Kitobni o'qish: «Административная правоприменительная практика. Теоретический и практический аспекты»

Авторы:

Жеребцов А.Н. – гл. 1, § 1 (совместно с Н.В. Павловым), § 2; гл. 2, § 1, § 4.

Павлов Н.В. – гл. 1, § 1 (совместно с А.Н. Жеребцовым); гл. 2, § 2, § 3.

Рецензенты:

Юсупов В.А. – доктор юридических наук, профессор (Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ).

Лупарев Е.Б. – доктор юридических наук, профессор (Кубанский государственный университет).

A.N. ZHEREBTSOV, N.V. PAVLOV

ADMINISTRATIVE LAW ENFORCEMENT PRACTICE: THEORETICAL AND PRACTICAL ASPECTS

Monograph

Moscow

YUSTITSINFORM

2018

Authors:

Zherebtsov A.N. – Ch. 1, § 1 (co-authored with N.V. Pavlov), § 2; Ch. 2, § 1, § 4.

Pavlov N.V. – Ch. 1, § 1 (co-authored with A.N. Zherebtsov); Ch. 2, § 2, § 3.

Reviewers:

YusupovV.A. – Doctor of Law, Professor (The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration).

Luparev E.B. – Doctor of Law, Professor (Kuban State University).

Administrative law enforcement practice: theoretical and practical aspects: monograph /A.N. Zherebtsov, N.V. Pavlov. – M.: Yustitsinform, 2018. – 168 p.

The presented work considers the social-philosophical and administrative-legal essence and the process of the formation of administrative practice, its importance for administrative enforcement, two main types of objectivization of administrative practice are distinguished and analyzed: an empirical non-normative legal act and the habit of administrative activity.

The work may be of interest for graduate students, students, researchers dealing with administrative law enforcement issues, and anyone interested in administrative law issues.

Key words: administrative law-enforcement practice, empirical legal acts of management, forms of objectivization of administrative practice.

© LLC «Yustitsinform», 2018

Введение

Повседневная управленческая деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления происходит посредством реализации норм административного права, формируя при этом некие рациональные стереотипы управленческой деятельности, которые всесторонне и повсеместно «пронизывают» указанную административно-публичную деятельность. Формирование этих стереотипов обусловлено объективными закономерностями человеческой деятельности, потребностями и необходимостью осуществления государственного и муниципального управления. Это обстоятельство свидетельствует, что административная практика – явление объективное, сопутствующее правореализационной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, а также иных субъектов, вовлеченных в систему многообразных управленческих отношений. В этой связи изучение административной практики представляется необходимым, служащим цели совершенствования процесса государственного и муниципального управления, повышению качества данной административно-публичной деятельности. Актуальность исследования проблем административной практики обусловлена и практическим отсутствием исследований данного вопроса в отечественной административно-правовой науке.

Объектом представленного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе правоприменительной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления по осуществлению государственного и муниципального управления, нормативные и ненормативные правовые акты управления и судебная практика.

Предметом исследования являются закономерности, предопределяющие сущность, понятие, значение, форму объективизации, пути развития и совершенствования административной практики деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, иных субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти, в процессе осуществления государственного и муниципального управления.

Целью настоящего монографического исследования является анализ социально-философской и административно-правовой сущности административной практики, ее значения для правореализационной (и прежде всего правоприменительной) деятельности в процессе осуществления государственного и муниципального управления, выявление и исследование видов объективизации административной практики, определение путей их совершенствования.

Для достижения поставленной цели нам представляется необходимым решение следующих научно-теоретических и практических задач:

– изучить социально-философскую и правовую сущность административной практики, определить ее понятие и содержание;

– проанализировать стадии процесса формирования административной практики, а также формы ее объективизации;

– определить значение административной практики для правореализационной (и прежде всего правоприменительной) деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, иных субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти;

– рассмотреть две основные формы объективизации административной практики: эмпирических ненормативных правовых актов и обыкновений управленческой деятельности;

– предложить пути совершенствования правового обеспечения использования административной практики и ее формирования в процессе административно-публичной управленческой деятельности.

Глава I
Понятие административной правоприменительной практики

§ 1. Социально-юридическая сущность административной практики

В современной теоретико-правовой науке весьма активно исследуются проблемы юридической практики как составной части юридической деятельности субъектов права. Вместе с тем до настоящего времени не сформировалось ни доктринального, ни легального подхода к определению указанного явления. Особенно малоизученным представляется вопрос о философской и социально-юридической сущности административной практики. В настоящее время в теоретической юридической науке сформировалось как минимум три основных научных подхода к определению сущности юридической практики. Одни ученые считают, что практика есть результат созидательной деятельности субъекта¹, другие – что это есть сама созидательная деятельность субъекта², третьи – что это есть как деятельность субъекта, так и ее объективированный результат³. Столь многообразная интерпретация юридической практики делает, во-первых, дискуссионным вопрос о возможности и пределах использования юридической практики в процессе индивидуально-правового регулирования общественных отношений. Во-вторых, не позволяет решить проблему признания (либо непризнания) юридической практики в качестве самостоятельного источника российского права. В-третьих, неясно, каково значение юридической практики для правоприменительной деятельности органов государственной власти и каковы последствия нарушения сложившейся юридической практики. В-четвертых, невозможно решить в практическом аспекте вопрос внешней формы выражения юридической практики, что порождает целый рад проблем практического характера. Данные весьма значимые для практики правореализации деятельности вопросы особенно актуальны в контексте функционирования государственно-управленческих (административных) и муниципальных управленческих правоприменительных правоотношений.

Рассматривая юридическую практику в философском смысле, Н. Н. Вопленко и А. П. Рожнов отмечают, что «юридическая практика будет представлять из себя разновидность и форму социальной практики конкретно-исторических субъектов, направленную на опосредованное преобразование объектов материального мира специфическими правовыми средствами»⁴. Данное весьма обоснованное определение вместе с тем не отвечает на основной дискуссионный вопрос: является ли юридическая (или административная) практика созидательной деятельностью, результатом созидательной деятельности субъекта – или тем и другим одновременно?

Следует согласиться с мнением тех ученых, которые административную практику рассматривают как действительность, которая в своей объективной основе оказывается необходимостью, продуктом повседневной деятельности субъектов государственного управления. Эту деятельность можно определить как профессиональную юридическую деятельность, под которой в науке понимается нормативно-одобренная, социально-преобразующая деятельность субъектов, порождающая определенные юридические последствия⁵.

Решение поставленного приведенной научной триадой проблем понимания существа юридической (в том числе административной) практики видится нам в диалектике развития действительности и действительного. Административная практика есть объективная действительность, которая «создает реальные условия для появления новых явлений, процессов, состояний, пока что существующих только как возможность. При этом переход возможного в действительное становится реальным благодаря субъективной деятельности индивида, общества и государства, а возможное, ставшее действительным, в свою очередь служит объективной основой для появления новых возможностей и их актуализации в наличное бытие»⁶. Приведенные положения позволяют признать, что административная практика формируется в процессе диалектического движения от необходимой действительности к возможному и последующему преобразованию в измененное действительное. Характеризуя разумное, Г. Гегель отмечал, что действительное является таковым лишь при условии разумности: «все разумное действительно, все действительное разумно»⁷. Это означает, что «гегелевское требование «разумного» заменено принципом «закономерного и необходимого»⁸. Приведенное движение выражается в созидательной деятельности индивида, а, в нашем случае, в профессиональной юридической деятельности по применению норм права, уполномоченными субъектами государственного и муниципального управления. «Являясь разновидностью социальной деятельности, профессиональная юридическая деятельность есть материальный процесс, обладающий, в отличие от всех других материальных процессов, особым внутренним опосредованием в виде идеального… В качестве «материального» в юридической деятельности выступают физические и вербальные действия и операции, разнообразные правовые предписания (нормативные, индивидуальные, интерпретационные и т. п.), официальные акты – документы, служащие специфически характерным для нее средством закрепления, хранения, передачи правовой информации и преобразования социальной действительности способом выражения и объективации идеального»⁹.

Следовательно, во-первых, административная практика является необходимой и закономерной реальностью функционирования всего механизма государственного (муниципального) управления, без которой оно существовать не может. Во-вторых, формирование самой административной практики представляет собой сложный диалектический процесс движения от действительности к измененному действительному в форме профессиональной юридической деятельности. Изложенную социально-философскую интерпретацию юридической практики следует применить для характеристики административной практики, возникающей в процессе деятельности органов государственного (муниципального) управления и государственных (муниципальных) служащих этих органов. Характеризуя сущность административной практики, нам представляется уместным выделить следующие аргументы, раскрывающие содержание данного явления:

1. Административная практика формируется в процессе повседневной и непрерывной деятельности уполномоченных органов государства по управлению делами общества и государства. В. А. Юсупов пишет: «Одним из важнейших элементов субстанции административного права является объективная организационная потребность. Человеческое сообщество с самых ранних ступеней своего развития импульсирует организационные потребности… Организационная идея как форма бытия сознания не просто удовлетворяет организационную идею, но формулирует правило поведения одного и многих субъектов общественного процесса. Правило поведения – это тоже форма бытия административного права»¹⁰. Приведенные положения свидетельствуют, что государственное (муниципальное) управление возникает как организационная потребность общества (населения муниципального образования) и государства, но эта организационная потребность не может существовать вне осознания потребности создания единых правил осуществления данной управленческой деятельности. Это значит, что в процессе государственного управления необходимо достижение единообразного применения норм административного права, что невозможно без формирования единообразной практики их применения. Необходимость и закономерность государственного управления, обусловлено административным правом, как формой его опосредования и в этой связи представляет собой действительность, т. е. государственное управление и административное право есть явления объективные и закономерно необходимые как для отдельного человека, так и для общества и государства в целом. Объективная потребность в государственном (муниципальном) управлении свидетельствует об объективной потребности в практике его осуществления. Это означает, что административная практика есть явление объективное и закономерное.

2. Бытие административного права находится в постоянном развитии и изменении. В философском смысле развитие воспринимается как «упорядоченное и закономерное, необратимое и направленное изменение объекта, связанное с возникновением новых тенденций существования системы»¹¹. Эти трансформации влекут возникновение измененного действительного, т. е. новой реальности, направленной на удовлетворение организационных потребностей субъектов, т. е. публичного управления. Измененное действительное – как позитивный результат государственно-управленческого воздействия на общественные отношения – формируется исключительно в процессе количественных и качественных преобразований, происходящих в многообразной системе управленческих общественных отношений. В. А. Юсупов в этой связи пишет: «В процессе развития происходят количественные и качественные преобразования. Количественные преобразования мы наблюдаем повседневно. Меняются нормы административного права, акты применения этих норм и т. п. Качественные изменения базируются на постоянной изменчивости организационной работы; качественные изменения затрагивают наиболее важные элементы субстанции административного права. Никогда не меняется сущность, которая состоит в удовлетворении организационных потребностей общества»¹². Таким образом, процесс развития государственно-управленческих отношений посредством сформированной практики осуществляться не может. Государственно-управленческая (административная) практика выступает исключительно в виде измененного действительного. Как отмечается в юридической науке, в структуре юридической деятельности выделяется такой элемент, как итоговый результат данной деятельности¹³, что свидетельствует о различии юридической практики и ее овеществленного итогового результата.

3. Ценностная характеристика административной практики сводится к тому, что именно измененное действительное, являющееся закономерным и необходимым (по гегелевскому определению разумным), лежит в основе ее формирования. Она подчиняется диалектическим законам развития управленческих отношений в обществе: закону отрицания отрицания; закону перехода количественных изменений в качественные; закону единства и борьбы противоположностей. Все это свидетельствует о постоянном и неизбежном движении действительности к измененному действительному и формировании, как следствие, административно-правового результата такой повседневной управленческой юридической деятельности. Данная диалектическая цепь развития, в смысле административно-правовых категорий, заключается в необходимости и закономерности постоянного государственно-управленческого воздействия на общественные отношения (при условии функционирования данных отношений с момента возникновения государственности), в результате которого вырабатывается практика данного управления как сформировавшийся продукт, удовлетворяющий организационные потребности субъектов указанных управленческих отношений.

4. Административная (государственно-управленческая) практика как измененное действительное и как продукт юридической деятельности, направленный на удовлетворение потребности общества (личности) в организационном упорядочении их отношений с государством, представляет собой не что иное, как конечный результат государственно-управленческой деятельности уполномоченных субъектов исполнительной ветви государственной власти. В процессе осуществления государственного управления непрерывно и повседневно осуществляются процессы количественного и качественного изменения, свидетельствующие о непрерывном развитии отношений, возникающих в процессе указанной деятельности субъектов государственного управления. В этой связи административная практика представляет собой изменчивое явление, развивающееся одновременно с развитием самого процесса государственного управления. В этом проявляется диалектическая взаимосвязь процесса государственного управления и административной практики. И первое, и второе влияют друг на друга, обеспечивая процесс развития и государственного управления как вида юридической административной деятельности, и административной практики как результата такой деятельности.

5. Н. Н. Вопленко и А. П. Рожнов, обосновывая сущность юридической практики как деятельности субъекта и его объективированного результата, отмечают, что юридическая практика обладает такой чертой, как преобразование в «ходе чувственной рациональной предметной деятельности не только объекта, на который направлено воздействие, но и самого субъекта, который воздействует на объект и приобретает новые качества, навыки, умения»¹⁴. И далее приведенные авторы подчеркивают, что «познание государственно-правовых закономерностей осуществляется именно через изучение отраженного в итоге практической деятельности опыта. Тем самым строгое разграничение деятельности и практического результата возможно, как нам представляется, только лишь в умозрительном плане»¹⁵. По существу верные положения вместе с тем позволяют сделать не вполне обоснованные выводы. Так, во-первых, субъект в процессе созидательной деятельности приобретает не только новые качества, навыки, умения, но может получить и негативный результат (ошибочное правоприменение, волокиты, чванство и т. п.), который также формируется в процессе практической деятельности лица. Вместе с тем негативная практическая деятельность в этом случае не может формировать общественно полезный практический результат. Во-вторых, объективированный результат практической созидательной деятельности есть лишь отраженное в реальности измененное действительное, которое не всегда может облекаться в юридическую форму обобщенного практического результата (например, повседневная деятельность государственного или муниципального служащего многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг). В этой связи следует различать административную практику, имеющую административно-правовую форму обобщения практического результата созидательной деятельности (административную практику, облеченную в форму административного акта органа государственного управления, т. е. административно-правовую практику), а с другой стороны – данный обобщенный результат имеет форму обыкновения, т. е. организационно-управленческую практику. Между ними имеются существенные различия:

а) административная практика, облеченная в форму административного акта органа государственного управления, имеет выражение в административно-правовом акте, который является обязательным для применения подчиненными объектами государственного управления. Чиновничье обыкновение такой правовой формы не имеет: «…они ни письменным, ни устным актом власти не закреплены, являются сложившимися в конкретных организациях обычаями (неформальными нормами) деятельности (распределения дел между служащими, существующими процедурами визирования документов и т. д.)»¹⁶;

б) административные (чиновничьи) обыкновения «существуют как правила деятельности в отдельных государственных организациях, это локальные нормы»¹⁷, в свою очередь административная практика, облеченная в форму административного акта органа государственного управления, имеет всеобщий характер для всех органов государственного управления и его служащих, осуществляющих задачи и функции государственного управления в одних и тех же отраслях государственного управления;

в) административные (чиновничьи) обыкновения «субъективны, в том смысле, что используются, если их признает руководитель организации или пока их не закрепят в актах субъектов власти»¹⁸. В свою очередь административная практика, облеченная в форму административного акта органа государственного управления, имеет объективный характер в том смысле, что является обязательной для всех подчиненных органов и служащих государственного управления. Приведенные положения позволяют признать две основные формы административной практики, основанной на критерии ее управленческого содержания: административно-правовой практики и организационно-управленческой практики.

6. В философско-диалектическом смысле административная практика формируется в процессе развития государственно-управленческих правовых и организационных отношений от необходимой действительности к измененному действительному. Этот процесс постоянно и непрерывно повторяется, как постоянно и непрерывно осуществляется публичное управление общественными делами, имеющее характер цикличности. Данная цикличность управленческих отношений, постоянное их регулирование нормами административного права не могут осуществляться без воздействия на данные отношения практических приемов и навыков, приобретенных субъектом управленческой деятельности. В этом выражается позитивная созидательная роль административной практики, которая воздействует не только на сам процесс управления, но и на нормы, его регулирующие. Административная практика в этой связи ведет к развитию административно-правовых отношений и административно-правовых норм посредством количественных и качественных изменений в их содержании. С другой стороны процесс осуществления государственного публичного управления есть само по себе развитие социально-управляемой подсистемы, которое с неизбежностью развивает посредством количественных и качественных изменений содержание практического созидательного результата (продукта) управленческой деятельности (административной практики). Данное обстоятельство свидетельствует, что административная практика как продукт управленческой деятельности государства находится в постоянном и непрерывном развитии и совершенствовании. Не может быть административной практики, раз и навсегда данной и сформулированной, она постоянно и непрерывно меняется, как меняется сама жизнь. В противном случае это влекло бы стагнацию, бюрократизацию и деградацию процесса государственного управления, что мы неоднократно видели в истории развития российского, да и иностранных государств.

7. Административная деятельность по управлению общественными делами не всегда носит позитивный и законный характер. Административная деятельность может носить негативный, противоправный характер. В этой связи возникает вопрос: негативная, противоправная административная деятельность может формировать административную практику или нет? В данном смысле следует отметить, что социально-практическая деятельность индивида и юридическая его деятельность – тесно взаимосвязанные явления, которые соотносятся как целое и часть или род и вид. Противоправная деятельность субъекта есть разновидность социальной деятельности, порождающая юридически значимые негативные последствия для него. В свою очередь противоправная деятельность по осуществлению государственного управления может иметь значение для формирования административной практики недопустимого противоправного поведения. Данная практика не является административно-правовой практикой, которая носит исключительно позитивный правомерный характер. Данная практическая деятельность и ее результат может лишь выполнять информационную функцию для недопущения подобных проявлений этой деятельности в будущем, а также для формирования и развития административно-правовой практики. Приведенная практическая деятельность может как позитивно, так и негативно влиять на правосознание, правовую культуру и правовой менталитет субъектов государственно-управленческой и муниципально-управленческой деятельности.

8. Приведенные положения позволяют в социально-философском смысле определить административно-правовую (правовую государственно-управленческую) практику как сформированный результат государственно-управленческой деятельности, возникающий в процессе развития государственно-управленческих отношений и влекущий достижение социально-полезных целей государственного управления¹⁹облеченный в форму административного акта или повторяющегося организационного действия органа и должностного лица государственного управления (обыкновения управленческой практики). Приведенный подход к пониманию административно-правовой практики отражает социальную сущность данного явления, которая выполняет ряд функций:

а) функцию совершенствования административной юридической деятельности – хотя административная юридическая деятельность органов и должностных лиц государственного и муниципального управления лежит в основе формирования административной практики как измененного действительного, одновременно административная практика воздействует с целью улучшения и повышения эффективности на административную юридическую деятельность. Это свидетельствует о непрерывности и цикличности процессов: административная юридическая деятельность – административная практика – административная юридическая деятельность и т. д.;

б) функцию формирования определенности и единообразия реализации и применения нормы административного права – административная практика создается для достижения определенности применения нормы административного права. В. К. Бабаев выделяет три вида нормативной определенности: определенность содержания норм права; определенность способов формулирования, форм закрепления и выражения с помощью нормативно-правовых актов норм права; в формальной определенности реализации права²⁰. Иными словами, определенность представляет собой трехаспектность определенности содержания, выражения и реализации нормы административного права. По мнению Т. Н. Назаренко, нормативная определенность является определенностью формальной, и в этой связи приведенный автор считает, что «формальная определенность права есть точное, полное и последовательное закрепление и реализация в праве нормативной правовой воли, которая проявляется: в формальной определенности содержания норм права; в способах формулирования и формах закрепления, выражения в нормативных правовых актах; в определенности реализации права»²¹. Значение формальной определенности как необходимого свойства административно-правовой формы в процессе регулирования управленческих отношений, которое обеспечивается в том числе посредством административно-правовой и организационно-управленческой практики деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления. Таким образом, формальная определенность административно-правовой нормы и ее обеспечение посредством в том числе административной практики является важнейшим условием укрепления законности и правопорядка в государственном и муниципальном управлении.

Другим аспектом рассматриваемой функции административной практики является обеспечение единообразие реализации норм административного права. Единообразие реализации (соблюдения, исполнения, использования и применения) норм административного права – явление многоаспектное, заключающееся не только в единообразии реализации норм административного права, но и в единообразии использования способов и приемов их толкования (уяснения и разъяснения). Обеспечение единообразия реализации норм административного права осуществляется в том числе посредством сформированной административной практики. В этом смысле приобретает особое значение распространение данной практики среди широкого круга субъектов государственно- и муниципально-управленческих отношений. Эффективное доведение до субъектов указанных правоотношений административной практики невозможно без облечения обширной практической правоприменительной информации о деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления в определенную внешнюю юридически значимую форму, что в общем-то в настоящее время весьма активно осуществляют субъекты управленческой деятельности;

в) функцию совершенствования административной практики – данная функция подтверждает цикличность и постоянное развитие административной практики. Это выражается в том, что она основывается на уже существующей практике и одновременно стремится к ее совершенствованию и развитию. Административная практика влияет на развитие и совершенствование не только самой себя, но и на правотворческую деятельность органов государственного и муниципального управления, т. е. направлена на совершенствование нормативно-правовой основы государственного и муниципального управления.

9. Приведенные положения, обосновывающие социально-философскую и юридическую сущность административно-правовой практики, позволяют утверждать, что она является «нетрадиционным» источником административного права. Термин «источник права» может расцениваться в двух аспектах. Во-первых, административная практика является весьма значимым источником формирования административных нормативных правил поведения субъектов государственного управления. Овеществленные результаты практической деятельности по осуществлению государственного управления являются информационной базой для формирования норм административного права, облекаемых как в юридическую форму закона, так и в административно-правовую форму подзаконного нормативно-правового и правоприменительного акта, посредством которых осуществляется нормативное и индивидуальное административно-правовое регулирование управленческих отношений. Во-вторых, административно-правовая практика служит источником, содержащим сформированные в результате позитивной управленческой деятельности правила поведения, дающие возможность регулировать новые административно-правовые отношения. В данном случае административная практика приобретает формы инструктивных указаний, инструктивных писем, писем, различного вида рекомендаций и т. п., которые направляются вышестоящими органами государственного управления для руководства в деятельности нижестоящим территориальным органам и подразделениям данных органов.

10. Процесс формирования административной практики имеет специфические стадии развития юридической деятельности субъекта административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями. Характеристика административной практики как двоякого рода источника административного права, облекаемого в различные юридические формы, также подтверждает вывод о том, что административной практикой является не сама управленческая деятельность, а некий овеществленный результат, облеченный в юридически значимую юридическую форму. Одновременно административное (чиновничье) обыкновение является системой социальных (неправовых) норм, регулирующих организационно-корпоративные отношения, возникающие в процессе деятельности служащих государственного аппарата и носящие локальный и необязательный характер²². Чиновничье обыкновение, не являясь юридически значимой формой деятельности служащего, а тем более источником административного права, вместе с тем выполняет важные организационно-управленческие задачи в повседневной деятельности по осуществлению государственного и муниципального управления. Формирование чиновничьего обыкновения осуществляется на основе тех же закономерностей, что и административно-правовая практика. Однако, несмотря на это, оно отличается от административно-правовой практики, во-первых, отсутствием правовой формы объективизации, во-вторых, отсутствием обязательности исполнения, в-третьих, имеет внутриорганизационный характер, т. е. осуществляется исключительно в процессе внутриорганизационного управления²³.

Таким образом, административная практика по своей социально-юридической сущности является обобщенным и овеществленным результатом практической созидательной деятельности по государственному (муниципальному) управлению общественными делами, облеченным в форму ненормативного правового акта (административно-правовая практика) или обыкновения управленческой практики (организационно-управленческая практика) и направленным на позитивное изменение деятельности по осуществлению задач и функций для достижения целей государственного и муниципального управления.

§ 2. Процесс возникновения административной практики и формы ее объективизации

Формирование административной практики обусловлено комплексом объективных факторов, которые предопределяют не только потребности проведения административной реформы и юридических форм ее объективизации, но и формирование эффективной, единообразной, определенной и обоснованной практики ее осуществления, включая развитие юридических форм проведения административной реформы. О необходимости и объективной потребности проведения административной реформы многократно отмечалось в современной административно-правовой науке²⁴. Так, А. В. Кирин и Н. И. Побежимова в одной из своих работ пишут: «Главной целью для любой административной реформы является повышение эффективности управления внутренними делами государства. При этом, как правило, речь идет о решении задачи совершенствования в целом системы и механизма функционирования исполнительной власти, ее удешевлении, оптимизации и тем самым о повышении эффективности и «полезности» для общества. Причем последнее условие… следует рассматривать как самое важное, т. к. каждая административная реформа должна быть прежде всего обусловлена объективной необходимостью в ее проведении, а результаты – адекватно учитывать накопившиеся на определенном этапе проблемы (в организации политической власти, в правовой системе, в социально-экономической сфере, в организации государственного управления, в развитии гражданского общества и т. д.) и реально способствовать их позитивному разрешению»²⁵. Ю. А. Ежов признает, что «реформирование управления – это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы»²⁶. Необходимость формирования и распространения практики функционирования органов исполнительной власти в рамках административной реформы признавалась и высшими органами исполнительной власти в Российской Федерации. Так, в Распоряжении Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (в ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах»²⁷ в качестве одной из задач административной реформы выделяется задача формирования необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Реформирование государственного и муниципального управленческого механизма и чиновничьего аппарата является объективной потребностью современного развития общества. Предложенные подходы данной реформы с очевидностью требуют совершенствования и практики деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления как реального воплощения в жизнь предлагаемых концепций административной реформы. Административная практика, в указанной связи, должна отражать происходящие в системе государственного и муниципального управления изменения, одновременно развивая их и совершенствуя. Объективными факторами, которые обуславливают необходимость формирования и дальнейшего развития административной практики, являются:

1. Активное развитие экономических отношений в современной России, обусловленное постоянными разновекторными процессами разгосударствления и огосударствления собственности, сопровождающимися процессами усиления влияния органов исполнительной власти на экономический сектор хозяйственной деятельности и постоянным декларированием минимизации участия государства в указанной сфере хозяйственной деятельности общества. Приведенный фактор приводит к изменению не только административного законодательства, но прежде всего подзаконного нормативно-правового и индивидуально-правового регулирования управленческих отношений. Данное обстоятельство с неизбежностью оказывает воздействие и на административную практику деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления, являясь основой для формирования овеществленного результата такой деятельности. Одновременно ранее сформированная административная практика не оставляет без внимания пути дальнейшего развития административного законодательства и подзаконного нормативно-правового и индивидуально-правового регулирования управленческих отношений.

2. Активное развитие административно-правового регулирования общественных отношений, особенно в экономической и предпринимательской сфере, объективно требует формирования административной практики, которая в свою очередь будет являться основой для совершенствования административно-правового нормативного и индивидуального регулирования общественных отношений. Приобретает особую актуализацию формирование административной практики осуществления функции государственного контроля и надзора, предоставления государственных услуг и привлечения к административной и служебно-дисциплинарной юридической ответственности.

3. «Зарегулированность» административных процедур деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти²⁸, что объективно требует формирования административной практики деятельности указанных субъектов при осуществлении ими исполнительно-распорядительных полномочий. В данном случае административная практика является необходимым средством повышения качества и эффективности осуществления административных процедур предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций. Важно также отметить, что в не меньшей мере в формировании административной практики нуждается не только административный управленческий процесс, но и административно-юрисдикционный процесс, процесс осуществления административного судопроизводства по административным делам. Трехкомпонентная структура административного процесса (управленческого, юрисдикционного и юстиционного) и его нормативно-правовое регулирование требуют формирования административной практики осуществления административно-процессуальной деятельности субъектов этих процессуальных отношений.

4. Административная практика есть неизбежный продукт административной деятельности по осуществлению позитивного государственного и муниципального управления, административно-юрисдикционной деятельности и деятельности участников административного судопроизводства по рассмотрению и разрешению административных дел. В этой связи ее формирование является объективированным и обобщенным результатом указанной административной деятельности. Следует признать взаимосвязь и взаимовлияние административной практики и административной деятельности по реализации норм административного права. Административная практика осуществляет корректировку административной деятельности по реализации норм административного права, одновременно в процессе осуществления административной деятельности происходит формирование и дальнейшее развитие административной практики как овеществленного результата административной деятельности.

Формирование административной практики является объективным и необходимым процессом, как объективен и необходим процесс повседневной административной (управленческой, юрисдикционной и юстиционной) деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов публичного управления. Здесь остается актуальной проблема понимания категории «административная деятельность», которая является основой и средой формирования административной практики. В современной административно-правовой науке и науке государственного управления данная категория является дискуссионной²⁹. При этом высказываются полярные мнения от весьма широкой интерпретации административной деятельности, до узкого подхода к ее пониманию. Так, авторы учебника под редакцией П. И. Кононова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова определяют административную деятельность как урегулированную «нормами административного права деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства и муниципальных образований организаций и физических лиц по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом»³⁰. Данную интерпретацию подверг критике Ю. Е. Аврутин. Он пишет: «…широкая трактовка государственного управления является анахронизмом, мешающим понять социальную и правовую сущность государственного управления, механизмы и формы его осуществления, их эффективность. Так называемое «узкое» понимание государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности специально создающихся государственных органов, функционально и компетенционно отличающихся от иных форм реализации государственной власти, и есть в моем представлении единственно верное понимание этого феномена. Соответственно, публичное управление можно рассматривать как организационно-правовую форму осуществления публичной – государственной и муниципальной – исполнительной власти»³¹. Ю. Е. Аврутин справедливо заметил, что дискуссия по вопросу о понимании категории «административная деятельность» сводится в конечном счете к дискуссии о «широком» и «узком» подходе к пониманию государственного управления. «Узкий» подход к пониманию административной деятельности как организационно-правовой формы осуществления исполнительной властью государственного управления длительное время остается доктринальным в науке административного права³².

Мы склонны считать более предпочтительной интерпретацию понятия «административная деятельность», данную Ю. Е. Аврутиным и теми авторами, которые исходят из «узкого» подхода к пониманию государственного управления. И вообще интерпретировать государственное управление в «узком» и «широком» смыслах неуместно. В этом смысле вместо термина «административная деятельность» уместно применять категорию «государственно-управленческая деятельность», понимая под ней деятельность органов исполнительной власти и иных органов, учреждений и предприятий, наделенных государственно-властными, исполнительно-распорядительными полномочиями (субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти), посредством осуществления на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов задач и функций исполнительной власти в сфере внутренней организации и функционирования исполнительной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом.

Вместе с тем определение понятия «государственно-управленческая деятельность» не решает вопроса о содержании такой категории, как «административная деятельность». Так, Д. Н. Бахрах считает, что «государственную администрацию можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственной исполнительной власти. Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства, стоящих перед ним задач. Административная деятельность (управление) объективно необходима. Она делится на более простые, специальные виды организационной деятельности. Их принято называть функциями управления (административной деятельности)»³³. Как видно из данного подхода, административная деятельность является синонимом государственного управления, так как, по мнению автора, осуществляется государственными служащими и органами исполнительной власти и иными субъектами, которым переданы полномочия исполнительной власти. В энциклопедическом словаре термин «администрация» (от лат. administratio – управление) определяется как «1) совокупность государственных органов, осуществляющих функции управления; 2) должностные лица управления, руководящий персонал учреждения, предприятия»³⁴, т. е.понимается шире, чем деятельность органов и государственных служащих исполнительной власти. Приведенная интерпретация фактически сходна с пониманием административной деятельности, предложенной П. И. Кононовым, В. Я. Кикотей, И. Ш. Килясхановым³⁵. Интерпретация категории «администрация», предложенная в энциклопедическом словаре, наиболее адекватно отражает содержание данного понятия. Деятельность администрации по осуществлению управления – это основное ее функциональное предназначение. Именно для осуществления публичного управления и создается администрация. При этом администрация может быть государственной, объединяющей органы и государственных служащих органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной власти и прокуратуры), муниципальной (органы местного самоуправления) и иной корпоративной администрацией (коммерческих и некоммерческих, государственных и частных предприятий, учреждений и организаций). Если государственная и муниципальная администрация признается публичной администрацией, то отнесение корпоративной администрации к числу публичной остается спорным. Кроме этого, следует отметить, что термин «публичное управление» отдельными учеными подвергается критике³⁶, вместе с тем в настоящее время он является устоявшимся в современных научных исследованиях³⁷. Так, Ю. Е. Аврутин весьма обоснованно отмечает, что «публичное управление – это интегративное понятие, содержательно охватывающее, во-первых, государственное управление, которое публично по определению, во-вторых, муниципальное управление, публичность которого посредством конструкции «местное самоуправление» презюмируется Конституцией РФ применительно к уровню местных публичных властеотношений (ст. 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 46, 68, п. «н» ст. 72, ст. 97, ст. 130–133). В конкретном контексте понятие «публичное управление» может означать как государственное управление, так и муниципальное управление либо их совокупность. Отрицать правомерность такой конструкции едва ли разумно, так же как и отрицать наличие муниципального управления, которое не тождественно управлению государственному»³⁸. Следует отметить, что приведенный автор считает публичным управлением лишь государственное и муниципальное управление, отмечая при этом, что корпоративное управление есть управление частное³⁹. Что касается корпоративного управления, то оно является предметом исследования юристов-цивилистов, занимающихся проблемами корпоративных отношений. При этом указанные исследователи весьма по-разному интерпретируют данное явление, характеризуя его как:

а) систему организационных и имущественных отношений, с помощью которой корпоративная организация реализует, представляет и защищает интересы инвесторов и в первую очередь акционеров⁴⁰;

б) деятельность органов управления хозяйственных обществ⁴¹;

в) форму реализации отношений корпоративной собственности⁴²;

г) связанную с эффективным функционированием корпорации, ее целями и обусловленную отношениями собственности между субъектами и интересами участников корпоративных отношений⁴³;

д) «…непрерывное и целенаправленное упорядочивающее воздействие на поведение людей, вовлеченных в сферу деятельности хозяйственного общества (лица, уполномоченные на то законом и учредительными документами), в круг корпоративных интересов (участники, члены органов управления) или связанных трудовыми отношениями (работники и должностные лица). Это воздействие реализуется через формируемые между этими лицами управленческие отношения субъекта и объекта корпоративного управления»⁴⁴;