Kitobni o'qish: «Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография»

ebooks@prospekt.org

Введение

Россия стремится к идеалу социального государства, провозглашенному в Конституции 1993 г. Важнейшим условием достижения поставленной цели является создание устойчивой, действенной системы социального обеспечения, гарантирующей реализацию гражданами их права на получение пенсий и пособий по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, материнства и т. д. Особую значимость в рамках указанной системы представляют вопросы обеспечения в случае наступления постоянной нетрудоспособности (пенсионного обеспечения), поскольку, во-первых, предполагают наличие наиболее длительных правоотношений, функционирование которых требует серьезных финансовых вложений, а во-вторых, затрагивают интересы абсолютно всех граждан государства, так как наступление нетрудоспособности неотвратимо для каждого человека.

Система пенсионного обеспечения в России подвергается изменениям в большей степени, нежели какая-либо другая. Об этом свидетельствуют уже три пенсионные реформы, произошедшие в нашей стране с момента перехода к рыночной экономике: переход к системе обязательного пенсионного страхования[1], введение индивидуального (персонифицированного) учета страховых взносов[2], развитие добровольного пенсионного страхования[3]. Однако проблемы российской пенсионной системы, к сожалению, не уменьшаются. Доказательством тому служит очередной этап пенсионной реформы, который ознаменовался законами о страховых и накопительных пенсиях, принятыми Федеральным Собранием по проектам Министерства труда и социальной защиты РФ в 2013 году[4]. Кроме того, до сих пор не стихают дискуссии о вероятности повышения пенсионного возраста в нашей стране на фоне уже свершившихся реформ в ряде европейских государств[5]. Изучение российской пенсионной системы в ретроспективе позволяет проследить динамику развития ее правового регулирования, выявить позитивные и негативные черты различных форм реализации пенсионного обеспечения, а также причинно-следственную связь между конкретными историческими условиями социально-правовой действительности и построением системы пенсионного обеспечения.

Рассматриваемый в настоящей работе исторический период (октябрь 1917–1928 гг.) по сути иллюстрирует модель развития системы пенсионного обеспечения Российского государства с конца XX до начала XXI в.: смена форм собственности в 80–90-х гг. XX в. повлекла, как и в советское время, очередную реформу пенсионного обеспечения в виде отказа от единой советской системы обеспечения в пользу комплексной, соответствующей принципам рыночной экономики (обязательное пенсионное страхование, государственное обеспечение и активно развивающаяся в последнее время система добровольного пенсионного страхования).

Знание особенностей правового регулирования советского пенсионного обеспечения стало особенно необходимо в настоящее время в связи с постановлением Конституционного Суда РФ от 29 января 2004 г. № 9-П[6], которое указало, что в правоприменительной практике должны учитываться «законные ожидания граждан», а следовательно, пенсионное законодательство, действовавшее на момент их трудовой деятельности. Актуальность выбранной темы для науки определяется также отсутствием на данный момент современных исследований, посвященных вопросу становления советской системы пенсионного обеспечения в аспекте развития процесса ее правового регулирования.

Специальное комплексное изучение правового регулирования пенсионного обеспечения в период с октября 1917 г. по 1928 г. не составляло самостоятельного предмета исследования диссертационных и монографических научных трудов. Вместе с тем различные аспекты объекта исследования неоднократно находились в поле зрения ученых досоветского, советского и современного периодов.

Среди дореволюционных авторов, которые занимались изучением пенсионного законодательства, действовавшего на момент свершения октябрьской революции, следует выделить Б. Г. Данского (настоящее имя – К. А. Комаровский). В его работах освещается состояние дореволюционной системы пенсионного страхования в отношении рабочих, проводится ее сравнение с советской[7]. Юридический анализ дореволюционного законодательства о пенсионном страховании рабочих, проведенный сенатором А. М. Нолькеном[8], позволяет выявить положительные и отрицательные стороны правового регулирования пенсионного страхования в Российской империи. В работах профессора Н. А. Вигдорчика[9] представлена теоретическая разработка института социального страхования и форм его выражения.

Историография науки отечественного государства и права рассматриваемого периода изобилует трудами советских правоведов, представляющими огромную ценность для настоящей работы. В основу настоящего исследования легли труды таких известных авторов советского периода, специализировавшихся в области истории социального обеспечения, как: Б. А. Любимов (настоящее имя – Б. А. Либерман), А. И. Вишневецкий, В. В. Караваев[10], а также работы, затрагивающие отдельные аспекты системы социального обеспечения, анализ ее статистических показателей, проблемы правоприменения, под авторством практических работников социальной сферы тех лет – А. Л. Гельфера, А. В. Винокурова, В. М. Догадова[11].

Особо следует выделить труды Н. А. Милютина, посвященные разработке и обоснованию законопроекта о социальном обеспечении трудящихся, а также системы крестьянской общественной взаимопомощи в период нэпа[12]. Работы З. Теттенборн позволяют получить наиболее полное представление о взглядах советского правительства на вопросы пенсионного обеспечения в интересующие нас периоды[13].

Большой вклад в развитие науки истории отечественного государства и права в части исследования развития пенсионного законодательства советского периода внесли работы ученых: А. В. Левшина, В. С. Сазонова, Е. И. Астрахана[14]. В них представлена основная масса нормативно-правовых актов, регламентировавших советское пенсионное обеспечение рабочих и служащих, сформулированы принципы построения и тенденции дальнейшего развития пенсионного обеспечения. Особенность научного подхода этих исследователей заключается в рассмотрении системы пенсионного обеспечения как единого целого, безотносительно к детальному анализу конкретных этапов ее развития.

Исследованию различных правовых проблем в области пенсионного обеспечения посвящены многие диссертации, защищенные в последнее время. Среди них можно выделить научную работу Е. Е. Мачульской[15], в которой проведен серьезный научный анализ деформации отрасли права социального обеспечения в современных экономических условиях.

Непосредственно вопросам истории пенсионного обеспечения посвящены исследования Ю. В. Применко, Д. А. Квасова[16], которые направлены на изучение пенсионного обеспечения в рамках отдельных дореволюционных периодов российской истории.

При всей степени научной разработанности проблемы пенсионного обеспечения в настоящее время недостаточно изучена история становления и развития российского пенсионного законодательства с позиций выявления и анализа причин его изменения, особенностей его построения и практического применения в периоды социально-политических и экономических деформаций.

Особенная теоретическая основа исследования построена на трудах ученых, занимавшихся исследованиями в области науки права социального обеспечения в целом и ее отдельных теоретических аспектов в частности. В советский период эти разработки отражены в работах В. С. Андреева, Л. В. Забелина, А. Д. Зайкина, Р. И. Ивановой, Г. Инютина, Т. В. Красильниковой, Е. Е. Мачульской, В. А. Тарасовой, Э. Г. Тучковой, Я. М. Фогеля, В. Ш. Шайхатдинова и др.

В научном труде Л. В. Забелина[17] представлен теоретический анализ понятия социального обеспечения, его сравнительная характеристика с зарубежными государствами применительно к рассматриваемому в настоящей работе периоду.

Основоположником науки права социального обеспечения заслуженно считается профессор В. С. Андреев[18], который впервые сформулировал предмет, метод этой отрасли права, систему ее основополагающих принципов. В совместной монографии Р. И. Ивановой и В. А. Тарасовой[19] анализируются основные теоретические проблемы права социального обеспечения как отрасли – ее предмет и метод. Известные в науке права социального обеспечения труды А. Д. Зайкина[20], Р. И. Ивановой[21], Т. В. Красильниковой[22] внесли неоценимый вклад в развитие теории правоотношений социального обеспечения. Научное изложение основных институтов особенной части права пенсионного обеспечения представлено в работе Э. Г. Тучковой[23]. Глубокая научная проработка содержания и оценка юридической природы такого основополагающего понятия для системы пенсионного обеспечения, как трудовой стаж, характеризуют работу Л. Я. Гинцбурга[24].

Для освещения актуальных позиций видения проблем пенсионного обеспечения использовались труды ученых, блестяще развивающих современную науку права социального обеспечения: Е. Е. Мачульской[25], Е. Г. Азаровой[26], К. Н. Гусова[27], С. И. Кобзевой[28], М. В. Лушниковой, А. М. Лушникова[29] и др. В числе основных дискуссионных проблем современной науки права социального обеспечения находится определение понятия государственного социального страхования и его соотношения с обязательным пенсионным страхованием, характеристика правовой природы пенсий, оценка роли подзаконных актов в системе источников права социального обеспечения. Авторские статьи специалистов, которые своей практикой непосредственно формировали современную систему пенсионного обеспечения, начиная с 2000-х гг. (М. Ю. Зурабова, Ю. В. Воронина, А. С. Назарова и др.), позволили выявить официальный правительственный подход к поиску решения проблем пенсионирования российских граждан[30].

Особую ценность для настоящего исследования представляют проекты советских нормативно-правовых актов по вопросам пенсионного обеспечения, представленные в архивных документах и публикациях тех лет: проект декрета «О подсудности дел по спорам о вознаграждении за смерть и утрату трудоспособности лиц, занятых по найму», разработанный Народным комиссариатом социального обеспечения в апреле 1918 г., проекты Положения «О социальном обеспечении трудящихся» 1918 г., проект Народного комиссариата социального обеспечения «О социальном обеспечении детей» 1919 г., проект постановления «О государственном обеспечении маломощных крестьян престарелого возраста», разработанный Народным комиссариатом социального обеспечения РСФСР в 1927–1928 гг. и т. д.

Объективному анализу правоприменительной практики изучаемого периода во многом способствовало знакомство с первоисточниками – документами Государственного архива Российской Федерации и Центрального архива Нижегородской области. Среди них следует выделить переписку органов власти о разработке проекта «Кодекса о социальном обеспечении», о льготном пенсионном обеспечении медицинских работников, о получении пенсий военнослужащими за предыдущее время, материалы заседаний Президиума ВЦИК по вопросам назначения усиленных пенсий за особые заслуги, неопубликованный декрет СНК о выдаче пенсий в увеличенном размере семьям лиц, имевших крупные заслуги перед революцией и советской Россией, сохранившиеся пенсионные дела, которые оформлялись органами социального обеспечения в течение рассматриваемого периода, ведомости о выплатах пайковых пособий, статистические данные о количестве назначенных пенсий, годовые доклады заведующих отделами социального обеспечения и др. Большинство архивных документов было впервые введено в научный оборот.

Хронологические рамки исследования охватывают период с октября 1917 г. по 1928 г. – время, когда происходил процесс становления советской системы правового регулирования пенсионного обеспечения, формирования круга его основных субъектов, определения форм реализации пенсионных прав и обязанностей. Внутри обозначенных хронологических рамок исследования выделяется три самостоятельных периода, характеризующихся своими особенностями правового регулирования пенсионного обеспечения. Их изучение проводится в отдельных главах монографии: 1) период становления советского государства и права (октябрь 1917 г. – первая половина 1918 г.), 2) период «военного коммунизма» (вторая половина 1918 г.[31] – начало 1921 г.), 3) период новой экономической политики (начало 1921 г.[32] – 1928 г.). Хронология настоящего исследования заканчивается переходом советского государства к первой пятилетке со второй половины 1928 г.[33] Далее начинается абсолютно новый этап развития системы советского пенсионного обеспечения, для которого характерны такие черты, как: фактический переход к системе государственного пенсионного обеспечения[34], направленность на первоочередную социальную поддержку рабочих тяжелой промышленности вследствие перехода к всеобщей индустриализации, плановость и т. д.

Целью настоящей работы является проведение комплексного исследования процесса становления и развития системы законодательства о пенсионном обеспечении в советском государстве во время политических, социальных и экономических реформаций, проходивших в период с октября 1917 г. по 1928 г., на основе анализа нормативно-правовых актов и иных, связанных с ними источников.

В рамках обозначенной цели исследования решается ряд задач:

– показать место и роль пенсионного обеспечения в общей системе государственных функций, необходимость введения и развития его правового регулирования;

– установить системную иерархию нормативно-правовых актов, регулировавших советское пенсионное обеспечение рассматриваемого периода;

– определить круг субъектов советского пенсионного обеспечения, выяснить степень значимости каждой категории субъектов для нового государства;

– раскрыть направления развития объекта пенсионных правоотношений;

– выделить формы реализации прав и обязанностей субъектов пенсионного обеспечения;

– на основе системного анализа нормативно-правовых актов, законопроектов, правоприменительной практики определить специфику правового регулирования советского пенсионного обеспечения, выявить общие и особенные черты этого процесса в рамках трех рассматриваемых исторических периодов.

Научная новизна монографии заключается в проведении первого комплексного историко-правового исследования процесса правового регулирования российского пенсионного обеспечения в период с октября 1917 г. по 1928 г.

Объект исследования изучен сквозь призму трансформации дореволюционной правовой системы в советскую, что позволяет представить правовое регулирование пенсионного обеспечения в России как единый процесс. В работе установлено, что в системе советского пенсионного обеспечения наблюдается длительный период действия дореволюционных нормативно-правовых актов и правоотношений, возникших на их основе, что связано с социально значимым характером этой области.

Правовое регулирование проанализировано исходя из степени приоритета каждой категории субъектов пенсионного обеспечения для советского государства, которая меняется в зависимости от политических и социально-экономических условий в рамках отдельно рассматриваемых исторических периодов (рабочие-инвалиды – во время становления советской власти, военнослужащие – в период «военного коммунизма» и т. д.). Впервые проведено подробное исследование правового регулирования пенсионного обеспечения крестьянства в период с октября 1917 г. по 1928 г., которому как историческая, так и юридическая науки не уделяли должного внимания. Изучение своеобразной формы пенсионного обеспечения крестьян – взаимопомощи – и неэффективности ее применения отдельно от государственного обеспечения (что подтверждается намерением советского правительства ввести государственное пенсионное обеспечение для неимущих престарелых крестьян в 1927–1928 гг.) позволило определить субсидиарный характер добровольного пенсионного страхования по отношению к обязательному, гарантированному государством.

В работе впервые рассматриваются и анализируются основные законопроекты в области пенсионного обеспечения в период с октября 1917 г. по 1928 г., дается их сравнительная характеристика в контексте преодоления дуализма подходов к пенсионному обеспечению до революции и после.

Изучены многочисленные архивные источники, некоторые из которых впервые вводятся в научный оборот. Их анализ позволил по-новому интерпретировать традиционные подходы к рассматриваемой проблематике.

Так, впервые выявлено введение нового института пенсионного обеспечения за особые заслуги перед государством в период «военного коммунизма» на основании неопубликованных нормативно-правовых актов (декрет СНК от 25 марта 1920 г.[35], циркуляр Народного комиссариата социального обеспечения от 5 июня 1920 г.[36]). Фактически же упоминания о назначениях усиленных пенсий за особые заслуги встречаются в архивных документах уже в апреле 1919 г.[37] Впервые показаны и проанализированы попытки органов власти советского государства инициировать законодательное закрепление ряда льготных категорий субъектов пенсионного обеспечения. И хотя многие из них не были претворены в жизнь, данные инициативы показательны в контексте поиска путей социальной защиты отдельных категорий трудящихся. На практических примерах иллюстрируется существенное отставание правоприменения от правотворчества в системе советского пенсионного обеспечения.

Теоретическая значимость исследования заключается в новой интерпретации историко-правовых явлений в области пенсионного обеспечения, происходивших в России в период с октября 1917 г. по 1928 г. В частности, обосновывается определенная степень преемственности дореволюционных правовых норм советской системой пенсионного обеспечения. На основе анализа конкретных исторических фактов выявляется специфика правового регулирования советского пенсионного обеспечения в виде доминирования ведомственного подзаконного нормотворчества над законодательным.

Собранный фактический материал, а также сформулированные в монографии положения и выводы имеют междисциплинарное значение. С одной стороны, конкретизируется раздел отечественной истории государства и права, посвященный советскому периоду развития России, с другой – дополняется комплекс знаний в области права социального обеспечения.

Практическая значимость исследования заключается в том, что изученный опыт советского пенсионного обеспечения может способствовать повышению качественного уровня правоприменительной практики пенсионного законодательства.

Материалы исследования могут быть использованы при чтении лекций, проведении семинарских занятий по истории государства и права России, при подготовке монографий, научных статей, учебных пособий по предмету данного исследования, а также для дальнейшего изучения проблем, рассматриваемых в настоящей работе. Результаты исследования применяются в практической деятельности Пенсионного фонда РФ, а именно в рамках курсов повышения квалификации сотрудников, в ходе правоприменительной деятельности при обращении к историческому толкованию норм пенсионного законодательства.

Глава 1
Пенсионное обеспечение в период становления советского государства и права
(октябрь 1917 г. – первая половина 1918 г.)

§ 1. Субъекты пенсионного обеспечения, формы реализации их прав и обязанностей

Приступая к исследованию поставленного вопроса, следует установить соотношение терминов «пенсионное обеспечение» и «социальное обеспечение». Известный ученый в этой области Н. А. Вигдорчик определял понятие «социальный» как «все то, что затрагивает самые глубокие корни общественной жизни; его экономический фундамент, его классовую структуру»[38]. Тем самым в совокупности с понятием «обеспечение» оно приобретает значение улучшения материального положения широких масс населения, направленного на смягчение общественных противоречий. Развивает данную мысль другой теоретик Л. В. Забелин: «Социальное обеспечение в его современной, наиболее развитой форме осуществляется государственной властью и является, с точки зрения государства, отраслью социальной политики»[39].

Таким образом, являясь выражением одной из государственных функций, социальное обеспечение реализуется в том числе и через пенсионное обеспечение, соотносясь с ним как общее с частным. Опираясь на сформулированное одним из основоположников науки права социального обеспечения В. С. Андреевым понятие социального обеспечения в широком смысле[40], можно определить пенсионное обеспечение как проводимую или поддерживаемую государством совокупность определенных социально-экономических мероприятий, связанных с обеспечением граждан при наступлении постоянной нетрудоспособности вследствие увечья, заболевания, утраты кормильца, возраста, продолжительной трудовой деятельности. В современную науку права социального обеспечения прочно вошел термин «пенсионное страхование», который, по мнению исследователей «носит, если можно так выразиться, наиболее нестраховой характер и находится на границе с обязательным публичным общественным призрением. Это связано с гарантированностью минимальных пенсий по старости, инвалидности и в случае потери кормильца независимо от предшествующей трудовой деятельности и размера внесенных страховых платежей. Данная черта придает им оттенок помощи нуждающимся»[41].

Обозначенные социально-экономические мероприятия правительства в области обеспечения нетрудоспособных выражаются в конкретных общественных отношениях, подчиняющихся механизму правового регулирования, который складывался на протяжении многих десятилетий применительно к составу этих отношений – субъектам, их правам и обязанностям, формам реализации прав и обязанностей, объекту.

Специфика круга субъектов, становление которого происходит в рамках новой советской системы пенсионного обеспечения, обусловливается социалистической политико-правовой идеологией, утвержденной правящей партией большевиков в качестве государственной.

Следует отметить, что формирование основных направлений будущего правового регулирования советского пенсионного обеспечения в период политической борьбы большевиков за власть происходило еще в конце XIX века. Для этого этапа характерно нарастание социальных противоречий как следствие развития капиталистических отношений. Требования о введении всеобщей системы социального обеспечения впервые устанавливаются именно рабочими, для которых утрата заработка, единственного источника существования, «влечет за собой полное нарушение жизненного уровня»[42]. «Необеспеченность рабочих в случаях безработицы, болезни, беременности и родов, инвалидности, старости, потери кормильца являлась одной из вопиющих язв страны», – пишет В. В. Караваев в своем научном исследовании, посвященном этому периоду[43].

Лозунг введения социального страхования рабочих на все случаи утраты трудоспособности выдвигался Российской социал-демократической рабочей партией (РСДРП) в ходе политической борьбы в числе приоритетных. В его рамках были сформулированы ключевые принципы будущей системы советского пенсионного обеспечения[44].

В проекте программы РСДРП 1902 г. провозглашалась цель – добиться «выдачи государственных пенсий престарелым рабочим, лишившимся способности к труду»[45]. В программу партии 1903 г. было также включено требование о государственном страховании рабочих на случай старости и полной или частичной потери способности к труду за счет специального фонда, составленного путем особого налога на капиталистов[46].

В январе 1912 г. на VI (Пражской) конференции партии была принята рабочая страховая программа, которая предусматривала обеспечение рабочих в форме государственного страхования, распространявшегося на все случаи утраты трудоспособности (увечье, болезнь, старость, инвалидность, смерть кормильца), охватывать всех лиц наемного труда и их семьи, обеспечивать полное возмещение утраченного заработка с возложением всех расходов на работодателей. В программе жестко критиковался закон «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 23 июня 1912 г.[47]: «наш проект программы требует… установления законом гражданской ответственности нанимателей вообще… Между тем новый закон касается исключительно рабочих и служащих «в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности»… исключено громадное большинство наемных рабочих, трудящихся часто при худших и более опасных условиях»[48]. Как прокомментировал В. В. Караваев, «Пражская конференция призвала рабочий класс России к протесту против издания закона. Но одновременно конференция указала, что в случае утверждения закона даже в таком виде, партии следует использовать новые организационные формы для пропаганды идей революционного марксизма, для консолидации сил рабочего класса»[49].

Вопрос о социальном обеспечении на случай наступления нетрудоспособности рабочего поднимался также зарубежными теоретиками марксизма. Так, А. Бебель писал: «Кто почему-либо сделается неспособным к труду, того возьмет под защиту все общество. Притом здесь дело будет идти не о благотворительности, а об исполнении долга, не о милостивой подачке, а о самом внимательном уходе и помощи, оказываемым тому, кто выполнил свои обязанности по отношению к обществу в годы своего здоровья и работоспособности»[50]. К. Маркс также констатировал необходимость выделения из совокупного общественного продукта специального фонда для нетрудоспособных – «то, что теперь относится к так называемому официальному призрению бедных»[51].

Эти идеи были подхвачены лидерами российской социал-демократической партии. В своих работах В. И. Ленин указывал, что «…престарелые рабочие должны получать пенсию от государства. Рабочие содержат своим трудом все богатые классы и все государство, а потому они не менее имеют права на пенсию, чем чиновники, получающие ее»[52]. При этом увеличение пенсий рабочих предполагалось провести за счет уменьшения пенсий служащих имперского государственного аппарата в целях «экономии государственной казны». Так, еще до октябрьской революции в газете «Правда» призывалось «обратить внимание на пенсии, выдаваемые из казны, немедленно прекратить пенсии бывшим министрам и пересмотреть другие, наиболее крупные пенсии»[53].

Осуждалась большевиками и сложившаяся накануне революции ситуация с пенсионным обеспечением семей солдат, погибших в Первой мировой войне: «…есть еще более несчастные семьи – это семьи наших товарищей солдат, погибших на войне… как известно, большинство этих семей живет очень бедно, а другие семьи и вовсе не имеют ни собственных домов и никакого другого хозяйства… Известно, какую пенсию назначил семьям убитых воинов Николай II: 60 рублей в год жене убитого воина, а детям по 24 рубля в год[54], пенсия очень «приличная»…»[55].

Таким образом, критика дореволюционной системы пенсионного обеспечения рабочих и служащих широко использовалась партией большевиков в пропаганде своих программных лозунгов.

Указанные предпосылки обусловили все дальнейшие изменения системы пенсионного обеспечения, происходившие после октябрьской революции. В чем же они выражаются? Во-первых, определяется новый круг приоритетных субъектов, в отношении которых происходит все дальнейшее развитие правового регулирования советского пенсионного обеспечения. Их можно представить в виде системы социальных групп, расположенных в порядке уменьшения их значимости для нового государства:

– рабочие;

– советские служащие (гражданские и военные);

– беднейшее трудовое крестьянство.

Тем самым кардинально реформируется состав субъектов существовавшего на тот момент права пенсионного обеспечения. Если приоритетными субъектами пенсионного обеспечения в дореволюционной России являлись офицерские чины армии и флота, а также гражданские государственные служащие[56], то в первые же месяцы советской власти в отношении них принимается ряд законодательных решений, направленных на сокращение и полную отмену выплачиваемых им пенсий. Как выразился комиссар социального обеспечения А. Винокуров, «начата была самая решительная борьба с тунеядством и паразитизмом, свившим себе гнездо в старом буржуазно-помещичьем строе»[57].

Постановлением СНК РСФСР «О размерах вознаграждения народных комиссаров, высших служащих и чиновников» от 18 ноября (1 декабря) 1917 г.[58] Министерству финансов[59] было поручено немедленно изучить сметы и урезать все непомерные жалования и пенсии[60]. На заседании СНК 21 ноября (4 декабря) 1917 г. впервые был поставлен вопрос о запрете выплачивать пенсии свыше 300 рублей[61]. Вскоре после этого, 11 (24) декабря 1917 г. был принят декрет СНК «О прекращении выдачи из средств государственного казначейства пенсий, превышающих 300 рублей ежемесячной выдачи одному лицу или семейству»[62]. Далее постановлением СНК от 10 (23) декабря 1917 г.[63] предписывалось прекратить выплаты обеспечения бывшим членам Государственного Совета, назначенного им Временным правительством. Всем нуждающимся в пенсии предлагалось подать прошения в Народный комиссариат призрения с указанием сведений об их имущественном положении. Также вскоре постановлением СНК от 26 апреля 1918 г.[64] было отменено пенсионное обеспечение в отношении служащих, продолжавших работать.

При том, что с формальной стороны пенсии служащим бывших правительственных учреждений назначались еще по дореволюционным законам, правоприменительная практика уже наполняла их новым содержанием. Так, в отчете Народного комиссариата социального обеспечения за этот период указывалось: «Пенсии за выслугу лет и за долголетие без утраты трудоспособности и при наличности других источников существования не выдаются. Пенсии назначаются лишь потерявшим трудоспособность и не имеющим средств к существованию. Таким путем масса пенсий бывшим чиновникам отпадает и уничтожается паразитизм этих групп населения. Прекращены также пенсии и за ордена, так называемые заслуги. Этим путем бывшие генералы, фавориты и прочие отстранены от кормления из государственного сундука»[65].

Таким образом, без законодательного оформления основная масса пенсий, назначенных чиновникам Российской империи, фактически была прекращена в первые месяцы существования советской власти. Для данного периода времени характерным было то, что не законы порождали практику регулирования отношений, а наоборот, практика творила свои, зачастую неписаные законы. Это обстоятельство является прямым следствием установления революционного правосознания в качестве приоритетного источника права.