Kitobni o'qish: «Экономика организаций сферы государственного и муниципального управления»

© А. В. Рябинин, С. В. Орлов, О. Н. Кутайцева, 2022

© АНО ВО «Институт экономики и управления в промышленности», 2022

Введение

Широко известно, что современная экономика представляет собой сложную систему, в которой реализуются финансовые, управленческие, производственные, потребительские и другие разнообразные виды социальных отношений и взаимодействий функционирующих в ней субъектов.

Общепризнанным также в современной науке и практике является представление о том, что настоящая социально-экономическая среда выступает чрезвычайно неоднородным институциональным пространством ввиду чего функционирование каждого рода её субъектов требует узкоспециализированного экономического осмысления.

В данном учебнике представлено комплексное освещение экономической деятельности организаций сферы государственного и муниципального управления как субъектов хозяйствования.

Целью настоящей книги, таким образом, выступает развитие комплексно-системных узкоспециализированных представлений об экономических взаимодействиях субъектов государственного и муниципального управления как ключевых содержательно-смысловых единиц в структуре профессиональных компетенций будущего управленца государственной и муниципальной сферы.

Обозначенная цель предполагает решение ряда дидактических задач, к ключевым из которых относятся следующие:

а) формирование понятийно-методологического аппарата рассматриваемой проблематики как знаниевой основы формируемых компетенций;

б) рассмотрение полного спектра финансово-экономических аспектов и механизмов деятельности государственного и муниципального сектора;

в) представление хозяйствующей деятельности рассматриваемых экономических субъектов в диалектической динамике развития на современном историческом этапе нашей страны;

г) обозначение потенциальных проблем, трудностей и вызовов для экономики государственных и муниципальных организаций с последующим выведением перспективных путей её развития в обозначаемом круге контекстов.

Решение указанных задач позволяет обеспечить знаниево-компетентностный фундамент бакалавра для последующего успешного осуществления таких видов деятельности как организационно-управленческая, финансово-экономическая, проектно-прогностическая, научно-исследовательская и пр.

Отметим также, что комплексность и фундаментальность рассматриваемой на страницах книги тематики предоставляет выпускнику возможность реализации полученных навыков не только в сфере государственного и муниципального управления, но и в экономическом пространстве в целом с учётом развития государственно-частного партнёрства и расширяющегося числа иных структурно-содержательных взаимодействий различных секторов экономики.

Структура изложения программного материала, состоящая из содержательно-взаимосвязанных, при этом дидактически завершённых единиц позволяет реализовать модульность курса в рамках основной образовательной программы ФГОС ВО, в то время как задания для самопроверки, размещённые по окончанию каждой из них, обеспечивают прочность получаемых знаний как основу качества формируемых компетенций бакалавра.

Глава 1. Государственный и муниципальный сектор как субъект хозяйствования в современной экономике

1.1. Теоретико-понятийные и методологические основы экономики организаций государственного и муниципального управления

Мы уже отмечали, что сектор государственного и муниципального управления выступает неотъемлемой частью сложной социальной системы национальной экономики. Его экономическая субъектность определяет то, что процессы, происходящие вокруг и внутри него, с теоретической точки зрения базируются на общей экономической теории, а с практической – подлежат оценке и пониманию в целом с общих позиций экономики страны в контексте особенностей, проблем, перспектив и векторов её развития. Именно по этой причине несмотря на узкоспециализированный характер изучаемой в рамках данного учебника дисциплины, её освоение невозможно без анализа соответствующего понятийного аппарата, охватывающее рассматриваемое нами содержательно-проблемное поле.

Широко известно, что понятийный аппарат в любой сфере науки, равно как и в любой профессионально-практической области служит фактически методологическим регулятивом, поскольку определения означают ключевые сущностные аспекты, а сущность в свою очередь, определяет структуру и содержание описываемых феноменов и процессов, то есть фактически всю их систему, в нашем случае – систему экономическую.

Предметом экономики государственного и муниципального сектора как сферы научного знания выступает формирование и использование ресурсов государственного и муниципального сектора и влияние государства и местных органов власти на экономическое положение и поведение фирм и домохозяйств.

Как и в других областях под методом исследования универсально понимается совокупность приемов и способов познания процессов экономических явлений и событий.

Рассмотрим ниже классификацию методов исследования, применимых в том числе к освещаемым на страницах данного учебника явлениям и процессам.

Общенаучные методы исследования, среди которых различают:

1) теоретические, включающие в себя:

а) методы-операции: анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия, абстрагирование, конкретизация, обобщение, формализация, моделирование;

б) методы-действия: диалектические методы, постановка проблем, построение гипотез, доказательство;

2) эмпирические методы, объединяющие в себе:

а) методы-операции: литературный обзор, анализ документов и материалов, наблюдение, измерение, опрос, экспертные оценки, тестирование;

б) методы-действия: отслеживание объектов (мониторинг, изучение и обобщение опыта), преобразование объектов (эксперимент, опыт);

3) частнонаучные методы исследования, то есть относящиеся непосредственно к экономике и включающие в себя: экономическое наблюдение, экономический эксперимент, экономическое моделирование, экономическая индукция, построение экономических гипотез, исторический анализ хозяйственных явлений и др.;

4) методы междисциплинарного исследования, представляющие собой совокупность интегративных способов, нацеленных на реализацию комплексных научных программ.

Приведём ниже методы исследования, наиболее часто применяемые в экономике государственного и муниципального сектора.

К ним относятся следующие:

1) традиционные методы формальной логики;

2) метод теоретического обобщения и формализации;

3) системный метод;

4) структурно-функциональный метод;

5) метод моделирования и систематизации;

6) исторический и эволюционный методы исследования.

Перейдём теперь к рассмотрению признаков государства как рыночного субъекта. В качестве рыночного субъекта государство характеризуется 3 признаками:

В первую очередь оно является регулирующим субъектом. Это подразумевает то, что в современных условиях невмешательство государства в социально-экономические процессы невозможно, практически исключено. Неконтролируемые рыночные процессы разрушительны как для общества, так и для природы. Поэтому рыночная экономика, более чем любая другая нуждается в регулировании. Роль регулирующего центра может выполнить только государство в лице правительства, потому что оно является институтом, представляющим все общество и обладающим правом внеэкономического вмешательства в экономические отношения. В настоящее время ведётся дискуссия не столько о необходимости государственного регулирования, сколько, о его масштабах, формах и интенсивности. Данная проблема мотивирована постоянными изменениями в экономике, требующими соответствующих изменений в масштабах и инструментарии государственного регулирования.

Вторым признаком выступает внерыночное происхождение государственного дохода.

Известно, что рыночным является такой экономический субъект, который получает постоянный доход, и за счёт которого он осуществляет свои расходы. Следовательно, государство в той мере включено в экономику, в какой располагает доходом. Однако здесь вся специфика заключается в том, что природа государственного дохода уникальна. Если исключить ограниченную сферу государственного предпринимательства, то доход государства возникает в основном как результат неэкономический действий, то есть как следствие перераспределения части доходов первичных рыночных субъектов (домохозяйств, фирм) в пользу государства. Это позволяет квалифицировать государство как вторичный или производный рыночный субъект, экономическая сила которого всецело зависит от частного бизнеса.

Следовательно, доход государства не может выступать третьим самостоятельным элементом наряду с доходами домохозяйств и фирм, особым слагаемое общественного дохода, а фактически является обособляемой частью первичных рыночных доходов, созданных без государства или даже вопреки государству.

Именно по этой причине никакой другой субъект экономических взаимодействий не заинтересован в росте доходов фирм и домохозяйств как государство, по причине того, что первые выступают единственным источником налогового дохода последнего.

Третьим признаком среди рассматриваемых нами мы назовём императивный статус государства. Этот термин происходит от латинского слова imperativus – повелительный и подразумевает то, что государство выступает единственным субъектом в рыночной экономике, требования которого обязательны для всех негосударственных субъектов. Однако эта обязанность жизненно необходима системе свободного предпринимательства, потому что она создаёт единые правила поведения для всех рыночных субъектов, что означает то, что императивность придаёт государственному доходу обязательный характер.

Рассмотрим в данном контексте ниже основной механизм экономического вмешательства.

Широко известно, что диалектика развития общества связана с его двойственной природой. Данное утверждение означает, что с одной стороны, – это отношения общества с человеком, с другой стороны, отношения общества с государством. В экономике общественного сектора объединяется государственное регулирование институтов общества и человека, при этом система обратных связей государства, общества и человека является одной из сложнейших теоретических и практических проблем повышения эффективности последнего. Фактически это означает, что не человек существует для государства, а государство – для человека.

Экономика государственного и муниципального сектора является фундаментальной наукой, то есть в основу её методологии заложены объективные универсальные законы, воспринимаемые с позиций диалектического развития. Экономика общественного сектора изучается на стыке экономической теории, прикладной экономики, социологии, политологии и психологии.

Предметом изучения экономики государственного и муниципального сектора выступают роль и функции государства и муниципальных образований как хозяйствующих субъектов рыночной экономики, взаимодействие с другими хозяйствующими субъектами внутри страны и за рубежом. Подлежит рассмотрению помимо этого и экономическая деятельность государственного и муниципального сектора в целом, на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также в разрезе отраслей и видов экономической деятельности.

Приведём далее основные задачи экономики государственного и муниципального сектора как научной отрасли и как соответствующего учебного курса. К ним относятся следующие:

• обоснование необходимости развития государственного и муниципального сектора в рыночной экономике;

• теоретическое обоснование необходимости государственного вмешательства в рамках микроэкономики с позиций эффективности и справедливости;

• ознакомление с теорией общественного выбора, выявление проблем и трудностей государственного регулирования экономики;

• ознакомление с инструментами и механизмами государственного вмешательства в экономику.

Указанный ряд задач определяет круг основных вопросов, рассматриваемыми экономикой общественного сектора, к которым относятся следующие:

а) влияние сектора на уровень и условия жизни населения на основе производства и предоставления услуг на нерыночной основе, социальных выплат и использования других инструментов;

б) формирование доходов, расходов и имущества государственного и муниципального сектора;

в) влияние экономической политики и экономической деятельности общественного сектора на других участников экономической деятельности и их экономическое поведение;

г) производство товаров и услуг общественным сектором на коммерческой основе.

Общеизвестным является факт, что рыночная экономика любой страны представляет собой смешанную экономическую систему, состоящую важнейших секторов – частного и общественного. Многообразие типов смешанных экономик, возникшее вследствие исторических особенностей формирования государственности, национального менталитета и других факторов, обусловило неоднозначность подходов к трактовке понятия «общественного сектора».

Наибольшее распространение получили подходы, которые мы рассмотрим далее.

Общественный сектор является совокупностью ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства и общественных организаций (в том числе органов местного самоуправления). Данный сектор представляет собой часть экономического пространства, характеризующийся следующими аспектами:

– рынок не действует или действует только частично, а, следовательно, преобладает нерыночный способ координации экономической деятельности, нерыночный тип организации обмена деятельностью;

– производятся, распределяются и потребляются не частные, а общественные блага;

– экономическое равновесие между спросом и предложением общественного (коллективного) блага обеспечивается государством, органами местного самоуправления и добровольно-общественными организациями с помощью соответствующих социальных институтов, в первую очередь с помощью бюджетно-финансовой политики.

В общественном секторе осуществляется производство экономических благ особого рода, то есть общественных благ. Между рыночным и общественным секторами экономики, между государством и экономическими агентами возникают обмен деятельностью и потоки экономических благ. Таким образом, общественный сектор играет активную роль в кругообороте доходов, ресурсов, товаров и услуг.

Поскольку в общественном секторе доминирует деятельность государства, часто его называют государственным. Такое отождествление общественного и государственного секторов в определенной степени допустимо.

Цель функционирования общественного сектора (через механизмы реализации стабилизационной функции, а также функций распределения ресурсов и доходов) состоит в формировании на определенной территории единого социально-экономического пространства.

Общественный сектор включает три подсектора, к которым относятся государственный, добровольно-общественный и смешанный.

С одной стороны, смешанный сектор занимает промежуточное положение между общественным и рыночным секторами, а с другой – существует смежная зона внутри общественного сектора между государственным и добровольно-общественным подсекторами.

Рассмотрим далее, как именно понимается государственный сектор экономики в узком и широком смысле. Прежде всего необходимо сказать, что единого унифицированного подхода к определению и вычленению госсектора в самостоятельное понятие в науке не существует. Здесь имеются разночтения, которые имеют целевую и национальную специфику. Именно по этой причине в связи с этим в настоящее время можно говорить о двух трактовках госсектора – в узком и широком смыслах. Рассмотрим в начале первый аспект.

При определении сущности госсектора, как правило, исходят из того факта, что он является важнейшей составной частью национальной экономики. При этом отличительная черта государственного сектора экономики заключается в возможности государства осуществлять прямое и оперативное управление хозяйствующими субъектами, входящими в его состав. Само управление хозяйствующими субъектами государственного сектора экономики осуществляется государственными органами власти посредством своих представителей, участвующих в формировании стратегии и тактики деятельности предприятий госсектора.

Методологической основой определения государственного сектора является понятие административно-хозяйственного управления юридическими лицами (хозяйствующими субъектами). Под административно-хозяйственным управлением понимается воздействие со стороны управленца (руководителя юридического лица) на деятельность юридического лица, направленное на максимально быстрое достижение поставленной цели.

Узкая трактовка государственного сектора экономики подразумевает, что под ним следует понимать совокупность юридических лиц (хозяйствующих субъектов), административно-хозяйственное управление которыми осуществляется государством через федеральные и региональные органы власти страны. Предполагается при этом, что государственный сектор призван представлять интересы членов общества, поэтому его принято называть общественным сектором.

Широкая трактовка государственного сектора подразумевает понимание совокупности экономических ресурсов, которыми владеет государство, все организации, с помощью которых осуществляется государственное регулирование экономики. Это и экономический бюджет, государственные организации в сфере управления, здравоохранения, образования, обороны, государственные производственные предприятия, государственные земли, запасы полезных ископаемых.

Государственный сектор экономики представляет собой часть национальной экономики, в которой государство является собственником и реализует свои права и обязанности по отношению к предприятиям, организациям и учреждениям с далей государственной собственности.

Государство получает доход от налогообложения и других источников и воздействует на экономику путем расходов на потребление и инвестиции, а также осуществляя контроль с помощью денежно-кредитной и фискальной политики на доходы и расходы других секторов экономики.

Муниципальный сектор экономики представляет собой часть национальной экономики, в которой собственником является муниципальное образование и реализует свои права и обязанности по отношению к предприятиям, организациям и учреждениям с долей муниципальной собственности.

Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, то есть федеральная собственность и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации, то есть собственность субъектов РФ. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Российская Федерация, её субъекты, муниципальные образования выступают в финансовых отношениях на равных правах с другими участниками этих отношений, а именно с физическими и юридическими лицами.

От имени Российской Федерации и её субъектов органы государственной власти в рамках компетенции, установленной актами, определяющими их статус, могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, и обязанности, выступать в суде и совершать другие юридические действия. Органы местного самоуправления в свою очередь в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус, могут от имени муниципальных образований приобретать и осуществлять финансовые и другие права и обязанности. По специальному поручению при принятии финансовых и других решений от имени Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические и физические лица.

Содержательный обзор основных понятий государственного и муниципального сектора как экономического субъекта позволяет нам сделать вывод о системности как об основном его свойстве. Организации этой сферы ни в коем случае не могут представляться как систем обособленного и (или) относительно обособленного характера по причине того, что связи социально-экономических отношений и взаимодействий пронизывают все сектора экономики страны в единой целостности на макроуровне.

Так чрезвычайно важно для понимания общей роли и значимости государственного и муниципального сектора в современных социально-экономических процессах осуществить рассмотрение его как части более глобальной экономической системы. Описание изучаемых организаций не в абсолюте, а как составной единого макромеханизма позволяет более чётко актуализировать их роль и значимость для общего экономического развития страны, что будет реализовано в следующем параграфе данного учебника.

1.2. Государственный и муниципальный сектор в современных экономических системах

В современном научно-теоретическом и профессионально-практическом языке слова «экономика» и «система» всё чаще употребляются вместе, идут рука об руку, являясь по сути едва ли не синонимами, если не с содержательной, то по крайней мере со структурной точки зрения.

Известно, что общенаучный и общепрофессиональный термин «система» подразумевает единство элементов в их взаимосвязи с качественной точки зрения содержательно отличающееся и превосходящее их простую количественную сумму по отдельности.

Эти тезисы с абсолютной точностью верны для экономики, которая подразумевает рассмотрение и анализ разнородных субъектов и их отношений в системном единстве, притом, что по отдельности они не могут достичь экономического развития, которое имеет место в их системной реализации.

В последующих разделах нашего учебника мы переходим от общепонятийных вопросов к рассмотрению конкретных механизмов функционирования государственного и муниципального сектора в современных экономических системах.

Мы акцентируем внимание на том, что экономические аспекты и вопросы этого функционирования восходят к общей проблематике феномена государства как социального института, что не может не рассматриваться в социально-историческом разрезе по причине того, что современные отношения фактически являются продуктом многовековой социальной эволюции, в которой государство играло ключевую роль.

Подробный анализ этих вопросов через историческую призму не входит в задачи данного учебника, тем не менее фундаментальность проблематики диктует необходимость обзорного их рассмотрения, что позволит лучше понять истоки формирования и развития государственного и муниципального сектора в современном понимании этого слова.

В начале предстоящего экскурса отметим, что теория экономики общественного сектора берёт свое начало в трудах древнегреческих мыслителей Платона и Аристотеля. В своей работе «Государство» Платон описывает «идеальное государство», в котором наибольшую ценность представляет идея общественного блага, в то время как порядки основаны на справедливости, которая обеспечивает благосостояние (то есть счастье) каждому конкретному человеку как гражданину в частности и обществу в целом. В своих рассуждениях о размере государства Платон высказывал взгляды, согласно которым государство появляется для удовлетворения потребностей людей. При увеличении количества людей в государстве уровень потребления каждого из них увеличивается, однако, если люди не ограничивают своё потребление этим уровнем и предъявляют спрос на различные предметы роскоши, то государство начинает расти и это постепенно приводит к дефициту некоторых общественно важных ресурсов.

На основе богатого исторического материала о греческих городах-государствах Аристотель создал отличную от Платона теорию государства, которая была изложена в труде «Политика». Будучи выразителем полисной идеологии, Аристотель был противником больших государственных образований, выделяя три «хорошие» и три «дурные» формы управления государством. «Хорошими» он считал такие формы, при которых исключена возможность корыстного использования власти, в то время как сама власть служит всему обществу, к ним относятся монархия, аристократия и «полития» (власть среднего класса), основанная на смешении олигархии и демократии. Напротив, «дурными» формами Аристотель считал тиранию, чистую олигархию и крайнюю демократию.

Основополагающее для экономики общественного сектора понятие «общественных благ» фактически было введено в середине XVIII в. Д. Юмом, который указывал на существование таких видов услуг, производство которых не приносит прибыли индивидуумам, однако, при коллективном производстве может быть полезно для общества в целом.

Другой известный экономист-теоретик А. Смит несколько позже отмечал необходимость предоставления монархом (по сути, государством) некоторых благ (содержание судов, оборона, полиция, образование бедных слоев населения), прибыль от реализации которых в частном секторе не покрывает издержек, связанных с их производством.

Наиболее близки к современным представлениям об общественных благах оказались труды Дж. Миля, который показал, что при определённых условиях индивидуальные предпочтения могут быть удовлетворены только с помощью коллективных действий. Дж. Милю принадлежит авторство хрестоматийного примера с морским маяком, иллюстрирующего свойства публичного блага – невозможность не потреблять услугу, а также невозможность взимать плату с индивидуумов – потребителей услуги.

С исторической точки зрения эволюция экономической теории долгое время сдерживалась недостаточным объёмом знаний в области микроэкономических процессов. Развитие в конце XIX в. Л. Вальрасом в рамках маржиналистской экономической школы была предложена теория общего равновесия, что стало импульсом к развитию экономики общественного сектора. Результаты данных трудов Вальраса оказали влияние на исследования А. Маршалла, который применительно к общественным финансам разработал теории налогового сдвига и распределения налогового бремени.

Маршалл использовал теорию налогового сдвига в контексте частичного равновесия для иллюстрации принципов теории цен. По мере того как микроэкономика в качестве теории ценообразования развивала всё более сложную технику анализа, усложнялся и анализ распределения налогового бремени, который стал проводиться на основе теории общего равновесия.

В дополнение к упомянутой выше позитивной теории распределения налогового бремени период до 1950-х гг. также характеризуется наличием нормативной теории налогообложения, базирующейся на утилитаристском подходе А. Пигу к вопросу о том, как именно налоговое бремя должно распределяться между индивидами. Традиции Маршалла-Пигу в области общественного сектора экономики доминировали в англо-американском академическом мире вплоть до середины 1950-х гг. В то же время эти традиции упускали две важные стороны предмета: во-первых, почти не получила освещения теория общественных расходов, во-вторых, исследования игнорировали процесс коллективного принятия решений.

Параллельно с англосаксонской традицией в Италии и Швеции сформировались иные подходы к анализу общественных финансов. Начиная с 1880-х гг. Виксель, Де Вити Де Марко, Маццола, Пантелеони и Парето исследовали общественный сектор в контексте обмена. В отличие от англосаксонской школы того времени, которая фокусировалась на определении роли государства, итальянская школа общественных финансов сделала общественные расходы и налоги предметом, достойным отдельного обсуждения и анализа. В работах представителей шведской школы К. Викселя и Э. Линдаля налогообложение и общественные расходы впервые стали рассматриваться в качестве интегрированной системы, т. е. были заложены теоретически представления о бюджете.

Работы Викселя заслуживают особого внимания, так как его исследования впоследствии привели к появлению современной теории общественного выбора. Виксель не только рассматривал налоги совместно с расходами, но также трактовал принятие решений в общественном секторе как политический и коллективный выбор индивидов. Э. Линдаль обобщил работы Викселя с помощью более детального анализа взаимосвязи между стандартными нормами эффективности и политическими институтами.

Исследования шведских экономистов легли в основу теории общественного выбора, прочно связанной с именем американского экономиста Дж. Бьюкенена. Школа общественного выбора распространила на общественный сектор экономическую парадигму, согласно которой индивиды – это эгоистические и рациональные максимизаторы полезности. Особый интерес для неё представляет поведение основных агентов процесса принятия политических решений. Взаимодействие избирателей, политиков и бюрократов приносит конечный результат в виде уровня и структуры общественных расходов и налогов. Именно теория общественного выбора сделала экономику общественного сектора самостоятельным разделом экономической теории.

Отход от традиции Маршалла-Пигу в области общественных финансов не был мгновенным. По сути до середины XX в. происходил идейно-концептуальный обмен между континентальной и англосаксонской школами экономической мысли, что во многом стало возможным благодаря серии работ ряда американских и английских экономистов.

Первым учёным, представившим экономику общественного сектора как теорию добровольного обмена был Р. Масгрейв. За его работой последовало исследование Х. Боуэна о теории спроса на общественные блага и голосования.

В 1949 г. Дж. Бьюкенен выступил с критикой нормативного анализа Пигу, задействовав идеи Викселя. В 1950–1960-е гг. происходили изменения и в рамках неоклассической традиции. П. Самуэльсон заложил основы теории спроса на общественные блага. К. Эрроу в 1950 г. исследовал проблемы логики коллективного выбора и функции общественного благосостояния.

Коллективный выбор, правила принятия решений и процедуры голосования были сведены в теорию общественного выбора Дж. Бьюкененом и Г. Таллоком, в то время как микроэкономический анализ поведения политических партий был представлен Э. Даунсом. В конце 1960–1970-х гг. У. Нисканен развивает экономическую теорию поведения бюрократии. В 1970–1980-х гг. Дж. Стиглиц применяет теорию рынков с асимметричной информацией к анализу общественного сектора.

Фундаментальные работы Ч. Тибу, Р. Масгрейва и У. Оутса легли в основу теории бюджетного федерализма, которая к началу 1970-х гг. сформировалась в качестве самостоятельного направления теории экономики общественного сектора. В то же время работы классиков бюджетного федерализма опирались на «статичные» модели, не учитывающие многообразие историко-экономических условий и традиций различных стран. Начиная со второй половины 1990-х гг., они были дополнены концепцией «федерализма, сохраняющего рынок», в рамках которой было предложено различать типы децентрализации бюджетных систем, по-разному влияющие на условия экономического развития в долгосрочной перспективе.

Преобладающей современной тенденцией является более детальный анализ отношений между общественным сектором и политическими институтами, при этом фокус исследований сместился от нормативного анализа к изучению реально существующих правил и соглашений, которые используются при размещении и перераспределении ресурсов общественного сектора.

Новый подход к изучению общественных финансов был предложен английским экономистом А. Пигу в 1920-х гг. В его основе лежало понятие экстерналий (внешний эффектов), на основе которого автор разделил частные и общественные блага. Внешними эффектами (англ. externalities) называют прямые, не опосредованные рынком воздействия одного экономического агента на результаты деятельности другого. Эти воздействия могут быть благоприятными, в этом случае их называют положительными внешними эффектами, или внешними выгодами, и неблагоприятными, тогда их называют отрицательными внешними эффектами, или внешними затратами.

В качестве способа решения проблемы внешних эффектов А. Пигу видел налогообложение, в частности введение налога на каждую единицу общественного блага, генерирующего отрицательные внешние эффекты. Налог такого типа получил название налога Пигу. Ставка налога Пигу устанавливается в сумме, равной внешним затратам при общественно оптимальном объеме выпуска.

Дискуссия перешла на новый содержательный уровень с развитием понятия предельной полезности, заложившей основы новой теории стоимости. Основным аргументом этой теории, разработанной в трудах итальянских экономистов Сакса и Мацоллы, стало предположение о том, что по аналогии с частными благами общественные блага предоставляются для удовлетворения спроса на них со стороны индивидуумов. Предоставление услуг посредством общественного сектора может, таким образом, анализироваться аналогично механизму добровольного рыночного обмена, при котором потребители услуг (общественных благ) оплачивают их потребление (налоговые платежи).

Однако шведские экономисты К. Виксель и позднее Э. Лидаль опровергли данную теорию, показав, что уровень потребления общественного блага индивидуумом слабо зависит от его личного вклада (оплаты) в производство блага. У потребителей общественных благ наличествуют стимулы потреблять публичные блага, а финансовое бремя их производства переносить на других пользователей. Данное явление получило название «эффекта безбилетника».

Спрос на общественные блага дифференцирован, однако, объём чистого общественного блага, предоставляемого потребителям, не может изменяться от потребителя к потребителю. В связи с этим дифференциация запросов должна получить признание в дифференциации той платы, за которую благо в равном количестве предоставляется разным потребителям. Индивидуальному потребителю нет надобности полностью оплачивать стоимость, связанную с предоставлением блага всему обществу, достаточно внести некоторый вклад, соответствующий персональной готовности платить, причём оптимум достигается в том случае, если сумма определенных таким образом вкладов равна альтернативной стоимости ресурсов, которые необходимы для получения единицы общественного блага. Цены общественного блага для различных индивидуумов, отражающие дифференциацию предельных норм замещения, могут служить основой распределения налогового бремени.

Состояние, которое при этом достигается, называется в экономике равновесием Линдаля, а сами цены – ценами Линдаля. В 1950-х гг. в области общественных финансов основополагающей стала теория общественных благ, разработанная нобелевским лауреатом П. Самуэльсоном. Именно ему принадлежит классическое определение общественного блага, как блага, обладающего следующими свойствами:

1) неделимость (несоперничество) понимается как предоставление общественного блага одному потребителю позволяет неограниченно увеличить количество реципиентов без изменения стоимости и качества блага;

2) неисключаемость подразумевает то, что потребитель не может быть исключен из числа реципиентов пользования общественного блага (например, за неуплату услугой);

3) невозможность не потреблять предполагает то, если общественное благо предоставляется, то им пользуются все члены общества без исключения, вне зависимости от желания потреблять.

В своих трудах Самуэльсон также предпринял попытку определить оптимальное распределение ресурсов при наличии как частных, так и общественных благ. Применительно к общественным финансам автор предложил так называемое уравнение Самуэльсона, показывающее, что сумма предельных норм замещения общественного блага на частное в потреблении равна норме замещения общественного блага на частное в производстве.

Р. Масгрейв ввёл понятие мериторных благ (merit goods), то есть публичных благ, имеющих выраженный внешний эффект. Внешний эффект может сочетаться с исключаемым благом совместного потребления. К такого рода благам часто относят здравоохранение и образование.

Общественные товар или услуга, для которых характерны четко выраженные несоперничество в потреблении и неисключаемость потребителей, называются чистым общественным благом. Примерами чистых общественных благ являются услуги по обеспечению обороны и безопасности, охране окружающей среды, выгодами от которых пользуется население страны в целом.

Для чистых общественных благ также характерна совместность потребления, их полезное действие направлено на удовлетворение потребностей групп населения и не разлагается на индивидуальные услуги.

Производство чистых общественных благ, в отличие от частных, не подвержено рыночному контролю. Вследствие отсутствия связи оплаты со спросом и потреблением, спрос на чистые общественные блага трудно поддается оценке, не всегда возможно непосредственное измерение качества и количества предоставляемых благ.

Неисключаемость потребителей при пользовании общественным благом приводит к возникновению проблемы «безбилетника». Она связана с тем, что индивид, максимизируя свою функцию полезности, стремится снизить свои затраты на производство общественного блага. Он понимает, что сможет воспользоваться благом, даже если переложит затраты на его производство на других потребителей. Если таким образом действует всё общество, то благо не будет произведено вообще. Решение проблемы «безбилетника» заключается в том, чтобы государство, используя свои бюджетные ресурсы и силу принуждения, взяло на себя обязанности участвовать в предоставлении общественных благ, которые должны быть произведены.

Если свойства неисключаемости и несоперничества выражены в умеренной степени, общественные товар или услуга называются смешанным общественным благом. К этой категории относится большинство производимых общественных товаров и услуг (например, услуги здравоохранения, образования, социального обеспечения, культуры и отдыха). Смешанные общественные блага – это частные блага, предоставляемые органами публичной власти. Государство берёт на себя обязанность участвовать в предоставлении этих благ, поскольку рыночные производители по той или иной причине относят их к недостаточно прибыльному бизнесу, и без участия государства объём их производства будет явно недостаточным. Одна из главных особенностей смешанных общественных благ – значительные внешние эффекты, то есть они приносят пользу не только тому индивиду, который непосредственно потребляет данное благо, но и более широкой совокупности людей. Потребление общественных благ может осуществляться совместно (например, театр, библиотека, автомобильная дорога) или индивидуально (например, продукты питания, одежда, общественный транспорт).

Если чистые общественные блага предоставляются бесплатно (оплатой служат налоги и отсутствует непосредственная связь между оплатой и предоставлением блага), то применительно к смешанным благам со значительными внешними эффектами граница между бюджетными и платными услугами гораздо более подвижна (например, высшее образование может быть, как платной, так и бесплатной услугой). В то же время экономически целесообразно, чтобы смешанные блага, которые не имеют значительных внешних эффектов и потребляются локально, полностью оплачивались их потребителями. Различия между двумя типами общественных благ проявляются и в том, что бюджетные услуги, относящиеся к смешанным общественным благам, могут измеряться в расчете на одного пользователя, тогда как бюджетные услуги, являющиеся чистыми общественными благами, измерить подобным образом невозможно.

Это различие существенно влияет на использование показателей бюджетных услуг в организации бюджетного процесса.

Одной из важных функций общественных финансов является перераспределение ресурсов. Выполнение этой функции связано с решением вопроса об оптимальности – эффективного распределения ресурсов при заданных ограничениях, связанных с общественными представлениями о справедливости.

Базовым критерием эффективности в теории общественных финансов британскими экономистами Н. Калдором и Дж. Хиксом был предложен принцип компенсации (критерий Калдора-Хикса) – критерий, согласно которому переход от одного состояния экономической системы к другому увеличивает общее благосостояние (экономическую эффективность), если те члены общества, которые выигрывают при этом переходе, способны компенсировать потери тех, чьё положение ухудшается. Этот критерий позволяет разграничивать изменения в уровне экономической эффективности и процессы перераспределения. Практические последствия действий государства можно представить в виде совокупности этих двух компонентов.

Фиксируя сдвиги в эффективности по Калдору-Хиксу, можно получить ответ на вопрос, выигрывает или проигрывает от изменений общество в целом, в то время как, фиксируя моменты перераспределения, выявлять, каким именно группам достается выигрыш.

С проблемой эффективности использования ресурсов связан так называемый принцип «второго лучшего», предложенный в середине 1950-х гг. канадцем Р. Липси и австралийцем К. Ланкастером. Общая теория второго лучшего утверждает, что, если одно из условий оптимума по Парето не может быть выполнено, ситуация второго лучшего оптимума достигается только через отклонение от всех прочих условий оптимума. В результате оптимальной политикой была провозглашена «поэтапная политика второго лучшего». В соответствии с ней, государство постепенно определяет и вводит оптимальные отклонения от Парето-эффективности в тех секторах экономики, где она возможна, в случае, когда достижение Парето-эффективности невозможно хотя бы в каком-то одном из секторов. Достигаемая в итоге ситуация оптимума может быть названа оптимумом второго лучшего, в связи с тем, что она достигается при ограничении, которое, по определению, предотвращает достижение Паретооптимума.

Система Парето достигла своего пика в 1930-х гг. в работах его последователей. Важными их результатами стали две фундаментальные теоремы социального благополучия, изначально предложенные Парето и Бароном: каждое конкурентное равновесие будет оптимальным по Парето (первая теорема), и любое Парето-оптимальное распределение ресурсов может быть получено как конкурентное равновесие, при условии соответствующего перераспределения начальных ресурсов (вторая теорема).

Известно, что спрос населения на общественные блага формируется путем вертикального суммирования функций индивидуального спроса. Таким образом, оптимальный по Парето уровень производства общественных товаров достигается тогда и только тогда, когда сумма определенных таким образом вкладов равна альтернативной стоимости ресурсов, которые нужны для производства единицы общественного блага.

Важной вехой в развитии экономики общественного сектора стало изучение процессов принятия коллективных решений. Анализ нерыночных процессов выявления и согласования предпочтений с помощью политических институтов является предметом теории общественного выбора. Данная теория связана с трудами лауреата Нобелевской премии по экономике Дж. Бьюкенена, который показал возможность использования инструментария неоклассической экономической теории для изучения политических процессов. Большой вклад в разработку данной теории внесли такие исследователи-экономисты, как Г. Таллок, М. Олсон, Д. Мюллер, Р. Толлисон, У. Несканен, Ф. Хайек и др. Теория общественного выбора является базовой концепцией современной экономики общественного сектора.

Ключевым элементом теории общественного выбора является ряд предположений. Во-первых, целью деятельности экономических агентов декларируется максимизация их функций полезности. Вне зависимости от различий в индивидуальных функциях полезности, моральных нормах и других индивидуальных характеристиках, предполагается, что экономические агенты (в данном случае – избиратели, политики, бюрократы) рационально реагируют на складывающиеся ограничения.

Во-вторых, политический процесс трактуется как процесс обмена. Иными словами, политический рынок рассматривается по аналогии с товарным рынком. Государство представляет в этом контексте сферой конкуренции людей за влияние на принятие решений, за доступ к распределению ресурсов, за место на иерархической лестнице. Однако государство является рынком особого рода. Его участники имеют определенные права: избиратели могут выбирать представителей в органы власти, депутаты – принимать законы, чиновники – следить за их исполнением. Избиратели и политики трактуются как индивидуумы, обменивающиеся голосами и предвыборными обещаниями.

Объектом анализа данной теории является общественный выбор в условиях как прямой, так и представительной демократии. Поэтому основными сферами её анализа считаются избирательный процесс, деятельность депутатов, экономика бюрократии и политика государственного регулирования экономики. По аналогии с рынком совершенной конкуренции представители теории общественного выбора начинают свой анализ с прямой демократии, переходя затем к представительной демократии как ограничивающему фактору.

В рамках теории прямой демократии шотландский экономист Д. Блэк разработал модель так называемого медианного избирателя, согласно которой принятие решений осуществляется в соответствии с интересами избирателя-центриста (избирателя, занимающего место в середине шкалы интересов данного общества). При этом решение вопросов в пользу избирателя-центриста имеет свои плюсы и минусы. Оно с одной стороны, удерживает сообщество от принятия односторонних решений, от крайностей, с другой – далеко не всегда гарантирует принятие оптимального решения, так как даже в условиях прямой демократии, когда решения принимаются большинством голосов, возможен выбор в пользу экономически неэффективного результата (например, недопроизводства или перепроизводства общественных благ). Дело в данном случае в том, что такой механизм голосования не позволяет учесть совокупность выгод отдельного индивида.

Представители теории общественного выбора показали, что нельзя полностью полагаться на результаты голосования, поскольку они в немалой степени зависят от конкретного регламента принятия решений. Это означает, что в обществе (выборном органе) отсутствует рациональный подход, нарушается принцип транзитивности предпочтений. Подобная ситуация получила название парадокса голосования – противоречие, вытекающее вследствие того, что голосование на основе принципа большинства не обеспечивает выявления действительных предпочтений общества относительно экономических благ. Более детально эта проблема была изучена в работах американского экономиста К. Эрроу (теорема о невозможности Эрроу).

Важнейшим направлением теории общественного выбора является экономика бюрократии. Согласно данной теории бюрократия – система организаций, которая не производит экономических благ, имеющих ценностную оценку, и извлекает часть доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности. В силу своего положения бюрократия не связана непосредственно с интересами избирателей, она обслуживает прежде всего интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной ветвей власти. Поэтому чиновники нередко напрямую связаны с группами, отстаивающими особые интересы в парламенте.