Kitobni o'qish: «Градорегулирование в условиях рыночной экономики»

Предисловие

Градорегулирование – это малоосвоенная в России деятельность, которую осуществляют все, результатами которой пользуются все, часто не осознавая этого. По мере развития рыночной экономики масштабы этой деятельности, степень осведомленности о ней неизбежно будут возрастать, вовлекая в процесс градорегулирования как управленцев различных уровней, так и специалистов различного профиля, а также граждан, не посвященных в специальные вопросы, но сталкивающихся с их решением в повседневной жизни. Именно поэтому обладание знаниями в области градорегулирования уже становится объективной необходимостью для всех специалистов по городской экономике. Со временем, увеличение степени вовлеченности объектов недвижимости в рыночный оборот неизбежно приведет к тому, что будет расти потребность в профессионалах, работающих в сфере градорегулирования.

Почему градорегулирование, а не более привычное и понятное градостроительство? Потому что, когда невозможно приказывать, но можно и нужно побуждать к свободной деятельности частных субъектов, ограничивая ее определенными рамками и гарантируя при этом права на использование недвижимости, неизбежно возникает градорегулироваение. В этом суть рыночной экономики. Рынок недвижимости – это оборот недвижимости, при котором объект недвижимости может быть передан (путем продажи, передачи в аренду) одним лицом (собственником) другому лицу (покупателю или арендатору). История показала, что ситуация, предполагающая возможность оборота недвижимости, особенно оборота земельных участков, не является универсальной, общераспространённой. В России оборот земельных участков стал невозможным с 1917 г., ас начала 1990-х гг. он вновь стал возможным и признан необходимым, в том числе путем закрепления соответствующими законодательными нормами. В период отсутствия оборота земельных участков и рынка недвижимости неизбежно утверждалась система социалистического градостроительства, но градорегулирования не было и быть не могло. Поэтому градорегулирование для современной России является малоосвоенной, еще не понятой как необходимость, часто голословно отвергаемой сферой деятельности, освоение и утверждение которой, однако, является объективной и неотвратимой задачей.

В учебное пособие вошли материалы, подготовленные в процессе совместной работы авторов с коллегами во многих городах России: при подготовке проекта Градостроительного кодекса Российской Федерации, проектов региональных законов о градорегулировании, проектов правил землепользования и застройки в Великом Новгороде, Твери, Петербурге, Самаре, Казани, Хабаровске, Перми, Нижнем Новгороде, Екатеринбурге, а также иных проектов.

Всем многочисленным коллегам из этих и других городов авторы выражают глубокую благодарность за профессиональную поддержку и взаимопонимание. Особая признательность специалистам других организаций, с которыми авторы совместно выполнили и выполняют работы в различных городах страны, плодотворно сотрудничают и надеются на продолжение профессионального и дружеского взаимодействия. Авторы также благодарны руководству фонда «Институт экономики города», сотрудникам его различных направлений за профессиональные советы и рекомендации, высказанные в процессе обсуждения различных тем и аспектов книги.

Н.Б.Косарева,

кандидат экономических наук,

президент фонда «Институт экономики города»

Тема 1.
Начала правового градорегулирования

1.1. Введение в градорегулирование

Градорегулирование в России – пока еще малоосвоенная область деятельности. Это деятельность, которую осуществляют все, результатами которой пользуются все, многие – не зная об этом. По мере развития рыночной экономики масштабы этой деятельности, степень осведомленности о ее результатах и вовлеченности в нее неизбежно возрастают: в процесс градорегулирования вовлекаются как управленцы разных уровней и специалисты разного профиля, так и граждане, не посвященные в специальные вопросы, но имеющие с ними дело в повседневной жизни.

Почему градорегулирование, а не более привычное и понятное градостроительство? Регулирование, градорегулирование неизбежно возникает тогда, когда уже невозможно приказывать, но можно и нужно побуждать к свободной деятельности частных субъектов, ограничивая эту деятельность определенными рамками и гарантируя при этом права на использование недвижимости. Ситуация, когда невозможно приказывать, но можно и нужно побуждать к свободной деятельности, – это рыночная экономика, это рынок недвижимости. Рынок недвижимости – это оборот недвижимости. Оборот недвижимости – это ситуация, когда один объект недвижимости может быть передан (путем продажи, передачи в аренду) одним лицом (собственником) другому лицу (покупателю или арендатору).

История показала, что ситуация, когда возможен оборот недвижимости, особенно оборот земельных участков, не является универсальной, общераспространенной. В России оборот земельных участков стал невозможным с 1917 г., а с начала 1990-х гг. он вновь признан необходимым, в том числе путем закрепления соответствующими законодательными нормами. В период отсутствия оборота земельных участков и рынка недвижимости неизбежно утверждалась система социалистического градостроительства, но градорегулирования не было и быть не могло. Поэтому градорегулирование для современной России является новой, неосвоенной, еще не понятой как необходимость, часто голословно отвергаемой сферой деятельности, освоение и утверждение которой, однако, становится объективной и неотвратимой задачей.

Градостроительство было прерогативой «технологов», им занимались исключительно профессионалы. Градорегулирование – прерогатива не только профессионалов, но и лиц, которые не могут причислять себя к таковым, но действуют с ними на равных в силу выраженной заинтересованности – наличия имущественных прав, защищаемых законом. В градорегулировании участвуют все, кого оно касается, а касается оно всех – прямо или косвенно.

Градорегулирование – это не столько профессиональная специализация, сколько синтетическая творческая деятельность, привлекающая и объединяющая специалистов многих профессий – планировщиков, архитекторов, управленцев (менеджеров), юристов, экономистов, экологов, социологов, землеустроителей, инженеров-изыскателей, строителей, оценщиков недвижимости, инвентаризаторов, специалистов в области информатики и иной деятельности.

Градорегулирование сопрягается и взаимодействует со всеми институтами управления, экономики, инфраструктурного обеспечения рынка недвижимости: институтом планирования, институтом землеустройства и технической инвентаризации, институтом государственного кадастрового учета недвижимости, институтом государственной регистрации прав на недвижимость, институтом предоставления земельных участков для строительства, институтами массовой оценки недвижимости в целях налогообложения и индивидуальной оценки объектов недвижимости, институтом налогообложения недвижимости.

В силу своего синтетического, объединяющего характера градорегулирование в законодательном отношении оформляется позднее других институтов рынка недвижимости и управления. Такая ситуация характерна не только для России. Однако в России законодательное оформление института градорегулирования осложнено рядом особенностей.

Во-первых, градорегулирование – это «поздний ребенок». К моменту его появления «место было уже занято» ранее появившимися законами, значительная часть которых регулировала относительно узкие вопросы, в силу чего формировались далекие от оптимальных схемы управления, характеризующиеся дублированием однотипных действий. В законодательном отношении градорегулирование – это собирание ранее разбросанных камней, гармонизация законодательства. Гармонизирующая функция градорегулирования проявилась, например, при объединении многочисленных, ранее отдельно функционировавших видов государственной экспертизы проектной документации в одну государственную экспертизу с упразднением дублирования, но с сохранением всего комплекса требований, предъявляемых к такой документации¹.

Во-вторых, градорегулирование, в отличие от многих других видов деятельности, не может быть обеспечено одним или несколькими федеральными законами. Градорегулирование в условиях рынка недвижимости – это прежде всего гарантии прав и пределы свободы в использовании недвижимости. Такого рода права и гарантии могут определяться только и исключительно на местах – посредством муниципальных нормативных правовых актов, называемых правилами землепользования и застройки. Таких актов не было и не могло быть в начале периода перехода к рыночным отношениям. Но жизнь не могла стоять на месте, строительство должно было продолжаться, не дожидаясь подготовки необходимых документов. Потребовались инструменты, которые на время заместили бы то, чего не было и, повторим, не могло быть. И такие замещающие инструменты нашлись в виде внесистемных процедур предварительного согласования мест размещения объектов, иных квазиправовых процедур. Однажды появившись, эти временные эрзац-схемы начали утверждаться в сознании административных работников и специалистов как постоянные, как единственно возможные или предпочтительные. Стало происходить «выталкивание на обочину» процесса становления системы правового градорегулирования как ненужного изобретения, чуждого отечественной практике. Переходный период затянулся, угрожая превратиться из временного в вечный.

Таким образом, правовое градорегулирование в полномасштабном виде может состояться только в будущем – ближайшем или отдаленном (последнее – в случае превращения переходного и временного в вечно тянущееся и незавершенное). И в этом сегодня его главный «недостаток». Его надо создавать, для чего необходимо обладать знаниями, энергией и инициативой.

Но почему, собственно, правовое градорегулирование нужно создавать, кому и для чего оно нужно?

В результате не обремененных предрассудками размышлений нельзя не прийти к выводу, что в условиях рынка недвижимости этот универсальный инструмент регулирования необходим всем, в том числе:

• собственникам квартир, которые хотят быть уверенными, что не подвергнутся «уплотнительной застройке» или угрозе сноса дома, в котором они живут, ввиду реализации неправильно понимаемой и навязываемой административными органами государственной или муниципальной необходимости;

• лицам, которые желают приобрести квартиру и при этом быть уверенными в том, что рядом не возникнет вредное производство, близость к которому обесценит приобретенную недвижимость;

• собственникам частных домов и дач, которые хотят быть уверенными в том, что их сосед не построит на границе принадлежащего им земельного участка, например, баню и не подвергнет их постоянной угрозе пожара, который может перекинуться на принадлежащий им дом и уничтожить его;

• собственникам производственной и иной приносящей доход недвижимости, которые хотят знать, имеют ли они право изменить назначение принадлежащей им недвижимости, а также каковы допускаемые пределы ее реконструкции, с тем чтобы определять на будущее бизнес-планы развития производства и иной предпринимательской деятельности;

• застройщикам-девелоперам, которые хотят проявлять инициативу в развитии и обустройстве застроенных и незастроенных территорий и иметь уверенность в том, что их риски будут минимизированы, а проекты реализованы и что им будет гарантировано присоединение к магистральным сетям инженерно-технического обеспечения;

• всем заинтересованным гражданам, которые хотят иметь достоверную информацию о наличии утвержденных документов, а также проектов документов, определяющих развитие города, в котором они живут, и участвовать в открытом процессе град ©регулирования посредством обязательных публичных слушаний;

• главам и работникам местных администраций, которые не боятся прозрачных правил игры, на основе открыто предъявленных документов (в интернете и/или в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности) создают условия для привлечения инвестиций на территорию в целях создания новых рабочих мест и повышения уровня жизни населения;

• региональным и федеральным органам исполнительной власти, которые, взаимодействуя в области территориального планирования, совместно подготавливают и реализуют крупные инфраструктурные проекты на соответствующих территориях, способствуя их активному развитию.

Цель данного пособия – раскрыть смысл градорегулирования. Дело в том, что градорегулирование – «это просто». Просто в исходных основаниях. Но в то же время это сложная, разветвленная и гибкая саморазвивающаяся система. Достигнув понимания исходных оснований, можно переходить к более углубленному изучению отдельных составляющих этой системы. Это тот путь, который в последующем могут пройти заинтересованные читатели самостоятельно, расширяя и углубляя свои знания в процессе учебы и профессиональной деятельности, так или иначе сопряженной со сферой градорегулирования.

Целью – раскрыть смысл градорегулирования – определяется и основной метод (способ) ее достижения. Это метод логического анализа, который позволяет шаг за шагом продвигаться от незнания ко все большему знанию. С помощью этого метода можно последовательно раскрывать содержание компонентов градорегулирования, каждый из которых обладает собственной логикой, объясняющей необходимость и неизбежность его существования и закономерности функционирования, особенности взаимодействия с другими компонентами, их упорядоченность в виде системы, называемой системой градорегулирования. По мере такого последовательного логического знакомства с компонентами системы читатель убедится в том, что они существуют априори, их не надо изобретать и невозможно отрицать ввиду их неопровержимой доказательности, но, разумеется, можно и нужно говорить об особенностях их проявления – полного или неполного, адекватного или неадекватного – в разных ситуациях и в разное время.

Градорегулирование как система реально существует на логическом уровне и требует воплощения в жизни, реализации. Реализация – вот задача, неизбежность постановки и решения которой будет понята новым поколением градоустроителей – планировщиков, юристов, экономистов – в их синтетической деятельности, объединяющей на творческой основе различные профессиональные интересы.

1.2. Градорегулирование и градостроительная деятельность

Для того чтобы понять, как соотносятся между собой понятия «градорегулирование» и «градостроительная деятельность», нужно:

1) определить, какие виды деятельности осуществляются в системе градорегулирования;

2) на основе определения дифференцированных видов деятельности в системе градорегулирования установить, кто (какие публичные субъекты) и чью (каких публичных и частных субъектов) градостроительную деятельность регулирует.

Какая деятельность осуществляется в системе градорегулирования

Система градорегулирования (система правового градорегулирования) – деятельность публичной власти по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности и контролю за градостроительной деятельностью, осуществляемой органами власти (территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории; архитектурно-строительное проектирование и строительство объектов, полномочиями по созданию которых наделены органы власти) и застройщиками (архитектурно-строительное проектирование и строительство).

Из вышеприведенного определения следует, что применительно к системе градорегулирования можно говорить о деятельности двух видов:

1) создании правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками;

2) контроле за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками.

Деятельность по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками, включает в себя следующие виды градорегулирования:

1) подготовку и принятие законов и иных нормативных правовых актов, прежде всего правил землепользования и застройки;

2) подготовку и утверждение документов территориального планирования, планов реализации документов территориального планирования, документации по планировке территории;

3) создание и обеспечение функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, архивов документов градостроительного проектирования, фондов хранения иных информационных материалов для подготовки документов, определенных позициями 1 и 2, иных документов (включая проектную документацию);

4) мониторинг процессов градостроительной деятельности, проведение аналитических работ и подготовку рекомендаций с использованием материалов, определенных позицией 3, для обеспечения подготовки нормативных правовых актов и документов, определенных позициями 1 и 2.

Контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками, проводимый на стадии подготовки нормативных правовых актов и документов, определенных позициями 1 и 2, включает в себя:

5) проверку и согласование проектов документов градостроительного проектирования;

6) обсуждение на публичных слушаниях проектов документов градостроительного проектирования: генеральных планов городских округов, поселений; правил землепользования и застройки; документации по планировке территории, утверждаемых главами администраций генеральных планов городских округов, поселений.

Контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками, проводимый путем проверки документов, подготовленных застройщиками, а также работ, выполнение которых было обеспечено застройщиками, предполагает:

7) проверку подготовленных застройщиками документов перед выдачей разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию, заключений органов государственной экспертизы проектной документации, проверку выполненных работ перед выдачей заключений органов государственного строительного надзора; проверку документов, предшествующую выдаче разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости (применительно к двум последним видам разрешений – до проведения публичных слушаний);

8) обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости.

Как соотносятся между собой градорегулирование и градостроительная деятельность

Можно выделить три типа деятельности:

1) градорегулирование, которое обеспечивает условия для градостроительной деятельности, но само не является градостроительной деятельностью:

• подготовка и принятие законов и иных нормативных правовых актов;

• создание и обеспечение функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, архивов документов градостроительного проектирования, фондов хранения иных информационных материалов для подготовки документов в области градорегулирования;

• мониторинг процессов градостроительной деятельности, проведение аналитических работ и подготовка рекомендаций (с использованием материалов информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, архивов и т.д.) для обеспечения подготовки нормативных правовых актов и документов в области градорегулирования;

• согласование проектов документов градостроительного проектирования;

• обсуждение на публичных слушаниях проектов документов градостроительного проектирования;

• проверка подготовленных застройщиками документов перед выдачей разрешений на строительство, иных разрешений, заключений;

• обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости;

2) градостроительная деятельность, которая не является градорегулированием, но подлежит регулированию:

• архитектурно – строительное проектирование: осуществление инженерных изысканий, подготовка проектной документации;

• строительство, реконструкция, капитальный ремонт;

3) деятельность, которая всегда является одновременно и градорегулированием, и градостроительной деятельностью. Это подготовка и утверждение публичной властью документов градостроительного проектирования:

• градорегулирование как основание для последующей градостроительной деятельности;

• градостроительная деятельность как подготовка документов градостроительного проектирования.

Последний тип деятельности примечателен тем, что он определяет особенности градорегулирования, которые будут рассмотрены в следующем разделе.

1.3. Особенности градорегулирования

Всегда ли возможно градорегулирование? Что необходимо, чтобы градорегулирование было возможным?

Само слово «регулирование» указывает на особый характер отношений между тем, кто регулирует, и тем, чья деятельность подвергается регулированию. В системе градорегулирования действуют два основных типа субъектов: публичная власть и правообладатели недвижимости. Последние обладают суверенитетом, самостоятельностью по отношению к публичной власти – они владеют, пользуются и распоряжаются принадлежащей им недвижимостью по своему усмотрению. Однако свобода правообладателей недвижимости по отношению к публичной власти не является абсолютной. Эта свобода ограниченна, а ограничения установлены публичной властью. Применительно к использованию недвижимости есть только два способа ограничить свободу правообладателей недвижимости.

Первый способ— установление рамок, за пределы которых выходить нельзя, но в пределах которых можно пользоваться свободой выбора. В отечественной практике он называется градостроительным зонированием – установлением градостроительных регламентов (посредством правил землепользования и застройки). Это единственно возможный и, следовательно, универсальный способ в условиях рынка недвижимости. На каком основании мы это утверждаем?

Основой хозяйственной жизни, национальной экономики является частное предпринимательство, а максимальный экономический эффект частное предпринимательство приносит при наличии свободы выбора. Однако свобода выбора не может быть безграничной, ограничения устанавливает публичная власть, но они не могут устанавливаться таким образом, чтобы свобода выбора выродилась в «точку» приказа-предписания. В этом не заинтересованы ни предприниматели, ни публичная власть, которая их ограничивает. Поэтому единственным способом для установления ограничений становится определение рамок свободы. А рамки свободы предпринимательской деятельности, которые не вырождаются в «точку» приказа-предписания, – это и есть градостроительные регламенты.

Второй способ — приказ-предписание использовать недвижимость по однозначно определенному назначению и однозначно определенным (посредством проектной документации) параметрам, когда заведомо не допускается свобода выбора, если она вырождается в «точку» приказа-предписания. Это единственно возможный способ в условиях отсутствия рынка недвижимости. Попробуем понять почему.

Основой хозяйственной жизни является не частное предпринимательство, а централизованная государственная экономика. Субъекты планирования, распределения и расходования финансовых ресурсов на все виды строительства объединены в одном лице – государстве, которое представляют различные уполномоченные органы, взаимодействующие между собой по схеме «приказ—подчинение». Юридически полноправные субъекты недвижимой собственности отсутствуют. Юридических контрагентов у публичной власти нет, диалог на правовой основе вести не с кем. В системе отношений, выстраиваемых по схеме «приказ – подчинение», свобода выбора является избыточной, ненужной. В условиях, когда свобода выбора в отношении недвижимости не нужна, не нужны и рамки-ограничения для нее. Не нужны рамки для ограничения свободы выбора – не нужна и система, посредством которой такие рамки устанавливаются, т.е. не нужны ни градостроительные регламенты, ни правила землепользования и застройки. А что нужно? Нужна система «целевого назначения» каждого объекта недвижимости в отдельности. Нужны распорядители-администраторы, которые по своему усмотрению это назначение будут устанавливать. При таком установлении могут использоваться документы технологического характера, которые не определяют правовой режим использования земельных участков по причине отсутствия полноценных правообладателей.

Регулирование (градорегулирование) возникает тогда, когда есть субъект регулирования, «внешний» по отношению к другому субъекту – непосредственно осуществляющему деятельность (градостроительную деятельность). В условиях, описанных выше применительно ко второму способу ограничения свободы правообладателей недвижимости, субъект регулирования деятельности и субъект деятельности слиты в одном лице (которым может быть любой представитель государства). Такие отношения являются отношениями административного подчинения, а не отношениями регулирования. Это не градорегулирование, а градостроительство нерыночного социалистического типа.

Правовое градорегулирование как особый юридический институт может начать функционировать на практике только при трех условиях:

1. Наличие рыночных отношений, рынка недвижимости, когда публичным субъектам регулирования противостоят и взаимодействуют с ними суверенные в юридическом отношении правообладатели недвижимости.

2. Наличие базовых законодательных актов, которые закрепляют первое условие и утверждают принципы градорегулирования, основанные на признании суверенитета правообладателей недвижимости и их предпринимательской активности, ограничиваемой определенными рамками – градостроительными регламентами.

3. Наличие документов градостроительного зонирования – правил землепользования и застройки, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты. Это условие определяет специфику градорегулирования. Если при других видах регулирования достаточно первых двух условий (наличие рыночных отношений, поддерживаемых законодательными и иными нормативными правовыми актами), то для градорегулирования этого недостаточно. Градорегулирование – это установление ограничений (пределов) использования недвижимости. Недвижимость где-то расположена, недвижимость локальна. Ограничения – пределы ее использования должны быть привязаны к месту и описаны в документах градостроительного зонирования. Правилами землепользования и застройки устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим использования недвижимости их правообладателями, пределы и возможности их экономической активности. Нет таких документов – нет ограничений-пределов – нет оснований для регулирования.

Итак, вышесказанное убеждает нас в том, что градорегулирование не только не всегда возможно, но и не всегда нужно.

Градорегулирование не нужно, когда нет рынка недвижимости, когда стержнем экономической активности является деятельность централизованного государства, в котором отрицаются права собственности на землю. Тогда нужно градостроительство, а не градорегулирование. Градорегулирование невозможно, когда нет документов градостроительного проектирования, т.е. нет юридических оснований для регулирования, установления ограничений в использовании недвижимости. В этом случае системные действия по необходимости замещаются суррогатными схемами, когда вместо свободы в некоторых пределах применяются приказы-предписания о целевом использовании недвижимости. Однако долго это продолжаться не может: закономерности развития рынка недвижимости с неизбежностью будут подталкивать к созданию системы правового градорегулирования.

Публичные и частные интересы в градорегулировании

Градорегулирование – это всегда отношения между публичными и частными лицами, между публичными и частными интересами. Такие отношения имеют свои особенности.

Во-первых, интерес – это мотивация, побуждение к действию, в данном случае к градостроительной деятельности. В силу того что градостроительная деятельность частных лиц является первичной, сбалансированная система градорегулирования должна выстраиваться «вокруг» частных интересов и в соответствии с ними.

Во-вторых, логика возникновения градорегулирования определяется осознанной самими частными лицами необходимостью быть ограниченными. Такие ограничения могут устанавливаться только публичной властью с позиций общего, публичного интереса. Сей факт означает, что публичный интерес имеет приоритет над частными интересами.

Суммируя эти два положения, можно сказать так: примат частного интереса над публичным в градорегулировании определяется тем, что именно частный интерес является источником возникновения всей системы градорегулирования, в то же время во имя интересов публичных на частные интересы должны быть наложены ограничения. Такова логика этой «круговой» системы. Далее, чтобы ее подтвердить, проанализируем содержание частных и публичных интересов.

Частные интересы, интересы частных лиц, правообладателей недвижимости – это интересы, состоящие в том, чтобы:

1) иметь свободу для максимальной экономической, хозяйственной деятельности;

2) быть защищенными, иметь гарантии того, что стоимость недвижимости не уменьшится в результате неконтролируемой экономической деятельности соседей;

3) быть гарантированно обеспеченными извне поступающими на земельный участок инженерно-техническими ресурсами в необходимом объеме;

4) пользоваться благами окружения – рекреационным пространством, социальными объектами, местами приложения труда, в том числе путем передвижения по общественным дорогам.

Содержание трех последних из перечисленных частных интересов указывает на то, что они могут быть удовлетворены только публичной властью. Это означает, что частные лица фактически формируют заказ для публичной власти обеспечить их частные интересы.

Публичные интересы – это особые интересы. Они не противостоят частным интересам. Публичные интересы возникают как совокупность частных интересов, своего рода апелляция к публичной власти оградить частных лиц от деструктивных последствий проявления первого частного интереса – эгоистического стремления иметь неограниченную свободу для экономической деятельности. Поэтому публичный интерес – это интерес производный, вторичный, возникающий как неизбежное следствие проявления частных интересов. Итак, публичные интересы – это интересы представляющих частных лиц публичных субъектов (органов власти, избранных частными лицами), состоящие в том, чтобы по заданию частных лиц (иными словами, по мандату – специально сформулированному или подразумеваемому) обеспечить частные интересы посредством обеспечения публичных интересов.

К публичным интересам следует отнести:

1. Экономические интересы. Публичная власть, получая налоги от недвижимости, заинтересована в повышении ее стоимости как базы налогообложения (и, следовательно, в повышении благосостояния населения). Поэтому в интересах публичной власти одновременно и предоставить частным лицам свободу для максимальной экономической активности, и ограничить ее разумными пределами так, чтобы эта активность не нанесла ущерба окружению и не привела к уменьшению стоимости недвижимости. Эта стоимость, в свою очередь, определяется гарантированным функционированием недвижимости, наличием технологических возможностей для поставки инженерно-технических ресурсов (воды, газа, электричества) в требуемых объемах и в значительной мере качеством окружения: наличием рекреационных пространств, социальных объектов, мест приложения труда, которых можно достичь, передвигаясь по общественным дорогам. Таким образом, экономические интересы публичной власти полностью согласуются с частными интересами, сформулированными выше.

2. Экологические интересы. Это интересы поддержания достойного качества среды, и в этом отношении они сходятся с интересами экономическими. Кроме того, к экологическим интересам публичной власти следует отнести обеспечение сохранения публичных земель, в состав которых включаются бульвары, скверы, парки, городские леса, иные территории, используемые в общественных рекреационных целях. Экологические интересы публичной власти согласуются с четвертым видом частных интересов, сформулированных выше.

3. Политические интересы. Эти интересы состоят в том, чтобы не допускать, предотвращать конфликты и иметь процедурные механизмы их разрешения.

Все интересы публичной власти имеют один способ выражения и обеспечения – это градорегулирование.

Следует обратить внимание на то, что все интересы (и частные, и публичные) могут быть разбиты на две группы, одна из которых связана с сохранением (сдерживанием развития), другая – с развитием. Градорегулирование – это установление ограничений-пределов, которые, однако, подразумевают не только сдерживание, но и побуждение к развитию. Развитие на частных землях не может состояться без общественной инфраструктуры – инженерно-технической, социальной. Развитие – это будущее, это планирование, которое для публичной власти является неизбежной необходимостью. Планирование не может быть сведено к одноразовому действию. Это технология, особенности которой будут рассмотрены далее (тема 7).

Градорегулирование как механизм обеспечения баланса интересов, гарантирования прав и возможности проявления инициативы частными лицами

Общественные и частные интересы согласуются между собой, но они не могут и не должны отождествляться. Нельзя полностью согласиться с теми, кто утверждает: хорошо частному лицу – хорошо обществу, поскольку неограниченная деятельность частных лиц может причинить обществу вред. Но точно так же неправы и те, кто говорит: хорошо обществу – хорошо частному лицу. Частным лицам будет плохо, если их свободная деятельность неоправданно ограничивается. От этого будет плохо и обществу. Значит, мы имеем дело с нетождественными интересами, и между ними необходимо установить баланс. Возможность установления такого баланса возникает при наличии в системе градорегулирования ответов (в форме соответствующих решений, документов, технологий) на запросы частных лиц и общественности (табл. 1.1).

Таблица 1.1

Ответы системы градорегулирования на запросы частных лиц и общественности – через частных лиц

Примечание. Таблица составлена с использованием положений ГрК РФ.²

1.4. Субъектно-объектные отношения в градорегулировании

Градорегулирование возникает при наличии рынка недвижимости, который невозможен без земельных участков. О появлении земельного участка можно говорить после его государственного кадастрового учета с момента регистрации прав субъекта на земельный участок³, т.е. когда субъект и объект становятся неразрывным целым.

Поскольку земельный участок является базовым элементом градостроительной деятельности и первичным объектом градорегулирования, закономерности его существования определяют принципы строения более сложных объектов градорегулирования – городов и регионов (о закономерностях существования земельного участка городов и регионов см. тему 2).

Неразрывностью субъектно-объектных отношений определяются принципы деятельности публичных субъектов градорегулирования, которые создают условия для градорегулирования в виде законодательных и иных нормативных правовых актов, документов градостроительного проектирования (документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории).

Неразрывность субъектно-объектных отношений для публичных субъектов градорегулирования характеризуется двумя положениями:

1. Каждый публичный субъект градорегулирования действует в границах своей юрисдикции, в границах соответствующего административно-территориального образования⁴: органы местного самоуправления городского округа – в границах городского округа, органы местного самоуправления поселения – в границах поселения, органы местного самоуправления муниципального района – в границах муниципального района, органы государственной власти субъектов РФ – в границах соответствующих субъектов РФ, федеральные органы власти – в границах Российской Федерации.

2. В случаях когда «вышестоящий» уровень публичной власти осуществляет градорегулирование на территории «нижестоящего» уровня публичной власти (например, субъект РФ – на территории городских округов и поселений, расположенных в границах соответствующего субъекта РФ), суверенитет «нижестоящих» публичных субъектов градорегулирования не нарушается, поскольку предметы градорегулирования различных уровней публичной власти различны, они не пересекаются, а дополняют друг друга.

1.5. Градорегулирование и инфраструктура рынка недвижимости

Для существования регулируемого (цивилизованного) рынка недвижимости необходимы четыре условия.

Условие первое. Возможность максимального экономического поведения. Такая возможность является исходным условием эффективной и конкурентоспособной экономики. Возникает эта возможность при наличии рынка недвижимости. Следовательно, рынок недвижимости – это универсальный способ существования такой экономики.

Условие второе. Наличие у субъектов экономической деятельности прав на земельные участки (прав собственности или прав аренды). При наличии таких прав возможно максимальное экономическое поведение.

Условие третье. Возможность оборота недвижимости, в результате чего земельные участки и иная недвижимость могут переходить от менее эффективных правообладателей к более эффективным. Оборот недвижимости возможен при наличии у субъектов экономической деятельности прав на земельные участки. Оборот недвижимости стимулирует правообладателей быть максимально эффективными в экономическом отношении.

Условие четвертое. Установление посредством градорегулирования ограничений для потенциально опасной максимальной экономической активности. Максимальное экономическое поведение необходимо – это императив экономики. Но в своем предельном выражении оно потенциально опасно для субъектов такого поведения: каждый из них несет угрозу другим субъектам, поскольку может нанести ущерб соседним объектам недвижимости. С некоторого момента возникает потребность, осознанная самими правообладателями недвижимости, в ограничении потенциально опасной максимальной экономической активности. Ограничения – это регулирование. Ограничения в использовании недвижимости – градорегулирование. Поэтому градорегулирование с необходимостью утверждает себя как неотъемлемый компонент в ряду других компонентов регулирования рынка недвижимости.

Регулирование рынка недвижимости включает в себя следующие основные компоненты:

1) градорегулирование;

2) землеустройство и техническая инвентаризация объектов строительства, реконструкции – подготовка документов для государственного кадастрового учета земельных участков и иных объектов недвижимости;

3) государственный кадастровый учет земельных участков и иных объектов недвижимости;

4) институт предоставления земельных участков, выделенных из состава государственных, муниципальных земель частным лицам;

5) государственная регистрация прав на земельные участки и иные объекты недвижимости;

6) оценка недвижимости (массовая оценка недвижимости для целей налогообложения и индивидуальная оценка недвижимости для совершения сделок);

7) налогообложение недвижимости;

8) институт сделок – смены правообладателей недвижимости;

9) информационное обеспечение рынка недвижимости (входит в состав каждого компонента, но также может являться самостоятельной деятельностью);

10) обучение субъектов рынка недвижимости и субъектов регулирования рынка недвижимости.

Как соотносится и взаимодействует градорегулирование с иными компонентами инфраструктуры рынка недвижимости на различных этапах «жизни недвижимости» – от подготовки условий для создания объектов недвижимости до их последующей эксплуатации, видно из табл. 1.2. В таблице 1.2 зафиксирована реальная последовательность действий, выполняемых до создания объектов, в процессе их создания и после создания, т.е. в процессе использования. Анализ таблицы позволяет сформулировать два вывода принципиальной значимости:

1) система градорегулирования соотносится и взаимодействует со всеми без исключения компонентами инфраструктуры рынка недвижимости;

2) система градорегулирования является смысловым, содержательным стержнем системы регулирования рынка недвижимости.

Таблица 1.2

Соотношение и взаимодействие системы градорегулирования с иными компонентами инфраструктуры рынка недвижимости

Примечания:

А – учет установленных в системе градорегулирования градостроительных регламентов при массовой оценке недвижимости для целей налогообложения.

Б – использование подготовленного в системе градорегулирования градостроительного плана земельного участка для выполнения землеустроительных работ.

В – отражение в документах государственного кадастрового учета земельных участков градостроительных регламентов.

Г – включение в пакет документов по предоставлению земельного участка градостроительного плана земельного участка, содержащего, в частности, информацию о градостроительном регламенте, о технических условиях подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения, иную информацию.

Д – ссылка на документы государственного кадастрового учета – градостроительные регламенты и т.д., содержащие информацию, подготовленную в системе градорегулирования.

Е – размер текущих платежей. Определяется с учетом фактического использования недвижимости, вид которого должен содержаться в перечне видов разрешенного использования недвижимости, определенного градостроительным регламентом для соответствующей территориальной зоны.

Ж – техническая инвентаризация. Проводится на основе и с учетом проектной документации, в соответствии с которой построен объект.

3 – содержащаяся в документах государственного кадастрового учета объекта информация, определенная в системе градорегулирования.

И – содержащаяся в документах государственной регистрации прав на построенный объект ссылка на документы государственного кадастрового учета, в которых представлена информация, определенная в системе градорегулирования.

К – осуществляемый в системе градорегулирования контроль за соблюдением требований законодательства о градостроительной деятельности – в части предельных размеров земельных участков, наличия подходов, проездов, выполнения требований технических регламентов в области градостроительного проектирования.

Л – установленные в системе градорегулирования градостроительные регламенты, влияющие на цену продажи недвижимости.

Иные компоненты инфраструктуры рынка недвижимости – это действия в отношении уже известного, определенного, созданного в системе градорегулирования. По этой причине такие «постсодержательные» действия являются по преимуществу технологическими, рутинными. Например, в процессе землеустроительных работ, осуществляемых на основе документации по планировке территории, не определяются ранее решенные вопросы о том, как наиболее рациональным образом должна быть организована территория с учетом разнообразных вариантов ее развития, обоснования и выбора вариантов с применением критериев оценки по комплексу разнообразных факторов, совокупность которых выходит за пределы технологии землеустройства. Такие вопросы решаются в области градостроительного проектирования – деятельности по преимуществу творческой. Другой пример – это массовая оценка недвижимости, которая должна опираться на документы градостроительного зонирования и использовать рутинные, формализованные методы, с тем чтобы результаты оценки были однозначны и доказательны.

Указанные рутинные технологии производят новую информацию, новые данные, новые документы, которые абсолютно необходимы для функционирования рынка недвижимости. Однако сами по себе они не создают нового содержания – они могут только более или менее адекватно его отражать. Создание содержательного основания для других компонентов инфраструктуры рынка недвижимости обеспечивается в системе градорегулирования.

Контрольные вопросы

1. Какие виды деятельности осуществляются в системе градорегулирования?

2. Как соотносятся градорегулирование и градостроительная деятельность?

3. Каким образом система градорегулирования обеспечивает баланс между частными и публичными интересами? Приведите примеры.

4. Как взаимодействует система градорегулирования с остальными компонентами инфраструктуры рынка недвижимости на определенных этапах «жизни недвижимости»?

Литература

1. Градорегулирование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости [1].

2. Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности [9] (гл. I)⁵.

Тема 2.
Объекты градорегулирования: закономерности существования и функционирования

2.1. Особенности возникновения и существования пространственно-территориального образования под названием «земельный участок» как объекта градорегулирования

Если представить себе процесс произрастания дерева из семени, то земельный участок можно сравнить с семенем, из которого развивается дерево – город. С определенными оговорками можно считать, что город – это достигшая завершенности форма упорядоченной организации совокупностей земельных участков.

Рассматривая понятие «земельный участок», будем последовательно продвигаться от положения к положению, фиксируя промежуточные итоги результирующими утверждениями.

1. Земельный участок – это часть территории (земли), пространства.

2. Территорию разделяет на части субъект – человек. В силу чего у человека имеется потребность разделять территорию на части – на земельные участки?

3. Человек существует в том числе и как субъектное физическое тело, которое нуждается в пространственном обрамлении-защите – одежде, пещере, доме, земельном участке. Пространственное обрамление-защита – это выделение «своего» из «чужого-чуждого». Субъектному физическому телу имманентно присуща потребность в пространственном обрамлении, иначе субъект прекращает существование. Субъект – это всегда отношение «я – не я», «свое – чужое».

4. Способы пространственного обрамления: «свое» – это земельный участок, «чужое» – территория, из которой выделен земельный участок. Обрамление – это рамка, рамка – это граница.

5. Существует различная степень принадлежности ко «мне», различная степень освоенности-отчужденности, и этим определяется иерархия пространства—территории: свой земельный участок, свой квартал, своя часть города, чужая часть города, чужая неизвестная территория. Образ свечения: ярко – менее ярко – мутно – темно.

6. Необходимость и неизбежность различных степеней освоенности – это отношение «ближе – дальше», связанное с понятием

«центральность»: чем ближе к центру, тем ближе к самому себе, тем дороже.

7. Физическая центральность – отражение внутренней субъективной ценности, и наоборот.

Первое утверждение: возникновение и существование пространственно-территориального образования под названием «земельный участок» неизбежно и необходимо.

8. Субъект в виде человека возможен только тогда, когда существует другой субъект, другие субъекты. «Я» существует постольку, поскольку существует «не я».

9. Каждый субъект (непосредственно или как родство субъектов) неизбежно создает вокруг себя обрамление – земельный участок. Совокупность субъектов – это всегда совокупность земельных участков.

10. Совокупность земельных участков неизбежно начинает структурироваться, упорядочиваться (как производное от упорядочения совокупности субъектов – общества).

11. Отношение «субъект – субъект» (соответственно «земельный участок – земельный участок») не безразличное, а различающее. Различение – это отрицание хаоса (безразличия-беспорядка) и стремление к порядку, осознанное или неосознанное.

12. Стремление к порядку последовательно приводит к материализованному порядку. Порядок – это наличие связи. Материализованная связь – это проезд, подъезд (проход, подход). Проезд – это «вывернутость земельного участка наружу».

13. У земельного участка имеются две ипостаси: обращенность вовнутрь и обращенность вовне, наружу. Проезд – это нить, связующая несколько земельных участков, питающая их извне. В каком питании извне нуждается земельный участок? По возрастающей: родственные связи, общение – приток информации, функциональные связи – обмен продуктами питания и производства.

Второе утверждение: однажды возникшие земельные участки неизбежно порождают пространственно-территориальные структуры, обладающие признаками упорядоченности и стремлением к упорядоченности.

Какую форму принимает это стремление к упорядоченности? Возникшая выше тема «проезда» позволяет продолжить движение к третьему утверждению.

14. С возникновением земельного участка одновременно и неотвратимо возникает «подъезд – выезд – проезд» («подход – выход – проход»):

а) неизбежность «проезда к» (поскольку земельный участок выделяется из территории, это неизбежность движения из внешнего-чужого к внутреннему—своему – к земельному участку);

б) неизбежность «выезда из» (следует заметить, что для «выхода наружу» могут быть редкие исключения⁶; здесь имеется возможность прерывания цепи, однако эта возможность предельно мала, если мы говорим о массовых, общераспространенных процессах);

в) одновременное и неизбежное наличие и «проезда к», и «выезда из» – это наличие «проезда».

15. Все без исключения земельные участки – это в функциональном смысле транзитные точки.

16. Неизбежное и одновременное возникновение двух элементов – земельного участка и проезда – это начало возникновения пространственной структуры (порядка) из двух элементов: а) частноиндивидуальных земельных участков (локальных частей структуры); б) общих связей – дорог (линейных частей структуры). Это первый этап (но не во времени, а в логике – одномоментно).

17. Второй этап – возникновение общего дела. Дорога всегда общая, возникновение дороги – это возникновение первого общего дела, обеспечение функциональной связи земельных участков друг с другом.

18. Одновременно с возникновением первого общего дела в виде дороги начинает проявляться феномен «белки в колесе»: однажды возникшая функциональная связь охватывает все больше дополнительных земельных участков. Объем общего дела увеличивается. С определенного количественного порога такое увеличение порождает вторую функцию (помимо первой – связи) – функцию управления.

19. Всякая функция требует материального воплощения – пространства, земельного участка. Функция управления – это локальная функция, она требует локального (нелинейного) земельного участка.

20. Возникновение локального земельного участка для управления – это одновременно возникновение отношения такого земельного участка: а) ко всем иным локальным земельным участкам, б) к дорогам. Локальный земельный участок для функции управления – это особый земельный участок. Он не может быть индифферентным к месту расположения в совокупности земельных участков.

21. Общее дело – то, в чем участвуют или к чему причастны все, – имеет более высокую ценность, чем частное дело. Предел ценности – это центр ценности, центр пространства, центр совокупности земельных участков.

22. С возникновением центра сразу возникает и периферия, друг без друга они не существуют.

23. Центр—периферия – это ось. По этой оси неизбежно структурируется все пространство, вся совокупность земельных участков. Неизбежные универсальные (во всех без исключения случаях проявляющиеся) контуры пространственной структуры таковы: центр – срединная зона – промежуточная зона – периферийная зона – отдаленные, «не свои», чужие-чуждые территории.

24. Последовательность выстраивания во времени пространственной структуры: а) земельный участок – дорога; б) количественный рост элементов соотношения «земельный участок – дорога» до качественного порога возникновения локальной функции управления; в) центр – периферия; г) количественное наращивание и дифференциация генетически заданной (значит, принципиально не изменяемой в базовых основаниях) пространственной структуры по оси «центр – периферия»⁷.

Третье утверждение: неизбежно, во всех без исключения случаях формируются универсальные контуры пространственных структур: центр – срединная зона – промежуточная зона – периферийная зона – отдаленные, «не свои», чужие-чуждые территории.

Другой пространственной структуры быть не может. Представление о наличии иных структур обусловлено либо суженным, нецелостным видением фрагментов пространства, либо материализованными деформациями и мутированиями, которые подавили, исказили, затуманили, скрыли подлинную пространственную структуру. Это своего рода болезнь, которую надо лечить, или следует дать возможность организму, порождающему пространственные структуры (обществу), вылечиться самому и приобрести адекватную, здоровую телесную форму. Подтверждением высказанного утверждения являются положения⁸, где обсуждаются различные модели строения урбанизированных пространств.

На основании этих трех утверждений можно сделать следующие выводы:

1. Неизбежное наличие оси «центр – периферия» – это, во-первых, не бремя, а благо – проявление материализации духовных ценностей, а во-вторых, указание на то, что пространство не может быть равнозначным – равным самому себе во всех точках. Смысл пространства – в субъекте, в пространстве находящемся и его воспринимающем, а также в сверхсубъекте, который воспринимается субъектом во время восприятия пространства.

2. Неравномерное пространство имеет две ипостаси: с одной стороны, в нем заключена возможность продвижения к максимуму – эстетическому, экономическому, этическому, экологическому, с другой – это справедливое пространство. А справедливое пространство – адекватная оболочка для неповторимых индивидуальностей.

3. У пространства в силу его материальности есть пределы приспособления к неповторимым индивидуальностям. Урбанизированное пространство требует унификации, огрубления. Главный способ борьбы с унифицирующим огрублением – это выбор. Отсутствие выбора блокирует и деформирует развитие урбанизированного пространства, делает его мертвым. Выбор же возможен только при наличии оборота земельных участков⁹.

Оборот земельных участков как условие достижения максимума -экономического, этического, эстетического, экологического

Итак, возникли две темы: тема общего дела и тема оборота земельных участков. Из их связи рождается третья тема, которая может быть обозначена как достижение максимума.

1. Общее дело – это поддержание совместными усилиями дорог, объектов инженерно-технической инфраструктуры, которые обслуживают потребности всех.

2. Универсальная форма участия каждого в общем деле – это налогообложение .

3. Как должна определяться доля участия каждого? Справедливым образом. Что такое «справедливым образом»? Это когда в интересах общего дела каждый выплачивает равную часть от богатства, которым обладает. Если более богатые будут платить более значительную часть в относительном выражении, чем менее богатые, то они тем самым будут наказываться за свою предприимчивость. Если менее богатые будут платить более значительную часть в относительном выражении, чем более богатые, то они будут наказываться за недостаток предприимчивости и одновременно ограничиваться в своем стремлении стать более предприимчивыми. И первую, и вторую ситуации нельзя назвать справедливыми. Справедливой можно считать ситуацию, когда для общего дела каждый выплачивает пропорциональную часть богатства, которым обладает.

4. Богатство – это стоимость земельных участков. Стоимость отражает представления о ценности. В пространстве ценность неизбежным образом уменьшается от центра к периферии. Равные части от неравной ценности – это, с одной стороны, неравное в абсолютном выражении участие в общем деле, с другой – равное в относительном выражении участие в общем деле исходя из равных возможностей, справедливости.

5. Как представления о ценности переводятся в реальную стоимость и затем в цену? Механизм этот сложный (и в данный момент он не является предметом нашего рассмотрения), а результат простой: кто сколько денег даст для того, чтобы купить земельный участок. Вот и получается: чтобы определить реальную стоимость земельного участка (и взимать справедливый налог, направляемый на общее дело – достижение благосостояния всех), надо допустить возможность смены правообладателей земельных участков, причем рассматривать такую возможность как экономическую необходимость. Что такое смена правообладателя? В общем случае это замещение менее эффективного правообладателя более эффективным, что является необходимым условием для развития максимальной экономики.

6. Смена правообладателей земельных участков становится возможной при обороте земельных участков в условиях рынка недвижимости. Когда возможен оборот? Когда имеются права собственности или аренды, т.е. когда можно распоряжаться земельными участками – продавать, переуступать права аренды. При других формах владения распоряжение невозможно. Например, в СССР были специально введены, а в современной России продолжают существовать такие виды прав, как постоянное бессрочное пользование и пожизненно наследуемое владение. Распоряжение земельными участками, которыми правообладатели владеют на указанных правах, ранее было запрещено, запрещено и сейчас Земельным кодексом РФ:

• «…граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не

вправе распоряжаться этими земельными участками» (и. 4 ст. 20 ЗК РФ);

• «…распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству» (п. 2 ст. 213КРФ).

Это означает, что в период после упразднения рынка недвижимости до его восстановления государство было единственным собственником земельных участков. Гражданам и организациям оно предоставляло в бесплатное пользование (фактически дарило) земельные участки и закрепляло их за этими субъектами навечно. Понятно, что по причине невозможности оборота недвижимости – основного условия для развития максимальной экономики была невозможна и сама максимальная экономика.

7. Неравномерность пространства, структурированного по оси «центр – периферия», является условием для достижения максимума – экономического, этического, эстетического, экологического. Однако достичь максимума можно только при оптимально структурированном пространстве.

Максимальное экономическое поведение

Существует коллизия между необходимостью понуждения, принуждения к максимальному экономическому поведению индивидуумов, с одной стороны, и разрушительным воздействием (при отсутствии ограничивающих пределов) максимального экономического поведения на общие для всех ценности, а именно на упорядоченность пространственной среды и ее качество – с другой.

Почему максимальное экономическое поведение является (должно являться) внешним императивом, понуждением для правообладателей земельных участков?

Подчеркнем, что речь идет именно о внешней необходимости, которая рассматривается как объективно неизбежная с экономической точки зрения. Внешняя необходимость может совпадать с внутренней потребностью правообладателя земельного участка. Если так – хорошо. Если нет – система должна заставлять предпринимателя делать максимум даже тогда, когда он этого не хочет. Предприниматель не благотворитель общества – он его должник. Так должно быть, потому что:

• любое частное лицо – правообладатель земельного участка должно участвовать в общем деле;

• способ участия в общем деле – налоги;

• налоги – это адекватная оценка требуемой, справедливой доли участия каждого;

• требуемая, справедливая доля участия каждого – это давление через налоги на правообладателей земельных участков;

• давление через налоги на правообладателей земельных участков – это объективно необходимое понуждение к максимальному экономическому поведению;

• максимальное экономическое поведение – это максимально эффективное использование земельных участков;

• максимально эффективное использование всех земельных участков – это максимальная экономика;

• максимальная экономика – это максимально возможное (сообразно соответствующим периодам времени) благосостояние как общества, так и частных субъектов, действующих (через понуждение и/или по доброй воле) по принципу максимального экономического поведения.

Почему тогда объективно необходимое максимальное экономическое поведение не является абсолютным благом, но опасно при отсутствии ограничений? Ответ:

• каждый земельный участок существует в контексте окружения – соседних земельных участков;

• действия одного соседа могут приносить неудобства другому, а максимальные действия могут быть опасными для окружения;

• неудобства, опасности приводят к уменьшению стоимости недвижимости, влекущему за собой уменьшение налогооблагаемой базы;

• в недопущении такого положения дел заинтересованы как сами правообладатели (не делай другому того, чего бы ты не хотел, чтобы делали тебе), так и общество.

Смысл обсуждаемой коллизии может быть выражен иначе. С одной стороны, для максимального экономического поведения (которое является необходимостью и для предпринимателей, и для общества) нужна свобода выбора. С другой стороны, чтобы поддерживать порядок и не допускать деградации среды (которая является благом и ценностью для каждого в отдельности и для всех в целом), необходимо ограничить свободу выбора.

Единственно возможный способ разрешить данную коллизию – ограничить свободу выбора для правообладателей недвижимости определенными обществом рамками. Этот способ называется градостроительным зонированием (в терминологии ГрК РФ). Он становится объективно необходимым, а потому неизбежным (как в силу экономической логики, так и в силу исторической практики) в условиях рынка недвижимости и должен практиковаться в системе правового градорегулирования.

Две стороны существования земельных участков -конкуренция и кооперация

Одна из главных закономерностей существования земельных участков – неразрывность конкуренции и кооперации их правообладателей. В предыдущем разделе было показано, что первичный факт появления (выделения из территории) земельного участка одновременно порождает три других, неотделимых друг от друга факта:

1) факт появления первого акта конкуренции (соревновательности, борьбы): выделение земельного участка – это обособление, утверждение «я» («собь», по Далю, – «все свое, имущество, животы, пожитки, богатство») в противовес другим, противостояние другим, защита своего «я» от других, т.е. борьба, конкуренция;

2) факт появления первого акта кооперации (сотрудничества): земельный участок не может быть выделен из территории без движения «из чего-то к чему-то» – из территории к земельному участку; путь движения – это дорога; дорога – это первое общее дело, совершаемое общим трудом; общий труд – это сотрудничество, кооперация;

3) факт рождения новой сущности – конкуренции-кооперации, которая суть зачаток, семя структуры пространства. Произрастание этого семени порождает дерево – пространственные структуры в виде селений, городов, урбанизированных территорий.

А теперь следует более детально с прагматической, т.е. экономической, точки зрения рассмотреть, что такое конкуренция и кооперация в использовании земельных участков.

Конкуренция

Конкуренция – это благо, которое требуется и для общества, и для правообладателей земельных участков. Однако это не абсолютное благо: при отсутствии ограничений конкуренция может быть опасной. Применительно к конкуренции существуют два вида ограничений: ограничения, устанавливаемые системой градорегулирования (посредством градостроительных регламентов), и ограничения, устанавливаемые антимонопольным законодательством.

Последние следует выделить особо. Конкуренция способна вырождаться в свою противоположность – монополизм. Естественное для правообладателей земельных участков максимальное экономическое поведение в своем предельном выражении – это вытеснение соперников, конкурентов. Уменьшение количества конкурентов с определенного момента может привести к уменьшению объема производимой ими продукции и абсолютному доминированию той части продукции, которую выпускает один или несколько успешных по сравнению с другими предпринимателей, которые превращаются в монополистов. При сохранении спроса и уменьшении активности конкурентов монополист может диктовать цены для потребителей. С учетом того, что уровень экономической мотивации и активности монополиста неизбежно снижается (не с кем соревноваться), возникает соблазн, завысив цены, покрыть издержки становящегося неэффективным монопольного производства. При этом потребители несправедливо переплачивают, а монополист безнаказанно ленится, несправедливо получая незаработанный доход в виде монопольной ренты.

При недопущении монополизма существует добросовестная конкуренция¹⁰, которая приводит к вытеснению с рынка наименее эффективных экономических субъектов и одновременно к повышению эффективности использования имеющихся ресурсов, включая земельные участки. Следствием этого становится снижение емкости потребляемых ресурсов и цены продукции для потребителей¹¹. Однако не всегда снижение емкости потребляемых ресурсов идет параллельно снижению цены продукции. Дело в том, что снижение емкости достигается новыми технологиями, а их внедрение требует затрат, которые компенсируются долей в цене выпускаемой продукции. Революционные технологии позволяют существенно уменьшить эту долю и соответственно цену продукции для потребителей.

Конкуренция за ограниченные ресурсы, включая земельные участки¹², лежит в основе всех без исключения экономических теорий, включая теоретические модели строения и эволюции городов.

Если добросовестная конкуренция – это благо, то как сделать так, чтобы его не лишиться? Применительно к предоставлению, приобретению и использованию земельных участков существуют следующие способы поддержания конкуренции:

1) обеспечение возможности оборота земельных участков;

2) обеспечение наличия земельных участков, которые выделены, могут быть выделены из состава государственных или муниципальных земель и могут быть предоставлены заинтересованным лицам для строительства. Этот способ не универсален, но он характерен для сегодняшней России. Такое обеспечение наличия земельных участков возможно только посредством функционирования системы градорегулирования;

3) обеспечение для правообладателей земельных участков свободы выбора видов разрешенного использования недвижимости и параметров разрешенного строительства. Такое обеспечение возможно только посредством установления градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки, т.е. посредством действий, осуществляемых в системе градорегулирования;

4) обеспечение функциональных связей и доставки инженерно-технических ресурсов, что возможно только при функционировании системы градорегулирования;

5) предотвращение вырождения конкуренции в монополизм. Часть таких действий осуществляется также в системе градорегулирования посредством установления прозрачных процедур деятельности органов власти.

Кооперация

Кооперация – это сотрудничество. Ни один земельный участок не существует отдельно, изолированно от других. Возникновение единичного земельного участка – это одновременное появление и дороги, т.е. связи с другими земельными участками. Наличие одного земельного участка – это всегда наличие совокупности земельных участков, «общежития» земельных участков. Общежитие – это общая жизнь, наличие общего дела. Общее дело – это инфраструктура жизнеобеспечения (дороги, инженерно-технические коммуникации для доставки ресурсов и энергии – воды, газа, электричества).

Кооперация – это участие каждого своей частью в общем деле. Такие части собираются в виде налогов и перенаправляются посреднику – публичной власти, чтобы она обеспечивала делание общего дела – строительство и поддержание дорог, инженерно-технических коммуникаций. Кооперация – взаимодействие не только частных лиц друг с другом, но и частных лиц с публичной властью, которая частными лицами – гражданами избирается.

Одной из форм кооперации являются действия публичной власти по принятию и применению законов, устанавливающих порядок действия частных лиц – правообладателей земельных участков, включая законы в области градорегулирования.

Кооперация – это такой порядок участия в общем деле, такой порядок общежития, когда действия одного лица не наносят ущерба другому лицу, когда использование земельного участка не несет в себе опасности для соседней недвижимости и не снижает ее стоимость в силу наличия рамок-ограничений – градостроительных регламентов. Это порядок, который обеспечивается градостроительным зонированием (в терминологии ГрК РФ), другими действиями в системе градорегулирования.

При кооперации каждый уважает каждого и не посягает на его право свободной экономической деятельности, осуществляемой в соответствии с принципом экономического максимума.

Кооперация – это такой порядок, при котором не допускается монополизм.

Земельные участки не могут существовать и эффективно использоваться без одновременного наличия конкуренции и кооперации. Обеспечение условий для той и другой – задача и прерогатива системы градорегулирования.

Монополизм и спекулятивная рента в условиях рынка недвижимости: природа возникновения и механизмы противодействия

Выше была отмечена опасность вырождения конкуренции в монополизм. Здесь же мы рассмотрим, почему и как это происходит, а также каковы правовые и экономические механизмы противостояния этому.

Сразу необходимо разделить, а затем отдельно рассмотреть две принципиально разные ситуации:

1) практически вся земля (за исключением особо ценных природных и иных территорий) распределена между частными лицами, и органы власти не участвуют в предоставлении земельных участков частным лицам для строительства. Такая ситуация характерна для зарубежных стран с утвердившимися рыночными отношениями;

2) значительная часть земель остается в государственной или муниципальной собственности, и органы власти активно участвуют в предоставлении этих земельных участков частным лицам для строительства. Такая ситуация характерна для современной России.

В данном разделе мы разберем первый тип ситуации, а в рамках темы 5 – второй¹³.

В ситуации первого типа монополия возникает в силу того, что земельные участки, являясь объектом оборота, могут переходить от одного частного лица к другому и большое количество земельных участков оказывается в собственности одного лица. Спрашивается – зачем? Чтобы иметь монопольную прибыль.

Рассмотрим случай, когда в спекулятивных целях скупаются земельные участки в местах, запланированных для будущего развития. Этот случай характеризуется следующими положениями.

1. Экономическия мотивация заключается в том, чтобы получить доход, который возникает от разницы между покупной ценой и возросшей продажной ценой. Продажная цена возрастает в результате:

• происходящего в рутинном режиме процесса развития – роста спроса на определенные земельные участки в определенном месте;

• роста стоимости земельных участков в результате планирования и зонирования, когда назначение земельных участков может быть изменено на более прибыльные виды использования (например, разрешено осуществлять многоэтажное строительство на землях сельскохозяйственного использования).

2. Разница в ценах – мотор экономики, а спекуляция – это действия по использованию указанной разницы в объемах, превышающих нормальные пределы. Какие пределы считать нормальными? Существует норма прибыли, которая устанавливается на практике в результате массового процесса сделок – оборота недвижимости. Таким образом, ненормальным следует считать положение, когда значительно превышена «естественная», установленная рынком норма прибыли. Вопрос – насколько превышена?

3. Можно ли формализовать порог разницы в ценах, превышение которого будет означать спекуляцию? Можно. Допустим, такой порог установлен, что дальше? «Отъем незаработанной разницы» можно осуществить с помощью: а) административных методов (конфискация); б) экономических методов. Разница, превышающая установленные пределы, – это незаработанный спекулятивный доход, который может быть изъят в пользу общества. При наличии эффективных экономических методов «отъема незаработанной разницы» теряют смысл методы административные, которые редко бывают эффективными, в том числе из-за коррупционной составляющей – возможности сговора между административными агентами и спекулянтами.

4. Принципы использования экономических методов «отъема незаработанной разницы»:

1) разница равна сумме двух компонентов: неизымаемой рыночной нормы прибыли (которая принимается за 1,0) и изымаемой величины, которая начинается с порога выше неизымаемой рыночной нормы прибыли и дифференцируется по диапазонам превышения величины неизымаемой рыночной нормы прибыли, например 1—2, 2-3, 3-5;

2) применительно к изымаемой величине вводится прогрессивный налог. Например, если изымаемая величина равна 1, то величина налога равна нулю, при изымаемой величине 1—2 налог – 60%, 2—3 – 80%, 3—5 и выше – 100%. Продавцу-спекулянту нет резона запрашивать у покупателя завышенную цену, поскольку его сверхдоход будет изъят налогом в пользу общества. Результат: в цену сделки будет включена норма прибыли в размере, сопоставимом с нормой прибыли, установленной рынком. То есть спекуляции как действия по использованию чрезмерно завышенной разницы в ценах не будет¹⁴.

5. При использовании указанного экономического механизма нужно учитывать следующее:

• необходимо периодически возобновлять и проводить на регулярной основе массовую оценку недвижимости в целях налогообложения;

• необходимо декларировать цену сделок и обеспечивать неразглашение коммерческой тайны;

• продавец- спекулянт может не захотеть продавать по правилам – так называемое понуждение покупателя к «темной сделке». Противостоять подобным действиям, если выявлено нарушение законодательства, можно путем использования механизма контрольных закупок.

6. Разновидность рассматриваемого случая (приобретение земли в местах будущего развития) – реализация намерений публичной власти, например, по прокладке дорог, размещению иных общественно необходимых объектов. В такой ситуации используются механизмы резервирования и изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд¹⁵.

2.2. Город: модели строения и эволюции

Морфология городского пространства – это сочетание двух неотъемлемых компонентов распределения в пространстве: 1) земельных участков с различными функциями (различным назначением); 2) плотности, интенсивности использования территории (совокупностей земельных участков в зависимости от их месторасположения)¹⁶.

Особенности такого сочетания рассмотрены в моделях Тюнена, Берджеса, Хойта, Гарриса – Ульмана, Высоковского. Модели будут кратко описаны и прокомментированы.

Концентрическая модель Тюнена

Краткое описание. Модель Тюнена – это генерализованная (обобщенная, упрощенная) модель: вся продукция имеет одинаковую стоимость доставки на рынок сбыта, а интенсивность использования земельных участков в пределах одних и тех же концентрических территориальных зон одинакова независимо от месторасположения внутри зоны и стоимости участка. При этом действует простое правило чередования зон: вид землепользования, производящий наибольший объем продукции в расчете на единицу площади земельного участка, имеет наиболее крутой ценовой (рентный) градиент и располагается ближе всего к рынку сбыта, затем идет зона землепользования со вторым по величине удельным объемом продукции (рис. 2.1).

Рис. 2.1. Модель Тюнена

В реальном рынке все гораздо сложнее. Каждое производство имеет свои показатели относительных транспортных издержек (стоимость доставки единицы объема продукции на единицу расстояния) и свои возможности и пределы пространственной интенсификации (увеличения объема продукции, произведенной на единице площади земельного участка). Эти показатели усложняют формулу ценового градиента, а форма его линии на графике становится более вогнутой по сравнению с линией, предложенной Тюненом (рис. 2.2)¹⁷.

Увеличение спроса на товары определенного вида приводит к повышению интенсивности использования земельных участков, занятых соответствующим видом производства, и расширению территориальной зоны расположения таких земельных участков. Рынок реагирует на возросший спрос увеличением производства (увеличением ресурсов, направляемых для производства данного вида товаров). Одновременно происходит трансформация структуры землепользования: в данном случае сельскохозяйственные земли трансформируются в территории, занятые легкой промышленностью. Этот эффект может распространяться далее и во времени, и в пространстве.

Анализ структуры землепользования на основе ценовых градиентов объясняет общее стремление землепользователей разместиться ближе к центру города. Важными факторами притяжения становятся поток потребителей, непосредственное общение с поставщиками и компаньонами, низкие транспортные издержки. Стремление к центру поселения и потребность в тесных взаимосвязях не только между продавцами и потребителями, но и внутри сообщества потребителей и продавцов порождает эффект агломерации, позволяющий экономить ресурсы общества в целом на обеспечение экономической деятельности.

Рис. 2.2. Ценовые градиенты

Рассмотренный эффект пространственных трансформаций под действием рыночных факторов изменения спроса и предложения на отдельные виды товаров и услуг имеет фундаментальное значение для объяснения генезиса преобразований, происходящих в городах.

Комментарии. Модель Тюнена:

1) эмпирическим путем доказывает универсальность того факта, что городские образования имеют радиально-концентрическую структуру, которая формируется по оси «центр – периферия» с последовательным чередованием концентрических территориальных зон расположения различных видов функционального использования территории и уменьшением интенсивности их использования в направлении от центра к периферии;

2) согласуется с дедуктивной моделью, согласно которой все пространственные структуры урбанизированных территорий неизбежно должны выстраиваться по оси «центр – периферия»;

3) содержит объяснение экономического механизма трансформаций пространственной структуры города во времени;

4) утверждает примат стабильности (устойчивости и неизменности) генеральной формы городского пространства над его параметрическими показателями, которые могут изменяться в широких пределах, но не способны разрушить базовую радиально-концентрическую форму, несмотря на наличие и неизбежность частных деформаций – отклонений от этой формы.

Концентрическая модель Берджеса

Краткое описание. Модель предложена в 1920 г.¹⁸ Она основана на модели Тюнена и исследованиях ценового градиента. Модель фиксирует последовательность расположения в пространстве различных видов землепользования в форме концентрических окружностей, удаляющихся от центра города в определенном порядке (рис. 2.3).

Рис. 2.3. Модель Берджеса

Согласно модели, центр города – это место расположения культурноделового ядра, где сосредоточены центральные магазины, театральные кварталы, отели, офисные здания, банки и др. – все то, что требует центрального местоположения. В маленьких городах все эти объекты и функции тесно переплетены и смешаны (но различимы), а в более крупных существуют в относительно обособленных зонах.

Зона, непосредственно граничащая с центральной, определена как коммерческая, или зона оптовой торговли. Здесь чаще всего располагаются рынки, оптовые магазины, базы и склады. В городах, расположенных у воды, коммерческая зона включает в себя портовое хозяйство. Часто производства, не нуждающиеся в больших территориях, также располагаются в коммерческой зоне.

Третья зона – зона транзита. Это название очень точно передает ее функциональное «наполнение»: пестрый и быстро меняющийся состав различных видов использования объектов недвижимости. В частности, именно в этой зоне начинают появляться жилые кварталы восстановленных из исторических зданий высококачественных домов для комфортного проживания. Часто жилые здания здесь используются как доходные дома. Земельные участки, непосредственно соседствующие с промышленными предприятиями, нередко превращаются в заброшенные районы с жилыми домами низкого качества. Третья зона постепенно переходит в четвертую – основной ареал жилых рабочих кварталов. Именно здесь располагается большинство домов работников фабрик и предприятий.

Следующая, пятая зона представляет собой место, где располагается жилье семей среднего класса и «белых воротничков». Далее, на окраине, вдоль основных транспортных артерий селятся обеспеченные семьи среднего класса и более богатые категории горожан, образуя так называемую пригородную зону.

Не останавливаясь на простом описании расположения территориальных зон, автор сформулировал закономерность динамического развития модели: с ростом города последовательность расположения зон не изменяется, но они разрастаются, наступая на внешних соседей и образуя переходные зоны.

На первый взгляд, последовательность жилых районов в предложенной модели противоречит модели, выстраивающейся в соответствии с закономерностями распределения ценового градиента, согласно которым горожане с достаточным доходом должны стремиться жить ближе к центру, на более дорогой земле, компенсируя затраты существенной экономией на транспортных издержках для поездок на работу. Однако в реальности состоятельные люди предпочитают иметь более благоприятное природное окружение и большой по площади земельный участок, позволяя себе дополнительные транспортные издержки и не обращая особого внимания на дополнительные траты времени. То есть их поведение в меньшей степени подчинено экономическим законам и в большей мотивируется психологическими предпочтениями, которые, однако, не перестают зависеть от экономических факторов.

Комментарии. Модель Берджеса является вариацией модели Тюнена и фиксирует факт деформации модели – отклонение в отдельных случаях от жесткого следования экономическим законам и возрастание роли психологических факторов.

Последнее нуждается в объяснении. Не претендуя на полноту (что потребовало бы самостоятельного исследования), отметим два положения. Во-первых, психологические факторы неразрывно взаимодействуют с экономическими. Примат первых обусловлен тем, что у определенных групп лиц в определенные периоды времени есть экономические возможности оплачивать дорогие психологические предпочтения. Во-вторых, отмеченное обстоятельство – это своего рода фиксация определенного исторического момента, который в таком случае должен быть оценен в ряду других исторических моментов. И тогда нельзя будет не отметить исторический факт противоположного характера, а именно так называемую джентрификацию, когда часть состоятельных людей перебирается из пригородов в центр города, при этом экономические факторы вновь начинают превалировать над психологическими. Маятник качается то в одну, то в другую сторону, а его ось остается стабильной и неизменной. Это ось «центр – периферия».

Данное объяснение, кстати, подтверждает, что как на модель Тюнена, так и на модель Берджеса распространяется еще одно правило: примат стабильности (устойчивости и неизменности) генеральной формы городского пространства над его частными флуктуациями и параметрическими отклонениями, которые могут проявляться в отдельных местах и изменяться в широких пределах, но неспособны разрушить базовую радиально-концентрическую форму, несмотря на наличие и неизбежность частных деформаций – отклонений от этой формы.

Секторальная модель Хойта

Краткое описание. На первый взгляд, данная модель отличается от моделей Тюнена и Берджеса: она объясняет городскую пространственную структуру секторальными различиями, а не расстоянием от центра города. Секторальная модель формулируется следующим образом: «…развитие территории вдоль определенного транспортного коридора обеспечивается за счет однородных видов экономической активности. Городская территория представляет собой круг, разделенный на секторы с различными видами использования земли. Виды землепользования, образуясь в центре города или на границе центрального делового района, развиваются вдоль сектора по направлению к границе города»¹⁹ (рис. 2.4).

В соответствии с секторальной моделью форма городской структуры объясняется динамическими причинами и базируется на двух гипотезах. Первая касается смены зон экономической активности по мере роста города. С ростом города концентрические зоны расширяются, преобразуя соседние зоны, ограничивающие их с внешней стороны. Поскольку некоторые из таких преобразований более легкие и дешевые (свободная территория или некапитальные строения и т.д.), то зоны активнее развиваются в одних направлениях и медленнее в других, превращаясь, в конце концов, в сектор.

Вторая гипотеза касается механизма расширения зон. С ростом зоны все жилые и коммерческие объекты, находящиеся в переходной зоне, должны искать себе новое место. Если перемещаются домохозяйства или небольшие коммерческие фирмы, то они стремятся переехать как можно ближе к прежнему месту расположения. Такая инерция, объяснимая с экономической и социальной точек зрения, поддерживает секторальную организацию территории: движение вида землепользования вдоль определенного сектора с наименьшим сопротивлением и наиболее легкой трансформацией.

Рис 2.4. Модель Хойта

Комментарии. Модель Хойта:

1) оперирует преимущественно функциями (видами использования недвижимости), недооценивает плотность, интенсивность использования территории и поэтому не может претендовать на полноту объяснения строения города;

2) будучи дополненной фактором плотности, интенсивности использования территории, становится в большей степени похожей на модели Тюнена и Берджеса: приобретает большую степень концентричности в ущерб провозглашаемой радиальности, или секторальности;

3) фактически провозглашает примат осевой компоненты строения урбанизированного пространства (по оси «центр – периферия») над компонентой концентрической, т.е. примат логики, сформулированной дедуктивным способом.

Модель субцентров Гарриса – Ульмана

Краткое описание. Данная модель описывает расположение субцентров в городском пространстве. С ростом любого города наступает момент, когда одно центральное ядро неспособно обслужить все городские территории. Начинают появляться субцентры для обслуживания отдельных районов. При этом радиально-концентрическая структура расположения различных видов экономической активности, характерная для единого центра, повторяется в субцентрах с небольшими изменениями. Модель предложена в 1945 г. американцами Гаррисом и Ульманом (рис. 2.5).

В соответствии с моделью образование субцентров может иметь различный генезис. Во-первых, это могут быть центры для отдельных категорий людей или видов экономической активности. Во-вторых, субцентры могут формироваться вокруг локальных рынков или крупных магазинов. Во всех случаях в миниатюре повторяются закономерности пространственного развития главного центра города.

Комментарии. Данная модель не привнесла в теорию значимых новых положений. Тем не менее она дала положительный импульс для исследования локальных городских пространств, что способствовало развитию микрогеографии городов и применению на практике ее рекомендаций.

Рис. 2.5. Модель Гарриса – Ульмана

Неравномерно районированная модель Высоковского

Краткое описание²⁰. Модель названа неравномерно районированной и базируется на теоретическом постулате, согласно которому город – это организм, имеющий построенную по определенным законам базовую структуру, которая должна быть выявлена, понята, закреплена и развита в процессе градостроительного проектирования²¹. В модели используются фундаментальные характеристики поведения людей.

Во-первых, поведение людей ориентировано на два базовых типа ситуаций: 1) публичный – коллективное пребывание людей, связанное с общением друг с другом, происходящее в пространстве, открытом и доступном для всех желающих; 2) приватный – индивидуальное пребывание, связанное с ограничением доступа других людей, строгой регламентацией их круга (например, только члены семьи), замкнутое «на себя».

Во-вторых, люди упорядочивают свое поведение в городе с помощью особых пространственных ориентиров (точек отсчета), закрепляющих систему их ценностей в отношении различных мест города: 1) точка отсчета публичности – единственное место города, хорошо известное всем жителям, содержащее их главные символы и наиболее для них привлекательное; 2) точка отсчета приватности – собственное «тело субъекта» (индивидуума, семьи, иной группы). Для каждого человека эта точка отсчета размещается в том месте, где он реализует ситуации приватности, – в квартире, в доме, на даче.

Под влиянием этих упорядочивающих начал происходит эволюционное формирование пространственной структуры города, которое распространяется и на объекты (дома, дороги, элементы природного ландшафта, инженерные сети), и на социально-территориальные группы. В результате появляются пространственные структуры, названные в теоретической географии узловыми районами.

Неравномерно районированная пространственная структура организована из пространственных единиц города – узловых районов разной величины и развитости. Выявление пространственных единиц города и их внутренней взаимосвязи производится на основе совместного использования двух подходов. Первый подход (морфологический) состоит в анализе распределения различных объектов по территории города. Второй (социологический) – в выяснении у жителей города ареалов их повседневных перемещений, названий и границ освоенных ими районов проживания, центров активности этих освоенных районов, а также их представлений о локализации точки отсчета городского пространства.

К числу основных категорий пространственной организации города относится понятие «пространственная единица» или «узловой район». Предложена типология пространственных единиц. Центральная единица – центральный узловой район города, самая старая, большая и ценная часть города. Она характеризуется наиболее высокими показателями развития и концентрации объектов обслуживания, офисов, транспорта, пешеходов, перемещений, разнообразием видов деятельности, сложностью культурных смыслов.

Рядовые пространственные единицы – городские узловые районы. По сравнению с центральной единицей они имеют более низкий уровень структурной развитости, но тем не менее достаточный для формирования своей внутренней структуры. Ядро рядовой единицы формируется при наличии хотя бы одного уникального общегородского объекта в сочетании с разнообразными объектами обслуживания и офисами. Главное ядро рядовой единицы смещено из ее геометрического центра на границу в сторону центра города или, точнее, в сторону единицы предыдущей дистанции. Это важнейшее свойство рядовых единиц, во многом определяющее их удобство для жизни и привлекательность для жителей города.

Единицы на начальной стадии развития складываются, как правило, на периферии города. В таком «зародышевом» состоянии они могут оставаться длительное время, бывает – всегда. В планировочном отношении они характеризуются наличием только одного элемента коммуникационно-общественной системы – связевого элемента в виде полосовой концентрации различных объектов, предоставляющих услуги и места приложения труда вдоль главной улицы с общественным транспортом.

Кроме территориальных единиц в городах существуют неструктурированные территории – массивы застроенных однородных участков, не «прикрепленных» к какому-либо центру. Как правило, это довольно большие районы индивидуальной жилой застройки или промышленные площадки на периферии города (рис. 2.6).

Комментарии. Модель Высоковского:

1) как и все ранее рассмотренные модели, выявляет факт активного влияния на пространственную структуру города взаимодействий и взаимосвязей по оси «центр – периферия»;

2) помимо объяснительной функции выполняет также функцию операциональную – инструмента для анализа и градостроительного проектирования с использованием критериев, позволяющих выстраивать и подготавливать предложения по последовательному выправлению пространственных структур, деформированных административно-волевыми решениями в период отсутствия рынка недвижимости.

Устойчивость формы и изменчивость параметров города

Рассмотрение моделей морфологии городского пространства позволяет сделать общий вывод. В условиях рынка недвижимости город «ведет себя» подобно организму: на всем протяжении его развития основополагающая форма устойчиво сохраняется, а параметры могут меняться. Эта базовая закономерность имеет право быть методологическим ориентиром в градостроительном проектировании.

Иная ситуация складывалась в городах, где рынок недвижимости был замещен системой административного распределения. Бесплатное землепользование в течение социалистического периода развития России, когда земельные участки распределялись путем административных решений, привело к тому, что «приоритетные» предприятия получали лучшие участки, превышавшие площади, в которых эти предприятия реально нуждались, чтобы иметь резерв территории для возможного развития производства, так сказать, на всякий случай. В результате российские города до сих пор сохраняют гипертрофированные промышленные пояса с низкой интенсивностью использования территорий²².

Рис. 2.6. Неравномерно-районированная модель города

Та же проблема была характерна и для районов нового жилищного строительства. Направление и характер застройки определялись только себестоимостью строительства. В центре города государственный застройщик сталкивался с необходимостью либо реконструкции, либо сноса зданий, что неизбежно приводило к удорожанию строительства. Поэтому сначала начинали застраиваться ближние окраины, а затем логика затратной экономики уводила строителей все дальше от центра в удаленные районы.

В результате морфология городского пространства большинства российских городов значительно отличается от той, которую можно наблюдать в городах развитых стран. Там действуют экономические механизмы рыночного регулирования и поэтому наиболее плотно и интенсивно используется дорогая земля центра. Типичный российский город, напротив, представляет собой «недоиспользованный центр» и «парад» многоэтажных новостроек на окраинах (рис. 2.7).

Рис. 2.7. Морфология типичных городов в условиях наличия и отсутствия рынка недвижимости

Административные решения вместо повышения интенсивности использования имеющихся территорий приводили к формированию нелогичной с точки зрения основных экономических законов структуры. Особенно очевидной порочность такой искаженной структуры стала в настоящее время, когда горожане получили возможность активно покупать автомобили, а дорожная инфраструктура оказалась не в состоянии обеспечить возросший поток транспорта. Непропорциональное размещение основных масс населения на окраинах, а основных мест приложения труда в срединных и центральных зонах города создает избыточные транспортные перемещения и избыточные временные затраты на такие перемещения, что негативно сказывается на экономике города, его экологии и психологическом состоянии его жителей.

Траектории эволюции и типы развития городов

Сопоставление траекторий эволюции Лондона, Парижа и Москвы в XX в.

Ниже представлены результаты исследования эволюции трех городов за почти 90 лет. Два города с рыночной экономикой – это Лондон и Париж, третий город – Москва в период, когда действовала административная экономика социалистического образца²³.

Идея исследования – посредством сопоставления темпов изменения показателей количества и показателей разнообразия выявить траектории эволюционного развития различных характеристик указанных городов.

Метод исследования – сопоставление темпов (скоростей) изменения двух показателей, рассчитанных применительно к различным характеристикам: 1) количественных показателей (темпов изменения средних значений); 2) показателей разнообразия (темпов изменения коэффициентов, показывающих степень разнообразия распределения значений). Значения указанных показателей рассчитывались применительно к следующим характеристикам:

• пространственные характеристики: а) площадь городской территории на одного жителя; б) количество комнат на одну квартиру; в) средневзвешенная этажность домов;

• социальные характеристики: а) количество человек на одну семью; б) возраст населения;

• экономические характеристики – структура занятости в различных отраслях производства и услуг.

Два компонента действий, относящихся к способу фиксации результатов:

1. Число комбинаций (численных значений) результатов соотношения темпов изменения указанных показателей (т.е. количество фаз) составило 12. Эти 12 фаз образуют круг. Прохождение через все 12 фаз – это цикл эволюционного процесса. Если темпы изменения показателей разнообразия превышают темпы изменения количественных показателей, это говорит о том, что процесс находится в фазе структурных преобразований. Если наоборот – процесс находится в фазе количественных изменений.

2. Расчетные значения – результаты соотношения темпов изменения двух указанных показателей по всем характеристикам фиксировались на графиках, где по оси х отображалось время, а по оси у – фазы процесса с выделением фаз структурных преобразований и фаз количественных изменений. Полученная картина отражена на рис. 2.8.

Описание результатов:

1. Траектории для всех характеристик Лондона и Парижа по нескольку раз прошли через фазы структурных преобразований, совершили по 2—3 эволюционных цикла. Траектории для всех характеристик Москвы ни разу не прошли через фазы структурных преобразований, не совершили ни одного эволюционного цикла.

2. Траектории характеристик Москвы находились почти исключительно в пределах фаз количественных изменений (увеличения или уменьшения). Например, траектория характеристики «площадь городской территории на одного жителя» все время находилась в фазе уменьшения, т.е. плотность застройки все время увеличивалась. Эпизодические выходы в пределы фаз структурных преобразований заканчивались неизбежным возвращением в фазы количественных изменений. Исключение составляет только траектория характеристики «структура занятости», которая к началу 1990-х гг. наконец почти прошла через фазы структурных преобразований.

3. Продолжительность циклов для Лондона и Парижа составляла 30—40, иногда более лет.

4. Конфигурации траекторий (фрагментов траекторий) различных характеристик в Лондоне и Париже часто «копируют» друг друга, что свидетельствует об их взаимодействии и взаимосвязи. Например, конфигурация траектории характеристики «количество комнат на одну квартиру» в Лондоне по прошествии 20 лет (в 1940-х гг.) «скопировала» конфигурацию траектории характеристики «структура занятости»; отдельные фрагменты конфигурации траектории «этажность жилых домов» в Париже по прошествии 20—30 лет (в 1970-х гг.) «скопировали» фрагменты конфигураций траекторий «количество комнат на квартиру» и «площадь городской территории на одного жителя».

Рис. 2.8. Траектории изменения характеристик развития Лондона Парижа и Москвы в XX в.

Два типа эволюции-линейный и циклический, их причины и последствия

Главный результат рассмотренного выше исследования состоит в том, что обнаружены два принципиально различных типа эволюционного поведения двух групп городов – городов с рыночной экономикой (Лондон и Париж) и Москвы – города, когда там не было рыночной экономики.

Первый тип эволюционного поведения – циклический тип развития. Это «дыхание городского организма»: вдох – структурные преобразования, выдох – количественные изменения. Эволюционные траектории Лондона и Парижа похожи на кардиограммы здорового человека. Дыхание – это проявление способности адаптироваться к меняющимся условиям, способности к саморазвитию. Сущность циклического типа развития раскрывается следующими положениями:

1. Что такое цикл эволюционного развития? Это замыкание круга, выход из исходной точки и возвращение в исходную точку на новом этапе – по прошествии некоторого времени.

2. О чем говорит каждый раз возобновляемое возвращение в исходную точку? О стабильности формы города, сохранении его однажды приобретенной индивидуальности.

3. Чем обусловлен выход из исходной точки? Необходимостью отрицания омертвевшей стабильности. Это попытка оживить однажды заданную форму-функцию, омертвевшую форму-функцию.

4. Чем преодолевается однажды заданная, но омертвевшая форма-функция при циклическом типе развития? Неравномерностью во времени, разной скоростью развития процессов применительно и к различным функциям, и к различным точкам пространства, и к различным элементам формы города.

5. Что такое неравномерность во времени? Это невозможность одновременного развития с одинаковой скоростью всех элементов и функций пространства. Неравномерность – это сочетание опережения и запаздывания, «расслабленности» и концентрации. Концентрация – это нехватка сил на «все и сразу».

6. Что такое нехватка сил на «все и сразу»? Это не недостаток, а благо. Это внутренняя энергетика организма как энергетика саморазвития и противостояния внешнему, энергетика сохранения своей идентичности и адаптации к внешнему (чтобы не утратить идентичность).

7. Как могут одновременно сочетаться два противонаправленных процесса – и противостояние внешнему, и приспособление к нему? Это такой баланс внутренних сил («своих сил» сохранения идентичности) и внешних сил («чужих сил» разрушения идентичности), когда перевес остается на стороне внутренних сил сохранения идентичности (феномен «золотой середины»)²⁴.

Цикличный процесс – это процесс, состоящий из периодически повторяющихся циклов, каждый из которых начинается смещением баланса сил в сторону внешних сил, а завершается поглощением внешнего внутренним – сохранением идентичности, обогащаемой внешним.

Второй тип эволюционного поведения – линейный тип развития. Это отсутствие дыхания: город как организм «скорее мертв, чем жив». Для Москвы почти на всем протяжении предыдущего века в качестве эволюционной траектории выступала ровная линия. Структурных преобразований не было, наблюдались лишь количественные изменения: росли объемы и площади. Иными словами, происходил рост без развития. Факт отсутствия структурных преобразований говорит о том, что город развивался не свободно, а под внешним воздействием, не обладал способностью к саморазвитию. Сущность линейного типа развития раскрывается следующими положениями.

1. Что такое прямая линия как траектория эволюционного развития? Это движение из исходной точки без возвращения к ней, это отрицание исходной точки, это забвение того, что было в начале линейного движения.

2. Можно ли отрицать то, что было в начале линейного движения? И да, и нет. Да – потому что нет возврата, нет возвращения в исходную точку. Нет – потому что нет исхода. Линейное движение – это мнимый исход, это сохранение все той же исходной точки, но с изменением ее размеров – больше или меньше без приращения нового качества.

3. Что значит одновременное отсутствие и исхода, и возврата? Это стояние на месте при мнимом наличии движения – линейного. Это наращивание или уменьшение массы стоящего – «разбухание или истощение» – без изменения структуры массы тела.

4. Что значит стояние на месте с наращиванием массы и без изменения ее внутренней структуры? Это выравнивание. Выравнивание – это отрицание неравномерности и во времени, и в пространстве. Это отрицание исходных функций и формы, идентичности исходной функции-формы. Выравнивание – не нейтральный процесс «сохранения в большем размере», оно неизбежно порождает деформации, искажения исходной функции-формы.

5. Выравнивание исходной функции-формы без ее структурных преобразований – это результат особого баланса сил. Такой баланс сил может сложиться только тогда, когда внутренние силы иссякли и не в состоянии более сохранять идентичность функции-формы, подавлены внешними силами.

6. Что такое внутренние силы сохранения идентичности функции-формы? Это свобода субъектно-объектных образований, совокупная деятельность которых порождает и сохраняет идентичность города как формы-функции.

7. Что такое «внешние силы, деформирующие функции-формы»? Это прежде всего упразднение внутренних сил – свободы функционирования субъектно-объектных образований по принципам максимального экономического поведения. Это также замещение внутренних сил сверхцентрализацией ресурсов с последующим дозированным распределением ресурсов. Централизованное распределение ресурсов взамен свободной экономической деятельности – всегда выравнивание. Таким образом, выравнивание – это отрицание принципов существования города, требующего неравномерности. Выравнивание неизбежно приводит к деформации²⁵.

Линейное развитие – процесс, неустойчивый во времени, скорее отклонение, чем норма. Поэтому такой тип развития обречен и ему на смену неизбежно приходит циклический тип развития.

Результаты изучения траекторий эволюции городов могут считаться еще одним наглядным подтверждением того, что саморазвитие городов – это проявление действия механизмов рыночной экономики, рынка недвижимости, в контексте которых существует и направляет такое саморазвитие система правового градорегулирования.

Контрольные вопросы

1. Как влияет оборот земельных участков на создание условий для достижения экономического, этического, эстетического и экологического максимума?

2. Какова роль конкуренции и кооперации в закономерностях существования земельных участков?

3. Что такое спекулятивная рента в условиях рынка недвижимости?

4. Какие модели строения города вы знаете? В чем их отличие друг от друга?

5. Сопоставьте линейный и циклический типы эволюции городов. Приведите примеры городов, соответствующих этим типам.

Литература

Градорегулирование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости [1].

Тема 3.
Публичные субъекты градорегулирования. Инструменты и модель системы градорегулирования

3.1. Распределение функций между публичными субъектами градорегулирования

Регулирование – это действия регулирующего субъекта в отношении субъекта регулируемого. Регулирование – это «внешняя» деятельность, содержащая как минимум элементы контроля в отношении регулируемого. Внешнее регулирование – это функция публичной власти, выполняемая прежде всего по отношению к деятельности частных лиц.

Субъекты, осуществляющие регулирование градостроительной деятельности:

• органы власти;

• граждане – правообладатели недвижимости, через публичные слушания воздействующие на принятие решений органами власти.

Субъекты, градостроительная деятельность которых регулируется:

• частные лица (регулирование осуществляется со стороны органов власти, а также других частных лиц, которые через публичные слушания воздействуют на позицию органов власти);

• органы власти (регулирование осуществляется со стороны других органов власти, а также граждан – правообладателей недвижимости, которые через публичные слушания воздействуют на позицию органов власти).

Получается, что правовое градорегулирование – это круговая, замкнутая система: регулирующий не только регулирует действия регулируемого, но и сам регулируется последним. Или иначе: публичная власть не только регулирует действия частных лиц, но и регулирующие действия публичной власти подвергаются регулированию со стороны частных лиц, подконтрольных им.

Чтобы понять, какие конкретно действия осуществляют регулирующие субъекты в отношении субъектов, чья градостроительная деятельность подвергается регулированию, нам предстоит последовательно рассмотреть следующие взаимосвязанные вопросы:

1) функции общего дела и их распределение между публичными субъектами градорегулирования;

2) субъекты градорегулирования – кто (какие субъекты публичной власти) что определяет в качестве требований градорегулирования (какие виды градорегулирования) и каким субъектам градостроительной деятельности эти требования адресуются;

3) инструменты градорегулирования – как, посредством чего осуществляются разные виды градорегулирования;

4) модель градорегулирования:

• модель действий в системе градорегулирования: сведение воедино предшествующих позиций кто, что и как: какие конкретно субъекты публичной власти какие конкретно виды градорегулирования осуществляют в отношении каких конкретно субъектов посредством каких конкретно инструментов градорегулирования;

• модель функций-полномочий и органов градорегулирования на разных уровнях.

Объекты градорегулирования – это образования, неразрывно сочетающие в себе и формы, и функции, это формы-функции. Генезисом форм-функций определяется набор функций, выполняемых на уровне муниципальных образований, регионов и страны. При этом каждый набор функций «привязан» к объекту соответствующего уровня. Генезис форм-функций предопределяет также «привязанность» функций к публичным субъектам, управляющим развитием объектов градорегулирования соответствующих уровней¹. Однако последняя связь (функция – субъект) не является неразрывной (в отличие от связи формы и функции в объекте). На практике один публичный субъект может быть замещен (полностью или частично) другим публичным субъектом градорегулирования. По этой причине могут возникать два типа систем градорегулирования:

1) трехуровневая, когда каждому уровню соответствует свой субъект градорегулирования на муниципальном, региональном и общенациональном уровнях;

2) унитарная (или квазиунитарная), когда, например, субъект градорегулирования муниципального уровня замещается полностью или частично субъектом градорегулирования регионального и общенационального уровней.

Рассмотрим, как и почему указанные системы формируются.

На уровне города неизбежно возникает функция градорегулирования. Это локальная функция. Ее содержание определяется исходя из двух взаимосвязанных задач: 1) обеспечить правовые условия для экономической активности хозяйствующих субъектов в пределах локального образования; 2) обеспечить физические условия для такой активности (строить дороги, инженерно-техническую инфраструктуру за счет налогов).

При переходе на другой пространственный масштаб – на уровень сочетания городов, локальных агломераций в пределах региона, на уровень сочетания регионов в пределах страны возникает другая функция – обеспечения связей между поселениями, городами, локальными и региональными образованиями, создания межпоселенческой инфраструктуры различных видов связи и доставки ресурсов – дорожной, воздушной, водной, инженерной. Это функция обеспечения пространственной целостности регионов и страны, функция региональная.

Два указанных вида функций (локальная внутрипоселенческая и региональная межпоселенческая) объективно необходимы, они существуют всегда. Имеются два основных способа выполнения и сочетания локальных внутрипоселенческих и региональных межпоселенческих функций – по типу унитарного государства и по типу федеративного государства.

Характеристики первого способа градорегулирования, практикуемого по типу унитарного государства:

1) в части региональных межпоселенческих функций градорегулирования:

• наличие координирующего центрального органа, обеспечивающего выполнение таких функций в полном объеме;

• установление «очередности» – такого положения, при котором отсутствие документов градостроительного проектирования на региональном или национальном уровне может рассматриваться как основание для блокирования подготовки документов градостроительного проектирования на муниципальном уровне;

2) в части локальных внутрипоселенческих функций градорегулирования:

• выполнение функций координирующим центральным органом или подведомственными ему территориальными органами с лишением или существенным ограничением возможности выполнения таких функций муниципальными органами;

• низведение муниципальных органов до уровня технических помощников центрального, регионального органа власти.

В развитых зарубежных странах унитарное распределение функций градорегулирования не используется – это было бы равнозначно отсутствию местного самоуправления, что невозможно, поскольку противоречит универсальным конституционным принципам существования демократических государств²⁶.

Унитарный тип распределения функций был формально закреплен в России Градостроительным кодексом Российской Федерации 1998 г. и просуществовал вплоть до принятия в 2004 г. нового Градостроительного кодекса. В недавнем прошлом российский тип унитарности в системе градорегулирования характеризовали три основные черты:

1) пересекающиеся полномочия между разными уровнями публичной власти – органами местного самоуправления и государственными органами;

2) очередность в подготовке документов градостроительного проектирования, когда органы местного самоуправления должны были находиться в конце очереди, безуспешно ожидая принятия «вышестоящими» органами государственной власти соответствующих документов и подпадая под упреки в нелигитимности в случае проявления инициативы по «досрочной» подготовке проектов своих собственных документов;

3) наличие института «территорий особого регулирования градостроительной деятельности», согласно которому органы государственной власти при отсутствии четких формализованных критериев могли вывести из-под юрисдикции органов местного самоуправления практически любую территорию и перевести ее под свою юрисдикцию в области градорегулирования.

Рецидивы подобного рода не изжиты до сих пор и периодически возвращаются через соответствующие законы в российскую практику²⁷.

Характеристики второго способа градорегулирования, практикуемого по типу двух- или трехуровневого распределения функций:

1) в части региональных межпоселенческих функций градорегулирования:

• наличие координирующего центрального органа, обеспечивающего выполнение таких функций в полном объеме с учетом документов градорегулирования, утвержденных на нижестоящих уровнях власти – на уровне муниципалитетов;

• отсутствие очередности в подготовке документов градостроительного проектирования. Вместо этого – четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти, что, с одной стороны, позволяет им быть формально независимыми друг от друга при осуществлении различных действий по градорегулированию, а с другой – требует налаженной технологии взаимодействия при подготовке документов градостроительного проектирования²⁸;

2) в части локальных внутрипоселенческих функций градорегулирования:

• полная самостоятельность муниципалитетов в подготовке своих собственных документов градостроительного проектирования с учетом установленных законодательством рамок для таких местных документов и решений, утвержденных документами градостроительного проектирования регионального и местного уровней (которые также подготавливаются применительно к четко оговоренным вопросам, т.е. в определенных правовых рамках);

• технологическое взаимодействие муниципалитетов с вышестоящими органами градорегулирования в части подготовки соответствующих документов, а также их реализации, включая участие в софинансировании приоритетных проектов вышестоящими органами региональной и федеральной власти²⁹.

Необходимо подчеркнуть, что невозможно упразднить ни локальную внутрипоселенческую, ни региональную межпоселенческую функции градорегулирования. Невозможно также поглощение одной функции другой функцией. Наличие этих функций обусловлено наличием субъектов, эти функции выполняющих. Значит, главное – взаимодействие различных субъектов в процессе градорегулирования.

3.2. Публичные субъекты градорегулирования: от функций к полномочиям

Функции возникают объективно – одновременно с возникновением объекта как формы-функции и порождают полномочия, т.е. осознанное описание в законах объективно существующей необходимости выполнять соответствующие действия, обусловленные закономерностями существования объектов.

Нам предстоит ответить на вопрос: кто (какие субъекты публичной власти) что определяет в качестве требований градорегулирования и кому (каким субъектам градостроительной деятельности) эти требования адресуются?

Но прежде следует напомнить, что градорегулирование – это отношения двух ключевых субъектов: 1) частных лиц – правообладателей недвижимости, которые непосредственно осуществляют градостроительную деятельность, первичную деятельность; 2) публичной власти, которая осуществляет регулирование первичной градостроительной деятельности, т.е., выполняя градорегулирование, осуществляет вторичную деятельность по созданию условий и контролю за первичной деятельностью.

Поэтому начинать надо с вопроса, кто для главных субъектов первичной градостроительной деятельности – частных правообладателей недвижимости является главным регулирующим субъектом. Персонифицированное главенство того или иного субъекта в данном случае следует за тем главным, что определяет основу, ограничения-пределы градостроительной деятельности для частных правообладателей недвижимости. Такой основой является градостроительный регламент. «…Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений» (п. 2 ст. 85 ЗК РФ). Градостроительные регламенты устанавливаются нормативными правовыми актами (актами, действие которых распространяется на неограниченный круг лиц, т.е. на всех лиц) – правилами землепользования и застройки. Правила утверждаются органами местного самоуправления городских округов, поселений. Кроме того, «градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки» (п. 3 ст. 85 ЗК РФ). Они имеют свои особенности.

Особенность первая: установленные в соответствии с законодательством органами местного самоуправления градостроительные регламенты обязательны для исполнения не только физическими и юридическими лицами, но и представителями других органов публичной власти, других публичных субъектов градорегулирования – Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации.

Помимо указанной важной особенности в отношениях между правообладателями недвижимости (первичными субъектами градостроительной деятельности) и органами публичной власти (субъектами, осуществляющими регулирование как вторичную деятельность) имеется несколько других особенностей, характеризующих взаимоотношения субъектов градорегулирования в федеративном государстве, каковым является Россия.

Особенность вторая. Законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что:

1) законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству;

2) законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут регулироваться вопросы, не урегулированные федеральным законодательством;

3) внесение дополнений и изменений в федеральное законодательство влечет за собой необходимость приведения в соответствие с федеральным законодательством законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Особенность третья. Полномочия в области градостроительной деятельности и градорегулирования разных уровней публичной власти – Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, а также городских округов и поселений не пересекаются. Это означает:

1) отсутствие очередности. Например, органы местного самоуправления могут осуществлять территориальное планирование, несмотря на отсутствие документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации применительно к соответствующей территории. Однако при этом деятельность органов местного самоуправления ограничена определенными рамками и не выходит за их пределы, что обеспечивает необходимый уровень упорядоченности в организации территории;

2) обязательное согласование проектов документов территориального планирования другими органами публичной власти, а также обязательный учет документов территориального планирования и документации по планировке территории при подготовке проектов документов градостроительного проектирования³⁰;

3) необходимость использования технологий совместной подготовки документов территориального планирования, а также планов реализации документов территориального планирования различными органами публичной власти, прежде всего субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления³¹.

Особенность четвертая. Требования безопасности по всему комплексу вопросов в сфере градостроительного и архитектурно-строительного проектирования определяются исключительно федеральным законодательством посредством технических регламентов, включая определение параметров и ограничений, устанавливаемых режимом зон с особыми условиями использования территории – охранных, санитарно-защитных зон, зон охраны объектов культурного наследия, водоохранных зон, зон охраны источников питьевого водоснабжения, зон охраняемых объектов, иных зон³².

В отношениях между публичными субъектами градорегулирования помимо указанных общих особенностей имеются еще несколько важных особенностей, характеризующих отношения между различными публичными субъектами градорегулирования (указанные особенности сформулированы по результатам анализа таблицы, представленной в справочных материалах к теме 3).

Особенность пятая. Документы территориального планирования различных уровней публичной власти имеют одинаковую юридическую силу. Это значит, что нельзя говорить, например, о том, что схема территориального планирования субъекта Российской Федерации имеет большую силу по отношению к генеральному плану городского округа. Эти документы «о разном». Если они корректно составлены в соответствии с ГрК РФ, т.е. если в одном документе учтены утвержденные положения другого документа, то эти документы не могут противоречить друг другу: каждый из них утверждает разные положения. Если же они противоречат друг другу, то это значит, что в одном из документов не учтены утвержденные положения другого документа, т.е. нарушено законодательство и легитимность формально утвержденного документа может быть оспорена в судебном порядке³³.

Особенность шестая. Эта особенность выявляется при сопоставлении пятой и второй особенностей. Если нормативное правовое обеспечение градорегулирования выстраивается по «вертикальной схеме» соподчиненности законодательных и иных нормативных правовых актов, то система документов градостроительного проектирования выстраивается по «горизонтальной схеме» соотношения разных документов, содержащих решения по разным предметам. Такое сочетание вертикальных и горизонтальных соотношений неизбежно и придает системе градорегулирования необходимую устойчивость. Более того, «горизонтальность» отношений в области подготовки документов градостроительного проектирования акцентирует значимость «вертикальной компоненты» – необходимость активизации использования технологий совместной подготовки документов территориального планирования различными уровнями публичной власти³⁴.

Особенность седьмая. Она определяется различиями между двумя группами документов градостроительного проектирования – «для себя» и «для других». Первая группа документов – это документы градостроительного проектирования, подготавливаемые «вышестоящими» уровнями публичной власти – Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными районами. Эти документы подготавливаются «для себя» – для выполнения полномочий публичной власти, связанных с планированием размещения объектов федерального, регионального, районного значения. В эту же группу входят генеральные планы городских округов, поселений³⁵. А вот правила землепользования и застройки подготавливаются не «для себя», а «для всех» – распространяются на всех правообладателей независимо от формы собственности и иных прав на земельные участки (и. 3 ст. 85 ЗК РФ). В эту же группу входит и документация по планировке территории, утверждаемая органами местного самоуправления городских округов, поселений. Посредством такой документации планируется территория для размещения как объектов, связанных с полномочиями указанных органов местного самоуправления, так и объектов, которые будут строиться частными лицами.

Особенность восьмая. Это одна из главных особенностей, характеризующих публичных субъектов градорегулирования. Среди всех публичных субъектов градорегулирования выделяются органы местного самоуправления городских округов и поселений: в отличие от всех других, они непосредственно работают с населением, частными правообладателями недвижимости. Эта работа осуществляется через «документы для всех» – правила землепользования и застройки, документацию по планировке территории. Кроме того, только указанные органы местного самоуправления проводят в обязательном порядке публичные слушания по вопросам градорегулирования, а также (по инициативе частных правообладателей недвижимости) организуют публичные слушания в случаях рассмотрения вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров строительства, на условно разрешенные виды использования недвижимости³⁶.

Особенность девятая. Приведенная в справочных материалах таблица показывает, что субъектами градорегулирования выступают не только официальные органы власти, но и население, правообладатели недвижимости. Самой эффективной и формализованной процедурой такого участия являются проводимые в обязательном порядке органами местного самоуправления публичные слушания по различным вопросам градорегулирования, определенным ГрК РФ³⁷.