Kitobni o'qish: «Федеративные преобразования 1990-х годов. Образование и становление Республики Хакасия. Документально-монографическое исследование»

Автор:

Митюков М. А., заслуженный юрист РФ, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), профессор кафедры конституционного и международного права Национального исследовательского Томского государственного университета.

Рецензенты:

Комарова В. В., доктор юридических наук, профессор;

Безруков А. В., доктор юридических наук, профессор;

Никитин А. Н., доктор исторических наук, доктор юридических наук, профессор.

© Митюков М. А., 2024

© ООО «Проспект», 2024

* * *

Условные сокращения

АВМ – Производственное объединение «Абаканвагонмаш»

АГПИ – Абаканский государственный педагогический институт

АО – акционерное общество

АОЗТ – акционерное общество закрытого типа

АПР – Аграрная партия России

АСКО – Абаканское суконно-камвольное объединение

ВПК – Военно-промышленный комплекс

ВС – Верховный Совет

ВСНД и ВС РСФСР (РФ) – Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР (РФ)

ГАРХ – Государственный архив Республики Хакасия

ГКАП – Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур

ГКИ – Комитет Российской Федерации по управлению госимуществом

ГПУ – Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации

ГТРК – Государственная телерадиокомпания

ДВР – партия «Демократический выбор России»

ИЗиСП – Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

ИСПИ РАН – Институт социально-политических исследований Российской академии наук

ИЭ РАН – Институт экономики Российской академии наук

КГТУ – Красноярский государственный технический университет

«КК» – газета «Красноярский комсомолец»

«КР» – газета «Красноярский рабочий»

МАСС – Межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение»

МДГ – Межрегиональная депутатская группа

МП – Муниципальное предприятие

МСХ – Министерство сельского хозяйства

НАТО – Организация Североатлантического договора

НДР – Движение «Наш Дом – Россия»

НПГ – Независимый профсоюз горняков

НПСР – Народная партия Свободной России

ОБСЕ – Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе

ПВС – Президиум Верховного Совета

ПРЕС – Партия российского единства и согласия

РДДР – Российское движение демократических реформ

РФ – Российская Федерация

«РФ» – журнал «Российская Федерация»

РХ – Республика Хакасия

СИБНИИГИМ – Сибирский научно-исследовательский институт гидротехники и мелиорации

СМ – Совет Министров

СМИ – средства массовой информации

СНГ – Содружество Независимых Государств

СПТУ – среднее профессионально-техническое училище

«СР» – «Советская Россия» (центральная республиканская газета)

«СХ» – «Советская Хакасия» (газета Хакасского обкома КПСС и областного Совета народных депутатов)

ТПК – Территориально-производственный комплекс

«Тун» – Ассоциация хакасского народа «Возрождение»

«Ф» – газета «Федерация»

ФД – Федеративный договор

ХАКНИИЯЛИ – Хакасский научно-исследовательский институт языка, литературы, истории

ХАО – Хакасская автономная область

ХГУ – Хакасский государственный университет

ХРОД – Хакасское региональное отделение движения

ХССР – Хакасская Советская Социалистическая Республика

ХТИ – Хакасский технический институт

ЦИК – Центральная избирательная комиссия

«ЧР» – Городская массовая газета «Черногорский рабочий»

«ЮСВ» – «Южно-Сибирский вестник»

Предисловие

Отдельные изменения в федеративном устройстве России в начале 90-х гг. обычно связывают с проявлением сепаратистских тенденций в ее регионах¹. Казалось, что этот фактор очевиден и лежит на поверхности социально-политических событий того времени². Но он лишь следствие более глубоких титанических сдвигов и дезинтеграции общественно-политического и государственного устройства единого союзного многонационального государства – СССР, а как следствие, и его главного стержня – Российской Федерации, именуемой тогда РСФСР.

Вместе с тем нетрудно заметить, что такой конституционно-правовой инструментарий, как Федеративный договор, расширение субъектной основы Российской Федерации за счет административно-территориальных единиц и автономий, вывод автономных областей из краев и преобразование их в республики в составе Федерации, равенство всех ее субъектов перед федеральным центром, обеспечение соответствия регионального законодательства федеральному законодательству, позволил в последующие годы преодолеть процесс экономической, политической и социальной деградации государства и встать на путь его современного поступательного развития. Таким образом, вышеупомянутые новации в российском государственном устройстве в запомнившиеся многим «скандальным прошлым» 1990-е гг. сыграли и позитивную роль в укреплении государственности, потенциальный результат которой проявляется ныне.

Хронологически первыми моментами развития и совершенствования современного российского федерализма явились последовательно взаимосвязанные события начала 90-х гг.: вывод всех пяти автономных областей России³ из состава краев и преобразование их (кроме Еврейской АО⁴) в республики⁵. В нашей литературе это названо «первым шагом» развития федеративных отношений в стране⁶. Автор предлагаемой вниманию читателей книги – из числа активных участников тех событий⁷. Поэтому может поведать не только о механизме «созревания» и реализации идеи повышения статуса автономных областей, но и о специфике и трудностях начального периода конституционного строительства в новых республиках, политической борьбе, связанной с принятием в них конституций. Естественно, что эти процессы освещаются главным образом на материале Хакасии, которую автор представлял в Верховном Совете России (1990–1993 гг.), а затем и в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва (1994–1995 гг.)⁸. В некоторых случаях в целях сравнительно-правового анализа и выявления региональной специфики использованы источники, касающиеся и иных республик, в том числе преобразованных из прежних автономных областей⁹. Тем более что повышение их статуса в Российской Федерации осуществлялось в сочетании комплексного (в отношении всех этих областей) и индивидуального (персонально в отношении каждой АО) правового регулирования.

Особенностью этой монографии является персонифицированный взгляд на историю конституционно-правового строительства в Хакасии. Иными словами, она рассматривается через дискуссии, проекты, мнения конкретных ученых, политиков, граждан, не обремененных должностями и особым положением, и события, участниками которых являлись эти персоналии, включая самого автора. Это, на наш взгляд, сближает работу в некоторых частях по жанру с исторической мемуаристикой, в то же время не лишая ее качеств научного труда с присущим ему определенным уровнем обобщения нормативного, документального и фактического материала.

Изображение исторической эпохи, событий словами, «глазами» реальных участников событий – задача данной работы. «Слово предоставляется» людям и позициям, о которых не так много известно (даже по меркам конкретного субъекта РФ, не говоря уже обо всей стране) или их взгляды уже искажены «мифами» последних десятилетий.

Детальный анализ и обобщение используемого материала в этой книге позволяют представить общую картину государственно-правовой истории Хакасии конца 80-х – первой половины 90-х гг. прошлого столетия, отразившую следующие важнейшие конституционные вопросы:

– влияние парадигмы прежнего, советского национально-государственного устройства на формирование идей повышения статуса автономий в составе Российской Федерации;

– роль демократического и национально-демократического движений, интеллигенции и местной бюрократии в выводе автономных областей из крупных административно-территориальных единиц – краев, а затем и преобразовании их в республики как субъекты Федерации;

– совершение этого преобразовательного процесса в рамках предпринятых попыток политической перестройки и демократизации общества;

– повышение статуса бывших автономных областей как сопутствующий элемент «реанимации», обновления федеративного устройства России;

– степень участия и влияния союзного (до 1991 г.), российского, краевого центров власти на преобразовательный процесс автономных областей и последующее становление новых республик;

– отношение населения Хакасии, отдельных ее политиков, а также простых жителей, к выходу автономной области из края и созданию республики и последствия этих шагов в первое десятилетие ее существования;

– многостадийность процесса преобразования автономных областей в республики – субъекты Российской Федерации, последовательно прошедшего этапы законодательного, договорного и конституционного закрепления на региональном и федеральном уровнях;

– особенности проявления в Хакасии процесса «суверенизации» начала 1990-х гг. в конституционно-правовом законодательстве и практике;

– характеристика проведенной в ней «вялотекущей» реформы органов государственной власти и местного самоуправления (1993–1997 гг.);

– анализ процесса подготовки и принятия проекта Конституции Республики Хакасия и ее последующей корректировки в первые годы действия;

– завершение создания основных институтов государственной власти и местного самоуправления в республике в соответствии с ее Конституцией;

– общий государственно-правовой облик Хакасии накануне XXI в.;

– выявление нормативных, исторических и юридических литературных, политологических и информационных источников исследуемого периода по проблематике образования и становления Республики Хакасия и формирование наиболее полной библиографии по этому вопросу.

Чтобы ответить на названные вопросы содержание монографии разделено на пять глав, посвященных, соответственно: 1) выходу Хакасской автономной области из Красноярского края; 2) преобразованию ее в республику в составе Российской Федерации; 3) политико-правовым дискуссиям вокруг подготовки, обсуждения и принятия Конституции РХ: 4) полемике в ходе корректировки и применения этой Конституции (вторая половина 1990-х гг.); 5) завершению десятилетнего цикла «обновления» политико-правового облика Хакасии.

В основу исследования, прежде всего, положены статьи и интервью, дневниковые, блокнотные и иные материалы автора, по времени относящиеся к описываемому периоду¹⁰. Иллюстративно они подкрепляются в определенной части документами, в том числе проектами политического и юридического свойства той эпохи, исходящие не только от органов государственной власти, но и общественных организаций и отдельных лиц – участников или наблюдателей конституционного процесса на федеральном либо региональном уровне. Часть этих материалов приведена в приложении к этой монографии.

Естественно, что многие события и их оценки в выступлениях, статьях, интервью и дневниковых записях, использованных в монографии, даны с позиции соответствующего времени. Они не всегда совпадают с их современной интерпретацией. Тем ценнее излагаемый здесь материал, так как он показывает и поиски, и заблуждения политиков первой половины 90-х гг.

Одним из важных источников, использованных при создании настоящей работы, явились научные труды не только в области государствоведения, но и истории, философии, политологии, социологии и других отраслей знания. Прежде всего, приняты во внимание исследования авторов советского периода (И. А. Азовкина, Д. Л. Златопольского, В. М. Иезуитова, И. Ильинского, А. И. Лепешкина, П. Г. Семенова)¹¹ по теоретическим проблемам федерализма и автономии вообще и автономных областей в частности. Затем обращено внимание на монографии и статьи современников описываемых нами событий и преобразований автономных областей в республики (Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, П. Н. Алексеева, Ю. М. Батурина, Д. Горенбурга, Л. М. Дробижевой, С. В. Кодана, О. Е. Кутафина, А. Н. Медушевского, И. А. Умновой, Б. А. Страшуна и др.). Особо следует упомянуть труды ученых Хакасии и других регионов, явившихся «первопроходцами» в объяснении и более глубоком исследовании этого конституционно-правового феномена начала 90-х гг., его исторических, политических, этнологических и юридических корней (Н. Я. Артамоновой, В. Я. Бутанаева, Д. Н. Гергилева, Г. В. Грошевой, В. И. Ивандаева, М. Т. Кабельковой, О. М. Карачаковой, А. Касимова, Ю. Б. Костюковой, Г. Г. Котожекова, Л. Р. Кызласова, И. Р. Кызласова, Е. П. Мамышевой, Н. Н. Медведевой, В. В. Наумкиной, Е. В. Реутова, А. В. Сабениной, М. Г. Степанова, В. М. Торосова, В. Н. Тугужековой, Е. В. Тышты, С. П. Ултургашева, А. П. Шекшеева и др.). Сюда по своему содержанию примыкают выступления и работы некоторых местных юристов-практиков (В. К. Гавриленко, А. И. Крутикова, В. И. Мартова, Н. И. Сайбаракова, А. С. Сунчугашева) и архивистов (Л. Кулугашевой, Т. Сушковой).

Большое значение для понимания специфики и особенностей государственного строительства в Хакасии и конституционного оформления ее статуса имеют использованные в монографии выступления, статьи, речи и интервью партийных и советских деятелей Красноярского края и Хакасии периода автономной области (В. А. Угужакова, О. С. Шенина, В. М. Соколова, В. Зубова, В. А. Новикова, Г. П. Казьмина, В. М. Торосова, Г. А. Трошкиной, А. Ф. Трошкина, М. И. Швалева, А. Ф. Шлапунова и др.¹²), руководителей Республики Хакасия 90-х гг. (В. Н. Штыгашева, Е. А. Смирнова, Алексея Лебедя, Ю. А. Шпигальских), народных депутатов СССР (Л. И. Батынской, В. И. Борковца, И. Н. Ботандаева, Р. И. Цыкало, Ю. С. Щапова и др.) и РСФСР (В. Н. Вознесенского, Н. Д. Огородникова, А. А. Симонова), представлявших тогда Хакасию. Не проигнорированы и аналогичные источники, исходящие от депутатов областного совета, а затем и Верховного Совета Хакасии всего политического спектра в этом представительном органе (В. А. Азовского, А. С. Асочакова, А. Н. Корчминского, А. Косовского, С. А. Кривошеева, С. А. Макова, С. И. Постригайло и многих других), республиканских министров (Р. Я. Гроша, Н. В. Николаева, В. И. Фролова), глав администрации и их заместителей, руководителей и депутатов советов городов и районов республики, особенно ее столицы – Абакана (Н. Г. Булакина, О. Е. Жуганова, В. В. Гордеева, Р. А. Кабанова, В. В. Кривошеева).

Исследования конституционно-правовых преобразований в далекой Хакасии в конце прошлого столетия были бы непонятны без привлечения и анализа материалов об общих социально-экономических и общественно-политических процессах в СССР и России в целом. В этом плане определенную роль сыграли некоторые идеи и положения политических деятелей того времени, упоминаемых в монографии в том или ином контексте (Б. Н. Ельцина, А. Д. Сахарова, Г. В. Старовойтовой, А. В. Власова, В. И. Воротникова, Г. Х. Попова, Р. И. Хасбулатова, В. В. Жириновского, С. М. Шахрая, О. Г. Румянцева и др.), депутатов Верховного Совета РСФСР (РФ), а затем – Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (Р. Г. Абдулатипова, С. Н. Бабурина, А. Д. Венгеровского, Б. А. Золотухина, В. Б. Исакова, О. И. Тиунова, В. Л. Шейниса, Ф. В. Шелова-Коведяева и др.).

Непосредственный интерес для познания политических и конституционно-правовых процессов в Хакасии представляют публикации и выступления лидеров и активистов региональных общественно-политических, особенно партийных организаций различного толка, существовавших тогда на ее территории (О. Е. Жуганова, А. Ф. Шлапунова, К. И. Егорова, А. Смертенюка, Б. А. Потылицина, А. Шпаковского, Ю. С. Щапова). А учитывая национальную специфику автономной области, а затем республики, в этом плане особенно важны идеи, взгляды, речи и проекты (в том числе о неосуществленных намерениях) руководителей национальных организаций и лиц, позиционирующих себя представителями национальной интеллигенции, предлагавших альтернативные подходы в вопросах конституционного и парламентского строительства, основанных на определенных преференциях национальному началу над демократическим строительством в субъекте Российской Федерации (В. И. Ивандаева, А. Костякова, Г. Г. Котожекова, А. Ф. Трошкина, Л. И. Аешиной и др.). Весьма выпуклы позиции по проблемам национальных отношений деятелей народного образования, науки и культуры (С. П. Ултургашева, М. Т. Кабельковой, Э. Ф. Коковой, Л. В. Анжигановой, В. Е. Майногашевой, А. П. Шекшеева, Е. Шоевой и др.).

Фиксации событий и отдельных фактов общественно-политического развития Хакасии, их первоначальной трактовке и интерпретации посвящены многочисленные газетные и журнальные статьи, отчеты, репортажи, очерки и зарисовки журналистов центральных, общесибирских, краевых (Красноярского края), хакасских республиканских и местных средств массовой информации. Хакасской государственно-правовой тематике в 90-е гг. отдавали свои страницы: «Известия» (А. Тарасов), «Независимая газета» (К. Катанян, Н. Пачегина), «Общая газета» (С. Митрохин), «Сегодня» (С. Федорченко), «Коммерсант-дейли» (М. Жуков), «Век» (А. Лебедь), «Федерация» (М. Чаптыков), «Подмосковные известия» (В. Раскин), «Красноярский рабочий (Ю. Н. Угольков), «Красноярский комсомолец» (Т. Кириченко, В. В. Гордеев, А. А. Костяков), «Свой голос» (Д. Юрьев), «Саянский меридиан» (А. Ш. Урман). Но более весомым источником для нашей работы явилась, конечно, республиканская и местная (городская и районная) печать Хакасии, которая повседневно относительно полно отражала внутренние события в регионе, помещала развернутые отчеты сессий Верховного Совета РХ, городских и районных советов, публиковала их материалы и нормативные акты, проекты наиболее важных республиканских законов. А главное, на страницах газет различной политической ориентации находили место материалы и документы народных обсуждений концепций реформ государственной власти и местного самоуправления, проектов будущей Конституции Хакасии, практически после каждого ее «чтения» в Верховном Совете.

Примечательно, что «провинциальные» журналисты всех мастей явились в республике, пожалуй, самым активным профессиональным отрядом, не только отражающим в СМИ ход государственно-политического строительства, но и активно участвующим в нем. Ряд из них одновременно стали депутатами Верховного Совета РХ (О. В. Ширковец, Л. В. Островская) либо городских и районных советов (А. К. Борисова); другие, возглавляя соответствующие СМИ, оказались на острие публичной политики (В. В. Березицкий, В. Г. Брюзгин, Г. А. Лебедев, В. М. Ольховик, В. И. Устяхин, С. А. Сипкин); третьи (А. Н. Анненко, С. Ежов, Т. Н. Кириченко, М. Логинова, Л. Полежаева, Б. В. Савченко и др.) неплохо освоили искусство политических или парламентских репортеров, выдавая не только психологически, но и юридически окрашенные сообщения с места обсуждения и принятия законопроектов, концепций, Конституции и т. п. Естественно, что этот «газетно-журнальный» материал не мог быть проигнорирован в нашем исследовании.

Документальность настоящей работы заключается не только в том, что исследование темы основано на дневниковых и публицистических материалах как автора, так и других участников исторических событий искомого хронологического периода, но и на представлении читателю ряда нормативных и проектных документов, в том числе и ранее не публикуемых, в приложении к этому изданию. Все сорок документов распределены по рубрикам:

а) об общественно-политическом и социально-экономическом положении Хакасии в 1990–1995 гг.;

б) о статусе Хакасии в составе РСФСР (РФ) и некоторых намерениях законодательного регулирования национальных организаций;

в) о реакции руководства Хакасии на проекты Конституции Российской Федерации и характере взаимодействия с федеральными властями;

г) о мерах реформирования представительных органов государственной власти и местного самоуправления в Хакасии;

д) о подготовке, обсуждении и принятии Конституции Республики Хакасия.

Совокупность вышеназванных источников и явилась основой концепции предлагаемой читателю книги. Вместе с тем ее нельзя считать трудом, завершающим исследование обозначенной проблемы, не только по содержанию и хронологическим рамкам, но и формально потому, что термин «становление» в заголовке работы означает нечто незавершенное, еще приходящее к «окончательной определенности»¹³.

Глава I. О выходе Хакасской автономной области из Красноярского края

1. К предыстории вопроса

Как известно, во второй половине 20-х гг. прошлого столетия автономные республики и автономные области были включены в состав краевых и областных объединений РСФСР. Объяснялось это в основном необходимостью их экономической поддержки со стороны более мощных и крупных соседних административно-территориальных единиц. Но с принятием Конституции РСФСР 1937 г. автономные республики были включены непосредственно в Российскую Федерацию, минуя края, а автономные области, после некоторой дискуссии¹⁴, оставлены в соответствующих краях, что «давало пищу» для неоднократного возвращения к этому вопросу, порой завершающемуся политическими репрессиями для его инициаторов¹⁵.

В конце 50-х гг. ряд авторов высказался о выводе автономных областей из состава краев, ссылаясь на опыт тогдашней Тувинской автономной области, непосредственно состоящей в РСФСР с момента принятия Тувы в 1944 г. в состав СССР, а также на то, что задача экономической помощи краев автономным областям решена¹⁶.

К этому моменту относятся и обращения представителей национальной интеллигенции по данному вопросу к партийному руководству. В частности, как свидетельствуют архивные документы, хакасский писатель Николай Доможаков в своем письме к Н. С. Хрущеву от 2 декабря 1958 г. заявлял: «…с автономными областями и национальными округами дело обстоит плохо. Краевая опека стала тормозить их развитие. Не пора ли автономные области и национальные округа включить непосредственно в состав республики, т. е. краевое подчинение заменить республиканским подчинением? Дать им равные права с другими административными областями. Вообще, в интересах равномерного развития всех районов страны края нужно бы упразднить, сделать областное административное деление. Руководство тогда будет более оперативным»¹⁷. Эти предложения в то время были признаны ошибочными¹⁸. Известный государствовед А. И. Лепешкин заявил, что «в целях комплексного развития хозяйства автономных областей, являющихся экономическими едиными с хозяйством всего края, необходимо сохранить впредь на продолжительное время нахождение автономных областей в составе краев»¹⁹.

В начале 70-х гг. хакасский ученый-философ В. С. Анжиганов повторил поступок своего земляка и обратился с письмом к Генеральному секретарю ЦК КПСС Л. И. Брежневу и Председателю Совета Министров СССР А. Н. Косыгину, в котором обосновывал необходимость повышения государственно-правового статуса Хакасии, выведения ее из состава Красноярского края и преобразования в автономную советскую социалистическую республику. После рассмотрения в партийной инстанции обращения ученому также было указано на «несвоевременность этих реформ»²⁰.

Поэтому до принятия Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. подобные идеи представляли научный интерес как один из возможных вариантов будущего совершенствования статуса автономных областей²¹, который в этой связи и исследовался в ряде вузов, в том числе в Томском госуниверситете в отношении южносибирских автономных областей²².

Но и после того, как названные конституции сохранили status-quo автономных областей²³, отдельные исследователи считали, что предложение о выводе автономных областей из краев «не следует выбрасывать из “банка правовых идей” как абсолютно бесперспективное. Его желательно сохранить “в резерве” для использования как одну из рабочих гипотез для дальнейшего совершенствования статуса автономных областей РСФСР»²⁴.

Принятие в 1981 г. в РСФСР законов об автономных областях²⁵ на какое-то время предопределило, что этот вопрос стал рассматриваться под углом совершенствования названных законов, а точнее, объема полномочий Советов народных депутатов АО, характера их взаимоотношений с органами власти РСФСР и соответствующих краев, пока не затрагивая, по существу, главного – состояния автономных областей в составе этих административно-территориальных единиц²⁶.

Характерно, что новый импульс оживлению проблемы повышения статуса автономных областей придала критика их взаимоотношений с краями именно с точки зрения несоблюдения и нарушения краями законов об автономных областях. В частности, в 1988 г. на январском пленуме Красноярского крайкома партии первый секретарь Хакасского партийного комитета Г. П. Казьмин высказался о неэффективности сложившейся системы управления в крае, дублировании и мелочной опеке в отношении автономной области и обмолвился о необходимости децентрализации управленческих функций и полной реализации Закона о Хакасской автономной области²⁷.

Все изложенное, несмотря на отдельные нюансы в соответствующих научных и практических предложениях, подтверждает мнение ряда ученых о том, что проблема повышения статуса автономных областей, в том числе и Хакасии, возникла задолго до 90-х гг. прошлого столетия, когда она была реализована²⁸. И в этом плане инициаторами переосмысления правового положения автономных областей являлись ученые (юристы, философы и др.) и деятели литературы, а не региональные комитеты КПСС, как это обосновывает Е. В. Реутов²⁹. И поэтому требуют корректировки выдвинутые им положения о стадиях движения за преобразование статуса Хакасии и этапах этого преобразования³⁰ как с точки зрения хронологических рамок, так и содержательного аспекта. В них, к сожалению, гиперболизирована роль областного комитета КПСС и его первого секретаря Г. П. Казьмина в названных преобразованиях, преувеличено значение в этом союзного центра, проигнорированы все нормативные усилия Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР на пути изменения статуса автономных областей. Наконец, не учтены результаты юридической науки на этом поприще, начиная хотя бы с 50-х гг., а также «подвижничество» ученых ряда автономных областей в своих попытках обосновать состоятельность этой идеи.

По этим же причинам нельзя согласиться и с новейшей «более детальной разбивкой» А. В. Сабениной и Д. Н. Гергилевым периодизации преобразования статуса ХАО на четыре хронологических этапа: конец 1987 г. – январь 1988 г., июнь-июль 1988 г., февраль-декабрь 1989 г., 1990 – январь 1992 г., связывая ее в основном с именами первых секретарей обкома КПСС Г. П. Казьмина и даже В. Ю. Абраменко, резолюцией XIX Всесоюзной партийной конференции, учреждением арбитража в Хакасии³¹.

2. Превращение идеи выхода автономных областей из краев из предмета научных изысканий в объект политики

В годы перестройки эта идея в конституционно-правовом аспекте стала одной из ключевых не только в региональном, но и общегосударственном масштабе, однако не бесспорной. Вплоть до середины 90-х гг. (да и сейчас) в определенных кругах многими вывод автономных областей, в том числе и Хакасии, из состава краев и преобразование их в республики оценивается отрицательно³². Но в конце 80-х гг., еще до известных соседних «тувинских» событий³³, с требованием положительно решить эту проблему выступали не только национальные³⁴, но и демократические организации. Абаканский городской клуб избирателей «Гражданин» в Хакасии в обращении к гражданам «Какой нам нужен депутат» сформулировал, что в программе народного депутата должно быть закреплено, что он «за выход автономной области из состава края и преобразование в республику»³⁵. Позднее и в моей предвыборной программе можно было прочитать: «Я за вывод Хакасской автономной области из Красноярского края в непосредственное подчинение высших органов государственной власти и управления РСФСР (в перспективе за преобразование ее в автономную республику, а вообще против градации национально-государственных образований на различные формы автономий и считаю, что все они должны быть республиками). Это создаст новые организационно-правовые условия для развития экономики и культуры Хакасии, самостоятельного решения проблем экологии, языка, народного образования и охраны исторического наследия»³⁶.

В 1988–1990 гг. эта тема набирает оборот и в политической жизни Хакасской автономной области³⁷, и в «маневрах» вокруг нее партийного (обкома КПСС) и советского руководства³⁸. Работают над ней и местные юристы³⁹. Здесь, как и в других автономных областях, «затяжка» с решением вопроса привела к смыканию с начавшимся в стране процессом суверенизации в союзных республиках и автономиях⁴⁰, и требование выхода из Красноярского края дополнилось лозунгом преобразования в республику.

В июле 1989 г. редактор газеты «Ленин чолы» Г. Г. Котожеков, выступая на круглом столе в Москве, в Институте марксизма-ленинизма при ЦК КПСС, на секции «Совершенствование национально-государственного устройства: история и современность», среди ряда предложений высказал и такие, как: 1) вывести автономные области из краев в непосредственное подчинение РСФСР; 2) разработать критерии перехода из одной формы государственности в другую. Эти предложения были поддержаны и представителями Горно-Алтайской АО⁴¹.

Семнадцатого августа 1989 г. в «Правде» публикуется проект платформы КПСС «Национальная политика партии в современных условиях». В нем было много интересных слов и положений о «расширении» и «повышении» статуса автономий. Но он страдал абстрактностью и неопределенностью. Естественно, это повлекло за собой оживленные дискуссии, в том числе и в автономиях. Уже 22 сентября 1989 г. решением XI сессии Горно-Алтайского областного Совета народных депутатов двенадцатого созыва «О повышении правового статуса области» постановлено просить Верховный Совет РСФСР вывести Горно-Алтайскую автономную область из состава Алтайского края и перевести ее в непосредственное подчинение органам государственной власти и управления Российской Федерации⁴².

Не осталась в стороне и Хакасия. Двадцать пятого августа в редакции национальной газеты «Ленин чолы» состоялся круглый стол с участием вузовской и научной интеллигенции, партийных и советских работников, где ряд ораторов на основе экономического и социально-культурного анализа существующей ситуации подвели слушателей к необходимости осмысления идеи самостоятельности автономной области и ее вывода из Красноярского края. Отмечалось, что «проект платформы указывает, что переход автономной области в непосредственное подчинение РСФСР должен решаться в соответствии с волей населения области при условии, что решение о переходе должно быть обоснованным. Такая оговорка таит многие минусы. Во-первых, она сводит к нулю право нации на самоопределение. Население выскажется за выход из края, но кому-то покажется, что это высказывание необоснованно. Во-вторых, кому дано определять эту обоснованность? Не исключено, что ее будет определять край. И в этом случае воля населения будет торпедирована. Исходя из этого, как писала местная газета, было предложено слова “должно быть обоснованно” из проекта платформы исключить. Дополнить этот абзац предложением: вопрос о выходе автономной области из края выносится Советом народных депутатов области на референдум населения области. По результатам референдума определяется вопрос о непосредственном подчинении автономной области органам государственной власти и управления Российской Федерации»⁴³. Бывший председатель облисполкома В. А. Угужаков утверждал, что экономическое развитие позволяет Хакасии быть республикой. «Автономия нам не подходит, – сказал он, – открыто надо об этом заявить». Но М. И. Швалев (Абаканский ГК КПСС) поставил под сомнение эту идею, одновременно подчеркнув, что «автономная область должна иметь прав не меньше, чем административная область».

Заседание дискуссионного клуба в Доме политпроса (Абакан, 23 сентября 1989 г.) уже вполне естественно для того времени завершилось заявлениями о выходе автономной области из края, который не уделяет внимания языку и национальной культуре (В. П. Балахчин), и о том, что в самой области «у власти находятся неинтересные люди», которых один из лидеров демократов О. Е. Жуганов призвал переизбрать⁴⁴.

Для меня же было ясно одно, что изменение статуса Хакасии потребует целого комплекса конституционных мер (как на уровне СССР, так и РСФСР). Да и позиция края здесь не последняя. Необходима тактика постепенности. Программа-минимум: непосредственное вхождение автономной области в состав РСФСР… Замечу, объективно по этому сценарию и начал развиваться процесс преобразования автономных областей в республики. В 1989 г. мною был разработан «механизм изменения государственно-правового статуса Хакасии» в рамках осуществления названной программы. Первым шагом в его реализации предполагался вывод автономной области из края под непосредственную юрисдикцию РСФСР, предварительно выявив мнение населения по этому поводу. Естественно, что для этого планировался местный референдум. Задачей второго шага в этом механизме называлась разработка проекта нового Закона о Хакасской автономной области, закрепляющего ее статус самостоятельного субъекта Российской Федерации⁴⁵.

Партийные и советские органы придерживались выжидательной позиции. Г. П. Казьмин, первый секретарь Хакасского обкома КПСС, 6 октября выступил со статьей «Жить и работать в дружбе», написанной по следам завершившегося Пленума ЦК КПСС⁴⁶. Сообщил, что ему «по понятным причинам» не удалось выступить при обсуждении платформы КПСС по национальным отношениям. Но из многословных суждений можно сделать вывод, что Казьмин считал, что еще не исчерпаны резервы для развития автономной области в рамках края. Он полагал, что сейчас главная задача – «наполнить реальным содержанием права национальных автономий», а «выход автономной области из состава края произойдет <…> на более высоком этапе нашего развития. Для этого нужна более мощная социально-экономическая база, и надо ее усиленно готовить».

Ответом на публикацию партийного лидера явилась статья и. о. завкафедрой философии АГПИ канд. философ. наук В. И. Ивандаева. Автор подметил «диалектические» зигзаги Г. П. Казьмина и М. И. Швалева, «которые вначале декларировали идеи подлинной автономии Хакасии, независимости ее как национально-государственного явления от Красноярского края – административно-территориальной единицы РСФСР, а теперь же в результате централистского краевого давления сверху и адаптированной к этому давлению экономической “экспертизы” посредством отбора, акцентирования, гиперболизации, символики и типизации разного рода статистических факторов смоделировали логическую конструкцию о нецелесообразности выхода Хакасии из-под диктата края!»⁴⁷.

Ценность этой статьи, несмотря на ее «мудреную» стилистику, на мой взгляд, в том, что философ тогда еще пытался раскрыть поставленную в заголовке тему с позиции общедемократического подхода, радикальных преобразований в стране и Хакасии, претворения реальной демократии – власти народа, равенства всех национальностей и сплоченности демократических сил. Завершая статью, В. И. Ивандаев писал: «…существуют принципиально разные системы отсчета в отношении путей и методов решения проблем Хакасии. Если обком партии за решение всей совокупности проблем Хакасии как национально-государственного образования в рамках прав административно-территориальной единицы РСФСР – Красноярского края, то ОДХ (Общественное движение Хакасии. – М. М.) за реализацию проблем Хакасии в масштабе ее национально-государственных конституционных прав. А это несопоставимо разные уровни решения социальных проблем на нашей земле». К сожалению, позднее идеи В. И. Ивандаева начинают приобретать несколько националистический характер. Он начинает упрекать «руководство, особенно русскоязычное», в том, что оно не прониклось идеей преобразования Хакасии в автономную республику, «недостаточно активно борется за нее»⁴⁸.

Очевидно, что уже в 1989 г. идея выхода автономной области из состава края из предмета научных изысканий превратилась в объект политики, ее стала осваивать и местная номенклатура. В. Н. Штыгашев на сессии Верховного Совета РСФСР говорил об этом как о более предпочтительном варианте даже по сравнению с преобразованием автономной области в автономную республику⁴⁹. Другой представитель этой же когорты – И. И. Сукин – пишет о том, что возможность выхода Хакасии из состава края является «самым главным вопросом», и не согласен с обкомовским работником М. И. Швалевым, «что сама мысль о выходе области из края является реакционной»⁵⁰. В это же время в печати стала высказываться идея о том, что в целях «действительного обеспечения прав коренного населения» необходимо в составе областного Совета создать палату, депутаты которой избирались бы только хакасским населением⁵¹.

В конце октября 1989 г. появляется интервью заместителя председателя Верховного Совета РСФСР В. Н. Штыгашева с Н. Д. Огородниковым. Недавний зампред Красноярского крайисполкома, а до этого председатель Хакоблисполкома Владимир Николаевич Штыгашев уже позиционирует себя старшим научным сотрудником ХАКНИИЯЛИ. Он в перспективе не исключает возможности «подняться области на более высокую ступень <…> вплоть до образования автономной республики». Считает, что при этом увеличение аппарата не произойдет. Не возражал Огородникову о необходимости использовать референдум в качестве механизма выявления воли населения в решении этих проблем. Предложил заключить договор между Красноярским краем и Хакасией о сотрудничестве на пять-шесть лет⁵².

В ходе обсуждения в 1989 г. проекта закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) РСФСР» в автономных областях предлагалось увеличить их представительство в создаваемом Совете Национальностей Верховного Совета РСФСР по сравнению с представительством в этой палате автономных округов⁵³.

Девятнадцатого декабря Г. П. Казьмин, первый секретарь Хакасского обкома, констатировал на пленуме, что, по итогам общественного мнения, жители Хакасии однозначно высказались за повышение статуса автономной области по всем направлениям. Разногласия наметились в определении путей и сроков проведения в жизнь этих предложений. Часть жителей настаивает на выходе из края и преобразовании автономной области в автономную республику. Другие высказываются за выход из края и предоставление прав на уровне самостоятельной области, а с накоплением опыта самоуправления поставить вопрос о преобразовании в автономную республику⁵⁴. Третьи – за расширение статуса области в составе края.

Что касается предлагаемых сроков и темпов проведения изменений в статусе области, то их, по мнению Казьмина, можно условно свести к двум вариантам. Первый: предлагается провести референдум и немедленно поставить вопрос о выводе Хакасии из состава края и преобразовании ее в автономную республику. Второй вариант предусматривает ряд последовательных мер. А именно: на основе новых Конституций СССР и РСФСР, которые сейчас готовятся, разработать проект Закона о Хакасской автономной области и изменить ее политико-правовой статус. Собкор «Красноярского рабочего» Ю. Угольков в заметках с этого пленума Хакасского обкома КПСС сообщил, что «бюро обкома партии разделяет второй вариант [изменений в статусе области] <…>, а именно на основе новых Конституций СССР и РСФСР, которые сейчас готовятся, разработать проект Закона о Хакасской автономной области и изменить ее политико-правовой статус»⁵⁵. Этот план, на мой взгляд, «страдал» неопределенной пролонгацией существующего положения автономной области, а также неясностью перспективы.

Ректор АГПИ С. П. Ултургашев предложил не откладывать дело в долгий ящик, дать поручение депутатам областного Совета в порядке законодательной инициативы разработать проект Закона РСФСР о Хакасской автономной области, положение о референдуме населения о выходе Хакасии из состава Красноярского края. Он не согласился с предложением связать разработку этих документов с принятием новых Конституций СССР и РСФСР. Но председатель Боградского райсовета А. Х. Итекбаев, как бы подчеркивая иной подход к данному вопросу, считал, что решать национальные проблемы надо не только с ориентировкой на коренное население, а и с учетом интересов всех национальностей, народностей, этнических групп, проживающих в автономной области⁵⁶. По мнению Е. В. Реутова, к середине 1989 г. существовало и движение против выхода автономных областей из краев. Правда, об этом он судил пока по отдельным письмам и публикациям в местной печати о том, что выход повлечет «рост министерств и ведомств» и «бюрократического аппарата»⁵⁷.

Партийное же и советское руководство автономной области в течение 1988–1989 гг. неоднократно «модернизировало» либо меняло свою позицию по вопросу повышения ее статуса. Разительным примером в этом плане являлся вариант развития области, одобренный 1 декабря 1989 г. на заседании исполкома Совета народных депутатов ХАО. Он высказался за предоставление области полной экономической самостоятельности, сохранив ее временно в составе Красноярского края⁵⁸.

3. Реакция Союзного центра на проблемы автономных областей

Как известно, в период существования СССР статус автономных областей, прежде всего, определялся союзной Конституцией (ст. 86), а затем уже детализировался в конституциях союзных республик, имевших в своем составе такие области (РСФСР, Азербайджан, Грузия, Таджикистан). И главное конституционно-правовое отличие российских автономных областей было в том, что они включались в состав краев, что предопределялось административно-территориальным устройством РСФСР, в том числе историческими и экономическими особенностями ее развития.

Естественно, что в конце 80-х гг., когда вопрос о правовом положении автономных областей РСФСР стал переходить в практическую плоскость, у руководства этих областей и некоторых общественных движений теплилась надежда на поддержку партийного и государственного руководства СССР и его новых органов государственной власти, избранных в соответствии с изменениями 1988 г. в союзной Конституции. Однако этого не произошло.

В это время в связи с началом функционирования Съезда народных депутатов СССР выдвигаются и предложения к проекту новой союзной Конституции, в том числе и в отношении статуса автономных областей. В прежней еще конституционной парадигме, понимая, что статус автономной области не в последнюю очередь зависит от того, как его основы определены в общесоюзной Конституции, предлагалось ее, как выражались в терминологии того времени, подчинить непосредственно органам РСФСР⁵⁹. В таком ракурсе ставился вопрос в записках руководства Горно-Алтайской автономной области о выводе ее из состава Алтайского края, направленных в Совет Национальностей Верховного Совета СССР и его постоянную комиссию по национальной политике и межнациональным отношениям⁶⁰.

Народный депутат СССР И. Н. Ботандаев (Хакасия) тогда сообщал своим избирателям, что в Верховном Совете СССР «о развитии автономных образований споры идут жаркие, но пока, что называется, в кулуарах… Мне видится, – говорил он, – выход автономной области из состава края на первом этапе. Только потом, наверное, можно и надо думать о создании Хакасской автономной республики»⁶¹. Другой союзный депутат, Л. И. Батынская (гл. ред. «Красноярского комсомольца»), также информировала участников круглого стола в Абакане о болезненной реакции Президиума Верховного Совета СССР, Азербайджана и Грузии на позицию автономий. По ее мнению, по этому вопросу нужен референдум⁶².

Не получило тогда реализации и предложение хакасского областного руководства о внесении поправки в ст. 86 Конституции СССР об исключении из Положения о том, что автономная область входит в состав союзной республики или края, последних двух слов. Это предложение было передано М. С. Горбачеву во время встречи с ним в Хакасском обкоме партии⁶³. Аналогичная судьба постигла обращение от имени населения Хакасии ко II Съезду народных депутатов СССР по поводу негативного влияния существовавшего статуса автономной области на ее национальное развитие⁶⁴.

На самом же съезде народным депутатам СССР от автономных областей выступить не удалось. Но в его стенографических отчетах опубликованы тексты несостоявшихся речей первых секретарей Адыгейского и Хакасского обкомов партии А. А. Джиримова и Г. П. Казьмина по вопросу, связанному с обсуждением доклада председателя Совета Министров СССР Н. И. Рыжкова «О мерах по оздоровлению советской экономики». Хотя и тексты областных партийных лидеров были подготовлены на тему этого доклада, в них содержались и отдельные «пассажи», касающиеся правового статуса автономных областей. Джаримов реагировал на ту часть доклада, где говорилось о выделении автономных образований, в том числе и автономных областей, как объектов самостоятельного планирования: их план социально-экономического развития и бюджет выделялись отдельной строкой. «Это мы рассматриваем, – писал он, – как первый шаг в повышении роли и правового статуса автономных областей»⁶⁵. Казьмин в качестве последнего тезиса в своем тексте изложил: «Отдельно надо продумать и решить вопрос о выработке механизма повышения правового, политического и экономического статуса автономных областей. В частности, представляя интересы избирателей Хакасской автономной области, просил бы ускорить законотворческую работу по подготовке новых проектов законов об автономных областях и о пересмотре критериев и сроков повышения статуса автономных национально-государственных образований с тем, чтобы в новых правовых актах закрепить политическую линию, намеченную сентябрьским (1989 г.) Пленумом ЦК КПСС по национальному вопросу… Новый закон о национально-государственных образованиях, в том числе и об автономных областях, должен содержать в себе правовые нормы, дающие возможность повышать статус автоматически, по мере формирования достаточного уровня экономического развития»⁶⁶.

Таким образом, к концу 1989 г. руководители областных комитетов партии весьма осторожно и дипломатично излагают Союзному центру идею повышения статуса автономных областей, не упоминая о желании выйти из состава краев, отталкиваясь от необходимости совершенствования законов об автономиях. Но, видимо, под влиянием местной политической конъюнктуры, нарождающаяся идея преобразования автономных областей в республики все-таки подается, но в закамуфлированной форме пересмотра критериев повышения статуса автономных образований. Партийное же руководство краев в это время, не отрицая открыто правомерность постановки вопроса о выходе автономных областей, призывало к необходимости «осторожного подхода» к нему с точки зрения экономической⁶⁷.

Тематика автономных областей (их нередко обозначали термином «другие автономии» в противовес автономным республикам) если и обсуждалась на съездах народных депутатов СССР, то эпизодически и чаще всего попутно, мимоходом, с рассмотрением отдельных вопросов повестки дня. Например, при определении состава Комитета конституционного надзора СССР. Причем обычно с отрицательным результатом для этих автономий, с отсылками на то, что включение их представителей в соответствующий орган «сделает его неуправляемым», либо на то, что вопрос может быть решен на уровне союзной республики⁶⁸.

4. Влияние взглядов академика А. Д. Сахарова на идеи выхода автономных областей из краев и преобразования их в республики

На конференции демократических движений и организаций страны, проведенной 16–18 сентября 1989 г. в Ленинграде, народный депутат СССР Г. В. Старовойтова сообщила о проекте платформы по национальному вопросу, разработанном ею и академиком А. Д. Сахаровым с привлечением этнографа Н. В. Юхневой⁶⁹. Этим проектом отдавался приоритет праву наций на самоопределение, и оно ставилось «даже выше идеи государственного суверенитета». Предлагалось отказаться от четырехступенчатой национальной иерархической структуры нашего государства и «оставить единственный тип национально-государственного образования в нашей стране – союзную республику, независимо от ее территории, независимо от численности ее населения, независимо от наличия внешней границы». Должен быть заключен новый Союзный договор и обеспечено равное представительство от всех республик в федеральных органах власти и т. д. Эту идею народный депутат СССР Г. В. Старовойтова повторила в следующем году на I Съезде народных депутатов России, дополнив ее положением «о необходимости разного типа субъектов в Российской Федерации… это должны быть все автономии разных рангов, а также крупные регионы, крупные области России»⁷⁰.

Информация о вышеназванной конференции уже в конце сентября – начале октября 1989 г. была известна и в автономных областях. Двадцать второго октября «Советская Хакасия» опубликовала диалог заместителя редактора Н. Д. Огородникова с членом Верховного Совета СССР Л. И. Батынской. Собеседники затронули и тему автономий. Людмила Ивановна сообщила, что народные депутаты СССР в своем обращении, переданном М. С. Горбачеву, высказались о спорности «тезиса о незыблемости существующей структуры национально-государственного устройства СССР», противоречащего равноправию советских народов. «Мы убеждены, – заявили они, – что дальнейшее политическое неравенство в виде существующей четырехступенчатой иерархии нашей федерации (союзные и автономные республики, автономные области и округа) будет служить постоянным источником конфликтов на национальной почве»⁷¹. Надо заметить, что предложения об уравнивании в правах союзных и автономных республик, а также автономных областей и автономных округов высказывались и в ходе всенародного обсуждения проекта Закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона СССР)» (1988–1989 гг.)⁷².

Под влиянием этой концепции намечается широкий подход к понятию «субъект Федерации». Это, прежде всего, проявляется в проекте Закона СССР «Об обновлении Союзного договора и разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации», обсуждение которого в газетах происходило в первой половине апреля 1990 г.⁷³ А на последовавшем I Съезде народных депутатов РСФСР данный аспект вылился в требования отдельных депутатов от автономных республик (М. Г. Сабиров, А. Х. Галазов, М. Е. Николаев и др.) о повышении их статуса до союзной республики. А депутат от Хакасской автономной области Н. Д. Огородников 13 июня 1990 г. на первом заседании Совета Национальностей Верховного Совета РСФСР повторил известное сахаровское: «Нынешнее четырехступенчатое деление Федерации – республика, автономная республика, автономная область или округ – порождает неравенство между народами»⁷⁴.

Вообще, и в автономных областях, и автономных округах многие доброжелательно поддерживали сахаровскую концепцию устранения многовидости автономии и установления лишь одной формы – автономная республика (либо просто республика). Хотя следует отметить, что у значительной части интеллектуальной элиты России в начале 90-х гг. существовала и иная точка зрения на национально-государственное устройство России, право наций на самоопределение в различных формах государственности рассматривалось как «препятствие» для трансформации российского общества⁷⁵.

5. Идея непосредственного вхождения автономных областей в Российскую Федерацию в избирательной кампании 1990 г.

В избирательной кампании 1988 г. по выборам народных депутатов СССР проблема повышения статуса автономных областей РСФСР не являлась актуальной. В программах кандидатов в народные депутаты СССР она не звучала, в том числе и в Хакасии. В какой-то мере она упоминалась лишь на некоторых партийных форумах.

В последующей избирательной кампании в союзных республиках отношение к этой проблеме изменилось. Это очевидно на примере ХАО. Кандидаты в народные депутаты РСФСР от избирательных округов на территории Хакасии в этой предвыборной кампании выступают, как правило, с обещаниями позаботиться о ее становлении как автономии «в подлинном смысле слова» (Н. Д. Огородников)⁷⁶, «о повышении статуса автономной области» (В. М. Торосов) и т. п.⁷⁷ «Хакасская автономная область выросла из своих одежд, – комментировал я свою предвыборную программу, – и дальнейшему эффективному экономическому и социально-культурному развитию ее в большей мере соответствовал бы статус автономной республики. Первым шагом к которой мог бы стать выход из края (хотя с точки зрения действующей конституции и практики можно было бы и избежать этого промежуточного варианта)»⁷⁸.

Как свидетельствуют результаты выборов народных депутатов РСФСР в автономных областях, победили те кандидаты, которые поддержали идею преобразования их статуса.

6. На I Съезде народных депутатов России относительно статуса автономных областей

Проблема автономных областей на этом съезде «всплывала» неоднократно. Уже на третий день его работы в докладе Председателя Совета Министров РСФСР А. В. Власова о социальном и экономическом положении России отмечалось, что на основе союзного законодательства «предстоит также резко расширить права автономных областей и округов, придать им статус субъектов РСФСР»⁷⁹. Отвечая на вопросы депутатов, он специально подчеркнул необходимость «выравнивания положений автономных образований», выделяя в числе их Хакасию, а также пообещал поддержать и рассмотреть «предложения от ряда автономных областей о преобразовании их в автономные республики, а национальных округов – в автономные области»⁸⁰.

На другой день в прениях по названному докладу народные депутаты РСФСР, руководители Горно-Алтайской и Еврейской автономных областей В. И. Чаптынов и М. М. Кауфман обнародовали свое предложение, юридическая суть которого сводилась к тому, чтобы ст. 82 Конституции РСФСР изложить в новой редакции: «Автономная область входит в состав РСФСР на основе свободного самоопределения народа». Это обосновывалось тем, что вывод автономных областей из соответствующих краев обеспечит им «политическое, юридическое, экономическое, да и нравственное равноправие со всеми народами России»⁸¹.

Выступая 25 мая в качестве кандидата на пост Председателя Верховного Совета РСФСР, Б. Н. Ельцин уделил первостепенное внимание конституционным реформам. Они, по его мнению, должны охватить принятие не только Декларации, но и Закона о суверенитете России в составе обновленного Союза, Закона о национально-государственном устройстве и подготовку Федеративного договора, регулирующего отношения внутри Федерации. Среди первоочередных законов он назвал, в частности, законы о суверенитете автономий⁸². Это, естественно, взбодрило представителей автономных областей, поскольку претендент на высший пост в России говорил обо всех автономных образованиях в целом, не выделяя их виды.

Другие кандидаты на пост Председателя Верховного Совета РСФСР относительно статуса автономных областей были весьма осторожны. Так, А. В. Власов на вопрос: «Не наступила ли пора преобразовать автономные области в автономные республики?» ответил уклончиво, мол, надо при Президиуме создать Совет Федерации автономных образований, чтобы решить эти вопросы. Считает, что отношения с автономными образованиями надо строить на основе договоров⁸³.

Зондирование насчет отношения к совершенствованию статуса автономных областей было продолжено и в ходе избрания заместителей Председателя Верховного Совета РСФСР. На мой письменный вопрос: «Как Вы видите пути совершенствования статуса автономных областей и республик?» один из кандидатов – С. М. Шахрай⁸⁴ – ответил, что ему кажется, «автономные области должны выйти на прямое подчинение республиканским структурам, не теряя сложившихся экономических контактов с краями, в которые они входят…»⁸⁵

На съезде проявилось противоречие между автономиями и не автономиями. Особенно жаркие баталии разгорелись вокруг ст. 9 Декларации о суверенитете РСФСР, в проекте которой по требованию представителей автономных образований закладывалось демократическое решение вопроса о повышении статуса автономий. Однако это не было воспринято основной массой народных депутатов, которые весьма демократично мыслили о повышении суверенитета РСФСР, но не смогли таким же образом думать о расширении статуса автономий⁸⁶. Комиссия по подготовке Декларации, как заявил ее председатель О. И. Тиунов, «конкретикой не занимается»⁸⁷.

По предложению Б. Н. Ельцина ст. 9 была проголосована в формулировке: «Съезд народных депутатов РСФСР подтверждает необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных краев, равно как и краев и областей РСФСР, что конкретно должно определяться законами РСФСР». Это предложение принято конституционным большинством (за – семьсот восемьдесят из девятисот присутствующих)⁸⁸. Оно, как признают современные отдельные исследователи, несмотря на свою абстрактность, придало движению автономий за изменение статуса необратимый характер⁸⁹.

Шестнадцатого июня депутация Хакасской АО передала в секретариат Съезда подготовленные мною предложения по проекту Закона РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР». Эти предложения подписали все народные депутаты от Хакасии (В. Н. Вознесенский, М. А. Митюков, Н. Д. Огородников, А. А. Симонов, В. Н. Штыгашев). В них предлагались поправки, вытекающие из Декларации о государственном суверенитете РСФСР, Закона СССР от 26 апреля 1990 г. и другие, направленные на совершенствование статуса автономных образований⁹⁰.

Выступая на I Съезде народных депутатов РСФСР, я заявил о необходимости исключения из действовавшей тогда Конституции 1978 г. указания о вхождении автономных областей в состав краев⁹¹. К этой теме по мере продолжения Съезда постепенно изменялся подход и в политическом руководстве страны в целом, и в РСФСР. Так, на вопрос Председателю Совета Министров РСФСР о выходе автономных областей из краев в непосредственное подчинение РСФСР А. В. Власов на этот раз (а это было уже повторное обращение) ответил, что к этой идее он относится положительно⁹².

Но на местах, особенно в краевых центрах, партийные и советские органы идею выхода автономных областей из краев встретили прохладно, а в некоторых случаях «в штыки»⁹³. В частности, председатель Карачаево-Черкесского облисполкома В. И. Хубиев 12 июля 1990 г., на заседании рабочей группы Конституционной комиссии, «взволнованно рассказывал о препятствиях, которое чинит руководство Ставропольского края идее о прямом подчинении Карачаево-Черкесской АО центру, минуя край»⁹⁴.

По-иному понимали повышение статуса автономных областей и некоторые ученые-юристы университетов, базирующихся в краевых (областных) центрах. Ученые Красноярского госуниверситета В. Ардашкин и Т. Сахнова, например, считая необходимым повысить статус автономий, полагали предоставить автономным областям и округам лишь право законодательной инициативы и представительства не только в Верховных Советах СССР и РСФСР, но и в краевых (областных) советах⁹⁵.

Среди относительно позитивных мер взаимоотношения Красноярского края и Хакасской автономной области в тот период можно назвать лишь проект регионального хозрасчета «Основные принципы расширения экономической самостоятельности Красноярского края», в котором предусматривалось, что краевой Совет обязан обеспечивать автономные права Хакасской автономной области на свободное развитие национальной культуры и языка, традиционных видов трудовой деятельности. Инструментом осуществления национальной политики предполагались целевые фонды национального развития за счет средств союзного, республиканского, местного бюджетов, общественных организаций, пожертвований предприятий и отдельных граждан⁹⁶.

Реакцией центра на нарастающие устремления Хакасии выйти из Красноярского края было и постановление Совета Министров РСФСР «О первоочередных мерах по переводу Хакасской автономной области на новые условия хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования», объявленное в начале января 1990 г. в Абакане. Естественно и то, что «аллилуйю» пропели сему решению секретари обкома и заместители председателя облисполкома В. Ю. Абраменко, Н. И. Кобыляцкий, В. М. Торосов, Е. Ф. Филатова.

По исследуемому сюжету вспоминаю пример из личной политической практики: принимая правила «ограничительного» понимания повышения статуса автономной области, я в качестве народного депутата Красноярского краевого Совета на первой его организационной сессии в апреле 1990 г. от имени хакасской депутации предложил избрать одного из заместителей председателя этого Совета от автономной области и на паритетных началах сформировать постоянные комиссии, исполнительный комитет. Такое предложение было отвергнуто по инициативе тогдашнего председателя Красноярского Совета, первого секретаря крайкома КПСС О. С. Шенина, избранного через некоторое время членом Политбюро и секретарем ЦК КПСС⁹⁷.

А постановлением Президиума Красноярского краевого Совета уже от 31 сентября 1990 г. предусматривалось, что районы и города, которые не пожелают быть в Хакасской автономной области, решившей выйти из края, могут остаться в нем. Это было не что иное, как призыв к переделу территории автономной области⁹⁸. Надо заметить, что и новый первый секретарь Красноярского крайкома КПСС Г. П. Казьмин (бывший руководитель хакасских коммунистов) стал придерживался мнения, что «…ни Хакасская автономная область, ни один из национальных округов не смогут, пользуясь лишь своими возможностями, не получая дотации из центра, динамично развиваться»⁹⁹.

7. Автономная область – субъект Российской Федерации?

До 1990 г. в советском государствоведении господствующим было положение, что субъектами Российской Федерации являются только автономные республики. В отношении же автономных областей и автономных округов такое утверждение признавалось дискуссионным¹⁰⁰. Но следует напомнить, что еще нарком юстиции Д. И. Курский в дебатах, связанных с подготовкой проекта Конституции РСФСР 1925 г., разъяснял: «Если исходить из понятия Федерации как государства, объединяющего отдельные части и являющегося государственным образованием, то следует принять, что не только автономные республики, но и автономные области являются членами Федерации»¹⁰¹. В позднесоветское время предложение о воплощении в законодательстве государственно-правовой идеи о том, что автономные области, как и автономные республики, являются субъектами Российской Федерации, можно встретить в письме исполкома облсовета Хакасской АО от 19 апреля 1977 г. в отдел по вопросам работы Советов Президиума Верховного Совета РСФСР¹⁰².

На I Съезде народных депутатов РСФСР уже многими воспринималось, что все автономии – субъекты Российской Федерации¹⁰³, и акцент дискуссии переносился на то, являются ли ими составляющие большую часть территории России административно-территориальные единицы – края и области¹⁰⁴. Это смещение акцента также объективно способствовало последующему конституционному оформлению вывода автономных областей из краев с непосредственным включением в состав Российской Федерации.

Затем идея вывода автономных областей из краев звучит на разного рода ведомственных мероприятиях. Так, 11 июля на рабочем совещании по выработке концепции национально-государственного устройства РСФСР с участием членов Конституционной комиссии и комиссий Совета Национальностей Верховного Совета РСФСР, ученых в области национальных отношений д-р филос. наук И. В. Кормушин высказывается о необходимости «сломать подчинение автономий краям». В этот же день на втором заседании рабочей группы и группы экспертов Конституционной комиссии проф. Б. А. Страшун отметил, что самый трудный вопрос для Конституции – о национально-государственном устройстве. В качестве выхода из этой «трудности» могут быть использованы: Федеративный договор, образование территориальных республик, отказ от подчинений автономий краям (областям) и перевод их непосредственно под Федерацию¹⁰⁵.

8. «Увязка» статуса автономных областей с идеями Федеративного договора и Союзного договора

С середины 1990 г. статус автономных областей затрагивается и в контексте начавшейся работы над проектом Федеративного договора, который, по мнению части народных депутатов, должен был учесть новую реальность в национально-государственном устройстве России. А она заключалась к тому времени в том, что ряд автономных республик объявили себя суверенными (а это требовало глубокого переосмысления их статуса не только в составе РСФСР, но и Союза ССР), значительное число автономных областей и округов декларировали о повышении статуса¹⁰⁶, а затем и преобразовании в автономные республики. Тогда я разделял мнение, что автономные области и округа, по существу, были обыкновенными административно-территориальными единицами, занимающими промежуточное положение между краем (областью) и районом¹⁰⁷, что в публицистике и политологии уничижительно называлось «провинцией провинции»¹⁰⁸. Поэтому проблема совершенствования их статуса многие годы сводилась к совершенствованию взаимоотношений с краем и областью¹⁰⁹.

В связи с этим в «Тезисах по поводу Федеративного договора» (16 августа 1990 г.) я писал: «Опыт предыдущего национально-государственного строительства, как бы мы критически ни относились к нему, не может быть отброшен. Поэтому четко, недвусмысленно должно быть заявлено, что участниками Федеративного договора могут быть все нынешние автономные республики, автономные области и округа (причем в новом статусном положении с учетом происшедших преобразований). В Федеративном договоре сможет быть, в принципе, и решен вопрос, что национально-территориальные субъекты РСФСР могут иметь одну форму (республика, входящая в РСФСР) либо две (договорная республика и автономная республика). В обоих названных случаях предусмотреть преобразование автономных областей и округов в автономные республики (либо в договорную республику). Естественно, это должно произойти с их согласия. При нежелании такого преобразования можно предусмотреть сохранение их в прежнем правовом положении либо в том, которое планируется в рабочей основе проекта Конституции РСФСР (речь идет о земле, федеральной территории)»¹¹⁰.

Поэтому уже в одном из первых проектов Федеративного договора, подготовленных мною, указывалось: «Автономная область – национально-государственное образование, входящее в состав РСФСР и являющееся субъектом РСФСР» (ст. 4)¹¹¹.

При обсуждении одного из вариантов проекта Федеративного договора было обращено внимание на то, что он мало похож на юридический документ и из него неясны участники договора. Тогда было замечено: «А вы знаете, что существуют декларации о государственном суверенитете республик? Советы автономных областей и автономных округов уже определились в этом вопросе. Поэтому Федеративный договор должен исходить из признания реальности в национально-государственном устройстве, из признания деклараций о государственном суверенитете республик, постановлений Советов народных депутатов автономных областей и округов. И те, кто подписывает Федеративный договор, должны быть четко обозначены, кем они являются»¹¹². Дискуссия по поводу участников Федеративного договора, но уже с участием Председателя Совета Национальностей Р. Г. Абдулатипова, завершилась лишь на одном из следующих заседаний Совета Республики¹¹³.

Начало работы над Федеративным договором исторически совпало с «Ново-Огаревским процессом» 1990–1991 гг.: подготовкой и разработкой Союзного договора, в которых участвовали представители союзных и автономных республик¹¹⁴. Республики, образованные из прежних автономных областей, непосредственно не участвовали в общесоюзных мероприятиях по подготовке и обсуждению многочисленных версий проекта Союзного договора. Народные депутаты РСФСР, избранные ранее на территориях этих областей, имели возможность высказаться по поводу Союзного договора лишь на сессии Верховного Совета РСФСР либо в печати¹¹⁵. А на встрече Президента СССР М. С. Горбачева с лидерами российских автономий 12 мая 1991 г. в рамках подготовки Союзного договора участвовали лишь представители шестнадцати существовавших тогда автономных республик РСФСР и Абхазии¹¹⁶. Представители же автономных областей и автономных округов, заявивших к тому времени о своих республиканских амбициях, не приглашались. Очевидно, что Союзный центр не учитывал их в качестве участников нового федеративного строительства.

Председатель же Совета народных депутатов Хакасии В. Н. Штыгашев, выступая 5 апреля 1991 г. на III (внеочередном) Съезде народных депутатов, заявил: «Что касается Союзного договора, то все бывшие автономные области, провозгласившие свой республиканский статус, готовы участвовать в его подписании в единой делегации РСФСР во главе с Председателем Верховного Совета»¹¹⁷.

Возвращаясь к Федеративному договору, следует отметить, что после его подписания, в том числе и представителями Хакасии, ее упоминание в связи с этим актом стало любимым клише у отдельных политиков, журналистов и юристов, критикующих последний за установление якобы неравноправия между республиками и краями (областями)¹¹⁸. В сравнительном ключе они необоснованно и спекулятивно полагали, что Хакасия якобы имеет больше полномочий, чем Красноярский край. Так, на одном из круглых столов в 1993 г. С. Н. Бабурин не преминул заметить: «…я никому не смогу объяснить, почему Республика Хакасия, в которой собственно хакасов 11 %, должна сегодня иметь преимущества перед Красноярским краем… Считаю, что этот вопрос нужно решать не так, как это делается в ныне действующем Федеративном договоре»¹¹⁹.

9. Самоопределение автономных областей: как это происходило в Хакасии

Важным событием 1990 г. был I Съезд хакасского народа (10–11 августа). Уже на стадии его подготовки началась организационная борьба национально-демократического крыла «Туна» и Хакасского обкома КПСС в лице национальной партийной номенклатуры за влияние на этот зарождающийся институт общественного самоуправления¹²⁰. Председателем оргкомитета названного съезда стал А. Ф. Трошкин – бывший завотделом обкома КПСС, который предварительно опубликовал в областной печати свой доклад, насыщенный интересным статистическим и другим иллюстративным материалом. Но настораживало предложение об устройстве представительного органа в автономных областях на двухпалатной основе. Причем Совет Национальностей должен избираться по национальному признаку. В этой палате представителей народа, давших имя области, должно быть не менее 50 %. Такой механизм представительства, по мнению А. Ф. Трошкина, законодательно компенсировал бы интересы коренных жителей, связанные с демографическими процессами¹²¹.

Но подобная постановка вопроса была весьма сомнительна, не увязывалась с общедемократическими принципами, могла породить и другие проблемы¹²².

На съезде в выступлении В. М. Торосова «О социально-экономических проблемах Хакасии» от имени коренного народа было предложено записать в Резолюции требование о выводе Хакасии из состава Красноярского края и переводе ее в статус автономной республики. «Это инициатива нашего этноса, – подчеркивал оратор, – но она продиктована и преследует интересы всего населения Хакасии»¹²³. Был заслушан и мой доклад о государственно-правовом положении Хакасии¹²⁴. «Повышение государственно-правового статуса, – говорилось в нем, – реально возможно, если эта идея станет составной частью демократических преобразований и будет отражать чаяния всего населения области, всех наций и народностей; это возможно в случае, если требования Резолюции будут соответствовать демократическим принципам равенства всех граждан независимо от национальности, расы, международной Декларации прав человека»¹²⁵.

Съезд хакасского народа принял ряд решений, в том числе резолюции «О современных проблемах хакасского народа и путях их решения» и «О государственно-правовом статусе Хакасской автономной области (о выходе ее из Красноярского края и преобразовании в Хакасскую автономную Советскую Социалистическую Республику»)¹²⁶.

Областной Совет народных депутатов согласился с итогами работы этого съезда¹²⁷ и принял постановление о преобразовании Хакасской автономной области в существующих границах в автономную Советскую Социалистическую Республику и просил народных депутатов СССР и РСФСР от Хакасской автономной области поддержать в Верховном Совете РСФСР и Конституционной комиссии решение сессии Совета народных депутатов Хакасской автономной области¹²⁸. Это дало впоследствии основание некоторым ученым для мифологической интерпретации решения Первого съезда хакасского народа как решения всего населения автономии¹²⁹, хотя для такого вывода недостаточно как юридических, так и социологических оснований.

Решения съезда и III сессии областного Совета народных депутатов Хакасской автономной области¹³⁰ вызвали диаметрально противоположные отклики. Заведующая кафедрой АГПИ М. Т. Кабелькова, делясь впечатлениями о недавно прошедшем съезде хакасского народа, заявила, что съезд принял «решения очень уникальные, конструктивные о самостоятельности, выходе из края и повышении государственно-правового статуса Хакасии». Эти проблемы Мария Терентьевна назвала «не национальными, а общенародными». По ее мнению, «если решения по ним осуществятся, то улучшатся условия жизни и для моего народа, и для всех других народов, проживающих здесь»¹³¹. Первый заместитель председателя исполкома Хакасии М. И. Швалев, наоборот, призывал в экономических преобразованиях «действовать не спеша, обдуманно». Он называет некоторые отрицательные моменты, связанные с отделением Хакасии от края: разрыв материальных ресурсов, оставшихся в крае, и др.¹³² Несколько по-иному к этому вопросу подошел депутат облсовета А. Косовский, заявивший «оставить областное подчинение в составе РСФСР, что излишняя государственность разрушает единую Россию»¹³³, т. е. выступил против преобразования Хакасии в республику.

На очередном заседании президиума областного Совета народных депутатов были рассмотрены вопросы об основах взаимоотношений Верховного Совета РСФСР и Совета народных депутатов Хакасской автономной области; об основах взаимоотношений Красноярского краевого Совета народных депутатов и Совета народных депутатов Хакасской автономной области. Члены президиума обменялись мнениями по поводу проекта соглашения о принципах экономических отношений автономных республик, краев и областей РСФСР на период перехода к рыночной экономике. Президиум принял постановление о составе делегации по подписанию договора Хакасской автономной области с РСФСР о преобразовании Хакасии в автономную республику¹³⁴. Но такой индивидуальный договор не подписывался Федерацией ни с Хакасией, ни с другими автономными областями, преобразованными в республики. Хотя, как известно, осенью 1990 г. по просьбе руководства Верховного Совета РСФСР в автономных областях подготавливались предложения по основным принципам федеративного устройства РСФСР и вопросам статуса автономий. В частности, в Горно-Алтайской автономной области были опубликованы проекты Декларации о государственном суверенитете автономной области и Договора с РСФСР о ее государственно-правовом устройстве¹³⁵.

10. Решение Второго съезда народных депутатов России о выводе автономных областей из краев и непосредственном включении их в состав РСФСР

В тексте проекта закона «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», официально представленного от имени Конституционной комиссии Второму съезду народных депутатов, не было ни слова о выводе автономных областей из состава краев, поскольку, как докладывал С. М. Шахрай на заседании Конституционной комиссии 30 ноября 1990 г., «рабочая группа большинством голосов посчитала, что не следует пересматривать принципы национально-государственного устройства».

Отвечая на вопрос одного из депутатов, Шахрай отметил, что «поддерживает вывод автономных областей, округов из состава краев <…> заместитель председателя Комитета по законодательству Михаил Алексеевич Митюков <…> очень последовательно и аргументированно эту позицию отстаивает <…> Вопрос этот <…> будет решаться в рамках Федеративного договора». Далее он высказал мнение, что вопрос непосредственного вхождения автономных областей и автономных округов в Российскую Федерацию затрагивает проблему понимания, что такое “субъекты Федерации”. <…> Субъекты Федерации родятся в процессе подготовки и заключения Федеративного договора», – уточнил свою позицию Шахрай¹³⁶.

Пятого декабря, на следующем заседании Конституционной комиссии, продолжилась дискуссия по этому вопросу. Мною предложено из абз. 4 ч. 2 ст. 71 Конституции РСФСР исключить слова «находящиеся в составе краев» и тем самым установить непосредственное вхождение автономных областей в состав РСФСР. Аналогичный прием осуществить и в отношении автономных округов.

Развернулась горячая дискуссия. С. М. Шахрай, С. Н. Бабурин, не отрицая необходимости повышения статуса автономий, предлагали отложить этот вопрос для Федеративного договора. Споры перешли к проблеме, кто является субъектами Федерации. Н. И. Кондратенко, М. А. Степанов полагали, что к ним надо отнести и области, и края.

Большинством голосов было принято решение воздержаться от рассмотрения поправок в ст. 71 Конституции¹³⁷.

В распространенной 8 декабря Конституционной комиссией пояснительной записке к проекту Закона «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» сообщалось, что Конституционная комиссия предложила не проводить радикальные изменения главы о национально-государственном устройстве до заключения Федеративного договора. Но народные депутаты РСФСР, избранные на территории Хакасии, поддержали подготовленные ко II съезду народных депутатов России поправки и дополнения своих коллег от других автономных областей и округов к проекту закона «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»¹³⁸, касающиеся возможности их вывода из состава краев (областей) непосредственно в Российскую Федерацию.

В тексте, подготовленном к выступлению на этом съезде, я тогда записал: «Хотел бы высказаться по тому минимальному объему, который предполагается предпринять в проекте в отношении автономных областей и округов: здесь взяты и учтены те предложения, которые созрели еще в 60–70-х годах, и они явятся неплохой юридической базой для участия автономных образований в заключении Федеративного договора»¹³⁹.

Съезд, вопреки решению Конституционной комиссии, поддержал предложения автономных областей и автономных округов, исключил из соответствующих статей Конституции РСФСР положения о нахождении автономных областей в составе краев, а автономных округов – в составе краев и областей. Правда, в отношении автономного округа специально оговорил, что он «может входить в край или область»¹⁴⁰.

Подводя итоги решениям II Съезда народных депутатов, в одной из статей было замечено: «Концепция Закона “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР” не предусматривала кардинальных изменений в разделе о национально-государственном устройстве и административно-территориальном делении. Эти изменения будут предметом будущего Федеративного договора и новой Конституции РСФСР. Сейчас в названный раздел включены лишь минимальные изменения, позволяющие автономным областям и автономным округам непосредственно входить в Российскую Федерацию»¹⁴¹. Позднее В. Н. Штыгашев интерпретировал это конституционное изменение таким образом: «Что касается ст. 82 действующей Конституции РСФСР, то в части автономных областей сделана конституционная поправка. Механизм этой поправки будет заключаться в следующем: будет дано поручение министерствам и ведомствам провести разделение собственности и компетенции»¹⁴².

Однако правомерность конституционной поправки от 15 декабря 1990 г. в отношении автономных областей была подвергнута сомнению в отдельных краевых Советах народных депутатов. Так, 10 января 1991 г. сессия Красноярского краевого Совета по запросу депутата В. И. Егорова приняла решение обратиться в Верховный Совет РСФСР с просьбой «предусмотреть изучение общественного мнения Хакасской автономной области при утверждении (?) закона РСФСР от 15 декабря 1990 г.»¹⁴³. Естественно, что Верховный Съезд РСФСР не вправе был дезавуировать поправки в Конституцию, принятые Съездом народных депутатов.

Этот шаг ставит под сомнение бытующее в новейшей литературе утверждение, что реакция Красноярского края на выход из его состава ХАО носила «сдержанный характер». Оно является поверхностным, основанным лишь на анализе одного источника – некоторых статей «Красноярского рабочего»¹⁴⁴.

11. В ожидании признания

Как известно, автономные области в большинстве своем декларировали преобразование в республики до того, как об этом были приняты соответствующие акты законодательными органами России. Для той политической обстановки было естественным, что Съезд народных депутатов, Верховный Совет, его Председатель, а затем, с середины 1991 г., и избранный Президент РСФСР определенное время никоим образом официально не реагировали на эти факты самоопределения. Должностные лица вновь созданных республик не раз «напоминали» о себе. Интересен в этом плане обмен репликами между Б. Н. Ельциным и В. Н. Штыгашевым 21 января 1991 г. на совещании с председателями Советов и исполкомов в Верховном Совете РСФСР. Привожу его дословно по блокнотным записям.

«Штыгашев В. Н. (Хакасия): критикует механическое перенесение на местные органы принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Необходима по этому вопросу позиция Верховного Совета и Правительства РСФСР. Вопросы деятельности местных органов власти должны быть разрешены в первую очередь. Обратил внимание на то, что не ясно, признает ли Верховный Совет РСФСР изменения в статусе в автономных образованиях. “Сегодня непонятно, являемся ли мы субъектами РСФСР или СССР”.

Ельцин Б. Н.: Признаем, когда признает нас Союз!»

На заседании Совета Федерации¹⁴⁵ 20 марта 1991 г. при обсуждении информации о Союзном и Федеративных договорах В. Н. Штыгашев вновь обратил внимание, что Верховный Совет РСФСР не признал преобразования автономных областей в автономные республики.

Реагируя в какой-то степени на подобные заявления, 25 марта того же года Президиум Верховного Совета РСФСР по моему докладу принимает постановление № 954-1 «Об организационных мероприятиях, связанных с исполнением Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона РСФСР)”», направленное на реализацию норм ст. 71, 82 и 83 Конституции о расширении прав автономных областей и автономных округов. В нем предусматривается конкретный срок для разграничения функций управления, непосредственное подчинение органам государственного управления РСФСР, создание арбитража и отдела юстиции в автономных областях и т. д.¹⁴⁶

На вопрос редакции газеты «Советская Хакасия» вечером этого же дня я ответил, что очередным шагом упрочения автономии области могло бы быть внесение ее Советом в Верховный Совет проекта закона, в котором будет отсутствовать указание о вхождении Хакасии в состав Красноярского края¹⁴⁷.

На III Съезде народных депутатов РСФСР 5 апреля 1991 г. В. Н. Штыгашев вновь акцентировал внимание Федерального центра на то, что процесс преобразования автономных областей в республики «не находит должной реакции со стороны Верховного Совета РСФСР… неизвестно ни одного факта его реакции на их провозглашение…»¹⁴⁸

Решением VI сессии Совета народных депутатов ХАО от 18 апреля 1991 г. «О выходе Хакасской автономной области из состава Красноярского края» было объявлено: «…считать факт выхода автономной области из состава Красноярского края свершившимся»¹⁴⁹. Исполкому облсовета, его отделам, управлениям, объединениям и подведомственным предприятиям в срок до 15 мая 1991 г. предложено обеспечить юридическое оформление выхода из состава соответствующих краевых организаций. Поручено председателям облсовета и облисполкома подписать соглашение об основных принципах социально-экономического и культурного сотрудничества Красноярского края и Хакасской автономной области.

В реальности же, несмотря на изменения в Конституции РСФСР от 15 декабря 1990 г., Хакасия с точки зрения бюджетного и планового регулирования еще более двух лет находилась в системе Красноярского края, который считал ее своей составной частью¹⁵⁰. Договор об основах сотрудничества между Красноярским краем и Республикой Хакасия был подписан только 15 апреля 1993 г. В нем затрагивались вопросы разделения собственности, совместного кредитования сельхозпродукции, завершения строительства и эксплуатации защитных сооружений Красноярской и Саяно-Шушенской ГЭС, поставки в Красноярский край угля в ближайшие годы и др.¹⁵¹

Только после принятия Закона РСФСР от 3 июля 1991 г. край «распрощался» с автономной областью, заявив в редакционной статье краевого официоза «Красноярский рабочий»: «Нас стало меньше» (11 июля 1991 г.).

Позднее, осенью 1991 г., Умар Темиров, народный депутат от Карачаево-Черкесии, вновь заявляет, что «автономные области, провозгласившие республику, находятся до сих пор в подвешенном состоянии. Поскольку <…> края заинтересованы в том, чтобы автономии сохранить у себя. Многие из них были и остаются сырьевыми придатками края. Настоящая политическая спекуляция началась вокруг Карачаево-Черкесии. Первые лица Ставропольского края пишут в Верховный Совет РСФСР письмо, фактически предлагая провести мероприятия, которые приведут ко второму Карабаху»¹⁵².

12. «Розыгрыш карты автономных областей» в кампании по выборам первого Президента России

В этой избирательной кампании была разыграна и национальная карта. Некоторые утверждали, дескать, если изберут Ельцина, то он «прихлопнет» автономии. Подобные мнения, судя по публикациям в газетах, звучали и на объединенном пленуме Хакасского областного и Абаканского городского комитетов Компартии РСФСР. Поэтому в интервью одной из краевых газет я заявил: «Сразу должен сказать, что противники преобразования нынешних автономных областей в республики не в стане демократов. Возражают против этого Ставропольский крайисполком и крайком партии, которые прислали в Верховный Совет соответствующее письмо, и Хасбулатов поручил мне дать на него ответ. Судя по всему, против этого и Красноярский крайком КП РСФСР. О выходе партийной организации из состава краевой не заявил официально и Хакасский обком КП РСФСР»¹⁵³.

13. Проблемы автономных образований в деятельности рабочей и экспертной групп Конституционной комиссии

В проектах новой Конституции Российской Федерации, подготавливаемых рабочей группой Конституционной комиссии, в части федеративного устройства осуществлялись весьма «рискованные эксперименты»: идеи отказа от персонификации республик и автономий¹⁵⁴ и замена их «землями», «федеральными территориями» и т. п. Не решались проблемы правового статуса автономных областей и автономных округов. В этой связи еще в замечаниях на последние разделы проекта Конституции, подготовленного рабочей группой и группой экспертов Конституционной комиссии (версия с параллельными местами и вариантами, датированная 11-10-90, 12:57), я писал, что «введение статуса республик (земель) и федеральных территорий, если учитывать требования ст. 4.1.6, будет исключать преобразование автономных областей и округов в республики. В то же время они не сохраняют статус автономий и станут федеральными землями»¹⁵⁵. А при обсуждении очередной версии проекта Конституции отмечал: «…наконец, нужно решить проблему автономных областей и автономных округов. У нас четко в течение двух лет проводилась идея приравнивания их в экономических и политических правах к краям и областям. Мы не можем от этой политики отказаться, мы ее должны четко, на мой взгляд, закрепить в Конституции»¹⁵⁶.

Глава II. О преобразовании автономных областей в республики в составе Российской Федерации

1. III Съезд народных депутатов России: позиции по поводу преобразования автономных областей в республики

В прениях по вопросам о национально-государственном устройстве РСФСР (о Федеративном договоре), договоре о Союзе Суверенных Республик Председатель Совета Национальностей Верховного Совета Р. Г. Абдулатипов призвал «дать возможность преобразования в республики четырем автономным областям: Хакасской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Адыгейской. Обратиться с соответствующим ходатайством в Верховный Совет СССР»¹⁵⁷. Об этом же говорил В. Н. Штыгашев, который в очередной раз просил признать преобразование Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской автономных областей в республики и поручить Верховному Совету определить механизм создания в них новых органов власти и управления¹⁵⁸.

В принятом за основу представленном Редакционной комиссией III (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР проекте постановления «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (о Федеративном договоре)» Верховному Совету РСФСР поручалось «определить порядок преобразования Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской автономных областей в национально-государственные образования в соответствии с принятыми ими постановлениями и декларациями о суверенитете» и согласно ст. 72 Конституции РСФСР внести вопрос об образовании новых республик на утверждение Верховного Совета СССР (п. 5). Следующим пунктом признавалось право автономных областей и автономных округов на выход из состава краев и областей¹⁵⁹.

Во исполнение принятого за основу названного постановления съезда 16 мая 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает одноименное постановление, которым также признает право автономных областей на выход из состава краев (п. 6)¹⁶⁰, хотя это уже было осуществлено II Съездом народных депутатов России в конституционном порядке.

2. Предопределение будущего конституционного статуса новых республик

IV Съезд народных депутатов России повысил конституционно-правовой статус автономных республик, исключив из их названия слово «автономная». За ними было закреплено новое наименование: «республики в составе РСФСР»¹⁶¹. Это на первый взгляд формальное терминологическое изменение имело серьезную конституционно-правовую «нагрузку», отражало волеизъявление автономий, выраженное в их постановлениях и декларациях¹⁶². И главное, опосредованно касалось и будущих новых республик¹⁶³. Поскольку такая конституционная поправка фактически вносила существенные изменения в смысл и содержание постановлений и деклараций автономных областей, которыми были сделаны заявки на «советские социалистические республики»¹⁶⁴. Хотя по инерции некоторые народные депутаты и руководители республик еще какое-то время по-прежнему свои вновь провозглашенные республики именовали «советскими социалистическими»¹⁶⁵. В течение полугода сохраняла эти определения и Республика Хакасия.

3. Полемика вокруг повышения статуса Хакасской автономной области

Еще 5 января 1991 г. на заседании Совета по проблемам межнациональных отношений областного совета состоялся обмен мнениями по межнациональным отношениям в Хакасии и будущему устройству парламента республики. Я высказался в том плане, что проповедование некоторыми теорий «хозяев и гостей», «народа и населения» не способствует нормальному развитию ситуации в Хакасии. Не получит поддержки и идея двухпалатного Законодательного собрания республики с преимуществом в одной из них (51 %) хакасов. Это путь к распаду Хакасии, особенно на фоне событий в соседней Туве. Нашими приоритетами должны стать права человека и гражданина, надо закрепить возможность свободного развития хакасского языка, культуры, традиций, национальных форм хозяйствования. Обратил внимание на торпедирование в республике законов РСФСР, особенно земельных¹⁶⁶.

Политическим событиям Хакасии «доавгустовского» периода 1991 г. характерно начало полемики по поводу ее будущего статуса. Она открылась выступлением журналиста В. Гордеева в «Красноярском комсомольце»¹⁶⁷. Утверждая, что депутатов областного Совета не особенно спрашивали о будущем государственно-правовом статусе Хакасии, он забыл о принятом почти единодушно депутатами этого Совета 15 августа 1990 г. решения о государственно-правовом статусе Хакасской автономной области, о чем я напомнил ему в ответной статье¹⁶⁸.

Читая сейчас это решение, принятое депутатами (которые, кстати, в большинстве своем прошли в народные избранники под лозунгом выхода автономной области из края), нетрудно заметить, что в нем не был поставлен вопрос о референдуме¹⁶⁹. Видимо, это объяснялось тем, что сам факт избрания депутатов, поддержавших эту идею, уже говорил о мнении значительной части населения в то время.

Процесс преобразования автономных областей продолжался. «И главная задача, – подчеркивалось мной в названной статье, – чтобы он проходил с учетом общедемократических требований, равенства всех народов, проживающих на территориях автономий.

Но это не всех устраивает. Против выхода автономных областей из краев и повышения их статуса выступают фактически краевые и областные комитеты КПСС. В некоторых автономных областях с ними даже сомкнулись те демократы, которые достигли победы под лозунгом выхода этих областей из краев и преобразования в республики. Это произошло, в частности, и в Хакасии под влиянием событий конца 1989 – начала 1990 г. в Туве…

К сожалению, демократическая печать, издаваемая в Красноярске, объективно “подпевает” позиции крайкома КПСС в «хакасском» вопросе. В газете “Свой голос” появляется официальная публикация с заседания президиума краевого Совета, фактически призывающая к территориальному разделу автономной области, пересмотру ее границ».

В июле 1991 г. состоялся обмен «уколами» народного депутата РСФСР Н. Огородникова и старшего научного сотрудника ХАКНИИЯЛИ, канд. философ. наук В. Майногашевой. В «СХ» было опубликовано открытое письмо Майногашевой Огородникову, где продолжена полемика по поводу повышения статуса Хакасии. Защищая руководителей республики, автор переводила стрелки на «имперский оскал красноярских лидеров». Обосновывала, «почему хакасский народ нуждается в республике» и вопрошала у Николая Дмитриевича, «не будет ли превращена Хакасская ССР в республику для всех, но не только для хакасов»¹⁷⁰.

Создавалось впечатление, что какой-то опытный «кукловод» всю энергию людей уводит от острейших социально-экономических проблем, реформ в область весьма эмоционально и политически конфликтную. И марионетками в той сфере становятся политики, ученые, журналисты и т. д.

Одним из последствий августовских событий для региона стала набирающая обороты дискуссия по поводу соотношения национального и демократического в государственном строительстве Хакасии, Декларации о государственном суверенитете, устройства местного парламента с учетом национального фактора и т. д. В этой полемике определились диаметрально противоположные подходы. Порой оппонентами отстаивались позиции в весьма безапелляционных и резких выражениях, что дало основание отдельным журналистам утверждать, что политиками в преддверии выборов в местный Верховный Совет разыгрывается «национальная карта». Вновь появились интервью и статьи, указывающие на некоторые отрицательные моменты, связанные с отделением Хакасии от края (автором одной из них выступал бывший первый секретарь Абаканского горкома КПСС М. И. Швалев)¹⁷¹.

Эти аспекты были замечены и центральной прессой. Собкор «Известий» А. Тарасов в интересной аналитической статье «Хакасия: народ под небом, но не на земле»¹⁷² вполне обоснованно считал, что разыгрывание национальной карты в республике, в том числе и теми, кто мнит себя демократами, на руку противникам демократических преобразований. «Все это на руку бывшим партбоссам, вечным аппаратчикам и прочему руководящему люду, в который раз двигающему себя в народные депутаты, – писал он. – В такой ситуации упрощается для них предвыборная кампания».

4. Конституционное закрепление новых республик

В конце июня 1991 г. в Комитете по законодательству Верховного Совета был подготовлен проект единого закона о преобразовании автономных областей в республики в составе РСФСР и передан в Комиссию по национально-государственному устройству Совета Национальностей¹⁷³, где этот проект «трансформировали» на четыре кратких именных закона персонально о каждой автономной области и один общий закон относительно всех автономных областей с подробным регулированием порядка преобразования их в республики. При обсуждении концепции проекта этого закона среди народных депутатов России возникли разногласия по одному вопросу, проводить ли выборы в Верховные Советы новых республик незамедлительно, до принятия их конституций, либо преобразовать действующие областные Советы прежних автономных областей в Верховные Советы с возложением на них обязанностей подготовки и принятия конституций соответствующих республик. Сторонники первой точки зрения (Н. Д. Огородников и др.) полагали провести в декабре 1991 г. выборы в Верховные Советы новых республик, надеясь, что это позволит «демократизировать» органы представительной власти и устранить «старые элиты» от управления новыми республиками. Я же считал, что изменение экономической и политической ситуации в стране в целом и в бывших автономных областях в частности не позволит осуществить эти цели и тем самым делает нецелесообразным досрочные выборы. Была и точка зрения (В. Н. Штыгашев), что «выборы – слишком дорогое удовольствие», чтобы их проводить через полтора года¹⁷⁴.

Победил первый подход к проблеме¹⁷⁵, хотя мой прогноз впоследствии оправдался.

И завершающим этот «комплекс проектов» был проект Закона о соответствующих изменениях и дополнениях в Конституцию РСФСР.

Июльские (1991 г.) акты Верховного Совета РСФСР дали дополнительный импульс для активности тех общественных сил, которые поддерживали образование новых республик. В Хакасии состоялось совещание старейшин хакасского народа, членов Ассоциации «Тун», Хакасского культурного центра и других представителей (Уйтаг, 3 августа 1991 г.). В решении совещания указывалось, что российские законы о земле, собственности и местном самоуправлении «не учитывают волеизъявление хакасского народа», противоречат международным документам по правам национальных меньшинств. Совещание настаивало на обязательном включении своих представителей в Комиссию по подготовке Конституции Хакасии и «скорейшей» организации представительства хакасского народа в правительствах СССР и РСФСР. Выдвигались еще ряд вопросов, в том числе об объявлении 3 июля Днем Республики, введении обязательного преподавания истории Хакасии во всех ее школах.

В Совет Национальностей Верховного Совета поступило письмо Ассоциации хакасского народа от 12 сентября 1991 г. с двумя предложениями:

1) в постановление Президиума Верховного Совета РСФСР «О порядке и сроках проведения выборов в Верховные Советы соответствующих республик» внести статью о необходимости введения квот депутатских мандатов для коренных народов. Для Хакасии – не менее 25 %;

2) ввести также пункт о предоставлении возможности образовывать избирательные округа исходя из национальных особенностей в местах компактного проживания коренного народа с меньшей численностью избирателей в расчете на один депутатский мандат¹⁷⁶.

Руководители Хакасии в то время эти цели, обозначенные национальными общественными организациями, стремились реализовать на практике. В сентябре Председатель Совета В. Н. Штыгашев предварительно выходил в ВС РСФСР с предложением о том, чтобы в Верховном Совете Хакасии было не менее 25 % хакасов, 4 % немцев, 2 % татар, 2 % и т. д. Это предложение не нашло поддержки по двум причинам: во-первых, оно не соответствовало Конституции, во-вторых, применение квоты – по сути, нарушение прав человека. Членам президиума республиканского Совета по вопросу формирования избирательных округов по выборам народных депутатов новой республики был предложен другой механизм, а именно учет мест компактного проживания лиц коренной национальности. Его поддержали. Исходя из этого президиум рекомендовал ЦИК «снять» два округа из Абакана, по одному из Саяногорска и Черногорска и добавить к числу округов в Таштыпском, Аскизском и Бейском районах¹⁷⁷.

Двадцать третьего сентября Президиумом Верховного Совета РСФСР были определены порядок и сроки проведения выборов в Верховный Совет Хакасской ССР¹⁷⁸. При нарезке в республике избирательных округов реализовывалась в определенной мере «квотная идея» учета интересов коренного населения при выборах в республиканский парламент. Постановлением ЦИК по выборам народных депутатов Хакасской СССР 2 октября 1991 г. не получилось обеспечить демократического равенства округов по численности избирателей. В округах избирателей от 1500 (с. Усть-Чуль Аскизского района) до 4600 (№ 64), т. е. колебание более чем в три раза. В городах – большие округа, а в сельской местности – малые. Большинство округов в городах, особенно в Черногорске и Саяногорске, «зашкаливает» за 4000 избирателей, достигая иной раз до 4400–4650. В районах более-менее «идеальная нарезка» произведена в Орджоникидзевском и Ширинском районах. В остальных – явная диспропорция. В Бейском районе: округ № 67 (Усть-Киндырла) – 1585 избирателей, а в № 69-4509. В Таштыпском районе: округ № 79-2127 избирателей, № 82-4321 избиратель. Большинство округов в Аскизском районе вообще в привилегированном положении: численность избирателей в них от 1500 до 2500¹⁷⁹. Налицо реализация «квотной идеи» Штыгашева для коренного населения, а также преимущества сельскому населению на выборах. Это и понятно, города «политизированы», местная бюрократия ориентируется выставляться на избирательных округах в глубинке.

В соответствии с этим актом выдвигаются кандидаты в депутаты. Начинается предвыборная кампания.

Одновременно идет поиск решений конституционно-правового характера. Кандидат исторических наук А. С. Асочаков публикует статью «Верховный Совет республики». Не зная Андрея Серафимовича, можно подумать, что перед нами очередная проба пера ученого или публицистический изыск. Но автор – известный комсомольский, а затем и партийный деятель Хакасии, «надежда» тогда бывшей и в какой-то мере и настоящей местной номенклатуры. И очевидно, что статья являлась главным образом зондажем по поводу будущего устройства республики. В ней чувствовался подтекст намерений руководителей республики Штыгашева, Торосова и др. Весьма прозрачно в статье намекалось о двухпалатном местном парламенте¹⁸⁰, о квотном национальном представительстве в различных властях, о возможном затягивании принятия Конституции Республики Хакасия. Предлагалось это сделать после подписания Федеративного договора и принятия российской Конституции, т. е. сохранить существовавший политический статус-кво на три-четыре года¹⁸¹.

Эти намерения подтвердились статьей и самого В. Н. Штыгашева, появившейся через три месяца. В ее основу подспудно положена доморощенная концепция градации населения на «хозяев» и «гостей». Поэтому проводилась «идея двухпалатного парламента [республики], достойного представительства коренного хакасского населения в органах государственной власти и управления». Предшествующие статьи оппонентов этой идеи квалифицировались как «скоропалительные выводы людей, которые действительно недопонимают эти проблемы или в силу неинформированности могут мыслить такими категориями». К таким людям в первую очередь отнесен народный депутат Н. Огородников в связи со своей статьей от 21 ноября того же года, в которой подозревал нынешнее руководство республики в сепаратистских намерениях¹⁸².

Многие это понимали. В том же номере упомянутой газеты журналистка А. Байдошева в статье «Кому нужна советская власть?» писала о «противлении» хозяйственников разного уровня, представителей ведомств проведению радикальных реформ, в результате законы России не работают. «Мы вправе ждать, – заявила она, – от местных властей смелых конкретных действий»¹⁸³.

Пока мы не поймем, что Хакасская республика – это республика всего народа, проживающего здесь независимо от национальности, подобного характера, мягко говоря, недоразумения будут встречаться, отмечалось тогда в местной прессе¹⁸⁴.

Образование новых республик в составе РСФСР относилось к исключительному ведению Съезда народных депутатов РСФСР, и до распада СССР они также должны были представляться на утверждение союзного Верховного Совета (ст. 72 и 104 Конституции РСФСР с изменениями и дополнениями от 27 октября 1989 г.). Поэтому принятые Верховным Советом РСФСР 3 июля 1991 г. законы о преобразовании автономных областей в республики¹⁸⁵ подлежали еще утверждению Съездом народных депутатов России. Это предполагалось сделать в форме закона об изменениях и дополнениях в Конституцию РСФСР, о чем и говорилось в докладе Комитета по законодательству на V Съезде народных депутатов¹⁸⁶. В нем, наряду с другими конституционно-правовыми вопросами, объяснялась и необходимость изменений в ст. 71 Конституции «преобразованием в республики четырех автономных областей». Однако вопрос в этой части был тогда отложен в связи с выступлением депутата У. Е. Темирова (Карачаево-Черкесия), проинформировавшего съезд о противоречиях в местном обществе по поводу того, иметь единую или две республики: Карачаевскую и Черкесскую¹⁸⁷. Этот аспект усложнял ситуацию во всех новых республиках, где на декабрь были назначены выборы в Верховные Советы, и давал пищу для рассуждений об их легитимности¹⁸⁸.

Несмотря на это, 31 марта 1992 г. полномочные представители новых республик¹⁸⁹ в числе руководителей других республик подписали Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации и согласовали протокол к Федеративному договору¹⁹⁰. Десятого апреля Федеративный договор был одобрен высшим органом государственной власти в стране – Съездом народных депутатов РСФСР (восемьсот сорока восьмью голосами из девятисот присутствующих депутатов), и его содержание включено как составная часть в Конституцию Российской Федерации¹⁹¹. При этом ни один депутат публично не подверг сомнению преобразование автономных областей в республики, лишь С. Н. Бабурин заявил, что якобы «наше голосование закрепило неравенство между республиками, краями и областями». В ответ депутат К. А. Бичелдей (Республика Тува) обвинил его в том, что он и другие депутаты «целенаправленно вбивают клин между республиками, краями и областями, прекрасно зная всю разрушительность этого хода»¹⁹².

И, наконец, Законом от 21 апреля 1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» новые республики были включены в перечень республик в составе Российской Федерации, содержащийся тогда в ч. 1 ст. 71 прежней Конституции¹⁹³.

Надо заметить, что в докладе Комитета по законодательству¹⁹⁴, прозвучавшем на съезде, в этой части внимание было главным образом акцентировано не на преобразовании автономных областей в республики, а на изменении наименований отдельных республик и областей, что, естественно, предотвратило определенный накал страстей по этому вопросу. И ни один депутат, в том числе от новых республик и краев, в состав которых входили ранее автономные области, не возразил против предпринятой конституционной новации¹⁹⁵.

Таким образом, потребовалось более двух лет, чтобы признать преобразование автономных областей в республики последовательно в законодательном, договорном и конституционном порядке. Это обстоятельство отвергает то «примитивное» утверждение, что для отдельных автономных областей этот процесс был «довольно неожиданным» и прошел «настолько быстро и неожиданно» как для автономий, так и краев, особенно для Хакасии и Красноярского края¹⁹⁶. Хотя из последнего вслед раздавались и «предупредительные» голоса о том, что «фетишизация государственности автономий – это зарождение немалых опасностей, ослабление России» (В. А. Новиков)¹⁹⁷.

5. О попытке запоздалой «суверенизации» Хакасии

В некоторых автономных областях РСФСР еще в 1990–1991 гг. приняли декларации о государственном суверенитете¹⁹⁸ либо государственно-правовом статусе, которыми объявлялся выход из соответствующего края и преобразование в республику. Но Хакасия оказалась в числе автономий, не принявших акт под подобным названием, а ограничилась, как уже упоминалось, обычным постановлением сессии областного Совета, но частично решившим те же цели. Руководство избранного в начале 1992 г. Верховного Совета Республики Хакасия уже на первой сессии пытается восполнить, по его мнению, названное «упущение» и предлагает принять Декларацию о государственном суверенитете РХ.

Противником этим намерениям выступил народный депутат РСФСР Н. Д. Огородников. В одном из интервью он заклеймил руководство республики (без имярек) за это предложение, обвинив его в том, что такой акт ему нужен, «чтобы творить здесь свои законы, не оглядываясь на Москву». И напомнил, что «Хакасия была, есть и будет частью России»¹⁹⁹. Тогда я заметил в дневнике: «В этом, наверно, не сомневаются и те, кто жаждет стать “отцами-основателями” местной Конституции. Но боюсь, что в журналистском запальчивом раже Н. Д. забыл о деликатности темы. Вероятно, что пища для взаимных подозрений и обвинений моим коллегой подброшена». Надо сказать, подобным образом мыслили и некоторые другие представители местной интеллигенции. В частности, историк А. П. Шекшеев вынужден был затронуть тему, навязанную депутатом РСФСР Н. Д. Огородниковым. Тонко чувствуя барометр национальных отношений в Хакасии, А. П. Шекшеев недвусмысленно заявил о том, что «не разделяет высказывания и эмоциональный настрой Н. Д. Огородникова». И деликатно заметил, что «как депутат РСФСР, избранный по национально-территориальному округу, он должен был бы относиться к своему слову взвешенно, сопоставляя с реальной жизнью… Сегодня задача интеллигенции и депутатского корпуса заключается в переводе национальных проблем в иную, более цивилизованную плоскость»²⁰⁰. Лучше не скажешь!

В тот период я предложил юридический выход из сложившейся ситуации – «это принятие Декларации об объявлении Республики Хакасия». В ней можно было бы заложить основы государственного устройства современной Хакасии, установить нормы, обеспечивающие демократические права всех граждан республики, определить гарантии развития хакасского народа. В этой же Декларации определить, какой круг законов до принятия Конституции Хакасии является временной Конституцией республики²⁰¹. И этот совет в какой-то мере был учтен в будущей Декларации об основных правах, полномочиях и обязательствах Республики Хакасия в составе Российской Федерации. Я в то время прислал из Москвы телеграмму первой сессии Верховного Совета РХ, рекомендуя, «исходя из сложной обстановки, остановиться на принятии акта о государственно-правовом статусе РХ»²⁰².

Впоследствии инициаторы попытки принятия Декларации о государственном суверенитете РХ «забыли» об этом и представили дело таким образом, что благодаря им появился иной – вышеназванный – акт. В частности, В. Н. Штыгашев в одном из интервью заявил: «Наша республика приняла не Декларацию о государственном суверенитете, как большинство российских республик, а Декларацию об основных правах, полномочиях и обязательствах Республики Хакасия в составе Российской Федерации. Тем самым мы избежали будущих принципиальных противоречий между республиканским и федеральным законодательством»²⁰³. Но избежали не благодаря руководству республики, а вопреки ему: депутаты «взбунтовались» против инициативы В. Н. Штыгашева и иже с ним и не поддались на его «угрозу» уйти в отставку. В. Н. Штыгашев сетовал на этой же сессии Верховного Совета: «Ряд депутатов пришли в парламент республики с программой о ликвидации республики: собирали подписи на эту тему…»²⁰⁴ – не учитывая, что за полтора года ситуация в регионе в корне изменилась. Спустя три года депутат Верховного Совета РХ Р. Цыкало саркастически скажет, что это был «акт мужества и благородства с привкусом клоунады»²⁰⁵.

Что означало это на практике, было очевидно из статьи канд. юрид. наук Н. И. Сайбаракова. Продолжая дискуссию с народным депутатом РФ Н. Д. Огородниковым о суверенитете Хакасии, он призвал «отказаться от механического копирования республиками… общероссийских законов». Далее он считал, что «целесообразно также уйти от абсолютного приоритета российских законов над законами субъектов Федерации». И завершающим аккордом в его повествовании является предложение «о разработке правового механизма, предоставляющего органам власти национальных республик возможность приостановления решений… вышестоящих государственных органов, вторгающихся в компетенцию республик или не соответствующих объективным интересам и потребностям народа (нации), проживающего на ее территории»²⁰⁶.

Отпор подобным идеям был дан первым заместителем Председателя Верховного Совета РХ Н. Г. Булакиным, заявившим: «Речь идет о введении у нас [приоритета] республиканских законов над российскими. Я считаю это недопустимым. Такое решение можно однозначно интерпретировать как сепаратистское, центробежное. Республика Хакасия находится в составе единого суверенного государства Россия… а коли так, абсурдно, на мой взгляд, добиваться, когда в едином государстве допустимо положение, когда пусть даже отдельные нормативные акты, принятые в регионах, субъектах Федерации, будут иметь верховенство над российскими законами»²⁰⁷.

Я также считал, что этот вопрос в нашей республике приобрел в то время не столько юридический, сколько политический характер. А в политике должен быть учет реальностей. А реальность была в начале 1992 г. уже иная, и большинство населения республики с предубеждением относилось к Декларации о государственном суверенитете²⁰⁸, полагая, что это ступень к углублению сепаратизма и ослаблению политических связей с Россией. Такие предубеждения основаны были на опыте предшествующих двух лет, когда провозглашение деклараций в бывших союзных и автономных республиках, особенно в Прибалтике, Молдавии, Татарстане, Якутии, Туве и ряде других республик, привело к ущемлению прав некоренного населения.

К сожалению, из хакасских республиканских газет можно было увидеть, что Декларация о государственном суверенитете превращалась в самоцель²⁰⁹. Для этого использовались многие приемы. Так, утверждалось, что якобы во всех автономных республиках приняты такие декларации. При этом игнорировалось, что, например, в Дагестане и Мордовии, чтобы избежать обострения межнациональных отношений, Верховным Советам республик хватило мудрости принять Декларацию о государственно-правовом статусе. Наконец, утверждалось, что только якобы Декларация о суверенитете обеспечит экономическую самостоятельность республики, консолидацию населения и ликвидирует вакуум в деятельности Верховного Совета.

«Трудно согласиться и с этим, – полемизировал я с оппонентами, – уже сейчас можно сказать, что споры о государственном суверенитете раскололи население нашей республики, отвлекают от решения экономических проблем. Немаловажно и то, что об экономической самостоятельности Республики Хакасия сейчас, при громадном дефиците бюджета, можно говорить с весьма большой натяжкой. Здесь надо искать возможности для пополнения доходной части бюджета за счет экономических методов и сокращения громадного управленческого аппарата республики. Вакуум же деятельности Верховного Совета создается не из-за отсутствия Декларации о государственном суверенитете, которую успешно может заменить Закон от 3 июля (“О порядке преобразования автономных областей в республики в составе РСФСР”), а практически из-за отсутствия правового обеспечения тех организационных мероприятий, которые принял Верховный Совет республики»²¹⁰.

А при таких обстоятельствах вопрос о Декларации о государственном суверенитете Хакасии в то время превращался в сугубо декларативный, митинговый вопрос: принимать ее или нет…²¹¹

В предвыборной кампании декабря 1991 – января 1992 г. в Верховный Совет новой республики и в период его «парламентского старта» вопрос о государственном суверенитете Хакасии оставался предметом полемики. Участвуя в ней, депутат облсовета А. Косовский (п. Майна) утверждал, что «уверен, суверенитет Хакасии мешает демократическим преобразованиям России. И не по национальному признаку, а по бюрократически-номенклатурному. Да и сам процесс провозглашения республики был более прозаичным, чем представляет наш председатель облсовета В. Штыгашев…»²¹² Позднее и народный депутат РХ Р. Цыкало заявил: «Утверждение суверенитета в республиках, входящих в Российскую Федерацию, – прямой путь к разрушению нашего Отечества, на конечной остановке которого начертана зловещая вывеска “Конфедерация”»²¹³.

На встрече с депутатами Абаканского городского совета и руководством исполкома, а также депутатами Верховного Совета Республики Хакасия 25 февраля 1992 г. в своем выступлении я говорил о том, что «единственная альтернатива возможной трагедии – путь разумных компромиссов. Ясно и то, что вопрос о так называемом государственном суверенитете Хакасии следует заменить, например, одним из следующих вариантов: вопросом о государственно-правовом статусе республики, о ее основных правах и полномочиях либо же о временной Конституции. Ведь у нас, как и в других бывших автономиях, уже возникло и ширится сепаратистское движение за выход городов, в первую очередь Саяногорска и Черногорска, из Хакасии»²¹⁴.

Несмотря на «демарш» В. Н. Штыгашева²¹⁵ и бурную активность части депутатов, в основном «представителей хакасской интеллигенции», названной Декларации не суждено было появиться на свет²¹⁶, ее заменил компромиссный документ – Декларация об основных правах, полномочиях и обязательствах Республики Хакасия в составе Российской Федерации²¹⁷.

Этот акт был весьма объемный для такого вида документов (сорок статей), в основном отражающий уровень развития конституционного законодательства на тот момент. В ст. 1 Декларации торжественно провозглашалось: «Республика Хакасия есть равноправная республика в составе Российской Федерации, созданная на основе осуществления хакасской нацией и исторически сложившейся общности людей, проживающих на этой территории, неотъемлемого права на самоопределение». Декларация определяла систему органов государственной власти республики и их взаимоотношение, ее административно-территориальное устройство и столицу, территорию и другие конституционно-правовые вопросы. Она объявлялась «временной Конституцией» и основой для разработки будущей Конституции РХ²¹⁸.

Естественно, что комментируемому документу были присущи и отдельные недостатки, так свойственные декларациям и конституциям республик в составе РСФСР того времени. Например, попытка регулирования статуса судебных органов и прокуратуры, вопросов гражданства и др.

Но к подписанию Федеративного договора Хакасия подошла с «освобождением» в своем названии от идеологем «социалистическая, советская»²¹⁹, а также с «приглушенными претензиями» на государственный суверенитет. Комитет Верховного Совета России по законодательству, подготавливая проект очередных изменений и дополнений в Конституцию России дал названия республик (в том числе и Хакасии) в той редакции, в которой они были поименованы в Федеративном договоре, хотя и были «поползновения» отдельных депутатов (В. Б. Исаков) изложить их в «одинаковой редакции», как прежде²²⁰.

К сожалению, в современной литературе²²¹ вопреки изложенным фактам, контексту политической ситуации начала 90-х гг. и восприятию события его участниками на потребу конъюнктуре пытаются создать и обосновать миф о том, что дискуссия вокруг проекта Декларации в Республике Хакасия в начале 1992 г. носила характер «определенческого кризиса», «спора по поводу терминологии», названия документа. Правы, на наш взгляд, те исследователи, которые поняли, что за наименованием документа «на самом деле скрывалась его принципиальная сущность»²²².

6. Горькое послевкусие приобретения самостоятельности

Многие, в том числе и я, в 1991–1993 гг. мыслили: «Сегодня первоочередные задачи – проведение экономической реформы. Главное – надо использовать на полную мощь такую возможность, как самостоятельность Хакасии. Ее можно было использовать и в вопросах формирования бюджета, установления платы за ресурсы, нужно было добиться, чтобы доходы от электроэнергии, угля оставались в республике. Непочатый край проблем в проведении в Хакасии земельной реформы…»²²³

К сожалению, обо всех плюсах самостоятельности гладко говорилось, когда депутаты областного Совета и Российской Федерации добивались республиканского статуса для Хакасии. Наконец это свершилось, однако старое инертное мышление и действия наших руководителей не позволили получить дивиденды от такого политического шага. Получили, к сожалению, обострение межнациональных отношений.

На IV Съезде хакасского народа обсуждался проект положения о съезде хакасского народа. Что касается политической оценки этого проекта, то он практически завершал собой вырождение «Туна» из национально-демократической организации в откровенно националистическую, амбициозно претендующую представлять собой весь хакасский народ, распоряжаться судьбой каждого хакаса, определять этническую политику в Республике Хакасия, в том числе и нехакасов. Политическое развитие «Туна» пошло не по тому пути, который был определен его уставом, «туновцы» стали разменной картой в борьбе за власть и забыли о действительных нуждах своего народа, о его языке, традициях, культуре, заброшенных аалах. «Объективно в конечном итоге политика “Туна”, – писал я тогда, – дестабилизирует добрососедские отношения и вековые связи народов Хакасии. С юридической точки зрения проект Положения о съезде хакасского народа является актом, направленным на создание параллельных структур власти, государства в государстве.

Этот акт является антиконституционным, противоречащим не только Конституции Российской Федерации, но и Декларации, принятой Верховным Советом Республики Хакасия. Проект заявляет о претензиях на создание параллельных структур власти в Хакасии. Создание своего рода государства в государстве, попытка взять под полную юрисдикцию судьбу каждого хакаса. Хочет он того или нет. Проект Положения стремится поставить в подчиненное положение съезду хакасского народа законные конституционные органы государственной власти. В нем есть попытка присвоить право накладывать вето на решения Верховного Совета Республики Хакасия и Президиума Совета Министров.

Объективно этот акт является инструментом разжигания национальной вражды. Хотел бы напомнить, что VI Съезд народных депутатов Российской Федерации принял постановление об антиконституционности всех актов и призывов по созданию параллельных структур власти, об ответственности за эти действия»²²⁴.

Выступлениям, разжигающим национальную вражду в Хакасии, не давалось никакой оценки ни Президиумом Верховного Совета республики, ни республиканской прокуратурой. Такая «страусиная позиция» уже напоминала определенную политику. «Образование Республики Хакасия, некоторые публичные выступления лидеров ассоциации хакасского народа “Тун” и атаманов Славяно-казачьего союза явились благодатной почвой для разгорания межэтнической подозрительности, – писал тогда М. Чаптыков. – Большинство населения республики воспринимает эти события на эмоциях, а не через призму законов. А государственные органы Хакасии, к сожалению, молчат, не разъясняя сложившуюся ситуацию»²²⁵.

На этом фоне некоторые политические деятели в Хакасии стали обвинять своих российских депутатов в том, что они способствовали преобразованию автономной области в республику. И этот шаг якобы ухудшил экономическую ситуацию в Хакасии.

Давая отповедь таким обвинениям, я заявил: «Связывать нынешние экономические трудности именно с получением статуса республики ошибочно. Социально-экономические трудности переживает вся Россия. Другое дело, что руководство нашей республики не смогло использовать те возможности, которые дало освобождение от опеки Красноярского края. Ситуация в какой-то мере схожа с той, в какой оказались некоторые крестьяне после отмены крепостного права. Старшее поколение было растеряно, иные даже плакали, боясь, что они пропадут без барина»²²⁶.

Политический характер приобретала и практика осуществления земельной реформы, и становление фермерства в республике. Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации сообщал, что «земельная реформа в республике наталкивается на противодействие органов Министерства сельского хозяйства, ряда хозяйственных руководителей при согласии либо бездействии местных представительных органов власти. Выявлены недостатки в работе республиканского и районных комитетов по земельной реформе и земельным ресурсам, Председателю вышеназванного республиканского Комитета Н. И. Кобыляцкому строго указано на допущенные недостатки в работе по землеустроительному обеспечению и проведению земельной реформы»²²⁷.

Продолжалось разбухание государственного аппарата молодой республики, в то время как не хватало денег на социальные нужды, помощь пенсионерам, малообеспеченным гражданам. В самом деле, появление республики не означало увеличение объема управленческой деятельности (если она увеличилась, то только в сфере законодательства). Но увеличилось число замов, например, в Министерстве культуры. Вместо одного стало два, как будто в Хакасии стало больше домов культуры, библиотек. Увеличилось число ответственных работников и в Комитете по физкультуре и спорту и, естественно, автомобилей, приобретенных этим комитетом. В то время как не хватает денег на развитие детского спорта. Этот перечень можно продолжать…²²⁸

Осенью 1992 г. журналистка О. В. Ширковец спросила меня: «Третьего июля 1991 г. при вашем непосредственном участии был принят Закон об образовании Республики Хакасия. С этого времени прошло более года. Что приобрела и что потеряла, на наш взгляд, Хакасия с повышением своего статуса»?

Я тогда попытался объективно ответить ей: «Интересный вопрос. И трудный, и легкий. С точки зрения приобретений Хакасия практически получила широкую политическую и экономическую самостоятельность. Многие проблемы теперь могут решаться на месте. Надо сказать, что эта самостоятельность осваивается сложно. Уже есть определенные результаты. Принят Указ президента, дающий дополнительные льготы Хакасии²²⁹, активно действует в Москве представительство республики. Но в то же время в этой сфере предстоит освоить еще многое.

Теперь о том, что потеряла Хакасия. Ослабли экономические связи с Красноярским краем, появились некоторые негативные моменты в политической жизни. Это разбухание аппарата управления, искусственная этнократизация некоторых структур. У местной бюрократии появились возможности “закрывать некоторые вопросы на месте”, и обращения в Москву стали безосновательными. Но все это особая тема. Я думаю, она требует глубокого анализа»²³⁰.

В контексте оформления государственности Хакасии в местной печати звучали споры о суверенитете, наименовании республики и ее коренного народа (В. Бутанаев²³¹, И. Кызласов²³²). На этом фоне в конце октября проводится первое заседание Конституционной комиссии РХ²³³.

Произошло выяснение отношений между Председателем Верховного Совета РХ В. Н. Штыгашевым и демократами в связи с обвинением его в сепаратизме на основе «сенсации», вылетевшей из-под пера журналиста одной из красноярских газет – Ю. Уголькова²³⁴.

На «национальный оттенок» политической борьбы в некоторых республиках, в том числе и Хакасии, обратил внимание министр внутренних дел РФ В. Ерин в записке «О влиянии национальных движений на оперативную обстановку в Российской Федерации»²³⁵. В Хакасии же тем временем были «озабочены» проектами гимна республики, подготовкой предложений по созданию механизма реализации Федеративного договора, мыслями о двухпалатном парламенте республики, созданием Положения либо Закона о статусе съезда хакасского народа.

Как известно, в конце апреля 1993 г. был опубликован «президентский» проект Конституции Российской Федерации, давший толчок реальной конституционной реформе. Руководители парламентов одиннадцати республик (в том числе Хакасии) отвергли этот проект. В противовес «особой» позиции большинства республик в конституционном процессе в печати того времени нередко акцентируется внимание на идее неравноправия субъектов РФ и мнимом преимуществе республик в статусе по сравнению с краями и областями, ставится под сомнение необходимость включения Федеративного договора в проект Конституции, а также вывод Хакасии из Красноярского края квалифицируется как «дезинтеграционный процесс» (А. Тарасов)²³⁶.

В июле президент Б. Н. Ельцин предлагает создать Совет Федерации в новом качестве – как участника конституционного процесса. Разгорается борьба вокруг реализации этой идеи. Президиумы Верховного Совета и Совета Министров РХ признают нецелесообразным создание Совета Федерации и активизируют свою особую позицию через Координационный совет Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» и подписание трехсторонних соглашений о совместном сотрудничестве Республик Тувы, Алтая и Хакасии.

События первых дней октября в Москве предопределили текущую политическую ситуацию в Хакасии: продолжение противоборства антиельцинистских сил с демократическим меньшинством, обвинившим республиканских руководителей в поддержке московских мятежников. В прессе выдвигаются требования об отставке В. Н. Штыгашева. Но, поддержанный Верховным Советом РХ, он заявляет «о мерах по реформированию органов государственной власти и управления, местного самоуправления в РХ». «Реформирование по-штыгашевски» предполагает консервативный вариант сохранения многих черт бывших советских представительных органов.

В этой связи приводятся концепция главного редактора «Хакас чирi» Г. Г. Котожекова о реформировании республиканской власти и моя критика его предложений о двухпалатном устройстве Законодательного собрания, а также многочисленные законопроекты об устройстве хакасского парламента и местного самоуправления в республике с заключениями по ним московского Института законодательства и сравнительного правоведения.

«Реформистские усилия» республиканской власти на этот раз ограничились декабрьской дискуссией по вопросам государственного устройства республики на страницах «Хакасии» и продлением Верховным Советом РХ своих полномочий на последующий год и часть 1995 г.

Всенародное голосование по проекту Конституции Российской Федерации и выборов депутатов в палаты Федерального Собрания оживляют крайние левые настроения и радикальные действия. В Хакасии на фоне ухудшения экономической обстановки начинает выходить бюллетень общественно-патриотического блока «Отчизна», произведен погром демократической газеты «Абакан», нагнетаются политические страхи и т. д.

Политическими событиями следующего 1994 г. в Хакасии, прежде всего, являлись:

– регистрация новых религиозных объединений (римско-католического, шаманизма); оживление партийного строительства в республике: создание аграрной бюрократией своей партии, проведение организационной конференции ЛДПР, регистрация Хакасского регионального филиала «бабуринского» Российского общенародного союза, создание общественно-политического движения «Трудовая Хакасия», розыгрыш депутатом Совета Федерации Ю. С. Щаповым националистической, затем уже и национал-социалистической карты²³⁷;

– постоянное «соперничество» демократов и правящих в республике консерваторов за средства массовой информации: ставка В. Н. Штыгашева и его окружения на «государственные» газеты – «Хакасию» и «Хакас чирi» и журналистов некоторых центральных газет для создания патриархального образа «края нетронутых памятников», живущего «без президента и Конституции»²³⁸. И как вывод (достаточно амбициозный, граничащий с мессианством): только «с подачи Республики Хакасия можно ожидать изменения хода реформ»²³⁹). Благодарные за финансовую поддержку «государственные» газеты Хакасии «защищают» В. Н. Штыгашева от «нападок» демократов;

– нарастание социальной напряженности в связи с нерешением экономических проблем, громадным дефицитом бюджета, раздуванием расходов на содержание аппарата управления²⁴⁰. Обострение ситуации в агропромышленном комплексе из-за неоплаты поставленной продукции перерабатывающими предприятиями. Забастовки на отдельных предприятиях стройиндустрии.

Элементы сепаратистской и националистической риторики оставались непременным условием, сопровождающим рассуждения отдельных политиков в Хакасии. Еще в начале года Ю. С. Щапов на собрании Союза товаропроизводителей республики призывал к экономическому объединению только в рамках Хакасии с принятием своих законов и установкой таможенных постов и т. п.²⁴¹

Под влиянием неблагоприятной социально-экономической ситуации начала 90-х гг. упомянутая риторика «перекочевала» и в сферу политических отношений, породила у отдельных представителей интеллигенции определенные страхи. Апофеозом этому явилось заявление В. Н. Штыгашева на сессии Верховного Совета РХ о том, что эта республика – «государство Хакасское и возглавлять его должен хакас»²⁴². В этой связи не сходила со страниц газет и прежняя тема об экономической и правовой необоснованности выхода Хакасии из Красноярского края²⁴³. Она приобретала новый акцент: статистическое сравнение экономического развития этих двух субъектов РФ и их взаимоотношение²⁴⁴.

Для конца марта – начала апреля 1994 г. был характерен прореформистский «всплеск» выступлений глав администраций городов, районов и поселков против застоя в экономических преобразованиях в РХ. Их коллективное обращение по этому поводу к гражданам республики было квалифицировано Президиумом Верховного Совета Хакасии чуть ли не «государственным переворотом». Но эта точка зрения не нашла поддержки у населения. Я в своем интервью поддержал позицию муниципалов в споре с республиканской властью.

Нейтрализуя критический настрой муниципалов, руководство республики вынуждено спустить с тормозов отложенную ранее реформу системы органов государственной власти и местного самоуправления в Хакасии. Публикуются альтернативные проекты концепции этой системы, подготовленные, соответственно, рабочей группой Верховного Совета РХ и группой депутатов (Н. Г. Булакин, Ю. А. Шпигальских, Л. Ф. Дукачев, А. А. Кисуркин)²⁴⁵. В прессе, а затем и на сессии Верховного Совета РХ начинается обсуждение того, какой из этих проектов лучше. Коммунисты безоговорочно поддерживают первый из них, сосредотачивая критику на втором, полагая, что он отражает пропрезидентскую линию, направленную на избрание главы республики – Председателя Правительства. Вплоть до июня в республике полемизируется вопрос: «Какой быть власти в Хакасии?» Выступили представители ряда партий и общественно-политических объединений, первый заместитель Председателя Верховного Совета РХ Н. Г. Булакин²⁴⁶ и сам председатель этого органа В. Н. Штыгашев²⁴⁷, отстаивающие противоположные позиции по поводу всенародного избрания главы республики.

Мною было организовано проведение экспертиз проекта Закона «О Правительстве Республики Хакасия» в Управлении Администрации Президента Российской Федерации по работе с территориями и Правовом управлении Аппарата Правительства Российской Федерации. Признано, что законопроект нуждается в доработке. Экспертные заключения приводятся в приложении настоящей книги, поскольку они отражают не только уровень законопроектной работы в Верховном Совете РХ того времени, но и нюансы политико-правового мышления законодателей в республике.

В конце названного месяца В. Н. Штыгашев «предупреждает граждан», что в «кухне федеральных московских властей в отношении к Хакасии сформулирована и осуществляется политика, направленная на дестабилизацию обстановки в республике», ссылаясь при этом на аналитический доклад, подписанный «видными деятелями» правящего режима в стране, господами П. Филипповым и Э. Паиным, советниками президента. Это измышление мобилизует антипрезидентские силы в Хакасии. В республиканской газете в поддержку местного руководства появляются статьи-призывы: «Земляки, будьте бдительны!», «За справедливую власть!» и т. п.²⁴⁸ В них красочно развеиваются мифы, обозначенные Председателем Верховного Совета РХ.

Однако на очередной сессии Верховного Совета РХ не было единодушия в оценке позиции В. Н. Штыгашева. Депутат М. Р. Борисенков, директор Черногорского ПКСО, назвал ее «непонятным заявлением»²⁴⁹. «Южно-сибирский вестник» на это заявление 9 июля отозвался статьей Б. Савченко «Реликт эпохи развитого социализма». Член Президентского совета Э. А. Паин выступил с опровержением под заголовком «И вновь «рука Москвы?», где назвал статью Штыгашева «политическим заявлением <…> для внутреннего потребления»²⁵⁰. И в какой-то мере Паин оказался прав: Штыгашеву в результате предпринятого маневра удалось покончить с концепцией государственной власти, предложенной Н. Г. Булакиным и др. Но в качестве одной из альтернатив предлагался «проект Андрея Асочакова» избрать не главу республики, а председателя правительства голосованием выборщиков, делегированных избирателями²⁵¹. Этот «элитарный» вариант (по выражению Н. Г. Булакина, «глубоко порочная идея»²⁵²) наделения властью высшего должностного лица в Хакасии не нашел поддержки, хотя он и широко «пропагандировался» журналистом Е. Собецким в печати сельских районов республики²⁵³.

В таких условиях в сентябре в республике заметно сдвигается с места законсервированный до этого конституционный процесс, но об этом в следующей главе.

Глава III. Политико-правовые дискуссии вокруг подготовки, обсуждения и принятия проекта Конституции РХ

1. Предварительные заметки

Индивидуальными законами РСФСР о преобразовании соответствующих автономных областей в советские социалистические республики в составе РСФСР от 3 июля 1991 г. предлагалось Верховным Советам каждой из этих республик подготовить и принять конституции (основные законы) республик в соответствии с Конституцией РСФСР и Декларацией о государственном суверенитете РСФСР (ст. 3). Выборы в Верховные Советы новых республик затянулись до февраля 1992 г., но в отдельных республиках конституционные комиссии по подготовке конституций были образованы еще прежними органами государственной власти²⁵⁴. Правда, Верховные Советы затем неоднократно создали новые конституционные комиссии²⁵⁵.

Под влиянием многих политических факторов, в том числе продолжающейся работы над проектом Конституции Российской Федерации, подготовка и принятие конституций новых республик затянулись на годы²⁵⁶. 1992–1993 гг. были малопродуктивными на этом поприще. В Республике Горный Алтай были выработаны лишь структура и основные принципы проекта Конституции, во многом под влиянием существующей тогда версии проекта Конституционной комиссии РСФСР²⁵⁷. И только в 1994 г. было утверждено Положение о Конституционной комиссии²⁵⁸. В Адыгее, хотя проект Конституции и был подготовлен за шесть месяцев, но «такая относительная быстрота отнюдь не свидетельствовала о наличии политического консенсуса как по вопросам ее содержания, так и по порядку принятия»²⁵⁹.

Большим разнообразием характеризовался конституционный процесс в Республике Хакасия, который по компромиссному выражению А. И. Крутикова «длился в течение трех лет»²⁶⁰.

2. Нужна ли Хакасии Конституция?

С точки зрения формально-юридической положительный ответ на этот вопрос был предопределен ст. 66 (ч. 1) Конституции РФ. Но в Хакасии ответ на него осложнялся морально-этическими и политическими обстоятельствами. Статус республики эта бывшая автономная область, вопреки требованиям значительной части населения, получила, минуя всенародное голосование (референдум)²⁶¹, хотя на заре движения за выход области из Красноярского края многие политики и должностные лица благосклонно относились в идее референдума и обещали провести его²⁶². Другим обстоятельством являлось то, что Конституция РФ, закрепляющая статус Хакасии как республики, по выражению самого В. Н. Штыгашева, «бойкотировалась населением» региона²⁶³. Таким образом, под сомнение ставилась и вышеупомянутая статья российской Конституции. Бытовала среди населения и крайняя точка зрения, что «русские <…> не любят республику… За Конституцию же избиратели не отдали голоса лишь потому, что она дает возможность и впредь утверждаться республике»²⁶⁴, «а там и до суверенитета полшага»²⁶⁵. Существовало и мнение: «Зачем разрабатывать Конституцию республики, если есть российская? Это лишняя трата денег, лишняя работа для законодателей»²⁶⁶. А люди с ироническим складом ума провозглашение республики как «случившийся факт» объясняли «небрежностью» машинистки, наборщика или еще кого-нибудь…»²⁶⁷ В противовес этим «легкомысленным» аргументам оппоненты приводили и некие «исторические параллели», де «Иван Соловьев (исторический персонаж местной истории 20-х гг. прошлого столетия²⁶⁸. – М. М.) хотел в Хакасии создать республику, как в Туве, Монголии, поэтому имел поддержку и от местного населения, и от казаков»²⁶⁹.

Отсюда требования относительно статуса Хакасии вообще, а в частности, нужна ли ей Конституция и о принятии ее всенародным голосованием²⁷⁰. Однако XIV сессия Верховного Совета РХ не поддержала предложение Р. И. Цыкало о проведении референдума по этим вопросам²⁷¹. «Депутаты, – как сообщала тогда О. В. Ширковец, – посчитали эти вопросы неэтичными, способными взорвать общественное согласие в республике»²⁷². Не было поддержано подобное предложение Р. И. Цыкало и на следующей сессии. Тогда ему парировал депутат А. С. Асочаков тем, что статус Хакасии определен Декларацией 1992 г. и Конституцией РФ 1993 г. «Проведение же по этому вопросу референдума не что иное, как ревизия первой главы российской Конституции», – заявил он²⁷³.

Значительная часть местных политиков и специалистов полагали, что Хакасии нужна Конституция, построенная на началах Основного закона Российской Федерации. Но многие из них считали, как выразилась юрист Н. Карпова, что «на 70–80 % она должна быть созвучна Конституции Российской Федерации, поскольку излишняя самостоятельность в настоящее время лишь усугубит экономическое положение нашей республики»²⁷⁴.

Подводя «итоги всенародного обсуждения» проекта Конституции за период с ноября 1994 по январь 1995 г., Председатель ВС РХ В. Н. Штыгашев подчеркивал: «Подавляющее большинство (без референдума так утверждать – с точки зрения объективности – было весьма рискованно. – М. М.) участников обсуждения считают, что республика должна иметь собственный Основной закон, который должен соответствовать Конституции Российской Федерации и отражать местные особенности, основанные географическими, историческими, этническими, экологическими и другими условиями»²⁷⁵.

Но на XV сессии Верховного Совета РХ 24 января 1995 г. депутаты вновь вернулись к вопросу: нужна ли Конституция Хакасии? На этот раз фактором для этого явились события в Чечне. С заявлением выступил депутат О. Е. Жуганов: «Конституция Республики Хакасия, которую мы здесь принимаем, никому не нужна, кроме узкого круга лиц, а мы занимаемся тем, что подкладываем своими руками мину под будущее. Государственность, суверенитет, гражданство, нация – это не просто слова, а несущие определенную нагрузку юридические термины, которые дают экстремистки настроенным борцам за независимость Хакасии правовую основу для такой борьбы, идеологическое оружие, которое при удобном случае, хотим мы того или нет, будет заменено боевым, потому что существование двух государств на одной территории – абсурд.

Выстрелы в Чечне, – продолжил Жуганов, – должны нас разбудить и заставить понять, что территория Российского государства едина и на ней действует только одна Конституция – Конституция Российской Федерации, а на неотъемлемой части России, в Хакасии, речь может идти только о создании национально-культурной автономии»²⁷⁶. Для поддержки предложения Жуганова не хватило несколько голосов.

В это время появляется еще один «мифический» ракурс в пользу принятия Конституции РХ и ее государственности. В. Бородай заявляет о бесперспективности спора, нужна ли нам Конституция республики или нет. «По существу, – пишет он, – Хакасия государственности не добивалась. После распада СССР нам ее просто навязали. Нынешний проект Конституции до того выражен в пророссийском духе, что ни о каких националистических амбициях и говорить не стоит. Ряд уставов областей и краев России наполнены гораздо большим суверенитетом, чем наш проект Конституции республики»²⁷⁷. К этому же разряду относились аргументы о «наивности спора», «бесполезности» и «иллюзорности» рассуждений вокруг вопросов о государственности и Конституции Хакасии²⁷⁸. Однако и после принятия проекта Конституции РХ во втором чтении публикации в местной печати против статуса республики и принятия Конституции продолжились²⁷⁹. Равно как и статьи в их защиту²⁸⁰.

3. Как принимать Конституцию РХ?

По этому вопросу официальные лица Верховного Совета РХ занимали либо неопределенную позицию, либо отрицательную в отношении проведения по нему референдума. Характерны в этом плане были рассуждения председателя постоянной Комиссии по вопросам законодательства, законности и правопорядка Н. И. Сайбаракова, опубликованные 22 сентября 1994 г.: «…путь принятия Конституции Верховным Советом <…> более рационален, потому что можно учесть замечания и предложения, отшлифовать текст. А на референдуме скажут “да” или “нет”, и текст так и может остаться с противоречивыми, ошибочными формулировками. История знает случаи, когда на референдумах принимались антидемократические, антинародные конституции»²⁸¹. Эту же идею Н. И. Сайбараков без обиняков повторил на круглом столе в администрации г. Черногорска, что вызвало противоречивые мнения у присутствующих. Одни была за референдум, другие сомневались в правильности такого выбора (представитель компартии)²⁸².

Интересно, что в это время идея референдума была весьма популярна среди населения и иногда даже увязывалась и с большим комплексом вопросов, чем принятие будущей Конституции РХ. В обращении народных депутатов Абакана к XIV сессии Верховного Совета РХ, общественным организациям и гражданам Республики Хакасия от 11 октября 1994 г. уже говорится о том, что необходимо проведение референдумов и «по структуре местного самоуправления, и по проекту Конституции РХ, т. к. волю народа о преобразовании области в республику никто не спрашивал, и данный вопрос был решен группой заинтересованных лиц»²⁸³. Более радикальным было мнение вообще отказаться от разработки этой Конституции, поскольку достаточно российского Основного Закона. «Это лишняя трата денег, лишняя работа для законодателей», – писал Ю. Кызласов (с. Боград). Причем автор свою позицию обосновывал необходимостью отказаться от статуса республики, поскольку «создавать ее или не создавать, депутаты мнения народа не спросили»²⁸⁴. Однако подобное предложение депутата Р. И. Цыкало о проведении референдума о статусе Республики Хакасия и о том, нужна ли ей своя Конституция, как уже отмечалось, не было поддержано на XIV сессии Верховного Совета РХ. Но отдельными политиками и журналистами не исключалась возможность «проведения референдума по Конституции» в дальнейшем²⁸⁵, эта идея поддерживалась даже некоторыми левыми социалистическими политиками²⁸⁶.

В первой половине декабря 1994 г., как констатировал В. Г. Брюзгин, на круглом столе, собранном в редакции «Хакас чирi», «участники нашли три пути принятия Основного Закона: через Верховный Совет, посредством референдума или путем Конституционного совещания». Но, по его мнению, «пожалуй, лишь референдум мог бы дать ответ [на вопрос]: парламент или президент»²⁸⁷. В этом плане В. Г. Брюзгин не был оригинален: он повторял высказывание В. Н. Штыгашева на встрече с патриотическим блоком «Отчизна» 11 декабря 1994 г. о том, что, если Конституция не будет принята очередной сессией Верховного Совета, то «возможен референдум о форме правления в республике»²⁸⁸. В середине января следующего года он несколько модифицировал эту идею, дополнив вопросом о частной собственности на землю. Что же касается «другого пути» – принятия Конституции РХ по аналогии с принятием Конституции РФ, то он, по мнению председателя ВС РХ, «менее перспективен и не так безобиден. Не секрет, многие голосовали за Основной закон РФ, не читая его. Кто может дать гарантию не повторения данного сюжета?» – эмоционально заключил свою аргументацию В. Н. Штыгашев²⁸⁹. Частично этому утверждению Владимира Николаевича подыграл его оппонент А. Н. Корчминский, заявив в одном из интервью, что «не для кого же не секрет, что 95 % населения этого проекта Конституции не прочитают»²⁹⁰.

Вероятно, чтобы встретить этот нежелательный момент во всеоружии, Президиумом Верховного Совета РХ 11 января 1995 г. рекомендовано включить в повестку предстоящей сессии парламента вопрос «О проекте закона “О референдуме Республики Хакасия”»²⁹¹, который и был принят на очередной сессии.

В начале декабря 1994 г. в прессе по-прежнему констатируется: «Затянулся процесс конституционных преобразований в Хакасии, в то время как в отдельных республиках уже по второму разу Конституцию принимают»²⁹². Интересно, что и в других новых республиках также не было единства мнений о порядке принятия своей Конституции. Так, Д. И. Табаев предлагал принять Конституцию Республики Алтай на Конституционном собрании, состоящем из депутатов Республики Алтай, представителей городов и районов, судей и прокуроров²⁹³. Отдельные депутаты и общественные круги Республики Адыгея предлагали вынести проект Конституции на референдум²⁹⁴. Только в Республике Адыгея был установлен весьма обстоятельный порядок принятия Конституции Законодательным Собранием (Хасэ) – Парламентом²⁹⁵.

При рассмотрении Верховным Советом Хакасии проекта Конституции РХ во втором чтении вновь раздаются голоса вернуться к решению вопроса о порядке ее принятия. Так, депутат Белоглазов заявил, что жители Саяногорска требуют, чтобы депутаты не брали на себя принятие Конституции, а вынесли этот вопрос на референдум²⁹⁶. В открывшейся дискуссии о «механизме принятия Конституции» одни ратовали за то, чтобы ее принимал Верховный Совет РХ, другие – только на референдуме. В. Н. Штыгашев предложил «комбинированный вариант», то есть одни положения вынести на референдум, а другие должен принимать парламент. В результате было поддержано предложение депутата В. М. Маслова: Конституция разрабатывается и утверждается Верховным Советом. Если она не будет принята, то положения, по которым разногласия, выносятся на референдум, а затем с учетом его результатов утверждаются Верховным Советом²⁹⁷.

Но идея референдума на этой сессии была использована противниками «государственности» Хакасии и в борьбе за формулировку ст. 1 Конституции. Угроза референдумом заставила большинство депутатов изъять тогда из этой статьи термин «государство» применительно к определению Республики Хакасия, заменив его обобщающим словосочетанием «субъект Российской Федерации»²⁹⁸. Правда, это оказалось лишь временной «тактической уловкой» до следующей сессии ВС РФ.

На первой сессии нового «пореформенного» Абаканского городского Совета 18 мая 1995 г. депутаты не могли миновать вопрос о порядке принятия Конституции Республики Хакасия. Подавляющее большинство депутатов этого Совета сочло необходимым обратиться к ВС РХ с предложением принимать Конституцию РХ всенародным голосованием. Мотивы высказывались различные: В. В. Большаков полагал, что Верховный Совет Хакасии нелегитимен, срок его полномочий кончился; В. В. Кривошеев, О. Е. Жуганов, Д. И. Шаталов, С. И. Рябихин и др. считали: достаточно единой российской Конституции, а в предлагаемом проекте много «подводных камней», двойное гражданство, а кроме того, при преобразовании автономной области в республику не спрашивалось мнения населения. На что присутствующий на сессии городского Совета Н. И. Сайбараков, член Конституционной комиссии РХ, заявил: «Мало ли что говорят вам граждане. Вы призваны принимать решения на основе закона. Парламент или референдум – оба пути принятия Конституции законны. Но у нас мало времени…». Однако такой подход не удовлетворял городских депутатов. «Если принимать Конституцию, то это нужно сделать не в верхах, а на референдуме», – резюмировала О. В. Ширковец²⁹⁹.

На XVII сессии Верховного Совета РХ в конце мая 1995 г. с призывами «отдать право принимать закон самому народу Хакасии» выступил ряд депутатов (О. Жуганов, Н. Булакин, Н. Радикевич, М. Хабаров, Р. Цыкало и др.). При этом они главным образом ссылались на то, что республика в Хакасии создавалась без учета мнения населения, и теперь от имени народа утверждается, что Хакасия – государство, поэтому следует спросить у самого народа, нужна ли ему предлагаемая Конституция. Сторонники же проекта Конституции, вынесенного для принятия в третьем чтении, т. е. окончательно, утверждали, что документ обсуждался в трудовых коллективах, «значит, народ согласен с Основным законом» (В. Азовский), что проект – «реальный пример достигнутого в обществе согласия» (Н. Сайбараков), что депутаты, «призывая не принимать Конституцию, провоцируют [население] на недостойные поступки» (Э. Кокова). Депутат А. Ройтштейн весьма бесхитростно выразил мнение правящего тогда (да и сейчас) большинства, «что вынести Конституцию на референдум равносильно тому, что сознательно провалить ее принятие»³⁰⁰. Правда, постфактум, уже после принятия Конституции парламентским путем, один из противников референдума высказал и финансовое соображение в защиту своего мнения – отсутствие денег на всенародное голосование³⁰¹, хотя перед этим на новые выборы городских и районных властей пришлось потратиться повторно из-за неразумного республиканского избирательного законодательства.

Следовательно, неуверенность, а в какой-то мере и боязнь, что население Хакасии выскажется против предлагаемой Конституции и вообще подобного акта, объясняли позицию руководства республики того времени. Хотя и В. Шавыркиным выдвигалось тогда и компромиссное предложение разъехаться по избирательным округам, чтобы узнать мнение избирателей о проекте Конституции. Но оно, как и мнение сторонников референдума, не было услышано, и Конституция Республики Хакасия, по официальной версии, была принята шестьюдесятью двумя голосами депутатов Верховного Совета РХ, т. е. ровно двумя третями состава законодательного органа. При подсчете, как констатируют очевидцы, «не обошлось без недоразумений»³⁰². При таких обстоятельствах весьма сомнительно встречающееся в литературе утверждение, что Конституция РХ «является своеобразным договором общественного согласия в республике»³⁰³.

4. Начало дискуссий вокруг будущей Конституции Республики Хакасия

Вскоре после принятия российских законов о преобразовании автономных областей в республики в Хакасии состоялось совещание старейшин хакасского народа, членов Ассоциации «Тун», Хакасского культурного центра и других участников (Уйтаг, 3 августа 1991 г.). Совещание настаивало на обязательном включении своих представителей в Комиссию по подготовке Конституции Хакасии и «скорейшей» организации представительства хакасского народа в Правительствах СССР и РСФСР.

В октябре 1991 г., еще до избрания Верховного Совета Хакасии, президиум республиканского Совета создал Комиссию по подготовке будущей Конституции Хакасии, что вызвало определенную критику не только, по существу, но и в связи с преждевременностью такого органа³⁰⁴. И только на I сессии впервые избранного Верховного Совета была образована Комиссия по разработке проекта Конституции РХ и утвержден ее состав³⁰⁵.

В конце октября 1992 г. состоялось первое заседание Конституционной комиссии РХ, на котором выработаны общие подходы к созданию республиканского Основного закона. Конституция Хакасии не должна быть механической копией российской, а призвана отражать региональную специфику: как национальную, географическую, экономическую, так и административно-территориальную, историческую. Она должна соответствовать Конституции РФ не в буквальном понимании, а в идеях, принципах, соответствовать Федеративному договору. Определены разделы Конституции: преамбула, Основы конституционного строя, Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, Гражданское общество, Государственное устройство, Система государственной власти и местного самоуправления, заключительные положения.

Члены комиссии решили не форсировать подготовку проекта Конституции РХ, не опережать конституционный процесс в самой Российской Федерации³⁰⁶.

Отдельные соображения по поводу будущей Конституции Республики Хакасия высказывал и я. В одном из интервью заметил по поводу культивируемой идеи двухпалатного парламента в республике: «Идея эта содержит в себе очень многие противоречия. И если она возникнет на уровне проекта Конституции Хакасии, то вопреки уверениям некоторых, что идея эта будет служить стабилизации межнациональных отношений, она может привести к противоположному результату. В проект Конституции Хакасии должен быть заложен главный принцип – равенство прав, обязанностей и свобод граждан всех национальностей, проживающих в республике»³⁰⁷.

Фактически в течение 1992–1993 гг. не проявлялось активной работы над проектом Конституции РХ. Это позволяло отдельным столичным журналистам называть Хакасию как «до сих пор <…> живущую без собственной Конституции и президента» «республикой, неспешно отзывающейся на политические и экономические нововведения Москвы». Н. Пачегина, со слов Председателя ВС РХ В. Н. Штыгашева, утверждает, «с принятием Конституции Хакасия не торопилась потому, что рассчитывала ее согласовать с общероссийской», теперешняя (имелась в виду Конституция РФ 1993 г.) «не устраивает не только бойкотировавшее ее 12 декабря население, но и законодателей Хакасии, которым кажется, что Основному закону страны недостает обязательств перед народами России». Их собственная Конституция, считает В. Н. Штыгашев, «должна выглядеть декларацией прав, полномочий и непременно обязательств Республики Хакасия перед Федерацией и собственным народом»³⁰⁸.

В конце декабря 1993 г. состоялась сессия Верховного Совета РХ, посвященная «реформированию» органов власти республики. На ней В. Н. Штыгашев вместо завершения названного реформирования объявляет целесообразным подтвердить полномочия действующего Верховного Совета на период поэтапной конституционной реформы. Во времени этот период может охватить 1994 и, возможно, часть 1995 г. Главная задача в это время – разработать и принять Конституцию РХ, а с принятием ее можно назначить новые выборы. Если все это удастся сделать в более сжатые сроки, в первом полугодии 1994 г. принять Конституцию, то тогда не будет никакого противоречия с Указом Президента «О поэтапной конституционной реформе»³⁰⁹.

Но постановлением Верховного Совета Республики Хакасия от 23 декабря 1993 г. № 274-11 «О реформировании высшего органа государственной власти Республики Хакасия» было предложено Конституционной комиссии, Президиуму Верховного Совета «ускорить разработку проекта Конституции Республики Хакасия и вынести его на всенародное обсуждение не позднее июня 1994 г. и внести на рассмотрение Верховного Совета Республики Хакасия в сентябре 1994 г.».

Одним из «упреков» республиканским властям в Обращении глав администраций городов, районов, поселков, сел к народным депутатам РХ, трудовым коллективам, общественным организациям и объединениям, к гражданам РХ 29 марта 1994 г. было обвинение в «неоправданном затягивании процессов реформирования законодательного органа республики, процесса принятия ее Конституции как Основного закона, а также нежелание (или неумение) Президиума ВС конкретно решать проблемы республики путем создания необходимой законодательной базы еще более усугубляют положение дел. Неоправданно долго не принимается решение о форме государственного устройства Республики Хакасия».

Подписантами Обращения предлагалось «не позднее июня 1994 г. вынести на всенародное обсуждение и принять Конституцию Республики Хакасия, не позднее сентября 1994 г. провести выборы всех органов власти <…> на очередной сессии принять решение о форме государственного устройства Республики Хакасия»³¹⁰.

Следует напомнить, что в постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР «О порядке проведения выборов народных депутатов Республики Хакасия» срок полномочий этого органа определен на оставшийся срок полномочий подобных органов, избранных в 1990 г. И наконец, указами президента рекомендовано в 1994 г. реформировать региональные органы власти и местного самоуправления. Поэтому главы администраций городов и районов Хакасии вполне обоснованно поднимали проблемы Конституции Республики Хакасия, проведения выборов в том году, решения вопроса о форме государственного устройства республики. Заслуживало внимания и их предложение об активном участии территорий Хакасии в деятельности ее правительства³¹¹.

В апреле 1994 г. в своем интервью я отмечал: «К сожалению, за время своей деятельности Верховный Совет Хакасии так и не смог выработать свою Конституцию. А Декларация нарушается: так, вопреки ей Президиум ВС РХ наделили законодательными функциями. То есть бюрократия на “верхнем этаже” отбирает полномочия Верховного Совета РХ. Правда, попытки наделить чрезвычайными полномочиями Председателя ВС РХ были отбиты большинством депутатов»³¹².

На XII сессии Верховного Совета РХ во второй половине апреля 1994 г. В. Н. Штыгашев представил «обновленную версию» причин затягивания конституционного процесса в республике. В изложении А. Борисовой она звучит так: «К осени 1993 г. уже были наработаны тексты Конституции РХ, но <…> 12 декабря одобрили новую Конституцию, и фактически процесс разработки принятия Конституции в РХ надо было начинать заново… Но, как говорится, нет худа без добра, законодательная медлительность явилась своего рода естественной реакцией на те противоречия, которые были присущи законодательной деятельности Российской Федерации, тем самым ушли от “засорения” правового юридического поля в Хакасии». Поэтому Председатель ВС РХ предложил сначала определиться с концепцией строительства власти в республике и с принятием законов о парламенте, правительстве, порядке их избрания и формирования. А затем летом принять в первом чтении проект Конституции РХ, после его всенародного и всестороннего обсуждения к концу года принять окончательно и провести выборы – от парламента до местного самоуправления³¹³.

Формировался в этот период и «упрощенный подход» к содержанию будущей Конституции РХ, суть которого сводился к тому, что она будет «списана с российской с изменениями, учитывающими местный характер»³¹⁴.

В конце июня 1994 г., на XIII сессии Верховного Совета РХ, как отмечала журналистка М. Логинова в газетном отчете: «С горечью говорили депутаты о том, что Конституция республики до сих пор витает где-то в заоблачных высях, и неизвестно, когда будет принята. Депутат Лузанов определил работу Конституционной комиссии как “странную”, сказав, что он не был приглашен ни на одно заседание, хотя является членом этой комиссии. Депутат Цыкало сообщил, что он, будучи тоже членом этой комиссии, получил сообщение о том, что “назначен на раздел о гербе, флаге и столице республики”. Цыкало получил проект, подписанный Сайбараковым и прочитал его, обнаружил, что он “один к одному” списан с Конституции Бурятии. В нескольких местах даже не потрудились переменить название республики Бурятия на Хакасию. Это было бы смешно, если бы не было так грустно…»³¹⁵

В начале сентября 1994 г. в интервью газете Республики («Абакан») я замечаю: «Та Декларация прав и обязанностей, которой сегодня руководствуются законодательная и исполнительная власть в республике, имеет силу временной конституции. И порядок формирования правительства осуществлялся в соответствии с нею. Но на сегодняшний день она явно устарела, и, конечно, необходима конституционная реформа.

Хоть и я являюсь членом Конституционной комиссии, на ее заседания приглашения ни разу не получил… На мой взгляд, принятие новой Конституции неоправданно затянулось»³¹⁶.