Kitobni o'qish: «Членство в Европейском союзе»

Автор:

Вилкова М. Ю., кандидат юридических наук, первый секретарь Министерства иностранных дел Российской Федерации.

Рецензенты:

Ерёменко А. С., доктор юридических наук, профессор, директор Центра сравнительного правоведения Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации;

Калиниченко П. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА).

Печатается в авторской редакции.

ebooks@prospekt.org

© Вилкова М. Ю., 2022

© ООО «Проспект», 2022

Введение

До недавнего времени проблематика членства в Европейском союзе (ЕС) рассматривалась исключительно в контексте расширения объединения. Практически десятилетие назад введенная Лиссабонским договором 2007 г. статья 50 о порядке добровольного выхода из объединения получила особую актуальность по итогам проведенного в июне 2016 г референдума в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии. Проблематике выхода Великобритании из состава ЕС в последнее время уделяется внимание юристов, экономистов, политиков.

Великобритания – одно из первых государств, вступившее в Европейские сообщества, и первым вышедшее из объединения 31 января 2020 г. Интересен тот факт, что положения статьи 50 Договора о Европейском союзе (ДЕС) были сформулированы англичанином Джоном Керром¹, и Великобритания же первой применила данную статью на практике, создав прецедент и наряду с институтами ЕС формируя практику применения положений о выходе из данного объединения.

Предусмотренный статьей 50 ДЕС двухлетний период выхода Великобритании был продлен до 3 лет и 7 месяцев. Трудности возникли при одобрении соглашения о выходе нижней палатой Парламента Великобритании, в результате Протокол по Ирландии / Северной Ирландии был пересмотрен. Кроме того, 31 декабря 2020 г. истекает установленный Соглашением о выходе Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии из Европейского союза и Европейского сообщества по атомной энергии переходный период. В течение данного периода сторонам необходимо подготовить соглашение о свободной торговле, к условиям которого подходы различны. В частности, ЕС настаивает на установлении гарантий «равных условий» в сфере конкуренции, на соблюдении Великобританией социальных стандартов ЕС и стандартов ЕС в сфере защиты окружающей среды. Великобритания, напротив, напоминает о том, что главной идеей выхода из ЕС являлось дальнейшее установление собственных правил, исходя из национальных интересов, и прекращение применения правил ЕС.

Согласно Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 2016 г. № 640, к целям внешней политики Российской Федерации относятся «формирование отношений добрососедства с сопредельными государствами», «поиск согласия и совпадающих интересов с другими государствами и межгосударственными объединениями»². Формирование отношений и поиск согласия должны быть основаны, прежде всего, на изучении правовой системы соответствующих государств и их объединений.

Для Российской Федерации изучение проблематики членства в ЕС актуально по двум аспектам: Россия как третья сторона относительно ЕС и Россия как член других межгосударственных объединений, в том числе Евразийского экономического союза (ЕАЭС).

С одной стороны, вступление в ЕС и выход из его состава государств оказывает непосредственное влияние на правоотношения между Российской Федерацией и данными государствами. В свое время ярким примером послужило вступление в ЕС стран Балтии, когда Калининградская область оказалась отделенной территорией ЕС от остальной территории Российской Федерации. Кроме того, членство в ЕС предполагает обязательства, ограничивающие участие в международных договорах с третьими странами, включая Российскую Федерацию. В зависимости от условий выхода Великобритании из состава ЕС существует вероятность пересмотра двусторонних отношений между нашими странами. Великобритания – важный торговый партнер Российской Федерации: в январе – августе 2019 г. объем двустороннего товарооборота составил 9 миллиардов долларов США.

С другой стороны, для Российской Федерации, не являющейся государством – членом ЕС, изучение особенностей членства в ЕС актуально с точки зрения развития иных интеграционных образований, в частности, ЕАЭС, одной из основательниц которого является Россия. В этой связи для Российской Федерации представляет научный и практический интерес опыт Европейского союза. Позитивный опыт можно применять в целях совершенствования правовых подходов к членству в ЕАЭС, негативный – в целях прогнозирования и минимизации ошибок.

В современном международном праве с тенденцией к регионализации и интеграции роль межгосударственных объединений усиливается. По словам Н. Блоккера, «наша судьба все больше зависит от деятельности – или отсутствия такой деятельности – международных организаций»³.

Глава 1
Правовая природа членства в Европейском союзе

1.1. Понятие «членства» в межгосударственном объединении

Проблематика членства в межгосударственном объединении имеет комплексный характер. Как правило, межгосударственные объединения создаются первичными субъектами международного права – государствами. С другой стороны, членами межгосударственных объединений могут также являться не только государства, но и иные территориальные образования, а также вторичные субъекты международного права – другие межгосударственные объединения. Кроме того, в связи с многообразием межгосударственных объединений терминология относительно видов членства различна⁴.

В отечественной доктрине международного права превалирует подход к определению «членства» с позиции участия государств, при характеристике межгосударственного объединения во главу угла ставят добровольность объединения. Г.И. Тункин подчеркивал, что «одним из важнейших законов развития человечества в нашу эпоху, которое имеет непосредственное отношение к международным организациям, является существование суверенных государств»⁵. Э.С. Кривчикова упоминает в качестве одной из черт, присущих международной организации, «добровольность вступления в организацию и право выхода из нее»⁶. Е.А. Шибаева отмечает, что ограничение суверенитета государств-членов, «принятое ими и закрепленное учредительными актами – международными договорами»⁷ применительно к Европейским сообществам, является добровольным.

Действительно, такой поход вполне обоснован, поскольку членами большинства межгосударственных объединений являются государства. Тем не менее зарубежная доктрина изучает членство в межгосударственных объединениях в его различных формах, в том числе как участие различных территориальных образований, не являющихся суверенными государствами, а также международных организаций. В частности, Г. Шермерс и Н. Блоккер говорят о том, что «в большинстве организаций только государства могут стать их членами. Однако, увеличивается количество международных организаций, которые могут становится членами других международных организаций»⁸, «существуют некоторые международные организации, членами которых являются (являлись) не только государства, но и зависимые территории или другие образования»⁹. Приводится пример Европейского союза, который по состоянию на 1 января 2018 г. является членом более 30 межгосударственных объединений¹⁰.

В последнее время российская доктрина также уделяет внимание изучению членства межгосударственных объединений. Например, И.М. Лифшиц, анализируя членство ЕС в международных организациях, подчеркивает необходимость изучения как законодательства ЕС, так и правил учредительных договоров международных организаций, о членстве в которых идет речь: «далеко не каждый международный договор об учреждении международной организации допускает членство других международных организаций»¹¹.

В данном параграфе предлагается рассмотреть понятие членства, его возникновение и прекращение, а также отличие от прекращения членства приостановление отдельных прав, вытекающих из членства. Принимая во внимание, что членство территориальных образований, не являющихся суверенными государствами, есть исключение из правила, а членство межгосударственных объединений – исключение, которое, возможно, и станет правилом, но пока им не является и применяется в большей степени к ЕС, основное внимание акцентируется на членстве государств.

Нормативное определение членства в межгосударственном объединении отсутствует в международных правовых актах, даются лишь понятие государства-члена или государства-участника как государства, являющего членом данного объединения, или члена-учредителя применительно к международной организации. «Пользуясь членством, государства могут дипломатическими средствами конкурировать и взаимодействовать с другими государствами по вопросам, представляющим взаимный интерес, на форумах международных организаций и международных конференций»¹². В отечественной доктрине под членством в международной организации понимается «одна из наиболее упорядоченных форм участия государства в процессе международного взаимодействия»¹³. При этом основополагающим фактором рассматривается волеизъявление государств, а «правовое состояние членства в международной организации является результатом закрепленного в форме международного договора согласования воль государств»¹⁴.

Словарь русского языка определяет членство «как состояние, пребывание членом какой-нибудь организации, звание члена», а одно из определений члена, наиболее близкого к данной тематике, – как «отдельный элемент связного целого, одна из нескольких или многих частей, в совокупности своей составляющих целое»¹⁵.

Таким образом, членство в межгосударственном объединении – форма участия субъекта международного права в межгосударственном объединении, являющегося на основании международного договора составной частью данного объединения.

Право государств на объединение является их неотъемлемым правом, возникшим из существующей практики объединения племен еще задолго до образования государств и сохранившимся до наших дней.

В настоящее время право государств на объединение отражено на конституционном уровне, при этом подходы государств различны. Так, в конституциях европейских государств говорится о передаче части полномочий государства межгосударственному объединению (например, в параграфе 5 главы 10 конституционного акта Швеции «Форма правления»¹⁶ закреплена возможность передачи «в ограниченном объеме прав международной организации для целей мирного сотрудничества»¹⁷, в конституционном акте Франции «Преамбула Конституции 1946 г.» существует положение о том, что «Франция соглашается на условиях взаимности с ограничениями суверенитета, необходимыми для организации и защиты мира»¹⁸). В статье 79 Конституции Российской Федерации¹⁹ говорится о праве на участие в межгосударственных объединениях и передачи им части своих полномочий «в соответствии с международным договором, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации». Однако данные нормы не всегда отражены в конституциях государств, что вовсе не запрещает им участвовать в таких объединениях.

Иначе данный вопрос решается применительно к членству межгосударственных объединений. Межгосударственные объединения действуют в рамках тех полномочий, которыми их наделили учредители для достижения целей данных объединений. «Правосубъектность международной организации вытекает из международного договора, являющегося его учредительным актом. Именно он позволяет организации не только «родиться», но и приобрести отдельную от «родителей» (т. е. государств-учредителей) «личность», способность вступать в отношения с другими субъектами международного права на основании норм последнего»²⁰. В действующих уставах межгосударственных объединений, как правило, говорится не о вступлении в другое объединение, а о полномочии на заключение международных соглашений.

Юридическими границами членства являются его возникновение и прекращение.

Правовым основанием возникновения членства является заключение международного соглашения о создании межгосударственного объединения или о вступлении/присоединении к такому объединению.

При заключении международного соглашения государства, действуя добровольно, реализуют свое суверенное право на объединение в целях достижения определенных целей, как на этапе создания объединения, так и вступления/присоединения к уже существующему объединению. Цели могут быть различными, от экономических до оборонительных.

Согласно статье 5 Венской конвенции о праве международных договоров к учредительным актам международных организаций и к любому договору, принятому в рамках международной организации, применяются правила, установленные данной Конвенцией, без ущерба для соответствующих правил данной организации. Как отмечает А.Н. Талалаев, «Конвенция исходит из того, что все эти акты относятся к договорам между государствами, как они определены в ст. 2, значит, подпадают под сферу ее применения, согласно ст. 1, как межгосударственные соглашения. В то же время ст. 5 учитывает особенности уставов как международных договоров sui generis, в частности то, что международный договор, являющийся уставом международной организации, не только устанавливает права и обязанности государств-участников, но и создает международную организацию, которая действует на его основе. <…> Тем не менее устав остается соглашением между государствами. Поэтому нормы права международных договоров применимы к уставам и статутам с учетом их особенностей, или, как говорится в ст. 5 Конвенции, “без ущерба для соответствующих правил данной организации”. Эти особенности касаются участия (вступление в организацию вместо просто присоединения), исключения и приостановления членства, пересмотра уставов, толкования и др. Есть особенности и в выходе государств из организаций, правопреемстве их членства.»²¹.

Прием в члены международной организации может быть как открытым, как, например, прием в члены ООН (статья 4 Устава), МАГАТЭ (статья IV Устава), Всемирный почтовый союз (статья 11 Устава), так и с выполнением ряда условий, например, прием в члены Всемирной торговой организации²², Евразийского экономического союза²³. В зарубежной доктрине это называется универсальным членством и ограниченным или закрытым членством²⁴.

Так, согласно пункту 1 статьи 4 Устава ООН, прием в члены ООН открыт для всех других миролюбивых государств, которые примут на себя содержащиеся в Уставе ООН обязательства и которые, по суждению организации, могут и желают эти обязательства выполнять. По данному вопросу имеется консультативное заключение Международного Суда от 28 мая 1948 г., в котором перечислены пять условий, которым должен соответствовать кандидат: «1) должен представлять собой государство; 2) быть миролюбивым; 3) должно принять на себя обязательства по Уставу; 4) должно быть способно выполнить эти обязательства; 5) должно желать сделать это»²⁵. Кроме того, в этом же заключении Международный Суд указал на то, что данный перечень является исчерпывающим. В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Устава ООН, прием производится постановлением Генеральной Ассамблеи по рекомендации Совета Безопасности. На практике это происходит следующим образом: направление государством Генеральному секретарю заявления и письма о принятии обязательств, содержащихся в Уставе ООН; рассмотрение заявления Советом Безопасности (необходимо положительное голосование 9 из 15 членов, при этом никто из 5 постоянных членов не проголосовал против); представление рекомендации о приеме на рассмотрение Генеральной Ассамблее; принятие резолюции о приеме (необходимо большинство в две трети голосов); вступление членства в силу с даты принятия резолюции о приеме²⁶.

Иными словами, даже при открытом приеме в члены межгосударственного объединения предусмотрена приверженность его принципам и целям. В качестве примера также можно привести условия получения членства Содружества Независимых Государств: членом СНГ может стать государство, которое разделяет цели и принципы СНГ и принимает на себя содержащиеся в Уставе СНГ обязательства путем присоединения к нему с согласия всех государств-членов (статья 7 Устава Содружества Независимых Государств²⁷).

Существует понятие первоначального члена – «члена данной организации, подписавшего ее устав в момент ее принятия и ратифицировавшего его к началу ее работы»²⁸. Так, согласно статье 3 Устава ООН «первоначальными членами Организации Объединенных Наций являются государства, которые, приняв участие в Конференции в Сан-Франциско по созданию Международной Организации или ранее подписав Декларацию Объединенных Наций от 1 января 1942 г., подписали и ратифицировали настоящий Устав в соответствии со статьей 110»²⁹. Статья XI Марракешского соглашения о создании Всемирной Торговой Организации к «членам-учредителям» относит договаривающиеся стороны ГАТТ 1947 г. на дату вступления Соглашения и Европейские сообщества. «Второй способ – вступление в организацию путем присоединения к ее учредительному акту. Таких членов именуют присоединившимися»³⁰. При этом, как ранее отмечает Н.Б. Крылов, «термин «присоединившиеся члены» надо рассматривать как условный»³¹, объясняя это существенными различиями в приеме в международную организацию и присоединением к международному договору вообще. «Первое значительно сложнее. В этом случае государство прежде всего должно соответствовать определенным условиям <…>. Кроме того, организация в установленном порядке принимает это государство в члены. Конкретные процедуры принятия определяются в уставах каждой международной организации. В отличие от присоединения к международному договору вступление в организацию является двусторонним актом.»³². Тем не менее данный термин широко применяется.³³

Как правило, статус присоединившихся членов приравнивается к статусу первоначальных, объем прав и обязанностей одинаковый согласно учредительным документам. Другой вопрос – получить статус первоначального члена гораздо легче: путем подготовки и подписания международного договора о создании межгосударственного объединения. В отношении присоединяющихся членов необходимо соблюдение определенной процедуры принятия, установленную первоначальными членами в учредительных документах о создании объединения.

По критерию членства международные организации делятся на универсальные (ООН) и региональные (ОБСЕ, ШОС, НАТО)³⁴. В настоящее время продолжается тенденция к региональным экономическим объединениям государств. Одним из таких объединений является и Европейский союз.

В отличие от возникновения членства, основанного на принципе добровольности³⁵, прекращение членства может быть добровольным и принудительным³⁶. Правовые основания при этом различны. Прежде всего, необходимо обращаться к положениям учредительного договора и нормам внутреннего права конкретного объединения («правилам данной организации»), если такие положения не прописаны, применяются общие правила о прекращении договоров, установленные разделом 3 Венской конвенции о праве международных договоров. Например, правовым основанием добровольного прекращения членства в Евразийском экономическом союзе является выход из Договора о Евразийском экономическом союзе. Процедура такого выхода предусмотрена разделом III Порядка принятия в Евразийский экономический союз новых членов и прекращения членства в Евразийском экономическом союзе: направление письменного уведомления государства-члена в Комиссию о намерении выйти из Договора, и прекращение членства по истечении 12 месяцев с даты получения Комиссией уведомления с автоматическим выходом из Договора и международных договоров, заключенных в рамках ЕАЭС. Принудительное прекращение членства правилами ЕАЭС не предусмотрено, соответственно, применяются положения Венской конвенции о праве международных договоров, предусмотренные статьей 60: прекращение договора с одним из участников возможно при существенном нарушений им данного договора.

Международному праву также известны случаи, когда право на добровольный выход ограничено в течение определенного срока. Например, в статье 13 Североатлантического договора под таким периодом понимается двадцатилетний период срока действия Договора.

Вызывает дискуссии вопрос добровольного выхода при отсутствии соответствующих положений в учредительных договорах и правилах организации. Как отмечает Г.И. Тункин, «Право выхода существует во всех общих международных организациях независимо от того, имеется ли об этом указание в уставе международной организации. Естественно, что оно осуществляется в соответствии с положениями устава соответствующей международной организации или дополнительным соглашением членов организации»³⁷. Аналогичной позиции придерживается и зарубежная доктрина. В частности, А.Ост отмечает, что «Устав ООН и некоторые другие учредительные договоры не содержат положений, разрешающих выход государству-члену, но такое право, вероятно, может подразумеваться, хотя в некоторых случаях (таких, как Европейский союз) возможны тяжелые финансовые последствия»³⁸.

Статья 56 Венской конвенции устанавливает общее правило о невозможности денонсации или выхода из такого договора, за исключением двух оснований: установлено, что участники намеревались допустить возможность денонсации или выхода, или характер договора подразумевает права денонсации или выхода. Комментируя положения данной статьи Конвенции, А.Н. Талалаев указывает, что второе основание (характер договора подразумевает право денонсации или выхода) относится к уставам международных организаций. «То же самое можно сказать об уставах международных организаций как международных договорах. Выход из них – суверенное право государства-члена»³⁹. Аналогичный подход использует Я.Клабберс, рассматривая возможность применения второго основания выхода из договора «прежде всего к договорам об объединении»⁴⁰. Положения статьи 56 Венской конвенции применительно к договорам об учреждении организаций Я. Клабберс тем не менее называет «ограниченной помощью»⁴¹, подчеркивая, что «правовые проблемы могут усугубляться в тех случаях, когда выход затрагивает не только другие государства-члены, но и институты организации»⁴².

В доктрине приводятся примеры, когда «в 1977 г. США выходили из МОТ (вновь вступили в 1980 г.). В 1985 г. США, а в 1987 г. Великобритания вышли из ЮНЕСКО.»⁴³. При этом указано, что «выход из организации, как правило, обставляется рядом условий. В их числе: направление письменного заявления о выходе, <…> выполнение финансовых обязательств (ЮНЕСКО) и др.»⁴⁴. С даты направления письменного заявления (уведомления) о выходе до даты выхода государства из организации, как правило, устанавливается определенный срок.

Основания исключения из международных организаций, как правило, содержатся в учредительных документах этих организаций. Например, в соответствии со статьей 8 Устава Совета Европы Комитет Министров вправе принять решение о прекращении членства в Совете Европы в отношении государства-члена, грубо нарушающего принципы Совета Европы, установленные статьей 3 Устава, и не воспользовавшегося правом добровольного выхода на основании статьи 7 Устава⁴⁵. Однако не всегда основания для принудительного прекращения членства в международной организации предусмотрены ее уставными документами, что не исключает такую возможность. В частности, в доктрине указывается, что в таком случае исходят из факта систематического нарушения уставных положений международной организации. «Между тем, как показывает практика, государства, систематически нарушающие уставные положения организации, могут быть из нее исключены. Например, в сентябре 1979 г. XVIII Всемирный почтовый конгресс исключил ЮАР из Всемирного почтового союза»⁴⁶.

От прекращения членства следует отличать приостановление отдельных прав, вытекающих из членства, иногда именуемое как приостановление членства. Главное различие состоит в том, что при прекращении членства прекращаются права и обязанности субъекта как члена данного объединения; при приостановлении прав, вытекающих из членства, (приостановлении членства) обязанности субъекта как члена данного объединения сохраняются.

Приостановление прав, вытекающих из членства, (приостановление членства) происходит по инициативе международной организации или по собственной инициативе.

Условия и процедуры приостановления прав, вытекающих из членства, (приостановления членства) прописываются в учредительных документах такой организации. Как правило, выделяют три возможных основания приостановления прав, вытекающих из членства, по инициативе международной организации: 1) нарушение уставных обязательств международной организации; 2) нарушение финансовых обязательств по отношению к международной организации; 3) приостановление членства в другой международной организации, если членство в этих организациях взаимосвязано⁴⁷. В уставных документах могут содержатся и другие основания для приостановления членства, например, статья 13 Хартии Шанхайской организации сотрудничества к числу таких оснований относит систематическое невыполнение обязательств по международным договорам и документам, заключенным в рамках ШОС.

В качестве примера по первому основанию можно привести положения статьи 8 Устава Совета Европы: «Право на представительство любого Члена Совета Европы, грубо нарушающего положения статьи 3, может быть приостановлено»⁴⁸, по второму основанию – положения статьи 9 Устава Совета Европы: «Если какой-либо Член Совета Европы не выполняет своих финансовых обязательств, Комитет министров может приостановить его право на представительство в Комитете и в Консультативной Ассамблее до тех пор, пока упомянутые обязательства не будут им выполнены», по третьему основанию – пункт 4 статьи II Устава ЮНЕСКО, где речь идет о приостановлении осуществления прав и привилегий государства – члена ЮНЕСКО, права и привилегии которого в качестве члена ООН приостановлены.

Приостановление прав, вытекающих из членства, (приостановление членства) по инициативе самого государства происходит несколько иначе. Поскольку к учредительным актам международных организациях применяются правила Венской конвенции о праве международных договоров, в данном случае следует обратиться к статье 57 Венской конвенции о праве международных договоров, согласно которой приостановление действия договора в отношении всех участников или в отношении какого-либо отдельного участника возможно в соответствии с положениями договора или в любое время с согласия всех участников по консультации с прочими договаривающимися государствами. Иными словами, при приостановлении прав, вытекающих из членства, (приостановление членства) по инициативе самого государства необходимо обращаться к правилам, установленным учредительными договорами этих организаций. Если в учредительных договорах такие правила не предусмотрены, приостановление прав возможно только с согласия всех членов организации.

1.2. Эволюция положений о членстве в Европейских сообществах и Европейском союзе

Эволюцию положений о членстве в Европейских сообществах и Европейском союзе предлагается рассмотреть на основе соответствующих положений учредительных договоров:

1) Договора о создании Европейского объединения угля и стали, подписанного в Париже 18 апреля 1951 г., вступившего в силу 23 июля 1952 г.;

2) Договора о создании Европейского сообщества по атомной энергии, подписанного в Риме 25 марта 1957 г., вступившего в силу 1 января 1958 г.;

3) Договора, учреждающего Европейское экономическое сообщество, подписанного в Риме 25 марта 1957 г., вступившего в силу 1 января 1958 г.;

4) Договора о Европейском союзе, подписанного в Маастрихте 7 февраля 1992 г., вступившего в силу 1 ноября 1993 г.

В указанные учредительные договоры вносились изменения, которые также будут рассмотрены в данном параграфе применительно к положениям о членстве в Европейских сообществах и Европейском союзе.⁴⁹

Предлагается выделить шесть этапов в эволюции положений о членстве в рамках Европейских сообществ и Европейского союза.

Первый этап (1951–1956 гг.). Договор о ЕОУС предусматривал процедуру присоединения к Договору новых государств, еще не называя такую процедуру вступлением в объединение. Согласно статье 98 «любое европейское государство может подать заявку на присоединение к настоящему Договору. Оно направляет обращение в Совет [Специальный Совет министров], который, после получения мнения Высшего руководящего органа, принимает единогласное решение, а также определяет условия присоединения, опять же единогласно. Присоединение вступает в силу в день получения акта о присоединении правительством, являющимся депозитарием настоящего Договора.»⁵⁰. В соответствии со статьей 100 Договора таким депозитарием является Правительство Франции.

Иными словами, Договор о ЕОУС устанавливал единственное условие, ставшее впоследствии основным для Европейских сообществ и Европейского союза – государство должно быть европейским⁵¹. Договором не определены иные условия для государств, претендующих для присоединения к Договору. Хотя существует мнение о соблюдении принципов демократии и свободной рыночной экономики. Это, в частности, отмечает Ж.Т. Мансурова: «при создании ЕОУС не было принято каких либо постановлений, относящихся к условиям членства.<…> При этом учитывалось, что речь шла о европейском объединении, в состав которого могли входить только государства, приверженные принципам демократии и свободной рыночной экономике»⁵².

Определен первый шаг – подача заявки в Совет, и, хотя форма заявки не указана, можно предположить, что речь идет о письменной заявке.

Первое слово в решении вопроса о присоединении государства принадлежит Высшему руководящему органу – органу ЕОУС, обязанностью которого является обеспечение достижения целей Договора (статья 8).

Можно констатировать, что Договор о ЕОУС заложил основы индивидуального подхода относительно возможности и условий присоединения к Договору: решение вопроса о присоединении и условия присоединения государства к Договору определяет Совет применительно к конкретному государству. Применяется принцип единогласия.

Положения относительно выхода из Договора отсутствовали.

Практика по присоединению государств к данному Договору существует только после образования ЕЭС и Евратома, поэтому будет рассмотрена далее применительно к трем сообществам одновременно.

Второй этап (1957–1985 гг.). Спустя 6 лет на основе положительного опыта функционирования ЕОУС подписываются два Римских договора: Договор о Евратоме и Договор о ЕЭС. Поскольку документы подготовлены одновременно и подписаны в один и тот же день, положения статей о присоединении к Сообществам идентичны.

В статье 205 Договора о Евратоме и Статье 237 Договора о ЕЭС говорится уже о вступлении в сообщество:

«Любое европейское государство может подать заявку на членство в Сообществе. Такая заявка подается в Совет, который после получения заключения Комиссии принимает единогласное решение.

Условия приема и необходимые изменения в данный договор являются предметом соглашения между государствами-членами и государством-заявителем. Такое соглашение подлежит ратификации всеми договаривающимися сторонами в соответствии с их конституционными требованиями»⁵³,⁵⁴.

Возникает некий прообраз действующей в настоящее время статьи 49 ДЕС. Для принятия решения Совету необходимо заключение Комиссии, исполнительного органа, формируемого из представителей государств-членов. Для государств по-прежнему нормативно определен один критерий – государство должно быть европейским. Вопрос о том, принимать или не принимать конкретное государство в ЕЭС или Евратом, остается на усмотрение сначала соответствующей Комиссии, затем соответствующего Совета. И только Совет принимает окончательное решение, основываясь на единогласии. Если хотя бы один из членов Совета будет против, государство не будет принято.

Таким образом, существенными отличиями положений Договоров о Евратоме и ЕЭС от Договора о ЕОУС, являются, во-первых, факт определения условий присоединения международным соглашением между государствами-членами и присоединяющимся государством, а не Советом, во-вторых, предусмотрено внесение изменений в Договоры о Евратоме и ЕЭС, и наконец, в-третьих, говорится о вступлении в Сообщество.

Решение об удовлетворении или отклонении заявки о присоединении государства к Договору о ЕОУС принимает Специальный Совет Министров (Совет ЕОУС), о вступлении в Евратом – Совет Евратома, о вступлении в ЕЭС – Совет ЕЭС. В первом случае Совет опирается на решение Высшего руководящего органа, во втором и третьем – Комиссии. Условия присоединения к Договору о ЕОУС определяет Совет, при этом внесение изменений в Договор не предусмотрено. Условия вступления в Евратом и ЕЭС, а также, изменения, вносимые в договоры об учреждении данных Сообществ, – предмет соглашения между государствами-членами и государством-заявителем, которое вступает в силу после ратификации данными государствами. Во всех трех случаях принимают участие только исполнительные органы сообществ, решение принимается единогласно.

Добровольный или принудительный выход данными договорами не был предусмотрен.

В 1965 году подписан Договор о слиянии, в результате подписания которого созданы единый Совет и единая Комиссия для всех трех сообществ⁵⁵.

Первые три расширения европейских сообществ происходили на основе рассмотренных выше положений (статья 98 Договора о ЕОУС, статья 205 Договора о Евратоме, статья 237 Договора о ЕЭС) с учетом следующей особенности.

В 1972 году присоединились к Договору о ЕОУС и вступили в Евратом и ЕЭС Дания, Ирландия и Великобритания. Далее, как отмечает К. Смит, «в апреле 1978 г. Европейский Совет заявил, что “уважение и обеспечение представительной демократии и прав человека в каждом государстве-члене является важным элементом для членства в Европейских сообществах”»⁵⁶. Считается, что это было сигналом для трех стран Южной Европы (Греции, Португалии и Испании), которые в середине 70-х годов переходили от авторитарного режима к демократии. Иными словами, Европейские сообщества, проводя интеграционную политику, оказывали влияние на развитие стран Европы, не являющихся их членами.

Третий этап (1986–1991 гг.). Учредительные договоры Европейских сообществ подверглись существенному пересмотру путем заключения Единого Европейского акта⁵⁷ в 1986 году. Были затронуты и вопросы присоединения новых членов. Статья 8 Акта изложила первый абзац статьи 237 Договора о ЕЭС в следующей редакции: «Любое европейское государство может обратиться с заявкой на членство в Сообществе [ЕЭС]. Оно подает заявку в Совет, который принимает единогласное решение после консультации с Комиссией и получения согласия Европейского парламента, принятого абсолютным большинством его членов»⁵⁸.

В отличие от ранее действовавших положений, статья 8 Акта формулирует необходимость проведения консультаций Совета с еще одним законодательным органом Сообществ – Европейским парламентом. Остальные положения не изменены, положения о выходе также отсутствуют.

Четвертый этап (1992–1996 гг.). 7 февраля 1992 г. в Маастрихте подписан Договор о Европейском союзе. Наряду с созданием Европейского союза данный Договор переименовал ЕЭС в Европейское сообщество (статьи A и G). Целью создания ЕС было установление «более тесного союза среди народов Европы» (статья A).

Вступлению в ЕС посвящена статья O, аналогичная статье 237 Договора о ЕЭС:

«Любое европейское государство может обратиться с заявкой на членство в Союзе. Оно подает заявку в Совет, который принимает единогласное решение после консультации с Комиссией и получения согласия Европейского парламента, принимающего решение абсолютным большинством своих членов.

Условия вступления и вызванные этим вступлением изменения в договоры, на которых основан Союз [ЕС], являются предметом соглашения между государствами-членами и государством-заявителем. Такое соглашение подлежит ратификации всеми договаривающимися сторонами в соответствии с их конституционными требованиями»⁵⁹.

Статьи 98 Договора о ЕОУС, 237 Договора о ЕЭС и 205 Договора о Евратоме отменены (подпункт 21 статьи H, подпункт 83 статьи G и подпункт 28 статьи I соответственно). Таким образом, вступление новых государств теперь стало возможно только в Европейский союз.

Четвертое расширение ЕС (вступление Австрии, Финляндии и Швеции в 1994 году) происходи на основе положений Договора о ЕС 1992 г.

Кроме того, в 1993, 1994 и 1995 гг. в рамках политики расширения ЕС относительно государств Центральной и Восточной Европы появляются новые политический, экономический и правовой критерии, принятые Европейским советом на заседаниях в Копенгагене, Эссене и Мадриде соответственно⁶⁰. Данные критерии применяются и в настоящее время.

Пятый этап (1997–2003 гг.). 2 октября 1997 г. подписан Амстердамский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе, Договоры об учреждении Европейских сообществ и соответствующие акты⁶¹. В соответствии с пунктом 15 статьи 1 данного Договора первый параграф статьи O ДЕС изложен в следующей редакции: «Любое европейское государство, которое уважает принципы, изложенные в статье F(1) [ДЕС], может подать заявку на членство в Союзе [ЕС]. Государство подает заявку в Совет, который принимает единогласное решение после консультации с Комиссией и получения согласия Европейского парламента, принимающего решение абсолютным большинством своих членов».

Таким образом, Амстердамский договор вводит второе условие членства – уважение принципов ЕС, указанных в пункте 1 статьи F ДЕС, который также изложен в новой редакции: «Союз [ЕС] основан на принципах свободы, демократии, уважении прав и основных свобод человека, верховенстве права – принципах, которые являются общими для государств-членов»,⁶².

В соответствии со статьей 12 Амстердамского договора нумерация статей ДЕС изменена согласно приложению. Статьи F и O перенумерованы в статьи 6 и 49 соответственно.

Пятое расширение ЕС (присоединение Чехии, Венгрии, Польши, Словакии, Эстонии, Латвии, Литвы, Кипра и Мальты в 2003 г.) происходило на основе положений статьи 49 ДЕС в редакции Амстердамского договора, а также критериев Европейского совета, принятых в Копенгагене, Эссене и Мадриде.

Шестой этап (2004 г. – н. в). В результате вступления новых государств общее количество государств-членов достигло 25. ЕС становится мощным политическим, экономическим и социальным региональным объединением, усиливается политика централизации, 29 октября 2004 г. подписан Договор, устанавливающий Конституцию для Европы⁶³. Принимая во внимание, что данный Договор не вступил в силу, предлагается рассмотреть содержащиеся в Конституции положения о членстве, имеющие теоретическую ценность.

Уникальность документа в рамках исследуемой проблематики состоит в том, что в текст Конституции включена отдельная глава IX «Членство в Союзе», объединившая положения относительно членства в ЕС, а также впервые формулирующая порядок добровольного выхода из объединения.

Глава IX состоит из трех статей:

– критерии соответствия и процедура присоединения к Союзу (статья I-58);

– приостановление отдельных прав, вытекающих из членства в Союзе (статья I-59);

– добровольный выход из состава Союза (статья I-60).

С одной стороны, положения статьи I-58 во многом повторяют положения статьи 49 ДЕС в редакции Амстердамского договора. С другой стороны, изложены они несколько иначе. Прежде всего, в наименовании статьи говорится об условиях соответствия; во-вторых, в пункте 1 говорится об открытости членства для любого европейского государства; в-третьих, дополнены положения относительно условий членства – приверженность продвижению ценностей ЕС сообща. Порядок подачи заявки дополнен процедурой информирования Европейского парламента и национальных парламентов о поданной заявке. Термин государство-заявитель заменен на термин государство-кандидат. Вместо «согласия Европейского парламента» требуется «одобрение Европейского парламента»⁶⁴, которое должно быть принято большинством голосов, а не абсолютным большинством, как это было ранее.

Приостановление отдельных прав, связанных с членством в ЕС, предусмотренное статьей I-59, не является новеллой в учредительных документах ЕС, аналогичная норма существовала и до рассматриваемой статьи Конституции для Европы в статье 7 ДЕС в редакции Ниццкого договора⁶⁵. Применение такой меры возможно при серьезном и постоянном нарушении государством-членом общих ценностей ЕС, перечисленных в статье I-2. В настоящее время данный механизм сохранен в статье 7 ДЕС.

Впервые предусмотрен механизм добровольного выхода из состава ЕС. Данная норма перенесена в действующую статью 50 ДЕС.

Процесс присоединения в 2005 г. Болгарии и Румынии происходил в период ратификации данного Договора, в связи с чем в Договоре о присоединении этих государств было предусмотрено оба варианта: вступит в силу или нет к дате присоединения Договор, устанавливающий Конституцию для Европы. Тем не менее, при присоединении данных государств применялась статья 49 ДЕС в редакции Амстердамского договора.

Ввиду того что Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, не прошел процедуру ратификации всеми государствами-членами, предусмотренную статьей IV-447, и, соответственно, так и не вступил в силу, был подготовлен Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества, подписанный 13 декабря 2007 г.⁶⁶. При подготовке текста Лиссабонского договора использовались положения, сформулированные в тексте Конституции, что также отразилось и на положениях относительно членства в ЕС. Отдельной главы, в отличие от Конституции для Европы, не предусмотрено, положения о присоединении к ЕС и выходу из его состава сохранены в главе VI «Заключительные положения».

Статья 49 ДЕС в редакции Лиссабонского договора практически повторяет статью I-58 Конституции для Европы⁶⁷. В сравнении с Амстердамским договором новым элементом является учет критериев соответствия, одобренных Европейским советом. Таким образом, Лиссабонский договор закрепляет практику применения критериев Европейского совета на уровне учредительных договоров ЕС. Как отмечает Р.А. Петров, «Лиссабонский договор de facto формализует и юридически закрепляет копенгагенские критерии членства в ЕС, принятые Европейским советом, так как институты ЕС должны «учитывать критерии членства, одобренные Европейским советом». Это положение наделяет Европейский совет большими полномочиями по пересмотру содержания “acquis вступления” в любое время и в соответствии с постоянно меняющейся политической, экономической и правовой ситуацией в ЕС. Таким образом, Европейский совет становится одним из ключевых институтов ЕС в определении характера и скорости дальнейшего расширения ЕС»⁶⁸.

На основе положений статьи 49 ДЕС в редакции Лиссабонского договора заключен Договор о вступлении Хорватии в 2012 г.⁶⁹

Положения относительно приостановления отдельных прав, вытекающих из членства в ЕС, сохранены в статье 7.

Статья 50 ДЕС в редакции Лиссабонского договора, как уже упоминалось выше, аналогична статье I-60 Конституции для Европы⁷⁰.

Таким образом, в 1951 г. шесть европейских государств путем заключения Договора о ЕОУС создают новое межгосударственное объединение. Дальнейшая история Европейских сообществ и Европейского союза развивается аналогичным образом: Договор о Евратоме, Договор о ЕЭС, Договор о ЕС. Первые три объединения ЕОУС, Евратом и ЕЭС создаются одними и теми же шестью европейскими государствами (Бельгия, Германия, Франция, Италия, Люксембург и Нидерланды), но как отдельные образования, каждому из которых определены свои цели. Присоединялись новые государства путем заключения соответствующих договоров. Сторонами последующих соглашений становились в том числе и новые государства-члены. Договор о слиянии 1965 г. и Единый Европейский акт 1986 г. не являлись договорами об учреждении, а лишь реформировали действующую систему трех сообществ. В частности, Договор о слиянии создал единый Совет и единую Комиссию для всех трех сообществ, Единый Европейский акт предусматривает создание единого рынка к 1992 г. И лишь Договор о ЕС, сторонами которого было 12 государств, создает Европейский союз и переименовывает ЕЭС в Европейское сообщество. Лиссабонский договор, подписанный уже 27 государствами, оставляет из двух одно образование – Европейский союз. При этом Евратом действует, а ЕОУС прекратил свое существование в 2002 г.

Подводя итог данному параграфу, можно отметить следующее.

Первые три этапа (1951–1956 гг., 1957–1985 гг., 1986–1991 гг.) характеризуются расширением участвующих в принятии решения институтов Европейских сообществ, а также введенной на втором этапе необходимостью определения условий присоединения подлежащим ратификации соглашением между государствами-членами и новым государством. Действует единственное условие присоединения – геополитическое.

На четвертом этапе (1992–1996 гг.) вступление стало возможным только в ЕС с охранением всех процедур, Европейский совет принял «Копенгагенские критерии» с последующими дополнениями в Эссене и Мадриде, которые позднее в учредительных договорах получили название «критерии соответствия».

На пятом этапе (1997–2003 гг.) усложнение проявилось в дополнении условий присоединения политико-правовым условием уважения ценностей ЕС.

На шестом этапе (2004 г. – н/в) наличие «критериев соответствия» Европейского совета закрепляется на уровне учредительных договоров. В рамках процедуры добавлена необходимость информирования Европейского парламента и национальных парламентов, изменено требуемое большинство голосов Европейского парламента в меньшую сторону. Главной особенностью данного этапа является введение процедуры добровольного выхода, механизм реализации которой применяется в настоящее время.

1.3. Категория «членства» в Европейском союзе как межгосударственном объединении

Европейский союз является уникальным межгосударственным объединением. Главной особенностью ЕС является одновременное сочетание признаков конфедерации (учреждение Европейских сообществ и ЕС) и федерации (функционирование ЕС)⁷¹. Объединяя народы Европы, ЕС основывается на общности их культуры, сохраняя и развивая правовые достижения Европейских сообществ и ЕС. «Огромное значение для становления Европейского союза и формирования его права имеет общая правовая и конституционная культура, испытывающая на себе большое влияние римского права»⁷².

Относительно «федерации» и «конфедерации» представляет интерес работа К.-А. Кольяра «Международные организации и учреждения», в которой он подчеркнул два основных закона, применимых к обеим формам: закон иерархии и закон автономии. «Опыт различных федеративных образований, каковы бы ни были их цели и используемые юридические методы, свидетельствует о действии двух общих и весьма простых законов: закона иерархии (de superposition) и закона автономии (d’autonomie). Закон иерархии связан с существованием в любом федеративном образовании общих учреждений, компетенция которых распространяется на все сложное федеративное образование. <…> Закон автономии представляет собой противовес закону иерархии. Он означает, что составные части федеративного образования обладают своей собственной компетенцией и, по существу, не подчинены контролю общих федеративных учреждений»⁷³. «Конфедерация государств – это союз государств, основанный на принципе равенства его членов. <…> Взаимоотношения государств – членов конфедерации друг с другом регулируются особенным международным правом самой организации, в частности, учредительным договором»⁷⁴.

Как отмечают Г. Шермерс и Н. Блоккер, при подготовке текста Договора о ЕС первоначальная редакция статьи А (действующая статья 1), предложенная Президентом Дании, была следующей: «Настоящий Договор знаменует собой новый этап в процессе постепенного приведения Союза к федеративной цели». Данная редакция подверглась пересмотру на заседании Европейского совета в Маастрихте в связи с несогласием Великобритании, после чего «федеративная цель» была заменена на «все более сплоченный союз народов Европы»⁷⁵.

Тем не менее зарубежная доктрина, принимая во внимание развитие ЕС по федеративному типу, пока не рассматривает его как федерацию в полном смысле, отмечая, что «ЕС, конечно, не является супергосударством. Межправительственная организация не превратила суверенитет государств – членов в легитимное региональное правительство, уменьшив национальные правительства до простых миньонов. Несмотря на впечатляющий уровень интеграции, ЕС еще предстоит пройти долгий путь до того, как он сможет стать “Соединенными Штатами Европы”»⁷⁶.

В учредительных документах ЕС не содержится понятия членства. При подготовке Конституции для Европы разработчики выделили отдельную главу о членстве в ЕС, в остальных же учредительных документах ЕС подобные главы отсутствуют, положения относительно членства содержатся в заключительных положениях, где обычно указываются условия присоединения к договору, прекращение его действия, продление договора и подобные положения.

Исходя из определения членства в межгосударственном объединении, проанализированного в первом параграфе, рассмотрим категорию членства в Европейском союзе.

Членство в Европейском союзе – форма участия государства в Европейском союзе, являющегося на основании международного договора его составной частью.

Международные договоры заключаются в добровольном порядке. Принцип добровольности присоединения к договору и вступления в межгосударственное объединения сохраняется, без сомнения, при европейской интеграции. Как отмечает О.М. Мещерякова, «Европейский союз учрежден на основе международных договоров, разработанных государствами-членами и вступившими в силу после того, как они были ратифицированы всеми государствами-членами. <…> Следовательно, Европейский союз создан в соответствии с международным правом на основе международных договоров»⁷⁷.

Используя метод импликации, признаки членство в ЕС можно записать в виде следующей формулы:

Таким образом, получаем, что член ЕС – государство, которое является стороной вступившего в силу учредительного договора ЕС или вступившего в силу договора о присоединении к ЕС, и не совершившее процедуру выхода из его состава. Юридическим фактом возникновения членства в ЕС является заключение соответствующего международного соглашения и его вступление в силу, прекращение членства – направление уведомления государства в Совет ЕС о намерении выйти и истечение определенного временного промежутка.

Учредительные договоры ЕС, в отличие от документов других межгосударственных объединений, не делят членов на первоначальных и присоединившихся, только статья 50 ДЕС использует понятие «выходящее государство-член». Договоры о присоединении делят членов на существующих и новых. Такое деление имеет практический характер: для новых государств-членов устанавливаются временные переходные меры.

Классифицируя межгосударственные объединения по таким признакам, как открытые для присоединения государств и устанавливающие условия для присоединения, Европейский союз относится ко второму типу. Как отмечается в доктрине, «Европейский союз, как и любое иное подобного рода надгосударственное или межгосударственное образование, формируясь на основе определенных принципов, устанавливает различные требования (критерии) к государствам – кандидатам на вступление в данное образование и определенный порядок (процедуру) рассмотрения поступающих заявлений»⁷⁸.

Основываясь на выводах относительно структуры условий членства в международной организации (критерии – стандарты – индивидуально-групповые предписания), которую приводит И.С. Попов⁷⁹, соответствующую структуру относительно Европейского союза можно представить следующим образом: условия учредительных договоров – критерии ЕС («мягкое право»)⁸⁰ – индивидуальные предписания.

Условия учредительных договоров – установленные учредительными договорами требования, соответствие которым позволяет государству претендовать на получение статуса члена ЕС. Данные признаки установлены пунктом 1 статьи 49 ДЕС⁸¹.

Критерии ЕС («мягкое право») – основанные на условиях учредительных договоров и зафиксированные в актах ЕС признаки, соответствие которым позволяет государству претендовать на получение статуса кандидата в члены ЕС. На данный момент действуют «Копенгагенские» критерии, принятые на заседаниях Европейского совета в Копенгагене, Эссене и Мадриде в 1993, 1994 и 1995 гг. соответственно, о которых уже упоминалось в параграфе 1.2 данной работы. Такие критерии, образуя вторую ступень, разрабатываются на основе условий учредительных договоров, конкретизируют и дополняют их.

Индивидуальные предписания – заключения и рекомендации Европейской комиссии кандидату в члены ЕС, выполнение которых необходимо для получения статуса членства ЕС. Данные предписания выносятся на основе и в строгом соответствии с вышестоящими условиями и критериями.

В конституциях ряда государств – членов ЕС содержатся положения относительно участия в Европейском союзе. Например, в Конституции Франции данному вопросу посвящен раздел XV «О Европейском союзе», согласно статье 88-1 которого «Республика участвует в Европейском Союзе, образованном из государств, которые на основании свободного выбора приняли решение о совместном осуществлении некоторых из своих полномочий в силу Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза в том виде, в каком они вытекают из Договора, подписанного 13 декабря 2007 г. в Лиссабоне»⁸². Согласно пункту 1 статьи 23 Основного закона ФРГ «Для осуществления идеи Объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского союза, в обязанность которого входит гарантировать соблюдение принципов демократического, правового, социального и федеративного государства, а также соблюдение принципа субсидиарности, который гарантирует защиту основных прав, по существу совпадающих с основными правами, содержащимися в Основном законе. В этих целях Федерация может передавать свои суверенные права посредством издания закона, одобренного Бундесратом. Для учреждения Европейского союза, а также изменения его договорных основ и аналогичного урегулирования, которое изменяет или дополняет настоящий Основной закон или делает возможными такие изменения или дополнения, применяются абзацы 2 и 3 статьи 79»⁸³.

Особенностью членства ЕС является различный объем прав и обязанностей государств-членов, выражающийся, с одной стороны, в установлении определенных изъятий из общих правил, с другой стороны, в развитии продвинутого сотрудничества.

В зарубежной доктрине применительно к ЕС говорится о феномене дифференцированной интеграции. В частности, М. Авбели, отмечает, что «Как многим другим элементам европейской интеграции, дифференциации не хватает согласованности, она управляется случайностью, двусмысленностью и разногласиями»⁸⁴. Изъятия как раз являются одним из элементов такой дифференциации, М. Авбели называет их «защитными оговорками»⁸⁵. Изъятия устанавливаются по инициативе государств-членов и фиксируются в протоколах к учредительным документам ЕС, а также к договорам о вступлении в ЕС.

Учредительными договорами ЕС установлены следующие изъятия⁸⁶:

1) в области экономического и валютного союза (введение евро) – правила не применяются к Дании (Протокол № 16);

2) в сфере пространства свободы, безопасности и правосудия – правила не применяются к Дании (Протокол № 22);

3) в сфере применения Хартии ЕС об основных правах – положения не применяются в отношении судов и трибуналов Польши (Протокол № 30);

4) разрешено применение национального законодательства в отношении тихоокеанского франка в Новой Каледонии, Французской Полинезии, Уоллисе и Футуне для Франции (Протокол № 18);

5) правила статьи 14 Статута Европейской системы центральных банков Европейского центрального банка не применяются при осуществлении Национальным банком Дании своих функций на территории Дании, не являющейся частью ЕС (Протокол № 17);

6) сохранение действующего законодательства по вопросам приобретения вторых домов – для Дании (Протокол № 32).

Договорами о присоединении к Европейским сообществам и ЕС установлены следующие изъятия⁸⁷:

1) применение национального законодательства об абортах на Мальте (Протокол № 7 к Договору о присоединении к ЕС Чехии, Эстонии, Кипра, Латвии, Литвы, Венгрии, Мальты, Польши, Словении и Словакии 2003 г.);

2) приобретение и содержание недвижимости, оказание услуг на Аландских островах физическими лицами, не проживающими там, или юридическими лицами только с разрешения местных властей (Протокол № 2 к Договору о присоединении к ЕС Австрии, Финляндии и Швеции 1994 г.);

3) сохранение исключительного права на оленеводство за народом Саами (Протокол № 3 к Договору о присоединении к ЕС вступлении Австрии, Финляндии и Швеции 1994 г.);

4) изъятие из таможенной территории ЕС Канарских островов Сеуты и Мелильи (Протокол № 2 к Договору о присоединении к ЕЭС и Евратому Испании и Португалии 1985 г.).

Статья 20 ДЕС предусматривает возможность установления Советом ЕС продвинутого сотрудничества между государствами-членами (не менее 9) по их желанию в сферах, не относящихся к исключительной компетенции ЕС. Институт продвинутого сотрудничество предусмотрен в качестве исключительной меры, направленной на реализацию целей ЕС и укрепление интеграционного процесса, то есть большую степень интеграции по сравнению с остальными государствами-членами, которые, например, к ней еще не готовы. Порядок установления продвинутого сотрудничества предусмотрен статьей 329 ДФЕС.

В настоящее время продвинутое сотрудничество установлено в следующих сферах:

1) свободы, безопасности и правосудия (юрисдикции, применимого права, признания и приведения в исполнение решений о режимах собственности смешанных браков – между 18 государствами – членами ЕС⁸⁸, права, применяемого к бракоразводному процессу – между 14 государствами – членами ЕС⁸⁹);

2) налогообложения (налога на финансовые операции – между 11 государствами – членами ЕС⁹⁰);

3) коммерческой деятельности (создание единой патентной защиты – между 24 государствами – членами ЕС⁹¹).

Главная особенность продвинутого сотрудничества состоит в открытости и альтернативности присоединения к нему остальных государств – членов ЕС, а также неприменении правил, установленных в рамках такого сотрудничества, в качестве «acquis вступления» для государства-кандидата.

Особенностью ЕС также является наличие у государств-членов заморских стран и территорий. Заморские страны и территории (ЗСТ)⁹² – неевропейские страны и территории, имеющие особые отношения⁹³ с одним из государств – членов ЕС (Данией, Нидерландами и Францией). По сути данные территории, хоть официально и перестали называться зависимыми, тем не менее находятся под суверенитетом данных государств – членов ЕС, но, поскольку не являются территорией данных государств, в отличие от «отдаленных территорий ЕС»⁹⁴, соответственно, не являются частью ЕС и не входят в единый рынок ЕС. Расположены ЗСТ в Атлантическом, Северном Ледовитом, Южном (Антарктическом) и Тихом океанах, а также на Карибах. Европейская комиссия подчеркивает наличие исторических, институциональных и политических связей между ЕС и ЗСТ. Потенциал ЗСТ состоит в том, что, будучи широко распределены территориально, они тем не менее являются носителями ценностей ЕС. В настоящее время таких стран и территорий 13⁹⁵. Список ЗСТ перечислен в Приложении II к ДФЕС и является исчерпывающим⁹⁶. Таким образом, изменения в данный перечень ЗСТ могут быть внесены только государствами-членами и подлежат ратификации.

Статус ЗСТ определяется специальными нормами ЕС – частью четвертой ДФЕС и решениями Совета ЕС. Остальное законодательство ЕС не распространяется на данные территории.

Частью четвертой ДФЕС установлены общие положения относительно ЗСТ. Предусматривается установление режима ассоциации ЕС с такими странами и территориями в целях содействия их экономическому и социальному развитию, а также установления тесных экономических связей между ними и ЕС. В настоящее время в Ассоциацию входят все ЗСТ.

Детализация положений относительно правил и процедуры Ассоциации осуществляется решениями Совета ЕС (статья 203 ДФЕС). Установление норм внутренним правом ЕС является главным отличием Ассоциации заморских стран и территорий от ассоциаций ЕС с третьими странами. Такие решения принимаются с 1964 г., как правило, на определенный период времени. В настоящее время действует решение Совета ЕС 2013/755/ЕС от 25 ноября 2013 г.

Режим ассоциации предполагает:

1) применение привилегированного торгового режима;

2) запрет дискриминации в отношении права граждан и юридических лиц на учреждение собственного дела в других государствах-членах и ЗСТ;

3) оказание финансовой поддержки ЗСТ через специализированные фонды ЕС.

Среди ЗСТ особое положение занимает Гренландия, которая из территории ЕС перешла в ЗСТ. В отличие от остальных ЗСТ, Гренландия по-прежнему является территорией Дании. Отношения между ЕС и Гренландией регулируются Протоколом № 34 к ДЕС и ДФЕС об особых договоренностях с Гренландией, которые сводятся к возможности снятия таможенных пошлин и количественных ограничений на ввоз в ЕС рыболовной продукции из Гренландии в обмен на доступ к ее рыболовным промыслам судов ЕС. Положения части IV ДФЕС применяются с учетом положений данного Протокола (статья 204 ДФЕС). Подробнее об изменении статуса Гренландии рассмотрено в параграфе 3.1 данной работы. При толковании вторичного права Суд ЕС исходит из принципа прямого действия даже в том случае, когда действия осуществляются не только на территории Дании, но и на территории Гренландии. В частности, при рассмотрении дела C-327/15 относительно токования положений Директивы Европейского парламента и Совета 2002/22/ЕС от 7 марта 2002 г. об универсальных услугах и правах пользователей в отношении сетей электронных коммуникаций и услуг (Директива об универсальных услугах) и, в частности, ее статьи 32, Суд ЕС приходит к заключению, что данная норма должна толковаться как норма прямого действия, исключающая национальное законодательство. Тот факт, что предприятие предоставляет такую услугу не только на территории Дании, но и на территории Гренландии, не имеет значения для толкования положений данной директивы.

Прекращение членства в ЕС возможно на основе добровольного выхода. Порядок добровольного выхода предусмотрен статьей 50 ДЕС, принятой в 2007 г. и впервые примененной в 2017 г. Великобританией⁹⁷. Исключение из состава ЕС учредительными договорами не предусмотрено.

Как отмечают Г. Шермерс и Н. Блоккер, «процедура выхода из ЕС носит более наднациональный характер, чем процедура вступления, основанная на соглашении между новым государством-членом и другими государствами-членами»⁹⁸. Подчеркивается, что отличие процедуры выхода из ЕС от выхода из других международных организаций заключается в ключевой роли институтов ЕС, которую они играют в переговорном процессе, в то время как схожесть процедуры состоит в том, что только государство-член принимает решение о таком выходе.

Как уже упоминалось в параграфе 1.1 данной работы, от прекращения членства следует отличать приостановление прав, вытекающих из членства. Не является исключением из данного правила и ЕС: абзацем вторым пункта 3 статьи 7 ДЕС установлено, что при приостановлении отдельных прав обязанности, которые возлагаются на соответствующее государство – член ЕС учредительными договорами ЕС, сохраняют обязательную силу для данного государства.

Из трех оснований приостановления отдельных прав, вытекающих из членства, известных международному праву⁹⁹, статья 7 ДЕС формулирует одно основание – установление Европейским советом факта серьезного и устойчивого нарушения со стороны государства – члена ЕС ценностей, указанных в статье 2, то есть уставных ценностей. В частности, говорится о приостановлении права голоса представителя правительства конкретного государства-члена в Совете ЕС.

Предусмотрена специальная процедура принятия такого решения, которую в свою очередь можно подразделить на превентивные меры, приостановление прав, решение об изменении или прекращении действия приостановления прав.

Превентивные меры заключаются в установлении «наличия явного риска серьезного нарушения» ценностей ЕС:

1) мотивированное предложение одной трети государств – членов ЕС, Европейского парламента или Европейской комиссии, направленное в Совет ЕС;

2) получение Советом ЕС согласия Европейского парламента;

3) заслушивание Советом ЕС соответствующего государства – члена ЕС и возможное направление ему рекомендаций, принятых большинством в четыре пятых голосов своих членов;

4) установление Советом ЕС, действующим большинством в четыре пятых голосов своих членов, наличия явного риска серьезного нарушения ценностей ЕС, закрепленных в статье 2;

5) регулярный мониторинг Советом ЕС наличия оснований, которые привели к установлению факта «наличия явного риска серьезного нарушения» указанных ценностей.

Понятие «серьезного нарушения ценностей» не приводится, и, следовательно, решение вопроса о том, является ли конкретное нарушение серьезным или нет, остается на рассмотрение Европейского парламента и Совета ЕС, который при принятии соответствующего решения устанавливает «серьезность» нарушения.

Приостановление прав, вытекающих из членства, происходит следующим образом:

1) одна треть государств – членов ЕС или Комиссии направляет предложение в Европейский совет об установлении факта серьезного и устойчивого нарушения государством – членом ЕС ценностей, установленных статьей 2;

2) Европейский совет получает согласие Европейского парламента;

3) Европейский совет предлагает соответствующему государству – члену ЕС представить свои замечания;

4) Европейский совет единогласным решением устанавливает факт серьезного и устойчивого нарушения ценностей ЕС;

5) Совет ЕС квалифицированным большинством принимает решение о приостановлении отдельных прав, вытекающих из применения учредительных договоров ЕС к данному государству – члену ЕС.

Для данной процедуры, по сравнению с превентивными мерами, установлен более сложный порядок принятия решения, в частности, решение об установлении факта принимается единогласно остальными 27 членами Европейского совета.

В ответ на изменение ситуации, которая привела к введению таких мер, Совет ЕС квалифицированным большинством голосов вправе принять решение об изменении или прекращении действия принятых мер относительно приостановления отдельных прав.

Для рассмотренных выше случаев предусмотрен особый порядок голосования в Европейском парламенте, Европейском совете и Совете ЕС, установленный статьей 354 ДФЕС, в частности, неучастие в голосовании соответствующего государства.

На практике ЕС дважды в качестве превентивной меры рассматривал наличие риска серьезного нарушения ценностей ЕС: в ситуации с Польшей, Европейский парламент принял резолюции от 1 марта 2018 г. относительно применения пункта 1 статьи 7 ДЕС к Польше¹⁰⁰, в случае с Венгрией Европейский Парламент принял резолюцию от 17 мая 2017 г. относительно ситуации в Венгрии¹⁰¹.

В ситуации с Польшей указывалось на отсутствие независимого и законного конституционного контроля, а также принятие Парламентом Польши нового законодательства по реформированию судебной системы, которое вызывает серьезную обеспокоенность в отношении независимости судебных органов и значительно увеличивает системную угрозу верховенству права в Польше.

В ситуации с Венгрией обеспокоенность ЕС вызвали вопросы, связанные с функционированием конституционной и избирательной систем, независимостью судебных и других институтов, а также связанные с правами судей, коррупцией и конфликтом интересов, конфиденциальностью и защитой данных, свободой самовыражения, академической свободой, свободой ассоциаций, правом на равное обращение, правами меньшинств, основными правами мигрантов, беженцев, экономическими и социальными правами.

В ЕС наиболее выраженно по сравнению с другими межгосударственными объединениями осуществляется взаимодействие системы государство – член – ЕС. Такое взаимодействие происходит на всех этапах: при возникновении членства, в процессе функционирования ЕС, а также при выходе государства из состава ЕС.

При учреждении Европейских сообществ и ЕС именно государства сформулировали положения о том, каким будет объединение. Вступление договора в силу зависело от его ратификации в каждом государстве-учредителе.

При присоединении к ЕС новых государств вносятся изменения в учредительные договоры, в том числе по вопросам распределения количества представителей государств-членов в органах ЕС, порядок подсчета большинства голосов, вопросам финансового характера.

В обоих случаях ЕС оказывает влияние на правовую и институциональную системы государств-членов¹⁰². Правовое влияние выражается в следующем: согласно принципу верховенства и прямого действия права ЕС оно становится частью национальной правовой системы государств – членов ЕС, нормы относительно ЕС закрепляются в Конституциях (Основных законах) этих государств, осуществляется имплементация вторичного права ЕС в национальные правовые системы. Институциональное влияние связано с тем, что действующей системе органов власти в государстве, которое приобрело статус члена ЕС, необходимо адаптироваться под систему органов власти ЕС. Иногда это проявляется в создании специальных органов.

В процессе функционирования ЕС происходит постоянное взаимодействие данной системы: из представителей государств формируют органы ЕС, которые осуществляют непосредственную деятельность ЕС, в том числе принимают акты вторичного права. Происходит изменение внутреннего законодательства государств-членов. Государства-члены осуществляют финансовые выплаты в бюджет ЕС, в свою очередь ЕС оказывают помощь отдельным странам на период их адаптации после вступления в ЕС.

При выходе государства-члена из состава ЕС происходит разрыв связей между государством и ЕС, что является более сложным процессом, чем при вступлении государства в ЕС. Подлежит урегулированию широкий круг вопросов: применение законодательства ЕС и юрисдикция Суда ЕС в выбывающем государстве, гражданство ЕС, социальные вопросы, институты и архивы ЕС, находящиеся на территории выбывающего государства, финансовые вопросы. ЕС необходимо внести изменения в учредительные документы относительно распределения количества представителей государств в институтах ЕС, определения квалифицированного большинства при голосовании. Иными словами, возникают те же вопросы правового и институционального характера, что и при вступлении государства, только в противоположном направлении. При выходе элемента из состава целого также нужен переходный период, возможно, даже более продолжительный. В ближайшее время Великобритании предстоит решить все эти вопросы.

В зарубежной доктрине рассматривается также концепция «расширенного многостороннего и двустороннего сотрудничества» как вид интеграции без членства в ЕС. Автором данной концепции является А. Лазовский¹⁰³. В качестве примеров такого сотрудничества приводятся Норвегия, Исландия, Лихтенштейн и Швейцария. Такое сотрудничество возможно для государств, которые по каким-либо причинам не могут или не желают вступить в ЕС. Он утверждает, что «существование расширенного многостороннего и двустороннего сотрудничества приведет к созданию правового пространства ЕС. Понятно, что в центре будет единая правовая база ЕС, вокруг – третьи страны, которые принимают такую модель интеграции. Это создает новое направление в рассуждениях о гибкости и разноскоростной Европе»¹⁰⁴.

Подводя краткий итог главе 1, можно отметить следующее.

1. Членами ЕС могут быть только государства. Членство в ЕС различных территориальных образований, не являющихся государствами, а также других международных организаций не предусмотрено. При этом ЕС является членом более 30 межгосударственных объединений.

2. Отличие института «членства» в Европейском союзе от членства в других межгосударственных объединениях проявляется в единстве и дифференциации условий его возникновения и прекращения.

Единство, в частности, выражается в необходимости выполнения условия о прямом действии и верховенстве норм ЕС, закреплении в учредительных договорах единых правил вступления в ЕС, возможности приостановления отдельных прав, вытекающих из членства, а также определении специальных условий и порядка прекращения членства в ЕС.

Дифференциация, в частности, выражается в подходе институтов ЕС к определению государства «европейским», в установлении изъятий для отдельных государств-членов на основе договоров о присоединении, а также в реализации временных переходных мер для адаптации новых государств-членов.

3. Членство в ЕС характеризуется разнообъемностью прав и обязанностью государств, проявляющейся, с одной стороны, в возможности установления изъятий для отдельных государств-членов, с другой стороны, в возможности перехода к продвинутому сотрудничеству некоторыми государствами-членами в конкретных вопросах углубления интеграции. Действие изъятий не препятствует участию в продвинутом сотрудничестве, если они не касаются тех сфер, где учреждается продвинутое сотрудничество.

4. Эволюция положений о членстве в Европейских сообществах и Европейском союзе, происходившая в шесть этапов, демонстрирует усложнение с процессом времени как самой процедуры присоединения, так и условий возникновения и прекращения членства в ЕС.

На первых трех этапах (1951–1956 гг., 1957–1985 гг., 1986–1991 гг.) происходило постепенное усложнение процедуры присоединения в институциональном аспекте, выразившееся в последовательном расширении участвующих в принятии решения институтов Европейских сообществ.

На четвертом и пятом этапах (1992–1996 гг., 1997–2003 гг.) происходило усложнение условий присоединения, выразившееся в расширении самих условий и появлении дополнительных критериев присоединения.

На шестом этапе (2004 г. – н/в) наблюдается комбинация и совершенствование изменений, как в институциональном аспекте, так и в подходах к установлению условий присоединения. Главной особенностью данного этапа является введение специальной процедуры выхода из состава ЕС.

5. В положениях учредительных договоров ЕС определяются юридические основания возникновения, приостановления и прекращения членства.

Юридическим основанием:

– возникновения членства в ЕС является заключение международного договора о присоединении (многосторонний акт);

– приостановления членства является решение Совета ЕС (односторонний акт);

– прекращения членства является направление уведомления (нотификация) государства-члена в Европейский совет о намерении выйти (односторонний акт).

В положениях учредительных документов зафиксированы возможность принудительного приостановления прав, вытекающих из членства (ст. 7 ДЕС), и возможность добровольного выхода из состава объединения (ст. 50 ДЕС). Добровольное приостановление прав и принудительное исключение учредительными договорами ЕС не предусмотрено.

6. Приостановление прав, вытекающих из членства в ЕС, возможно при установлении факта «серьезного и устойчивого нарушения» государством-членом уставных ценностей. В отличие от других межгосударственных объединений, нарушение финансовых обязательств или приостановление членства в других взаимосвязанных организациях не являются основаниями для приостановления прав.