, недостаточность координации использования государственными органами власти информационных технологий приводит к тому, что лучшие образцы внедрения информационных технологий, реально повышающие эффективность государственного управления, не распространяются в должной мере.

В-третьих, медленное развитие инновационной экономики ведет к недостаточному присутствию на рынке отечественных информационных технологий.

В-четвертых, высокий уровень «информационного неравенства» (использования информационных технологий) в различных субъектах федерации и различными слоями населения.

В-пятых, возрастают угрозы информационной безопасности.

Несмотря на то, что на протяжении многих лет осуществляется информатизация государственных органов власти, в их работе используется большое количество компьютерного и сетевого оборудования, но недостаточно развиты прикладные информационные системы, а также инфраструктурные системы электронного правительства⁸².

Правовое регулирование, прежде всего, должна быть направлено на действенное информационное обеспечение функционирования основных институтов власти. Эффективность государственного управления в целом достигается урегулированием процедур информационного обеспечения и информационного взаимодействия органов всех ветвей государственной власти по горизонтали, внутри ветвей – по вертикали, включая органы местного самоуправления. Необходимо установить права, обязанности и ответственность в сфере этого взаимодействия, а также в сфере информационного взаимодействия упомянутых органов с гражданами и юридическими лицами. Должен быть разработан механизм обеспечения совместимости информационных ресурсов, информационных систем, средств телекоммуникации для информационного взаимодействия всех субъектов, участвующих в подготовке и реализации управляющих решений. Следует определить порядок создания и функционирования информационно-аналитических служб, обеспечивающих принятие обоснованных решений, определить их ответственность за качество и полноту предоставляемой информации. Необходимо предусмотреть реализацию обратной связи между органами государственного управления и самоуправления, с одной стороны, и гражданами, их объединениями и организациями, с другой стороны.

Как отмечают Б. В. Кристальный и Ю. А. Нисневич, для информационного обеспечения процессов укрепления российской государственности необходим закон об информационном обеспечении институтов власти Российской Федерации.

Для укрепления и развития федерализма необходимо законодательно закрепить тесное, постоянное и эффективное информационное взаимодействие федеральных органов, органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, которое должно строиться с учетом особенностей субъектов Федерации, обусловленных их демографическими, экономическими, социальными, языковыми и другими условиями. Необходимо четко определить, что в информационной сфере конкретно вправе делать государственные органы Российской Федерации и субъектов Федерации. Должны быть определены основные направления создания, поддержания и развития единого информационного пространства России, информационной инфраструктуры страны в целом и регионов. Для того чтобы эффективно реализовывать информационное взаимодействие, необходимо создать условия для успешной деятельности соответствующих региональных организаций. Должно быть регламентировано обязательное представление информации органами местного самоуправления органам управления субъектов Федерации и органами управления субъектов Федерации органам управления Федерации, а также в обратном порядке. Следует установить правила формирования региональных информационных ресурсов, доступа к ним и их использования. Для урегулирования всех перечисленных вопросов необходимо разработать федеральный закон об информационном взаимодействии Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований⁸³.

Как отмечал С. А. Анисимов, правовая система Российской Федерации в сфере гражданского законодательства содержит правовые акты и нормы, отвечающие требованиям правового информационного общества. Они имеют хорошую информационную базу для эффективного применения новых информационных технологий, в том числе правовых систем с элементами интеллектуальной поддержки. На созданной правовой базе идут разработка и внедрение имеющих большое общественное значение общегосударственных информационных систем, связанных, например, с ведением государственных реестров (юридических лиц, недвижимости, сделок с ней и т. п.). В то же время в сфере налогового и административного права законодательство не отвечает современным требованиям. В частности, нарушаются основополагающие информационные (и правовые) принципы, например принципы однократности ввода и совместимости исходных данных, алгоритмической структурности и модульности, разделения функций и т. д., что нарушает целостность информационного и правового пространства страны, мешает созданию общегосударственных информационных систем, затрудняет применение новых информационных и интеллектуальных технологий, создает условия для нерационального расходования государственных средств, коррупции и беззакония. Поэтому необходимо радикально изменить ситуацию, руководствуясь, в частности, научными критериями информатики и теории права⁸⁴.

В нормативно-правовых актах обязательно закрепляется компетенция государственных и муниципальных органов в сфере сбора, хранения, аналитической обработки и распространения сведений, что является одним из важнейших правовых компонентов информационного обеспечения. Законодательство РФ закрепляет структуру и компетенцию федеральных органов. В отраслях и сферах управления соответствующие министерства и ведомства определяют содержание функций и полномочий в сфере обеспечения отраслевых информационных систем и сетей. Взаимосвязь технологической основы информационного обеспечения, включающей в себя компьютеры, программное обеспечение, топологии интегральных микросхем и т. д. с правовой прослеживается при разработке и реализации программ информатизации всех уровней⁸⁵.

Если исходить из того, что термин «механизм» (от гр. «mechane») определяется как внутренняя система функционирования чего-либо, то механизм реализации субъективного права можно понимать как социально обусловленный и законодательно определенный комплекс согласованных действий правообладателя и других субъектов, наделенных обязанностями, в целях получения заинтересованной личностью социального блага⁸⁶.

Понятие «механизм правового регулирования» является более общим по отношению к термину «механизм реализации права». В то же время С. С. Алексеев указывает, что «правовое регулирование по своему фактическому итогу выражается в реализации права»⁸⁷. Он выделяет такие стадии механизма правового регулирования, как общее действие юридических норм, возникновение прав и обязанностей и непосредственная их реализация в фактическом поведении субъектов⁸⁸.

И. Л. Бачило определяет понятие информационного обеспечения как совокупность информационных технологий, информационных систем и сетей, информационного ресурса, и других объектов информационной структуры⁸⁹.

По мнению И. А. Кубасовой, понятие «информационное обеспечение государственного управления» необходимо определить как целесообразную, повседневную деятельность органов власти и управления различных уровней, направленную на повышение уровня эффективности реализуемых ими управляющих воздействий. На основании этого можно рассмотреть природу информационного обеспечения государственного управления, учитывая следующие моменты: во-первых, как направленные информационные потоки между государственными органами власти и объектами их управления; во-вторых, как административную деятельность государственных органов власти, в результате которой собирается и анализируется управленческая информация; в-третьих, как правовое средство государственного управления, придающее объектам управления новые качественные характеристики; как особый механизм реализации управленческих целей⁹⁰. Такое описание понятия позволяет аргументировать вывод о том, что информационное обеспечение государственного управления представляет собой системное, многоаспектное, комплексное правовое явление.

Следует подчеркнуть, что особое место в механизме информационного обеспечения государственного управления занимает государственный информационный контроль, который существовал и продолжает существовать во всех известных истории типах и видах государств, включая античные полисы, феодальные республики, тоталитарные режимы и современные демократии Запада. Более того, тот хорошо известный факт, что именно «государство, а не предприниматель-новатор в своем гараже как в Америке, так и во всем мире было инициатором информационно-технологической революции»⁹¹, явился, по крайней мере, отчасти следствием настойчивых усилий государства сделать свой контроль над информацией если не монопольным, то эффективным. Признание необходимости его существования, равно как и повышения качества информационного обеспечения политики государства, не является ни данью отечественной «имперско-державной традиции», ни уступкой западному этатизму. Информационный контроль – такая же имманентная составляющая государственной деятельности, как взимание налогов или оборона страны. Суть здесь заключается не в самом факте государственного контроля над информационной деятельностью, а в качестве, методах и формах обеспечения информационной политики государства.

Государственное регулирование использования информационных технологий в политической деятельности государства, включая и его контроль над информацией, неизменно входит в любой известный истории «набор» этих средств, является важным (а при умелом использовании и очень эффективным) инструментом проведения внешней политики. Даже кардинальные перемены в формах и способах осуществления государственной власти – изменения политического режима, смена способов формирования и ротации политической элиты, а также ее состава, перестройка механизмов выработки и проведения государственной политики – не отменяют государственного информационного контроля. Однако любое из перечисленных и многие другие обстоятельства могут изменить методы его осуществления. Правильное понимание роли и места государства в информационной сфере общественных отношений или (что, конечно, не одно и то же) в информационном обществе дает возможность оценить перспективы его информационной деятельности внутри страны и за рубежом⁹².

Определяя предметные области правового регулирования информационного обеспечения государственного управления, И. Л. Бачило подчеркивает, что это сфера управления, объединяющая в себе результаты многих отраслей управления, например: обеспечение занятости населения, управление развитием экономики, всех систем жизнеобеспечения человека, мониторинг, учет, статистика. Результатом этих отраслей управления служит информационный ресурс⁹³.

Если исходить из того, что информационное обеспечение – это системная совокупность методов, средств и концепций, предназначенных для обеспечения информацией пользователей (потребителей) информации, то особую роль в эффективном информационном обеспечении играют государственные информационные ресурсы⁹⁴.

В свою очередь, по мнению А. Д. Ершова и П. С. Копаневой, при реализации информационного обеспечения в таможенном деле необходимо: в ходе реализации концепции таможенной информатизации России больше внимания уделять законодательству о собственности и юридической документалистике, а точнее – праву собственности на документированную информацию; на информационные системы; обязанностям и ответственности государственных структур за формирование государственных информационных ресурсов (т. е. информационным ресурсам, созданным на средства государственного бюджета) и предоставление их пользователям; обязанности организаций, предприятий, граждан направлять необходимую документированную информацию для формирования государственных информационных ресурсов; обязанности государства создавать оптимальные условия для развития информационных процессов, информатизации и индустрии информатизации⁹⁵.

В то же время Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)» предусматривает необходимость создания государственной информационной системы, которая обеспечит техническое регулирование Таможенного союза, например: будут сняты избыточные административные барьеры при декларировании товаров; снижены затраты (временные и финансовые) при процедуре оформления декларации о соответствии; созданы условия, обеспечивающие свободное перемещение товаров по территории Таможенного союза; повышена информированность приобретателей.

Следует отметить, что исследования в сфере информационного права никоим образом не отменяют необходимости проведения научно-правовых исследований в других отраслях права по проблемам реализации информационной функции государства.

Прежде чем рассмотреть механизм государственного управления в информационной сфере, определим понятие «информационная сфера». Анализ ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» позволяет сделать вывод, что под информационной сферой можно понимать сферу информации, информационных технологий и защиты информации. Отсюда следует, что под информационной сферой мы понимаем сферу деятельности, направленную на создание, преобразование, сохранение, распространение и потребление всей совокупности информации, которая формирует основу управления обществом, в том числе основу государственного управления. Исходя из этого, попытаемся инициировать более строгое рассмотрение механизмов государственного регулирования информационной сферой, определив ее через решение проблемы информатизации.

В свою очередь государственное управление в информационной сфере – это специфический вид социального управления, при котором все органы государственной власти реализуют свои властные полномочия (при широком толковании данного понятия) либо только органы исполнительной власти (при узком понимании), направленные на регулирование общественных отношений, возникающих в связи с оборотом информации в социальных системах.

В науке административного права категория «государственное управление» исследована наиболее подробно и именно в ней закрепилось как господствующее понимание под термином «государственное управление» формы практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле⁹⁶. Однако Ю. М. Козлов указывал, что государственное управление может трактоваться и как синоним государственно-управленческой деятельности в широком смысле⁹⁷.

В. М. Манохин подчеркивает, что государственное управление предстает (прежде и теперь) в трех вариантах: как деятельность по руководству государственными делами в полном их объеме всеми органами государственной власти (представительными, исполнительными, судебными и т. д.); как часть общегосударственной управленческой деятельности по реализации исполнительными органами своих полномочий и управление в органе государственной власти и вообще в любой государственной организации их внутренними делами⁹⁸. Ю. Н. Старилов также выделяет два подхода к определению государственного управления: в широком смысле – это деятельность, регулирующая функционирование государства в целом (то есть представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и иных органов) и государственное управление в узком смысле как административная деятельность (то есть исполнительных органов власти)⁹⁹. С точки зрения Г. В. Атаманчука, «государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу»¹⁰⁰.

Термин «государственное управление» понимается нами именно в широком смысле слова, то есть как реализация властных полномочий органами государственной власти всех ветвей власти: представительной, исполнительной, законодательной и т. д.

Еще К. Маркс писал, что «администрация есть организующая деятельность государства»¹⁰¹, а следовательно, именно правовое регулирование использования информационных технологий в деятельности государства является определяющей, практически организующей силой, способной обеспечить эффективное функционирование государственных органов всех ветвей власти: исполнительной, законодательной и судебной.

Существующего правового регулирования использования информационных технологий в деятельности высших государственных органов власти и управления явно недостаточно, особенно в направлении генерации стратегических целей (доктрин), а также выбора обоснованного курса страны, анализа и разработки сценариев развития общества и мира, которые способствовали бы упреждению кризисных ситуаций. Именно значительное усиление государственного управления в этих направлениях направлений способно дать заметный эффект и улучшить положение дел.

Говоря о проблемах правового регулирования, направленного на информационное обеспечение высших государственных органов власти, А. Б. Агапов отмечает: «Обеспечение информационных потребностей высших органов государственной власти осуществляется выделенными системами специальной информации, к числу источников которой относятся материалы разведывательной деятельности, экономическая информация мобилизационного назначения и другие сведения. Использование информационных методов в целях обеспечения безопасности средств шифрованной связи содействует возникновению особой разновидности информационных отношений, субъектом которых является централизованная система органов правительственной связи и информации РФ, а объектом – информационная безопасность высших органов законодательной и исполнительной власти»¹⁰².

Информационному обеспечению в сфере общественно-творческой деятельности свойственны особые методы правового регулирования. Одним из наиболее распространенных видов информационных отношений являются отношения граждан, создающих общественные объединения, и государственных органов, возникающие при регистрации уставов объединений, а также в процессе внесения в уставы изменений и дополнений¹⁰³.

Выработка эффективной стратегии информационного обеспечения внешнеполитической деятельности РФ – проблема сложная, требующая анализа системы политических, управленческих, информационных и многих других отношений внутри российского социума, не говоря уже о его взаимодействии с другими факторами мировой политики. Важнейшее значение при этом имеет политическое решение о выборе стратегии, определении ее общей направленности, обеспечивающей как возможно более полное достижение поставленных целей, так и информационную безопасность внешнеполитической деятельности.

Анализируя ситуацию этого выбора, В. А. Садовничий формулирует две возможных стратегии: 1) стратегия реакции на события, факты или угрозы и минимизации их негативных последствий; 2) стратегия упреждающего контрдействия. Оценивая их эффективность, он подчеркивает, что «обе стратегии взаимно дополняемы. У каждой есть свои основания. Какой бы плотной ни была сеть противодействия, предупреждения, устрашения – будут возникать как предпосылки, так и нарушения информационной безопасности. Следовательно, необходима адекватная реакция на них. Вместе с тем, наличие упреждающих мер существенно повышает надежность всей системы безопасности. Средства, затраченные на развертывание упреждающих действий, на порядок ниже тех расходов, которые идут на устранение причин и последствий нарушений информационной безопасности»¹⁰⁴. Применительно к рассматриваемой теме эти суждения означают, что стратегия информационного обеспечения внешнеполитической деятельности России не должна носить исключительно оборонительный характер и не может быть направлена только на защиту информационной безопасности. Наряду с защитой информационная стратегия должна предусматривать возможность активных наступательных действий, задавать ориентиры при проведении информационных акций, способствующих успеху нашего государства в политическом противоборстве и сотрудничестве на мировой арене. Именно этот успех в конечном счете служит мерилом эффективности стратегии информационного обеспечения внешнеполитической деятельности Российской Федерации.

Предлагаемый подход к выработке стратегии информационного обеспечения внешнеполитической деятельности Российской Федерации и оценке ее эффективности, насколько известно, не вызывает принципиальных возражений у отечественных исследователей, специалистов, работающих над решением многообразных задач, возникающих в этой области. Однако конкретные пути достижения стратегических целей, практические шаги по их реализации, место и последовательность проведения тех или иных акций на мировой арене вызывают оживленную дискуссию¹⁰⁵. Так, видный специалист по ведению информационного противоборства в политической и военной сферах И. Н. Панарин, рассматривая основные направления деятельности органов государственной власти России во внешней политике, исходит из того, что «Европа готова к сближению с Россией, но сближение должно быть прежде всего информационным, а затем экономическим». При этом он считает, что необходима срочная, но «постепенная информационная интеграция России и европейских стран, прежде всего с Германией, Австрией, Францией. Это должно произойти к 2002 году». Следующие вехи на этом пути И. Н. Панарин видит так: «2002–2004 годы – информационная интеграция с Италией, Швейцарией, Грецией, Финляндией; 2005 год – создание Европейской единой интегрированной информационной сети… 2010 год – Единое европейское информационное сообщество»¹⁰⁶. В противоположность этому другие аналитики указывают, что участие в международной интеграции «путем попыток жить на равных с богатыми странами можно, только принеся в жертву часть экономической и политической независимости». Отмечая, что «Россия серьезно отстала от мировой цивилизации – технически, инфраструктурно, экологически, социально, информационно», они подчеркивают, что «для того же, чтобы войти в клуб влиятельных богачей на равноправной основе, необходимо поднять технологический уровень российской промышленности до мирового, а также значительно поднять уровень и качество жизни»¹⁰⁷. Отсюда следует, что для выработки и реализации эффективной государственной стратегии информационного обеспечения внешней политики Российской Федерации сегодня необходимы как специальная разработка широкого спектра научных проблем информационной деятельности государства, так и ясное понимание значения активного, целенаправленного информационного воздействия на общество в целях повышения уровня его гражданских и духовных потребностей и запросов¹⁰⁸.

Таким образом, механизм информационного обеспечения внешней политики включает в себя не только систему, объединяющую концепции, методы и средства, предназначенные для обеспечения информацией пользователей (потребителей) информации, но и систему методов и средств формирования информационных потребностей пользователей (потребителей) информации.

Совершенно ясно, что информационная основа развития нашей страны может сыграть свою выдающуюся роль только в условиях совершенной информационной инфраструктуры. Для ее создания, внедрения и придания ей роли эффективного средства реализации задач, стоящих перед нашим государством и обществом, прежде всего, необходимо обеспечить соответствующую правовую базу. Здесь особое место занимают вопросы создания и использования в России высоких информационных технологий, включая вопросы закупки технологий и аппаратных средств за рубежом, а также регулирования конкурентной среды на отечественном рынке высоких информационных технологий и продукции, выпускаемой на их основе. Важным является урегулирование вопросов эффективной интеграции телекоммуникаций, компьютерных сетей, хранилищ информационных ресурсов и пользователей. Необходимо определить механизмы широкого внедрения и применения ориентированных на конечного пользователя методов и режимов работы на основе международных стандартов, рассмотреть вопросы сочетания открытости и конфиденциальности функционирования национальной информационной инфраструктуры. Следует разработать эффективную систему учета различных аспектов действий пользователя и соответственно возмещения затрат¹⁰⁹.

Таким образом, исследование процессов информационного обеспечения создаст научную базу для формирования федерального информационного пространства. При этом под последним понимается совокупность политико-правовых и организационно-технологических компонентов информатизации, обеспечивающих интеграционные функции на территории Российской Федерации¹¹⁰.

В свою очередь, государственное управление использования информационных технологий представляет собой систему способов и факторов, обеспечивающих необходимые условия для формирования и удовлетворения информационных потребностей пользователей (потребителей) информации, включая обеспечение информационных потребностей высших органов государственной власти, а также информационный контроль, выражающийся в качестве, методах и формах обеспечения информационной политики государства. Развитие системы функционирования государственного управления использования информационных технологий осуществляется в целях повышения эффективности жизнедеятельности государства и общества.

§ 4. Правовой режим информационного обеспечения

Основное назначение информационного обеспечения государственного управления – удовлетворение информационных потребностей пользователей, направленных на осуществление деятельности органов власти и управления. На наш взгляд, следует исходить из того, что информационное обеспечение государственного управления – это системная совокупность методов, средств и концепций, предназначенных для обеспечения информацией пользователей (потребителей) информации.

Термин «правовой режим» понимается учеными-юристами по-разному, например, как совокупность правовых средств¹¹¹, правовых и организационно-технических мер¹¹², как социальный режим¹¹³. Наиболее обстоятельно категория «правовой режим» исследовалась в 80-х годах прошлого века. В 1982 г. В. Б. Исаков опубликовал статью, посвященную характеристике правового режима¹¹⁴, а в 1989 г. С. С. Алексеев раскрыл существо данного явления¹¹⁵.

В. Б. Исаков считает, что правовой режим – это социальный режим некоего объекта, который закрепляется правовыми нормами и обеспечивается юридическими средствами. При этом он указывает, что существенной особенностью правового режима является его целенаправленность, что обусловлено значением французского термина «regime» (то есть управление, регулирование. Также, по мнению В. Б. Исакова, самый сложный элемент правового режима – это его содержание¹¹⁶.

По мнению С. С. Алексеева, в самом общем смысле правовой режим – это порядок регулирования, выражающийся как комплекс правовых средств (дозволений, запретов, а также позитивных обязываний), которые особым образом взаимодействуют и создают особую направленность регулирования¹¹⁷. При этом понятие «режим» «несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»¹¹⁸. правовому режиму С. С. Алексеев придает характер своего рода укрупненного блока, который соединяет в единую конструкцию соответствующие правовые средства¹¹⁹.

Мы поддерживаем точку зрения, согласно которой правовой режим – это определенная совокупность правил, закрепленных в правовых нормах и регулирующих конкретный вид общественной деятельности.

В то же время ряд авторов выделяют особые признаки правового режима. Например, Н. И. Матузов и А. В. Малько определяют, что правовой режим – это особый порядок правового регулирования, который не только выражается в определенном сочетании юридических средств, но и создает желаемое социальное состояние и, более того, позволяет достичь конкретной степени благоприятности либо неблагоприятности и удовлетворить таким образом интересы субъектов права¹²⁰. Кроме того, А. В. Малько считает, что правовой режим есть особый вид правового регулирования, представляющий собой определенный комплекс мер, выраженных в правовых стимулах и ограничениях¹²¹.

Л. А. Морозова определяет правовой режим как результат нормативного воздействия на общественные отношения совокупности юридических средств, обеспечивающих их нормальное функционирование¹²².

А. В. Малько, анализируя определение Л. А. Морозовой, обращает внимание на то, что правовой режим – это не столько результат, сколько совокупность условий и методов осуществления правового регулирования, необходима для того, чтобы достичь наиболее оптимальным образом соответствующих целей¹²³.

Следует отметить, что среди отраслевых юридических наук понятие «правовой режим» наиболее разработано в науке административного права. Под правовым режимом в административном праве понимается особый порядок правового регулирования, установленный государством, включающий в себя определенные юридические и организационные средства, используемые, чтобы закрепить социально-правовое состояние объектов воздействия и обеспечить их устойчивое функционирование¹²⁴.

По мнению Н. В. Лермонтовой, в правовых режимах необходимо выделять ряд специальных обязательных параметров¹²⁵. В науке административного права, когда говорят о структуре правовых режимов, выделяют следующие элементы правовых режимов:

– цель введения особого порядка правового регулирования;

– объекты (носители режимов);

– правовое положение субъектов, обеспечивающих функционирование данных режимов;

– юридические нормы, устанавливающие порядок деятельности субъектов;

– средства и способы правового регулирования¹²⁶.

Гарантиями функционирования данных режимов служат организационные меры и меры юридической ответственности за нарушение установленного порядка деятельности субъектов.

По нашему мнению, изложенные позиции доказывают многоаспектный характер правового режима. Содержание, специфика и особенности правового режима определяются в зависимости от характеристик правового явления, применительно к которому установлен правовой режим.

Как правильно отмечают авторы Большого юридического словаря, «правовые режимы – это особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъекта права»¹²⁷.

Сказанное позволяет говорить о том, что для установления правового режима необходимо последовательное организационно-правовое совершение определенных действий, нарушение порядка выполнения которых может повлечь за собой неадекватность правовых норм существующей действительности. Эффективное функционирование правового режима предполагает совершение, во-первых, логически обоснованных и, во-вторых, закономерно и последовательно вытекающих из предыдущих действий.

В свою очередь, реализация государственного управления осуществляется государственными органами. При этом и заказчики, и разработчики систем информационного обеспечения испытывают большие трудности методологического характера при необходимости детализации понятия «информационное обеспечение государственного управления» в преломлении к конкретному тому или иному органу государственной власти и управления, а главное при попытке определения процессов, процедур, составляющих это понятие. Поэтому информационное обеспечение государственного управления целесообразно представить как совокупность развивающихся операционных систем.

В связи с тем, что деятельность государственных органов представляет собой определенные логически взаимоувязанные массовые действия, последние можно обозначить как операции, направленные на осуществление их компетенции. Отсюда следует, что деятельность государственных органов действительно можно представить в виде своеобразных операционных систем, реализующих календарно развивающиеся операции, содержание которых определяется полномочиями соответствующих органов. Такая позиция позволяет сделать вывод о том, что государственное управление представляет собой процесс выполнения совокупности операций, ориентированных на достижение государственных целей. Чтобы реализовать операции государственного управления, необходимо собирать, передавать, хранить и поддерживать в актуальном состоянии соответствующую информацию. Таким образом, определение эффективности информационного обеспечения государственного управления непосредственно связано с определением эффективности и качества государственного управления. Следовательно, можно заключить, что правовой режим информационного обеспечения – это система прав, обязанностей и административной ответственности, связанная с его созданием, использованием и актуализацией (сопровождением).

Говоря об правовом режиме информационного обеспечения государственного управления, необходимо отметить следующее: в настоящее время отсутствует законодательное закрепление ряда прав государственных органов, например, следует закрепить право, направленное на формирование программ информационного обеспечения, обусловленных информационными потребностями пользователей (потребителей) информации, в которых должны быть прописаны требования к источникам, регламенту, объему, содержанию, виду и порядку предоставления необходимой информации. Кроме того, для эффективного формирования таких программ государственные органы должны обладать правом на получение сведений об информационных ресурсах, системах, сетях. Реализация права на их деятельность по распространению информации, оказанию информационных услуг и созданию информационного обеспечения осуществляется на основе Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации».

Обязанности государственных органов также должны быть закреплены законодательно и включать в себя:

– обязанность по формированию информационных ресурсов в соответствии со своей компетенцией;

– обязанность предоставлять информацию из государственных информационных ресурсов другим государственным органам, юридическим и физическим лицам в определенные сроки и за определенную стоимость;

– обязанность по обеспечению актуальности государственных информационных ресурсов;

– обязанность по обеспечению сохранности всех видов конфиденциальной информации при формировании и использовании государственных информационных ресурсов.

Административная ответственность в сфере информационного обеспечения государственного управления должна включать в себя ответственность за неполноту и несвоевременность формирования государственных информационных ресурсов, непредставление информации законно заинтересованным субъектам; предоставление несвоевременной, недостоверной или некачественной информации; разглашение конфиденциальной информации; порча или утрата документов; распространение недостоверной или ложной информации, создаваемой и распространяемой СМИ; неустановление правил предоставления информации; нарушение правил использования персональных данных; отнесение информации, предоставляемой в обязательном порядке, к информации с ограниченным доступом; нарушение правил лицензирования и сертификации в информационной сфере; нарушение правил использования глобальных информационных сетей и систем, в том числе Интернет¹²⁸.

Следует различать информационное обеспечение и информационно-аналитическое обеспечение. Информационно-аналитические исследования – это процессы подготовки (создания) информации для использования при выработке рекомендаций, вариантов решений и контроля их исполнения.

Информационно-аналитическое обеспечение создается для использования в процессе принятия управленческих решений. Как известно, качество принимаемых решений зависит от аналитических (интеллектуальных) возможностей лиц, принимающих решения. В современных условиях для решения сложных управленческих задач недостаточно только информационного обеспечения. Действительно, без аналитической работы невозможно решить такие задачи, как:

– содержательная формулировка проблемы, подлежащей решению;

– выявление существенно важных факторов, способных оказать влияние на состояние и развитие рассматриваемого общественно-политического, социально-экономического или иного процесса;

– прогнозирование возможных последствий реализации различных вариантов и проектов управленческих решений;

– разработка рекомендаций по достижению желаемых результатов (альтернатив решений);

– выработка компромисса при наличии нескольких конкурентоспособных альтернатив действий в условиях многокритериальности и противоречивости интересов.

Для осуществления этих видов деятельности важно законодательно закрепить ответственность за несвоевременность подготовки, неполноту, недостоверность, противоречивость и несопоставимость информационных данных, которые были получены по результатам информационно-аналитических исследований. Для проведения таких исследований используются все виды информационных ресурсов и систем информационного обеспечения, в том числе по договорам между органами государственной власти и владельцами соответствующих информационных ресурсов и систем.

В итоге полученные результаты исследований относят к государственным информационным ресурсам, подлежащим учету и защите в составе государственного имущества.

Представление пользователям информации должно обеспечиваться в трех режимах:

1) регламентном (с заявленной периодичностью);

2) по запросам (заданиям) (в соответствии с их содержанием);

3) незамедлительно (принятие оперативных решений).

Что касается очередности, то она определяется системой приоритетов, задаваемой органами государственной власти. Как отмечают С. А. Анисимов и А.В Петров, представляется полезным обеспечить разработку и использование информационно-аналитических систем, предназначенных для применения в государственных структурах, Сводом норм и правил, определяющим соответствие разработки системе требований поддержки профессиональной деятельности руководителей. Другими словами, в основу построения и эффективного использования информационно-аналитических систем должны быть положены принципы и условия, соблюдение которых обеспечивает гарантии практической реализуемости современных технологий управления. Ими предложен следующий вариант концепции такого Свода норм и правил, который должен быть построен, исходя из следующих основных положений:

– система должна поддерживать «миссию» органов государственной власти на конкретном временном этапе;

– внедрение системы должно обеспечивать «прорыв» в приоритетных направлениях развития предметной области;

– система должна строиться с применением новейших достижений науки и практики (с использованием «ноу-хау»);

– подсистемы, средства, информационные ресурсы системы должны быть открытыми и доступными широкому кругу заинтересованных лиц, при этом должно быть обеспечено выполнение требований по информационной безопасности;

– работа системы должна вестись в правовом поле, то есть с соблюдением действующих законов, правовых цивилизованных отношений между субъектами единого информационного пространства, обеспечением права собственности на информационные ресурсы.

В правовом государстве одной из главных характеристик качества принимаемых решений является их правовая обоснованность. Поэтому нормативно-правовая база должна быть одной из основных компонент информационно-аналитического обеспечения¹²⁹.

На основе изложенного можно сделать вывод, что информационно-аналитическое обеспечение органов государственной власти является одной из составных частей информационного обеспечения органов власти вообще.

С. А. Анисимов и А. В. Петров выделяют типичные недостатки существующего информационно-аналитического обеспечения, которые можно продемонстрировать на примере решения задач отчетности. Ежеквартально сотни тысяч отчитывающихся организаций сдают во многие разрозненные органы государственной власти множество отчетных форм, данные в которых дублируются, так как во многих формах используются одни и те же базовые показатели, в частности, одна и та же база налогообложения. Избыточность отчетной информации и ее неадекватность основным задачам, стоящим перед государством, не может быть устранена на уровне ведомственных или межведомственных правовых актов. Как показывает мировая и отечественная практика, ведомства, страхующиеся от возможной недостаточности первичной информации, сами не в состоянии разумно ограничить информационную массу. Поэтому нужны правовые нормы (закон), призванные ограничить возможность неоправданной избыточности отчетной информации, исключить возможность создания условий для нерациональных затрат, искусственного запутывания информационных потоков и внесения дополнительных трудностей в решение аналитических задач. Общегосударственное значение имеет задача классификации и кодирования информации и присвоения всем физическим и юридическим лицам единых идентификационных номеров, используемых во всех органах государственной власти. Следует также отметить, что требование непротиворечивости является фундаментальным и его несоблюдение ведет к разрушению информационно-правового базиса государства. Поэтому очень важно устранять противоречия, имеющие место в информационном правовом пространстве¹³⁰.

Документационная деятельность (документооборот) органов государственной власти должна охватывать полный жизненный цикл нормативных правовых актов, обеспечивая необходимой информацией текущее и перспективное планирование нормотворческих работ, внесение и разработку проектов в требуемые сроки, согласование, экспертизу, визирование, принятие, подписание, вступление в силу, официальное опубликование, государственную регистрацию, контроль исполнения.

Как отмечает В. Ф. Янковая, чтобы повысить эффективность государственного управления в условиях межведомственного электронного взаимодействия, внедрения электронного документооборота, необходимо создать федеральный орган исполнительной власти, который бы осуществлял функции по разработке государственной стратегии и нормативно-правовому регулированию документооборота, или передать эту функцию Росархиву¹³¹.

В большинстве развитых государств (США, Великобритании, Австралии и др.) документооборотом управляют определенные государственные органы, как правило, архивные. Так же решался этот вопрос до 2004 г. и в Российской Федерации, хотя за Правительством РФ в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» закрепляется функция установления правил документирования, однако этого явно недостаточно.

Мы согласны с В. Ф. Янковой в том, что основными задачами такого органа власти в области управления документооборотом должны быть следующие:

– разработка концепции управления документооборотом в органах государственной власти Российской Федерации в условиях применения информационно-коммуникационных технологий;

– развитие законодательной базы управления документооборотом, направленной на широкое применение электронных документов и электронного документооборота;

– установление на государственном уровне единых принципов организации служб управления документооборотом;

– формирование единых принципов и критериев формирования документальных фондов организаций, в том числе на электронных носителях;

– развитие унификации и стандартизации документов и систем документации;

– обеспечение интересов граждан, государства и общества на основе законности и открытости документальных фондов организаций, создания электронного Правительства;

– осуществление мониторинга и контроля за соблюдением правил и норм ведомственного и межведомственного документооборота, за процессами документообразования и объемами документооборота;

– сохранение документов как основы обеспечения жизнедеятельности всех структур общества, формирования исторической памяти и национального достояния страны;

– организация научных исследований и научно-методической работы в области управления документооборотом;

– осуществление профессиональной подготовки и повышение квалификации специалистов в области управления документооборотом¹³².

К критериям эффективности информационного обеспечения государственного управления на внешнем и внутреннем уровнях можно отнести: его организационно-правовую целостность; правовую урегулированность информационных отношений; ориентацию на выходные данные и конечный результат государственно-правового управляющего воздействия; непрерывность функционирования; комплексность; совместимость с деятельностью организационно-правовых образований региона и всех управляемых информационных подсистем, ведомственных банков и систем информации, АСУ предприятий; организацию единой региональной системы памяти и правовое регулирование работы с ней. При рассмотрении правовых аспектов эффективной организации информационных фондов и массивов И. А. Кубасова выделяет в качестве основного классификационного признака единицы хранения управленческой информации ее принадлежность к определенному виду правоотношений. Это создает практические условия для удовлетворения всего спектра информационных потребностей органов представительной, исполнительной и судебной властей региона. Целесообразно также создание управленческо-информационных программ и их системных комплексов, ориентированных на решение не одной, а групп правовых проблем, возникающих на стыке различных, кажущихся, на первый взгляд, независимыми, правоотношений. Эффективны правовые решения и меры, которые принимаются при комплексном рассмотрении всех аспектов жизнедеятельности людей и коллективов¹³³.

Как отмечает И. А. Кубасова, условием эффективности информационного обеспечения государственного управления являются развитие и укрепление правовой идентичности связей между различными массивами информации и структурными звеньями региональных управленческо-информационных систем в рамках информационно-правового пространства Российской Федерации и СНГ, создание условий и возможностей осуществления на их базе многоаспектного, многоцелевого и многократного правового анализа управленческого материала, сосредоточенного во взаимосвязанных информационных фондах и базах, обслуживающих государственные органы или государственных служащих в пределах их прав и обязанностей. Достижение эффективности возможно только в том случае, когда сама система государственного управления регионом ориентирована на четкое выполнение комплекса задач и функций, достижение заданных (хотя бы рамками временного этапа) управленческих целей в общей системе государственного управления, когда она с самого начала развивается на строго правовой основе, в соответствии с поставленными перед ней целями, функциями и задачами, четкими организационными и правовыми принципами, обеспечивающими их реализацию, и снабжена необходимой материально-технической базой¹³⁴.

Следует отметить, что тенденцией развития информационного обеспечения государственного управления в настоящее время является организация условий для быстрой и адекватной реакции на изменения обстановки. Это возможно реализовать при одновременном повышении точности анализа ситуации и скорости принятия решений. Такая задача не может быть эффективно решена традиционными методами. Чтобы обеспечить быстрейшее «погружение» руководителя в проблему, необходимо немедленно доставить требуемые данные в форме, удобной для восприятия. Реализовать это можно только в специальном помещении, оборудованном средствами мультимедиа.

Коллективная аналитическая обработка оперативной информации наиболее эффективно реализуется в организованной подобным образом инфраструктуре поддержки процесса принятия решений, так как обеспечивается доставка и визуализация больших объемов информации, необходимой для того, чтобы подготовить и проконтролировать реализацию управленческих решений. Применение этого инструмента требует дополнительного нормативного регулирования, обеспечивающего административный порядок принятия оптимального решения в реальном масштабе времени.

Системы информационного обеспечения бизнес-структур и государственного управления наиболее интенсивно развиваются и ориентируются, прежде всего, на реагирование, прогнозирование и предупреждение кризисов и других подобных явлений. Но практически применять такие системы можно и во множестве других целей, что позволяет использовать их как центры стратегического и оперативного управления органами власти и их должностными лицами.

В кризисной ситуации информационно-управленческие системы выполняют функции оперативного штаба по ее преодолению и ориентируются на решение задач обеспечения безопасности (военные конфликты, борьба с терроризмом и т. п.). Например, такие системы обеспечивают кризисное управление во многих ведущих странах и крупнейших городах мира.

По мнению Т. В. Закупень, основная форма управленческой информации в аппарате Правительства РФ – это решение, так как в нем содержится в концентрированном виде самая главная ее часть, имеющая директивно-нормативный, императивный характер. Т. В. Закупень провела анализ понятия информационного обеспечения деятельности аппарата Правительства как динамического средства организации управленческого труда, упорядоченной системы процессов и действий должностных лиц аппарата по организации движения информации в аппарате и вне его, целесообразной, повседневной деятельности структурных подразделений аппарата с целью повышения эффективности реализуемых ими управляющих воздействий через механизм управленческого решения. Подобный подход позволил сделать вывод о многоаспектности и комплексности информационного обеспечения аппарата Правительства и определить систему информационного обеспечения его деятельности как взаимосвязанную и соответствующим образом сформированную совокупность организационных, организационно-правовых, информационных, методических, программно-технологических составляющих, которая обеспечивает рациональное использование информационных ресурсов и информационных технологий и на этой основе высококачественные принимаемые управленческие решения. Наиболее значимой составной частью данной системы является упорядоченная совокупность структурных подразделений аппарата (подсистем) как элементов аппарата Правительства (системы), взаимосвязанных и взаимодействующих в рамках этой системы, выполняющих определенную функцию¹³⁵.

Создание единой системы информационного обеспечения деятельности государственных органов, организация информационных процессов на единой методологической основе является важнейшим средством упорядочения документальной и иной информации.

И. Л. Бачило выделяет три подхода к решению вопросов информационного обеспечения управления экономической сферой. Во-первых, наиболее распространен подход в субъектах РФ, когда принимаются специальные законы, регламентирующие использование информационных ресурсов или осуществление информатизации в регионе. В то же время главный недостаток данного подхода заключается в том, что потребности управления или экономики субъекта не обеспечиваются необходимой проработкой по функциональным подсистемам. В редких случаях уделяется необходимое внимание составным элементам информационных систем области, края. Во-вторых, нормативное регулирование может быть направлено на общие проблемы информационного обеспечения государственных органов. Однако при достаточно сложной системе разделения ветвей власти, а также их стремлении к самостоятельности такой закон мало что даст. Хотя установление правил формирования информационного ресурса в каждой из ветвей власти, ориентированных их на состав информационного ресурса в зависимости от компетенции соответствующего государственного органа, установление правил обмена по вертикали и горизонтали, позволяет урегулировать отношения по обмену информацией между разными структурами государственной власти, но при этом вне зоны правового регулирования останутся негосударственные структуры в части их взаимодействия с государственными. Третий подход к решению проблемы информационного обеспечения экономической сферы отношений предполагает создание законов по информационному обеспечению экономического развития Российской Федерации и в субъектах РФ¹³⁶.

Рассмотрим, как решаются вопросы информационного обеспечения государственного управления на примере субъектов РФ.

На уровне субъектов РФ необходимо решить ряд проблем организационных (недостаток внимания со стороны руководства и служащих к процессам информатизации), юридических (недостаточность развития нормативно-правовой базы информационного обеспечения), технических (несовместимость форматов хранения информации, которая часто неактуальна и неоднозначна), образовательных (недостаточность у сотрудников системных знаний для обеспечения работы информационных систем), проблем информационного неравенства (недостаточная доступность государственных информационных ресурсов для населения), возникающих при разработке и внедрении информационных систем управления субъекта РФ.

Информационное обеспечение государственных органов Ханты-Мансийского автономного округа, по мнению Н. Р. Масловой и В. В. Скурихина, нацелено на решение следующих задач:

– во-первых, предполагается обеспечить государственные и муниципальные органы власти Ханты-Мансийского автономного округа в необходимом и достаточном объеме информацией, определяющей принятие обоснованных, высокоэффективных и своевременных управленческих решений, включая создание информационно-аналитических систем, использование ситуационных центров, современных технологий;

– во-вторых, интегрировать информационные ресурсы Ханты-Мансийского автономного округа, используя единую систему информационно-лингвистических средств и единую технологию построения баз данных;

– в-третьих, повысить информационную открытость государственных и муниципальных органов Ханты-Мансийского автономного округа для граждан и других субъектов общества;

– в-четвертых, интегрировать информационные ресурсы Ханты-Мансийского автономного округа в сети типа Интернет в целях обеспечения доступа широкого круга пользователей к информации о Ханты-Мансийского автономном округе, а также получения полноценной информации о потенциальных деловых партнерах за его пределами;

– в-пятых, обеспечить информационную безопасность деятельности государственных и муниципальных органов.

В то же время развитие единого информационного пространства Белгородской области ведется по нескольким направлениям, которые были взаимоувязаны с основными положениями федеральной целевой программы «Электронная Россия 2002–2010 годы», а также проводимыми административной и муниципальной реформами. В настоящее время реализован проект электронного взаимодействия «область – район – поселение» в целях организации электронного почтового обмена со всеми муниципальными образованиями области. В регионе выстраивается трехуровневая система управления по результатам: Федерация ↔ субъект РФ, субъект РФ ↔ районные муниципалитеты, районные муниципалитеты ↔ сельские поселения. Для каждого объекта данной схемы уже разработаны определенные показатели (индикаторы), на базе которых будет оцениваться эффективность функционирования каждого звена представленной системы¹³⁷.

Основываясь на том, что информационное обеспечение государственного управления направлено на удовлетворения потребностей пользователей в информации, необходимой для осуществления деятельности государственных органов в законодательно определенных сферах, а также представляет собой системную совокупность методов, средств и концепций, предназначенных для обеспечения информацией пользователей (потребителей), можно сделать вывод, что правовой режим информационного обеспечения – это система прав, обязанностей и административной ответственности, связанная с его созданием, использованием и актуализацией (сопровождением), обусловливающая повышение эффективности принимаемых решений при условии обеспечения достоверности и полноты информации, ее своевременного доведения до всех заинтересованных лиц, а также при условии организации согласованности управленческих решений территориально удаленными участниками переговоров в режиме реального времени; доступа широкого круга пользователей (граждан, юридических лиц, общественных организаций и объединений) к источникам коллективных информационных ресурсов в сфере их профессиональной деятельности, образования, науки, культуры, права и т. д. Все это заметно повышает информационную открытость органов государственной власти и местного самоуправления для общества.

Глава II. Объекты государственного управления в условиях использования информационных технологий

§ 1. Использование информационных технологий как предмет правового регулирования

На современном этапе развития общества потоки информации растут с каждым днем, причем как в целом по стране, так и внутри отдельных отраслей управления. Такие процессы ведут к глобализации мирового пространства, трансформируя его. В этой связи особую актуальность приобретают действия субъектов права не только в обычном физическом пространстве, но и информационном.

Информационное пространство формируется не только благодаря развитию информационных технологий, но и на основе соответствующих нормативных актов. Например, Федеральный закон от 13 сентября 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в СМИ»¹³⁸ определяет порядок публикации сообщений и материалов государственных и муниципальных органов. В Федеральном законе от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене»¹³⁹ регулировалась роль Российского государства в формировании международного информационного пространства.

Значительные достижения в научно-техническом прогрессе, в частности в информатике и связи, обеспечили возможность практической реализации идей формирования информационного общества в целом. Создание информационного общества, безусловно, тесно взаимосвязано с внедрением информационных технологий во все сферы общественной и государственной жизни.

Как уже отмечалось, во многих странах в деятельность государственных органов власти активно внедряются информационные технологии. В реализацию этих целей вкладываются большие финансовые ресурсы. В органах государственного управления образуются специальные структуры в сфере разработки, внедрения и сопровождения государственных информационных систем и сетей.

В то же время В. М. Манохин указывает, что «все многочисленные определения административно-правового регулирования в практической деятельности можно вместить в три понятия: государственное управление, государственно-административное регулирование и государственные услуги»¹⁴⁰. Именно такой подход позволяет обосновать непросто связь понятий «Правовое регулирование» и «использование информационных технологий», но и перспективы развития правового регулирования с учетом современных тенденций. Определив предмет административного права как социальные отношения по государственному управлению, государственному регулированию и государственным услугам¹⁴¹, В. М. Манохин предоставляет возможность обозначить информационные технологии как фактор, нуждающийся в государственной регламентации, причем регламентации административного типа.

Необходимо отметить, что в настоящем исследовании выбран именно термин использование информационных технологий, а не какой-либо другой, например, применение. Связано это с тем, что термин «использование» в лексикологическом смысле содержит указание на пользу, выгоду объекта, в то время как «применение» предполагает лишь употребление данного объекта в практике, не всегда с пользой для дела. Мы исходим из того, что употребление информационных технологий в государственном управлении должно приносить пользу, то есть использоваться. При этом следует учитывать, что использование информационных технологий в деятельности государственных и муниципальных органов является предметом правового регулирования как разновидность поведения людей (служащих, должностных лиц государственных органов, граждан и других физических лиц). В то же время информационные технологии взаимодействуют, преобразуют и организуют движение такого объекта, как информационный ресурс. Информационный ресурс, который в этом случае выступает в качестве одного из объектов государственного управления, что будет более подробно рассмотрено в следующем параграфе. В то же время А. В. Морозов отмечает, что понятие «информационная система» (как система, объединяющая по каналам передачи данных созданные информационные ресурсы, хранимые и обрабатываемые на компьютерах с соблюдением требований информационно безопасности) более точно отражает сущность информационных процессов в деятельности органов власти¹⁴².

Информационные технологии являются составной частью информационного пространства, а использование информационных технологий служат средством обеспечения взаимодействия органов власти, организаций и граждан¹⁴³. Отсюда следует, что информационное пространство может быть объектом управленческого воздействия со стороны органов государственного управления. Основные структурные элементы информационного пространства – это информационный ресурс, информационные технологии и информационные системы, направленные на обеспечение информационных потребностей общества и государства.

В то же время информационное пространство – это сложный динамический объект, который непредсказуемо реагирует на управляющее воздействие, так как в нем могут присутствовать скрытые для субъекта государственного управления объекты и связи, которые крайне сложно, а порой и невозможно выявить и учесть при планировании и реализации управляющих воздействий. Поэтому объектом государственного управления могут быть только информационные технологии, информационные сети и системы, информационный ресурс. По мнению А. В. Манойло, основные структурные элементы информационного пространства – это субъекты, реализующие массовое информирование, и субъекты, генерирующие крупные и значимые информационные потоки¹⁴⁴.

В то же время, исследуя информационно-психологическое пространство (которое является разновидностью более общего понятия «информационное пространство»), А. В. Манойло отмечает, что среди объектов информационно-психологического пространства можно выделить следующие:¹⁴⁵

1) общественное сознание;

2) частное сознание индивида;

3) информационная инфраструктура;

4) информационные и психологические ресурсы.

В свою очередь Концепция формирования и развития единого информационного пространства России¹⁴⁶ выделяет в информационном пространстве такие элементы, как: базы и банки данных, технологии их ведения и использования, информационно-телекоммуникационные системы и сети, которые функционируют на единой основе и обеспечивают удовлетворение информационных потребностей.

Лексикологически термин информационное пространство включает в себя понятия пространство и информация. В философской науке категория пространство разработана достаточно полно. Пространству свойственны протяженность, структурность, в пространстве все элементы взаимодействуют и сосуществуют в системе¹⁴⁷. Особым свойством пространства является его наполненность, иначе оно пусто и мертво¹⁴⁸. В рассматриваемом аспекте у пространства предполагается информационное наполнение.

Информация¹⁴⁹ обладает нетленностью, ростом во времени и распространением в пространстве¹⁵⁰. Нередко информацию трактуют в качестве организованности с существующими заранее заготовленными местом и способом употребления в системах деятельности¹⁵¹. Т. Ф. Берестова в качестве основных свойств информационного пространства предлагает выделять структурированность и отражаемость. В ходе своего развития и формирования информационное пространство проходит ряд этапов, в частности, проходит через фазу сохранения и фазу передачи информации. Так, фиксация знаков на материальных носителях обусловила возникновение документа. Таким образом, возникла возможность более успешно формировать пространство. Появление и использование документов придает информационному пространству большую осязаемость (материальность)¹⁵².

Сложность формирования информационного пространства связана с дискретностью обоих компонентов инфопроцесса. Документ представляет собой самостоятельный элемент информации, но эта самостоятельность относительна, так как у документа всегда есть предшествующий ему документ и он же служит основанием для создания последующего¹⁵³. Следующим значительным этапом развития информационного пространства можно считать появление технологий типа Интернет, которые обеспечивают мгновенность передачи информации, что, в свою очередь, позволяет говорить о формировании практически безграничного информационного пространства.

В то же время единство информационного пространства должно обеспечиваться в первую очередь правовым регулированием. На факт необходимости участия правительств разных государств в формировании единого информационного пространства указывают И. Л. Бачило и Й. Курбалийя¹⁵⁴.

Следует отметить, что экономисты давно исследуют данную категорию. Так, Е. П. Прохоров считает, что информационное пространство действует на основе единых правил и сочетает в себе как государственное регулирование, так и саморегулирование; обеспечивает безопасное информационное взаимодействие субъектов государства и общества и удовлетворение их информационных потребностей; сохраняет баланс интересов между вхождением в международное информационное пространство и обеспечением собственной информационной независимости¹⁵⁵.

А. Э. Калинина определяет сущность информационного пространства через понятие «форма существования и взаимодействия информационных систем», главными характеристиками которых являются иерархичность, структурность, протяженность и дифференцированность¹⁵⁶. При этом, если определять информационное пространство как форму существования информационных систем, то необходимо выделять их собственные структурные характеристики. По мнению Г. Г. Почепцова, информационное пространство в отличие от физического безгранично и вбирает в себя различные, порой совершенно несовместимые объекты¹⁵⁷.

С точки зрения Н. Ю. Кликушиной, можно выделить информационное пространство физического лица, общества в целом, юридического лица и т. д.¹⁵⁸ В зависимости от этого изменяются подходы к правовому регулированию использования информационных технологий в различных видах информационного пространства.

Такие подходы к определению информационного пространства дают основания сделать вывод о том, что подобное явление было бы более точно определить как информационную среду, так как понятие «информационное пространство» в юридическом смысле – довольно условная категория, которая не может существовать с точки зрения единых правил регулирования поведения в информационной сфере.

Основными элементами, составляющими структуру информационной среды, выступают субъекты и объекты информационного воздействия. А так как информационная среда является базой управленческого воздействия в информационной сфере, то можно выделить объекты и субъекты государственного управления в информационной сфере.

Основные субъекты государственного управления в информационной сфере более подробно рассмотрим в следующей главе. Здесь же лишь отметим, что государственные и муниципальные органы, средства массовой информации, общественные и политические объединении могут быть отнесены к субъектам государственного управления в условиях использования информационных технологий.

Согласно Доктрине информационной безопасности¹⁵⁹ как одному из документов, регламентирующих информационную среду, объекты информационной безопасности Российской Федерации включают в себя:

– информационную инфраструктуру органов государственного управления;

– информационный ресурс предприятий;

– автоматизированные и автоматические системы управления.

Считаем возможным согласиться с А. В. Манойло¹⁶⁰ в том, что объекты государственного управления информационной среды – это все элементы информационных систем, сетей и т. п. Кроме того, А. В. Манойло предложил классификацию таких объектов. Во-первых, это объекты материально-технической природы, к ним можно отнести всю информационно-телекоммуникационную инфраструктуру общества. Основная цель государственного управления данных объектов состоит в создании условий, при которых информационная инфраструктура устойчиво развивается и функционирует, является доступной для всех и обеспечивают все возможности для профессиональной и коммуникативной деятельности. Во-вторых, объекты виртуальной (виртуально-материальной природы) – это в первую очередь информационный ресурс. Среди основных задач правового регулирования данных объектов можно выделить контроль за информационными потоками, обеспечение информационной безопасности. Наконец, третью группу объектов государственного управления в условиях использования информационных технологий составляют объекты человеческой природы – физические и юридические лица. Правовое регулирование данных объектов необходимо строить на основе информационной открытости.

Таким образом, информационная среда страны одновременно является и сферой реализации государственной информационной политики, и объектом управляющего воздействия. Сложная структура этого явления предполагает возможность оказания управляющего воздействия на отдельные объекты, которые в свою очередь выступают структурными элементами информационной среды.

В то же время именно использование информационных технологий представляет собой то связующее звено, которое объединяет всю совокупность объектов государственного управления в информационной сфере, так как использование информационных технологий в деятельности государственных и муниципальных органов обеспечивает не только информационное взаимодействие органов власти, но и повышает уровень качества осуществления государственных услуг в сфере социальных отношений. Как указывает В. М. Манохин¹⁶¹, предметом административно-правовых отношений могут быть материально-технические действия, например действия по использованию информационных технологий в деятельности государственных органов, то есть эти действия, следуя данному тезису, также являются предметом правовых отношений.

Отсюда можно сделать вывод о том, что правовое регулирование использования информационных технологий, во-первых, обеспечивает оказание государственных услуг не только информационной направленности, но и других государственных социальных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры и т. д.; во-вторых, позволяет осуществлять внутриорганизационное управление на более современной основе: повысить скорость доведения решений до исполнителей, проконтролировать ход и результат исполнения решений, принять необходимые меры.

Поэтому использование информационных технологий в государственном управлении является предметом правовых отношений, а сами информационные технологии как элемент информационной среды, наряду с информационным ресурсом, представляют собой один из объектов государственного управления.

§ 2. Информационный ресурс как объект государственного управления

Латинское informatio переводится как ознакомление, разъяснение, изложение¹⁶². Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»¹⁶³ представляет информацию в качестве сведений, сообщений, данных, воспроизведенных в любой форме. Иными словами, информация означает любые сведения, которые получаются из различных источников в письменной, устной, визуальной и других формах.

На сегодняшний день информация является важнейшим ресурсом страны наряду с финансовым, природным, трудовым, материальным и другими ресурсами. Более того, государство официально признало информацию в качестве ресурса и в целом ряде нормативных актов используется термин «информационный ресурс».

Так, в ч. 1 ст. 425 Таможенного кодекса РФ от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ (далее – ТК РФ)¹⁶⁴ установлено, что информационный ресурс таможенных органов включает в себя документы и сведения, которые предоставляются при совершении таможенных операций или имеются у таможенных органов в соответствии с таможенным законодательством РФ. Согласно ст. 2 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» информационные ресурсы ГАС «Выборы» (в ред. от 8 мая 2010 г.) – это различные документы, формируемые, хранимые и используемые в ГАС «Выборы»¹⁶⁵.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»¹⁶⁶ в ст. 4 устанавливает, что в Российской Федерации государственные реестры, содержащие сведения о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, и соответствующие документы являются федеральными информационными ресурсами.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»¹⁶⁷ в ч. 2 ст. 6 обязывает формировать открытый и общедоступный государственный информационный ресурс лицензирующими органами на основе сведений из реестров лицензий, положений о лицензировании и других нормативных правовых актов, кроме сведений, составляющих государственную или служебную тайну.

Необходимо отметить, что информация является одним из основных ресурсов государственного управления¹⁶⁸, так как выполняет одновременно несколько разных функций. Помимо того, что информация служит ресурсом государственного управления, она представляет собой и объект государственного управления. Кроме того, в связи с тем, что нормативные акты и другие принимаемые решения государственных органов являются информацией, то и деятельность этих органов и соответственно сам процесс государственного управления также носит информационный характер¹⁶⁹, при котором результатом управляющих органов опять-таки выступает информация. Наконец, информация служит средством управляющего воздействия на социальные процессы¹⁷⁰.

Как видно, информация (информационные ресурсы) необходима для осуществления качественного управления, в том числе государственного. Некоторые авторы предлагают понимать под информационным ресурсом сведения и обеспечения доступа к ним¹⁷¹.

В Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» отсутствует определение «информационный ресурс», но эта категория по-прежнему упоминается более чем в тысяче нормативных правовых актов, в том числе в более чем двадцати федеральных законах. Мы согласны с Е. И. Кокотовой в том, что включение данного понятия в указанный Закон обеспечит стабильность государственного управления использования информационных технологий¹⁷².

С. Н. Шевердяев говорит о необходимости установления общих принципов формирования технологических, программных и лингвистических средств обеспечения пользования сайтами на законодательном уровне¹⁷³. По мнению И. М. Конобеевской, данные требования необходимо урегулировать на подзаконном уровне, при этом на законодательном уровне закрепить самые общие требования, обязательные для всех видов официальных сайтов¹⁷⁴.

В результате формирования информационного ресурса в совокупности с правовыми, программными и другими средствами появляется такой объект, как инфраструктура пространственных данных Российской Федерации¹⁷⁵.

Ранее действовавший Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»¹⁷⁶ определял информационный ресурс через понятие документа и совокупности документов в информационных системах. В свою очередь Модельный Информационный кодекс для государств-участников Содружества Независимых Государств определяет, что информационные ресурсы – любая совокупность информации, включая документы, независимо от содержания, времени и места их создания¹⁷⁷.

Чрезвычайно интересным представляется исследование Ю. Н. Столярова о понятии информационного ресурса, который считает, что «выражение “информационный ресурс”» может употребляться в своих собственных пределах. Поясним это методом аналогии. Задумайтесь: чем занимается любая торговая точка? Ясно, что торговлей. Но обратите внимание, как по-разному осознается этот процесс людьми, стоящими по разные стороны прилавка. В тот момент, когда клиент товар покупает, продавец его продает. Процесс один и тот же, а термины для его обозначения существенно, в данном случае даже полярно, различны. С точки зрения клиента, он пользуется пунктом покупки, а продавец полагает, что работает в пункте продажи. И каждый по-своему прав. Поэтому учебное пособие для клиента, если бы таковое существовало, правильно было бы назвать «Технология покупки товара», а соответствующее пособие для продавца – «Технология продажи товара». Так и в нашем случае: раз учебник предназначен, так сказать, продавцу, то есть тому, кто предоставляет клиенту информацию (товар), ресурсы мы называем «документными». А с точки зрения пользователя, они же – «информационные». Словоупотребление в каждом случае должно быть уместным»¹⁷⁸.

А. Б. Антопольский отмечает, что слово «ресурс» является неисчисляемым (нельзя сказать «пять ресурсов») и, следовательно, ставить вопрос о статистическом учете ресурса некорректно. Автор признает, что «информационные ресурсы могут представлять собой либо документы <…>, либо массивы документов»¹⁷⁹. Термин же «документный ресурс», по мнению Ю. Н. Столярова, при наличии унифицированной единицы измерения – документа (значение этого термина в необходимых случаях, в силу относительности понятия, каждый раз определяется отдельно) более точно отражает существо вопроса¹⁸⁰.

Термин «документный ресурс» обстоятельно исследовала с филологической точки зрения Н. Н. Литвинова¹⁸¹. Она подчеркивает, что «термины «ресурс» и «документ» в обобщающих значениях, зафиксированных в соответствующих определениях, с точки зрения логики, в равной степени применимы к обозначению разнообразных объектов, размещаемых в Интернете»¹⁸².

Широко распространено также определение, предложенное Ю. П. Шумиловым: «Информационный ресурс – это информация, созданная и (или) обнаруженная, зарегистрированная, оцененная, с определенными (заданными) законами деградации и обновления»¹⁸³. Можно заключить, что и в этом определении информационный ресурс характеризуется через определенные качественные и количественные характеристики документа.

По мнению О. Л. Солдаткиной, под информационным ресурсом следует понимать источник информации, который также представляется в виде документов, но дополненный средствами, обеспечивающими получение знаний¹⁸⁴. Однако, как считают некоторые авторы, сужение «информационного ресурса» лишь к документированной информации необоснованно, так как «очевидно, что в Интернете абсолютное большинство циркулирующей информации никак нельзя отнести к традиционному документообороту»¹⁸⁵. Поэтому мы согласны с И. Л. Бачило, что к информационному ресурсу необходимо относить не только массив документов или отдельные документы, но и другие визуально воспринимаемые информационные объекты¹⁸⁶.

В российском законодательстве базовое определение документированной информации устанавливает Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», согласно которому признаками документированной информации является, во-первых, фиксация информации на материальном носителе, во-вторых, наличие обязательных реквизитов, по которым можно идентифицировать эту информацию или ее материальный носитель. Таким образом, документ как организационная форма выражения информации представляет собой совокупность информации, ее материального носителя, идентифицирующих информацию реквизитов. Организационная форма информации, включая идентифицирующие признаки (реквизиты), определяется стандартами на различные виды документов.

Как указывается в разд. 2 Государственной системы документационного обеспечения управления¹⁸⁷ документирование обеспечивает все процессы управленческой деятельности, которые фиксируют и позволяют оформить необходимую для ее осуществления информацию по установленным правилам.

Документирование информации согласно п. 32 ГОСТ Р 51141-98 также представляет собой запись информации на разных материальных носителях на основе установленных правил. Требования к выбору носителя информации закреплены в п. 8.3.3. ГОСТ Р ИСО 15489-1–2007 и определяются сроком хранения и необходимостью сохранения целостности системы управления документами при возникновении чрезвычайных ситуаций. Следует добавить, что согласованные стандарты и протоколы информационного межгосударственного обмена предусмотрены программой национальной стандартизации Российской Федерации на 2009 г. по ТК 459 «Информационная поддержка жизненного цикла изделий». Техническим комитетом по стандартизации внесена на рассмотрение первая редакция проекта стандарта ГОСТ Р «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем автоматизации документационного обеспечения управления. Требования к электронным сообщениям»¹⁸⁸.

Правительством РФ установлен порядок документирования информации в федеральных органах исполнительной власти, требования которого обозначены в Правилах делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, утвержденных постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477¹⁸⁹.

Особой разновидностью документированной информации является электронный документ. Юридическую силу электронному документу придает особый реквизит – электронная подпись. К примеру, юридическая сила у электронных документов, которые готовятся с использованием ГАС «Выборы», появляется только после подписания их электронной квалифицированной подписью¹⁹⁰.

На основании изложенного можно сделать вывод, что информация о деятельности государственных и муниципальных органов – это публичный информационный ресурс (сведения, сообщения, данные, в том числе традиционные и электронные документы), формируемые государственными и муниципальными органами.

Деятельность по формированию и использованию информационного ресурса – это почти всегда результат по созданию новых сведений либо компиляции старых с определенными целями и задачами, то есть некая материализация информации по форме и по существу: по форме – так как идет преобразование информации в наиболее удобную для использования форму, по существу – так как на основе информационного ресурса формируются новые решения в форме документов либо преобразуются (изменяются) прежние в новое качество¹⁹¹. В связи с этим законодателем выделяются следующие основные группы информации о деятельности государственных и муниципальных органов¹⁹²:

1) информация, созданная в пределах своей компетенции государственными и муниципальными органами или подведомственными им организациями;

2) информация, поступившая в государственные и муниципальные органы, в подведомственные им организации;

3) нормативная правовая информация (в том числе законы и подзаконные нормативные акты);

4) ненормативная правовая информация (например, распоряжение главы местной администрации, решение суда и др.)¹⁹³.

Практическое использование информационного ресурса требует решения проблемы его классификации. Прежний Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» в качестве признака классификации информационного ресурса называл право собственности и сферу действия (федеральный информационный ресурс, совместного пользования, информационный ресурс субъектов Федерации). В настоящее время отсутствует какое-либо нормативное закрепление классификации информационного ресурса, поэтому считаем целесообразным создать общероссийский классификатор информационных ресурсов, утверждаемый Росстандартом.

Предлагаем следующие классификации информационного ресурса:

I. В зависимости от природы возникновения:

1) естественный;

2) производственный;

3) социально-экономический;

4) созданный в ходе интеллектуальной деятельности.

II. В зависимости от сфер использования:

1) научно-технический;

2) социально-экономический;

3) правовой;

4) культурный;

5) образовательный;

6) развлекательный и т. д.

III. В зависимости от принадлежности определенным субъектам:

1) принадлежащий физическим лицам;

2) принадлежащий юридическим лицам;

3) принадлежащий государственным органам власти и управления;

4) принадлежащий должностным лицам;

5) принадлежащий органам местного самоуправления;

6) принадлежащий общественным объединениям;

7) принадлежащий государству в целом.

Особое место среди информационных ресурсов занимает государственный информационный ресурс.

Как уже отмечалось, информационная деятельность является одним из важнейших средств формирования и осуществления политики, реализации государством своей власти. Сущность и содержание этой деятельности заключаются в аккумулировании, анализе, производстве и распространении государственной информации.

Государственная информация – особый вид информации, без которой невозможно обеспечить эффективное взаимодействие государства и гражданского общества, поддерживать непрерывный управленческий процесс. В зависимости от источников информирования различают следующие типы государственной информации: высших федеральных органов власти; информация местных органов власти; государственных должностных лиц.

Концепция управления государственными информационными ресурсами определяет, что понятие «государственный информационный ресурс» включает два аспекта. Во-первых, необходимо уточнение, какие объекты относятся к категории информационного ресурса, в отличие от таких объектов, как документ, информационно-программный комплекс, информационная система, информационный продукт и др. Во-вторых, требуется уточнить, какой именно информационный ресурс следует рассматривать как «государственный»¹⁹⁴.