Kitobni o'qish: «Народный суверенитет и избирательные права граждан»

Автор:

Лопатин А. И.

Рецензенты:

Эбзеев Б. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации;

Комарова В. В., доктор юридических наук, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

ebooks@prospekt.org

© Лопатин А. И., 2025

© ООО «Проспект», 2025

Предисловие

Конституционный концепт народовластия в его системно-структурном осмыслении состоит из следующих элементов: принцип конституционного строя; коллективные и индивидуальные формы его осуществления; участие политических партий в данном процессе; гарантии его конституционной легитимности, которыми выступают избирательные комиссии.

Изменения, произошедшие в последние несколько лет, непосредственно затрагивают либо существо самого принципа народного суверенитета, либо юридические технологии его реализации. В частности, новеллой такого процесса является дополнение существующих форм непосредственного волеизъявления граждан еще одной – общероссийским голосованием¹. Эта форма весьма рельефно проявилась в качестве способа легитимации волей народа поправки в Основной закон России². Это, в свою очередь, требует выявления юридической природы общероссийского голосования, а также его правовой институализации в качестве составной части демократического процесса в России.

Этими обстоятельствами обусловлена потребность в комплексном научном осмыслении существующих в данной сфере проблем для выработки научно обоснованных предложений законодателю и правоприменителям. Такое исследование свободных выборов, референдума, общероссийского голосования во взаимодействии с конституционными принципами народного суверенитета и плюралистической демократии неоправданно остается за пределами внимания ученых.

Концепция народного суверенитета исследовалась учеными, трудившимися на ниве отечественного государствоведения на различных этапах его развития. В дореволюционный период отечественной истории научная литература по этой проблематике была представлена именами философов и юристов. Что касается актуальной на сегодня проблемы электоральной демократии, она была и продолжает оставаться объектом внимания многих ученых.

Методологическое значение для ряда новых направлений исследования, в том числе юридической природы и содержательной характеристики статуса ЦИК России и ее актов, особенно в части, касающейся делегированного нормотворчества Комиссии, имеют труды М. Н. Марченко, А. Е. Постникова, О. А. Ястребова и др. Столь же значима осуществляемая в последние несколько лет цифровизация различных сфер жизнедеятельности общества, включая демократический политический процесс, неотъемлемой частью которого являются выборы. Этим обусловлено обращение науки к юридическим аспектам интеграции цифровых технологий и искусственного интеллекта в организацию и деятельность государства и практику правоприменения. Это потребовало авторского осмысления трудов М. В. Залоило, Д. А. Пашенцева, Н. Н. Черногора и др., в которых заключены теоретические и методологические основы цифровизации выборного процесса, разумеется, при безусловном обеспечении конституционных стандартов всеобщности, равенства и анонимности волеизъявления граждан и иных участников этого процесса.

В рамках заявленной тематики стандарты электоральной системы в зарубежных странах раскрываются в трудах А. С. Автономова, А. В. Арановского, В. Н. Андриянова, В. С. Елистратовой, В. В. Красинского, М. А. Липчанской, А. А. Макарцева и др.

Уместно отметить, что в имеющихся научных исследованиях комплексное осмысление конституционных институтов прямой демократии как институционального воплощения народного суверенитета в рассматриваемом в данной работе аспекте не проводилось. Что же касается внедрения цифровых технологий в избирательный процесс, юриспруденция в этом направлении сделала лишь первые шаги.

Цель нашего исследования состоит в разработке механизма реализации конституционного принципа народного суверенитета и определения места в этом механизме коллективных и индивидуальных форм народного волеизъявления, политических партий и избирательных комиссий с учетом влияния цифровизации на демократический политический процесс. Она же обусловливает задачи исследования, их доктринальное обоснование и предлагаемые нами практические решения:

– сформулировать понятие и основные характеристики концепта народного суверенитета как универсальной политико-правовой основы организации и деятельности публичной власти в России;

– раскрыть формы и способы реализации суверенитета народа в конституционном правопорядке России;

– выявить особенности эволюции свободных выборов, референдума, общероссийского голосования в механизме реализации народного суверенитета;

– раскрыть роль политических партий в аккумуляции воли народа и посредничестве во взаимоотношениях с публичной властью;

– показать сущность и юридическое содержание избирательных прав граждан, являющихся в своей совокупности носителем народного суверенитета;

– показать политико-правовую природу ЦИК России и ее место в публично-правовом механизме осуществления народного суверенитета;

– раскрыть содержание института делегированного нормотворчества ЦИК России как ответа на вызовы цифровизации электоральной демократии;

– определить состояние цифровизации электоральной демократии и конституционные императивы выборов;

– предложить направления и перспективы совершенствования цифровизации электоральной демократии и способы разрешения проблем.

Объектом нашей работы выступают общественные отношения, возникающие в процессе реализации публично-правовой модели народного суверенитета России посредством избирательных прав граждан в эпоху цифровизации.

Предмет исследования – теория, история и практика конституционно-правового закрепления народного суверенитета России и регулирования механизма его реализации посредством избирательного права граждан в эпоху цифровизации.

Методологическая основа исследования прежде всего заключается в общенаучных методах: системно-структурном анализе, классификации, дедуктивном выводе частного знания из общих посылок, индуктивном обобщении частных случаев до общей закономерности. Существенное значение в познании разрабатываемой проблематики имеют специальные методы правовой науки: формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, социологический.

Обращение к юридическим методам познания, в частности к формально-юридическому методу, позволило, в свою очередь, определить содержательное наполнение свободных выборов, референдума, общероссийского голосования как форм реализации народного суверенитета; при этом особенность авторской трактовки содержится в том, что инструментарии такой реализации составляют избирательные права граждан. Что же касается историко-правового метода, он способствовал осмыслению развития отечественной модели народного волеизъявления и его форм.

Теоретическую основу исследования составили научные труды отечественных ученых-юристов в области философии права, теории права и конституционного права. Наши собственные теоретические положения и выводы опираются на анализ Конституции Российской Федерации (с учетом принятой в 2020 г. поправки), общепризнанных принципов и норм международного права, актов федерального конституционно-правового законодательства, а также актов Конституционного Суда Российской Федерации и выраженных в них правовых позиций, некоторых решений Европейского Суда по правам человека, опыта регулирования в российском законодательстве и сложившейся правоприменительной практики.

Теоретическое значение данного издания предопределяется положениями, обосновывающими народный суверенитет как часть конституционной матрицы ценностей, составляющей, с одной стороны, важнейший элемент основ конституционного строя России, а с другой – являющейся базовой категорией для свободных выборов, референдума и общероссийского голосования, а также избирательных прав граждан как форм и способов осуществления народного суверенитета. Соответственно, предлагаемое автором концептуальное решение может быть полезно для дальнейшего развития науки конституционного права и в целом публично-правовой теории, а также развития учения об электоральной демократии, особенно в части избирательного права и процесса. С. Н. Хорунжий говорит: «С точки зрения юридико-технологического характера обеспечения конституционного права избирать и быть избранным сказанное выше имеет множество положительных аспектов. В то же время указанный вектор реализации влечет за собой определенные риски с точки зрения утраты фундамента таких прав – слабо формализованные конституционно защищаемые ценности демократии (равноправие и законность, гласность и открытость, плюрализм и свобода). Технологическое выхолащивание ценностного (онтологического в этом смысле) содержания юридических процедур до уровня массовой социально значимой услуги либо снимает ответственность с участников избирательного процесса (причем как коллективную, так и, что очень важно, индивидуальную), либо вообще исключает их из сферы реальной политики. Практика свидетельствует, что зачастую эти два вектора могут смыкаться: граждане, уверенные в незначительности своего активного избирательного права, не участвуют в голосовании, тем самым не берут на себя ответственность в принимаемом другими решении»³.

Практическая значимость нашей книги заключается в выявлении некоторых закономерностей развития конституционного принципа народного суверенитета и юридического механизма его реализации в правопорядке России; одновременно, исходя из этих объективных закономерностей и практики электоральной демократии, выдвигается ряд предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства Российской Федерации. Авторские выводы могут быть полезны организаторам выборов, они могут помочь в организации спецкурса для студентов юридических вузов по избирательному праву, переподготовке и повышении квалификации студентов факультетов политологии и журналистики, специалистов, занимающихся организацией и проведением выборов и референдумов.

Введение

Конституционные положения преамбулы Основного закона Российской Федерации указывают на «суверенную государственность России» и незыблемость ее демократической основы». Последняя, бесспорно, не замыкается в конституционном правоположении о том, что Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, но включает великое многообразие, содержащихся в Основном законе конституционно защищаемых ценностей. В этой плоскости первоочередное значение приобретают нормы и процедуры, гарантирующие реализацию такого фундаментального конституционного права на участие в управлении делами государства, как право избирать и быть избранным. Неоспоримая ценность подобных прав подтверждается прежде всего объективным характером развития общества и государства в его исторической ретроспективе, однако не снимает целый ряд вопросов, связанных с их непосредственной реализацией, поскольку именно последнее определяет грань между высокопарной юридической декларацией и гарантированными Конституцией возможностями реализации высших государственно-политических прав.

Концепт суверенитета народа как универсальной конституционно-правовой теоретической основы организации и деятельности публичной власти и форм его реализации в конституционном правопорядке в подобном ключе монографическими комплексными работами до сих пор не исследовался. Особенно это касается новых форм реализации избирательных прав: как технологии «Мобильный избиратель», так и дистанционного электронного голосования, обусловленного цифровизацией электоральной демократии и др.

Нами предложено правовое понимание природы концепта народного суверенитета в Российской Федерации, а также раскрыты особенности содержания форм и организационно-правовых механизмов его реализации посредством свободных выборов, референдума, общероссийского голосования, избирательных прав граждан. Предложены конкретные меры, направленные на комплексное решение проблем, связанных с правовым регулированием и реализацией указанного конституционного права.

На наш взгляд, теоретические положения и выводы, рассматриваемые в данном исследовании, имеют существенное значение для отечественной юриспруденции правоприменительной практики. Новые или обладающие элементами новизны положения вытекают из концептуального решения вопроса о взаимодействии конституционного принципа народного суверенитета как составной части основ конституционного строя России с институтами электоральной демократии, образующими целостный механизм реализации этого принципа посредством выявления воли народа, а субъективные конституционные избирательные права индивидуализируют и персонализируют такое выявление на уровне гражданина. По мнению Е. И. Колюшина, скоротечность избирательных кампаний порождает проблему своевременной и эффективной защиты избирательных прав граждан. По его наблюдению, устранение препятствий реализации избирательного права нередко происходит после выборов, поэтому далеко не всегда возможно восстановление нарушенного избирательного права. Кроме того, поскольку любая избирательная кампания представляет собой ряд последовательно меняющих друг друга действий, устранение препятствий реализации избирательных прав на предыдущей стадии выборов порождает проблему восстановления этих прав на последующих стадиях, но решить ее в полном объеме и теоретически и практически можно далеко не всегда⁴.

Российская правовая доктрина в своей логике становления национального законодательства активно использует достижения также последователей институционального видения структуры действующего законодательства⁵. Данные обстоятельства формируют свой собственный межотраслевой правовой баланс, основанный на суверенных конституционно защищаемых ценностях⁶. Избирательное право является непосредственным подтверждением сказанному. В основных нормативных правовых актах в данной сфере⁷ признаки той же пандектной системы (выделение общей и особенной частей) самым тесным образом переплетены с совершенно структурированным выражением институциональной составляющей системы. Все это привело не просто к появлению «удобной» с точки зрения самоназвания юридической конструкции «избирательное право и процесс», но к формированию избирательного законодательства, обладающего собственной юридической «правосубъектностью»: правовой материи, на практике демонстрирующей особые правила⁸ построения юридических связей между отраслями и нормами действующего законодательства, специфические принципы отраслевого заимствования, а также конкуренции между «общими» и «специальными» нормами.

Несмотря на относительную неподвижность основ конституционного строя, публично-правовые механизмы их реализации находятся в постоянном развитии, обусловленном потребностями общества и необходимостью правовых ответов на его социально-политические запросы. Одним из таких ответов выступает цифровизация сферы электоральной демократии, в свою очередь являющейся императивом техногенной цивилизации и рефлексом информационного общества.

В. Е. Чиркин отмечал, что «общечеловеческие ценности получают в конституциях особое преломление, обусловленное тем, что конституция – нормативный регуляционный документ. Она переводит понятия ценностей на язык права, на уровень правовых принципов и правил поведения»⁹. Народный суверенитет – это часть конституционной матрицы ценностей, составляющей основы конституционного строя России, которые в силу занимаемого в Конституции места предопределяют все последующее содержание Основного Закона; в то же время свободные выборы, референдум и общероссийское голосование, а также избирательные права граждан являются формами и способами осуществления народного суверенитета, т. е. выявления воли народа, которая обязывает публичную власть и определяет основные направления ее деятельности. На порядок такого выявления непосредственное и активное влияние оказывает цифровизация избирательного процесса.

«Сущность народного представительства как идеи, политико-правовой категории и института, лежащего в основе системы государственной власти в демократических странах, можно кратко сформулировать как выражение интересов народа в форме выполнения по его поручению и от его имени функций представительных органов по осуществлению публичной власти»¹⁰. В своем современном конституционном выражении суверенитет народа не тождествен «народоправству». «Рассмотрение демократии в теоретическом плане как власти всего народа или большинства членов общества вовсе не означает, как показывает общественно-политическая практика, что в реальной жизни эта власть фактически осуществляется всем народом или его большинством. Об этом свидетельствует уже сам факт передачи власти народом – ее источником государству – ее носителю в лице относительно немногочисленного по сравнению с численностью народа “особого слоя людей”»¹¹. Нельзя волей народа легитимировать отказ от верховенства права и прав человека. Народ не имеет права «на все» – народный суверенитет есть принцип организации публичной власти, в основе деятельности которой лежит воля народа, выявляемая в процессе свободных выборов, референдума либо общероссийского голосования. Диалектика взаимодействия народного суверенитета и конституционализма заключается в том, что народной волей легитимируется конституция, которая, в свою очередь, определяет формы и способы реализации суверенитета народа и его правовые пределы. Эти пределы устанавливаются демократией, верховенством права и правами человека, т. е. тремя базовыми началами, на которых основывается конституционный строй. Соответственно, суверенитет народа в демократическом обществе никогда не простирается до права на восстание или революцию.

«Принадлежность суверенитета народу не означает, что он осуществляет его сам. Это невозможно, во-первых, в силу размеров современных государств и многочисленности их населения; во-вторых, в силу того, что огромное большинство граждан не обладает достаточными знаниями и достаточным досугом для непосредственного участия в законодательстве. Они могут участвовать в реализации своего суверенитета либо непосредственно содействуя изданию законов, либо доверив эту функцию некоторым из своей среды – представителям, способным лучше, чем они сами, понимать общественный интерес и сообразно с этим истолковывать их собственную волю»¹².

В философии права и отечественном конституционализме сложилась двоякая интерпретация понятия «народ». Основание для такого понимания дает и действующая Конституция Российской Федерации. В первом случае народ есть исторически сложившаяся общность в ее историческом же развитии и неразрывной связи множества поколений (Л. А. Тихомиров, Н. А. Бердяев, И. А. Ильин); во втором – понятием «народ» Конституция обозначает корпус избирателей.

Соответственно, в первом случае воля народа означает незыблемость суверенной отечественной государственности, созданной разумом и волей наших далеких предков, т. е. императив единства и целостности Российского государства; во втором – устроение государства в его историческом развитии от Древней Руси до современной России. На разных этапах развития Российского государства для него были характерны различные формы правления и политические режимы при безусловном и императивном характере принципа единства и целостности, в полной мере сохраняющем значение в условиях трансформации России в демократическое правовое федеративное государство с республиканской формой правления. Именно этот второй смысл данного понятия имеет операционное значение для осмысления тесно связанных с ним понятий.

Наиболее широкое значение понятия «народ» в этом смысле как субъекта конституционного права выражено в открывающем Конституцию словосочетании: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации». Воля народа в данном понимании в различных формах ее выражения также имеет различное юридическое значение:

а) народу принадлежит учредительная власть, т. е. власть принять Конституцию, учредить институты публичной власти и т. п. Соответственно, результаты всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации являются юридическим императивом для всех субъектов права;

б) итоги референдума столь же императивны по своему значению для органов публичной власти и тех субъектов права, на которых они распространяются;

в) общероссийское голосование, поскольку им поддержано решение федерального законодателя по поправке к Конституции, выступает в качестве акта, санкционирующего вступление закона о поправке к Конституции в силу;

г) свободные выборы выступают как процесс передачи выборным органам государства права на власть и легитимируют их деятельность, соответствующую Конституции как высшему выражению народной воли.

Конституционный механизм реализации народного суверенитета включает в свой состав следующие элементы:

– формы осуществления, в числе которых – органы публичной власти (глава государства, парламент, иные выборные органы), всенародное голосование, референдум, общероссийское голосование, свободные выборы, которые в их единстве образуют целостный юридический механизм, гарантирующий непосредственное народовластие;

– избирательные права граждан;

– политические партии, играющие существенную роль в формировании воли народа в плюралистической демократии;

– избирательные комиссии, выступающие организаторами электорального демократического процесса.

Амбивалентность формулы свободных выборов часто приводит к их отождествлению со свободным голосованием. В действительности их природа и нормативное содержание не совпадают. Свобода голосования – лишь часть свободных выборов. Принцип свободных выборов означает, что воля народа, составляющая основу публичной власти, требует периодических и нефальсифицированных выборов, основанных на всеобщем и равном избирательном праве при тайном голосовании.

Из Конституции, электорального законодательства, актов Конституционного и Верховного судов Российской Федерации, осуществленных автором обобщений литературных источников, взглядов отечественных и зарубежных ученых (С. А. Авакьян, Р. Т. Биктагиров, Г. А. Василевич, Ю. А. Веденеев, В. В. Еремян, А. А. Клишас, В. В. Комарова, Г. Н. Комкова, А. Е. Постников, Т. Я. Хабриева и др.), а также одного из основоположников концепции плюралистической демократии Роберта Даля следует, что свободные выборы охватывают не только подачу голоса, а все стадии избирательного процесса и в своем юридическом содержании имеют комплексный характер. Они требуют:

– наличия должной нормативной основы (конституция и соответствующее ей законодательство);

– политической беспристрастности, честности и прозрачности управления избирательным процессом;

– должной гарантированности избирательных прав граждан, включая доступ кандидатов к выборам; соответственно, отказ в регистрации гражданина в качестве кандидата должен основываться на конституции и истолковываемом в соответствии с ней законодательством, и ни в коем случае не может быть результатом выражаемых ими взглядов или декларируемых программ;

– точности списков избирателей и исключения манипуляций с ними;

– обеспечения свободы слова и печати, исключения государственного и любого иного давления на избирателей и кандидатов, отсутствия непропорционально больших преференций для парламентских партий;

– свободного участия избирателей в выборах при соблюдении всеобщности голосования, равенства голосов, тайны голосования и исключения любых форм принуждения к участию в выборах или отказу от участия в волеизъявлении;

– прозрачности финансирования и действенного контроля за соблюдением кандидатами и политическими партиями порядка его осуществления и установленных законом пределов;

– устранения фальсификаций при подсчете голосов, гарантируемого присутствием на процедуре подсчета голосов наблюдателей, средств массовой информации, кандидатов либо назначенных ими представителей;

– принцип свободных выборов требует безусловного исключения так называемого административного ресурса, который столь же опасен для свободных выборов, как и партийный эгоизм представленных в парламенте политических партий.

Перечисленные элементы в их системной совокупности и образуют нормативное содержание принципа свободных выборов; они же составляют критерии легитимности иных конституционных форм и способов непосредственного народовластия – референдума и общероссийского голосования, разумеется, с учетом их организационной и функциональной специфики, и формируют нормативное ядро конституционного стандарта организации народного волеизъявления.

Институт общероссийского голосования по юридической природе, значению и правовым последствиям должен быть отнесен к числу высших непосредственных выражений власти народа. Его адекватное доктринальное обоснование (А. А. Клишас, П. В. Крашенников, Т. Я. Хабриева, а также В. В. Еремян, А. Е. Постников) и конституционная легитимация заключением Конституционного Суда России от 16 марта 2020 г. допускают несколько форм юридической институализации: в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» и федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «Об общероссийском голосовании граждан Российской Федерации». Юридически допустимо урегулирование порядка организации и проведения общероссийского голосования актом назначившего такое голосование по тому или иному вопросу органа, т. е. регулирование ad hoc.

Частью организационного механизма выявления суверенной воли народа и ее содержательной характеристики является ЦИК России – государственный орган специальной компетенции. Вывод о природе данного органа проистекает из возлагаемых на него законодателем функций – организации и проведения выборов, референдумов, всенародного и общероссийского голосований (функция управления избирательным процессом); нормотворческой функции, пределы которой установлены федеральным законом; квазисудебной функции, заключающейся в защите прав граждан и иных участников избирательного и референдумного процесса.

Новинкой публично-правовой практики последнего времени, вызванной к жизни пандемией COVID-19 и особенно набирающей темпы цифровизацией выборной сферы является так называемое делегированное нормотворчество ЦИК России. В нашем исследовании оно рассматривается как конституционно-правовой институт, как часть юридического процесса и как конституционное правоотношение между законодателем и ЦИК России, которым восполняются пробелы в законодательстве. Законодатель выступает в качестве делеганта, а ЦИК России – делегата. Следовательно, полномочия, пределы усмотрения и критерии легитимности нормотворчества последней определяются делегантом.

Смысл нормотворческой деятельности ЦИК России, обусловленной необходимостью срочных решений, заключается в установлении порядка голосования, обеспечивающего защиту жизни и здоровья участников избирательного процесса либо интеграцию в этот процесс новых технологий, диктуемых цифровизацией сферы электоральной демократии. При этом делегированному нормотворчеству ЦИК России присущи следующие признаки:

– оно возможно только в пределах функций ЦИК России как государственного органа, который организует и проводит выборы;

– законодатель обязан точно определить предмет нормотворчества ЦИК России и пределы его регулирования конкретным актом. При этом критериальное значение для определения объема делегирования имеет указание статьи 71 Конституции, что регулирование прав и свобод граждан входит в предмет исключительного ведения Российской Федерации и осуществляется только федеральным законом;

– акты, издаваемые в порядке делегированного нормотворчества, обладают силой федерального закона, поскольку они санкционированы парламентом;

– эти акты находятся под двойным контролем: федерального законодателя как делеганта и суда;

– федеральный законодатель может в любое время отозвать делегированное ЦИК России полномочие на правотворчество. При этом, по нашему мнению, полноценное законодательное урегулирование порядка деятельности избирательных комиссий в экстраординарных ситуациях, равно как и в процессе цифровизации выборов, является более предпочтительным.

Существует и еще один фундаментальный научный вопрос, носящий нравственный характер. Сегодня можно с уверенностью говорить о том, что современная техногенная цивилизация обусловила проблему выживаемости человечества. Это становится очевидно заметным не только в отношении ухудшения состояния окружающей среды или истощения запасов природных ресурсов. Другая, не менее насущная проблема – это истощение потенциала живого человеческого общения как обратная сторона всеобщей цифровизации, чему, к сожалению, способствует всеобщая склонность к замещению такого общения социальными сетями, гаджетами, виртуальными играми с использованием «цифрового» лица, которое уже в наше время претендует на статус самостоятельного субъекта права. А избирательный процесс – это прежде всего общение живых людей, сложный механизм достижение компромисса по вопросу формирования политического единства общества. Применительно к избирательному процессу представляется, что исключение человека из процесса принятия правоустанавливающих для общества решений только лишь усугубит эту тенденцию. А потому пределы информатизации электоральных процессов видятся не более чем в технической оптимизации этого механизма как способа передачи избираемым представителям народа права на власть, но никак не в отчуждении от этого процесса самого человека, хотя информация уже и приобрела значение одного из главных социальных регуляторов, стала основным капиталом в современном информационном обществе¹³.

Исходя из имеющегося нормативного регулирования и наличной практики цифровизации выборов, можно предложить двоякое понимание электронных выборов. В широком смысле слова под электронными выборами понимаются использование электронных средств для подачи и/или подсчета голосов избирателей. Сюда же следует отнести сбор подписей граждан в поддержку кандидатов с использованием электронных средств, проверку этих подписей и т. п. В узком смысле под электронными выборами понимается только подача голосов избирателями с использованием электронных средств, т. е. голосование с использованием электронных средств. При этом императивным требованием к механизму электронных выборов выступает гарантирование конституционных стандартов выборов (всеобщее и равное избирательное право, тайна голосования и обеспечение свободы голосования).

Здесь необходимо отметить, что одна из самых сложных проблем, которую надо было решать технически и закрепить ее законодательно, – обеспечение принципа тайного голосования. В современных условиях, когда вся информация о персональных данных граждан Российской Федерации загружается в прозрачную систему Интернета, соблюдать принцип тайного голосования при дистанционном электронном голосовании крайне сложно. Но с развитием цифровых технологий решением этой проблемы могла бы стать система автоматического шифрования и перемешивания поступающих данных с тем, чтобы было невозможно отследить, с какого именно компьютера или через личный кабинет какого гражданина на портале подан голос¹⁴.

Вышеназванные эти критерии в системе конституционных стандартов свободных выборов занимают доминирующее положение. ЦИК России разработаны и реализуются в выборной практике две основные технологии выборов – «Мобильный избиратель» и дистанционное электронное голосование (ДЭГ).

«Мобильный избиратель» в конечном счете обусловлен возросшей мобильностью населения. Его смысл заключается в том, чтобы гарантировать активное избирательное право граждан, находящихся в период голосования вне постоянного места жительства. Эта технология, широко опробованная на выборах главы государства в 2018 году, дала возможность воспользоваться своим активным избирательным правом более 6 млн избирателей. Соответственно, она может и должна квалифицироваться и в качестве важной организационной гарантии свободы передвижения и выбора гражданами места жительства, так как снимает конкуренцию и даже коллизию соответствующих конституционных прав.

Что касается дистанционного электронного голосования, то она не альтернатива, а дополнение к традиционному голосованию на избирательных участках: избиратель получает возможность выбора между ДЭГ и традиционным голосованием на избирательном участке с использованием бумажного бюллетеня. Думается, что обе формы голосования одинаково легитимны и в обозримом будущем должны и, судя по всему, будут сосуществовать.

Современные страны заинтересованы во внедрении цифровых новшеств в систему управления, однако они придерживаются разных подходов в подобной цифровизации: для англо-американской модели свойственен стратегический, архитектурный подход; для азиатской – создание высокотехнологичных решений; для континентально-европейской – трансграничность оказания услуг; для российской – интеграция унаследованных систем и низкие темпы преобразований¹⁵. Серьезной проблемой для использующих технологию электронного голосования государств является обеспечение конституционного принципа тайны голосования и исключение манипуляции голосами избирателей. Автор видит ее решение в использовании технологии блокчейна, позволяющей сочетать прозрачность выборов и конфиденциальность голосования, т. е. его анонимность и тайну голосования, гарантируемых присущей технологии блокчейна транзакционной конфиденциальностью.

Блокчейн – привлекательная альтернатива обычным системам электронного голосования с такими функциями, как децентрализация и защита¹⁶. Он представляет собой постоянно растущий список блоков в сочетании с криптографическими соединениями. Блокчейн создает серию блоков, реплицированных в одноранговой сети. Любой блок цепочки имеет криптографический хэш и временную метку, добавленные к предыдущему блоку. Все записанные данные делятся на блоки, каждый из которых содержит хэш всех данных из предыдущего блока как часть своих данных¹⁷. Целью использования такой структуры является достижение доказуемой неизменяемости. Если часть ее содержания изменена, необходимо пересчитать хэш блока¹⁸. Блокчейн-данные, хранящиеся в блоках, формируются из всех подтвержденных транзакций во время их создания. Это означает, что незаметно вставлять, удалять или изменять транзакции в уже подтвержденном блоке невозможно¹⁹.

Уместно подчеркнуть, что в целях нейтрализации «административного ресурса», особенно в бюджетных учреждениях, и следуя обращениям избирателей, ЦИК России предусмотрела возможность неоднократного переголосования (отложенное голосование) для участников электронных выборов. Полагаем, что найти для этого веское юридическое основание крайне сложно, так как в равной мере сложно доказать, что в данном случае в полной мере обеспечивается равенство граждан-избирателей, голосующих с использованием бумажных бюллетеней или электронно. На практике такая возможность отдельными избирателями использовалась до шести раз, что едва ли можно объяснить декларируемыми целями ее установления. Соответственно, в процессе подготовки к единому дню голосования 11 сентября 2022 г. в субъектах Российской Федерации, в которых применяется технология ДЭГ, возможность отложенного голосования была исключена.

В электоральной повестке стоит вопрос о проведении электронных выборов строго на федеральной платформе. Требует если не немедленного: то скорого решения проблема модернизации института наблюдения, поскольку при применении ДЭГ от наблюдателя требуется хорошее знание технических и юридических аспектов выборов с использованием электронных средств.

Народный суверенитет в России: методология исследования и формы реализации

Слово «суверенитет» в переводе с французского (souveraineté) означает «верховная власть». Обозначаемое этим словом понятие родилось в Западной Европе в Средние века и служило обоснованию абсолютизма монарха, персонифицировавшего и олицетворявшего государство. Данную теорию обычно связывают с именем французского философа и юриста Жана Бодена (1530–1596)²⁰, который первым (но со ссылками на Аристотеля, Полибия и Дионисия) вывел формулу суверенитета. В это же самое время подобным обоснованием занимался первый русский царь Иван IV Грозный (1530–1584)²¹, в исполнении которого синонимом слова «суверенитет», еще неизвестного на Руси, выступала русская «державность».

«В 1789 г. французы совершили величайшее из всех, когда-либо сделанных народами усилий, для того чтобы отрезать себя от своего прошедшего и отделить бездной то, чем они были, от того, чем они желали быть впредь»²². Алексис де Токвиль так высоко оценивает Великую французскую революцию конца XVIII века в том числе и потому, что она, свергнувшая абсолютную монархию, связала понятие суверенитета с народом. «Она была лишь завершением более продолжительной работы, стремительным и бурным окончанием дела, над которым трудились десять человеческих поколений»²³. В течение более двух столетий этот принцип выступает доктринальной основой демократии, а в современном мире он приобрел универсальное значение для демократических государств в том значении, что только воля народа составляет легитимную основу государства и его деятельности, именно воля народа составляет основу власти государства, полномочия которого выводятся из договора государства и народа²⁴. «Революция была произведена вовсе не с целью разрушить, как это думали, господство религиозных верований; вопреки внешности, она существенным образом была революцией общественной и политической; и в кругу учреждений этого последнего рода она вовсе не стремилась навсегда ввести беспорядок, сделать его постоянным, обратить анархию в общее правило…: напротив, она заботилась об увеличении могущества и прав государственной власти»²⁵ (курсив мой. – А. Л.).

Реализация суверенитета народа в конституционном правопорядке – концептуальное содержание

Жан-Жак Руссо, рассуждая об общественном договоре, писал, что народу принадлежат воля и сила. При этом воля народа неотчуждаема и не может передаваться, а делегирована может быть лишь сила, реализуемая органами исполнительной и судебной власти²⁶. Рассуждая о воззрениях Руссо, из-за собственных предрассудков понимающий суверенитет как результат общей воли Антуан Фабр д´Оливе говорит: «…это не означает суверенитета в принципе, а скорее указывает на Волю, его создавшую. А если данная Воля объявляется принципом, то кто осмелится сказать, что этот принцип являлся единственным во Вселенной? Если это так, то откуда берутся препятствия, которые останавливают Волю на каждом шагу, отклоняют в сторону и разбивают? И может ли единый принцип заключать в себе противоположности?»²⁷.

Людвиг фон Мизес ничего практического не находит в высказываниях Фридриха Гегеля о государстве²⁸ («Государство, как действительность субстанциональной воли, которой {действительностью} оно обладает в возведенном в свою всеобщность особенном самосознании, есть в себе и для себя разумное»): «Государство есть действительность нравственной идеи, нравственный дух как явная, самой себе ясная субстанциальная воля, которая мыслит и знает себя и выполняет то, что она знает и поскольку она знает»²⁹. Хотя определения Гегеля имеют именно практическое значение, так как в них обозначены пределы государства, обозначаемые им самим: «Свою направленность во-вне государство обретает потому, что оно есть индивидуальный субъект»³⁰.

Но все же из этих рассуждений вытекает ряд выводов, в том числе касающихся пределов общей (всеобщей) воли, указанием на то, что народный суверенитет, как и конституционный строй, частью которого он является, причинно обусловлен крушением абсолютизма и возникновением на его обломках демократического государства. «…Государство есть не что иное (да и не должно быть ничем иным), как общественная сила, установленная не для того, чтобы служить гражданам орудием притеснения и взаимного грабежа, а, напротив, для того, чтобы облегчить каждому свое и способствовать царству справедливости и безопасности»³¹. «…Миссия государства – поддерживать порядок и безопасность, заставлять уважать личность и собственность, наказывать за мошенничество и насилие и пресекать такие попытки»³².

Словом, государство на всех этапах своего развития служит обеспечению мирного порядка сосуществования людей и обладает монополией на принуждение. Но только в демократии в основу такой монополии положена воля народа. Соответственно, народный суверенитет есть историческое явление.

Генетические корни этого явления во французской литературе обстоятельно раскрывали А. Эсмен и М. Ориу. В отечественном государствоведении начала XX века этому посвящены труды Н. И. Палиенко, Ф. Ф. Кокошкина и др. Правда, в силу вполне очевидных обстоятельств Н. Палиенко и другие русские государствоведы этого периода отечественной истории³³ не могли писать о том, что суверенитет народа требует упразднения абсолютной монархии в России либо ее трансформации в конституционную.

Великой французской революцией, выросшей из сформированного ее предтечами общественного сознания, эта задача была выполнена значительно раньше: «С XVIII века политическая сцена морализируется и становится серьезной. Она становится местом одного фундаментального означаемого: народа, народной воли, социальных противоречий и т. д. – и призвана соответствовать идеалу положительной репрезентации. Если предыдущая политическая жизнь, например, королевского двора, представлялась театральным образом, на основе игры и интриги, то отныне она существует как публичное пространство и система репрезентации (разрыв происходит одновременно с разделением на сцену и зрительный зал в театре). Это – конец эстетики, начало этики в политике, которая отныне, в таком фигуративном пространстве, определяется не сценической иллюзией, а исторической объективностью»³⁴.

Как «право не возникает из правонарушения» (ex injuria jus non oritur – лат.), так и суверенитет народа не порождается правом, он является результатом социального, экономического, политического и духовно-культурного развития общества и лишь в результате такого развития и сопровождающих его глубоких формационных преобразований обретает значение фактического состояния общества и юридического принципа его организации и функционирования. Ведь «государство – не только физическое существо, зависящее в этом отношении от физического существования своих членов, но еще и интеллектуальное существо, обладающее присущим себе всеобщим интеллектуальным существованием, которое зависит вовсе не от частного интеллектуального существования своих членов, а скорее от своих основных законов…»³⁵ В итоге политический по своему контенту принцип получает правовую форму и становится началом, детерминирующим государственно-правовой механизм реализации и обеспечения воли народа; в результате своего конституирования в праве он обретает юридическую форму и становится правовым концептом.

«Суверенитет не создается, он возникает. Это – качество, которое либо есть, либо его нет, и здесь следует избегать количественной оценки. Независимость не может измеряться исчислением, говорить о нарастании или уменьшении суверенности предпочитает тот, кто хотел бы ее вообще уничтожить. Отсюда и вся сложность диалектической взаимозависимости между суверенностью и властью»³⁶.

Данное промежуточное заключение основывается на действующей Конституции, в которой слово «суверенитет» в различных словосочетаниях встречается несколько раз (преамбула, ст. 3, 4, 67 и др.). В ней нет словосочетания «народный суверенитет» (суверенитет народа), но это не ставит под сомнение конституционность принципа народного суверенитета, которым предопределяются организация и деятельность демократического государства (ст. 1). В этом отношении более точное определение дано частью 1 статьи 3: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»³⁷.

«Существенно важные черты государства и правительства не зависят от конкретной структуры и конституции. Они присутствуют и в деспотических, и в демократических государствах. <…> Но сколь бы ни были велики его {демократического правления} достоинства, никогда не следует забывать, что большинство не меньше королей и диктаторов подвержено ошибкам и эмоциям. То, что большинство считает какой-то факт верным, не доказывает его истинности. Если большинство считает какую-то политику целесообразной, это еще не доказывает ее целесообразности. Люди, составляющие большинство, не боги, и их совместное решение не всегда божественно»³⁸.

Но строго оставаясь на почве юриспруденции, следует признать, что понятийный смысл суверенитета правоведы трактуют по-разному. В частности (в том числе и на современном этапе развития) юридическая наука различает «суверенитет народа», «суверенитет нации» и «государственный суверенитет». Исходя из этого, многие авторы предлагают различать три понятия суверенитета: народный, государственный и национальный. При этом сторонники такого понимания часто в поисках аргументов ссылаются на акты международного права и конституции зарубежных стран. Они, как правило, игнорируют то, что понятие «нация» в этих актах тождественно концепту «государство» (например, в названии Организации Объединенных Наций) или служит собирательным понятием для всех граждан соответствующей страны, что характерно для Конституции Франции: «Национальный суверенитет принадлежит народу…» (ст. 3).

Отсюда вольно или невольно делается вывод, что в обществе одновременно действуют три суверенные власти³⁹. В обществе наряду с государственной действительно наличествуют и иные формы власти с самостоятельным самобытным значением и проявлением: родительская власть, церковная власть, власть общественных объединений и пр. Но лишь государственной власти присуща атрибутика суверенности, т. е. независимости от иных видов власти и их носителей. Только она может подчинить функционал всех других форм власти установленному ею правопорядку.

Полнота власти народа, организованного в государство, – аксиома конституционализма, вытекающая из единства народа и созданного им государства. В связи с этим правы авторы, придерживающиеся мнения, что единая сущность суверенитета исключает наличие нескольких суверенных властей в одном государстве. Отсюда следует, что суверенитет народа выступает основой государственного суверенитета, который, в свою очередь, в государственно организованном обществе выступает выразителем суверенной воли народа⁴⁰.

Этот вывод, исторически выверенный и юридически безупречный, получил свое развитие и теоретическое обоснование в доктрине Конституционного Суда Российской Федерации. В частности, именно таким образом решил этот вопрос о соотношении народного, национального и государственного суверенитета Конституционный Суд в постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”»: «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации». И далее: «Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа, – носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве»⁴¹.

Этим выводом констатируется неделимость суверенитета, но не раскрывается его глубинный контент. Независимо от этого, такое выявление само по себе обладает принципиальным значением, так как в публичном праве, следуя господствовавшей в советский период отечественной юриспруденции, народный суверенитет часто определяется как «полновластие народа», «народовластие» и даже «народоправство»⁴², т. е. «неотчуждаемая и неограниченная верховная власть народа». По существу, речь идет о «самодержавии народа», которое в правовой сфере ничем не ограничено. Именно такое понимание в равной мере было характерно для Великой французской революции конца XVIII века и Великой Октябрьской социалистической революции начала ХХ века.

Но это не соответствует взаимодействию принципа демократии и конституционализма – конституционализм отвергает такое понимание. В современном мире нет оснований для подобного отождествления власти и суверенитета: «Несмотря на несколько натянутые отношения между демократией и конституционализмом, в современном мире они едва могут обойтись друг без друга. Власть и сила конституции проистекает из суверенитета народа. Если предназначение конституционализма – сдерживать злоупотребления абсолютной суверенной власти путем создания механизмов внутри системы государственного управления, то демократическая природа суверенитета ограничивает государственную власть извне. В конце концов, демократия и есть выражение принадлежности суверенной власти народу»⁴³.

Народный суверенитет – не сама власть, а важнейший принцип организации и деятельности государства, т. е. одно из оснований конституционного строя, и в силу этого предопределяет организацию и деятельность публичной власти.

Иными словами, конституционализм, признавая и легитимируя народный суверенитет, не приемлет самодержавия народа. Именно в этом смысл суверенитета народа, выраженный в части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации. Народный суверенитет не тождествен «самодержавию народа» (народоправству); основополагающую основу конституционного строя составляет верховенство воли народа.

Этому коррелирует положение части 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.: «Воля народа должна быть основой власти правительства…»⁴⁴ Следовательно, суверенитет народа «материализуется» в государстве. Это означает, что суверенитет народа и государственный суверенитет выражают разные стороны одного – взаимосвязанного и взаимопроникающего – явления и соответствующего ему концепта: «Конституционализм – дитя народа или его суверенитета, но дитя, присматривающее за своим родителем»⁴⁵. Пределы народной воли определены конституционным строем.

Однако отсюда следует еще один вывод: власть народа не может быть отчуждена в пользу органов государства и муниципальных органов. Значит неотчуждаемый, неделимый и определяющий цели, функции и пределы деятельности власти суверенитет народа, структурированного и организованного в государство, является основой как государства, так и государственного суверенитета.

Как писал французский философ XVIII–XIX веков Антуан Фабр д´Оливе: «Сущность Воли есть Свобода»⁴⁶. В развитие этой идеи в контексте народного суверенитета Б. С. Эбзеев подчеркивает, что «воля народа может проявиться в организации государственной власти и ее функционировании в двух формах: во-первых, в практике современного конституционализма она выступает как положительная сила, не просто лежащая в основе государственной жизни, но и регулирующая ее»⁴⁷. Способами такого регулирования являются различные формы плебисцитарной демократии, т. е. референдум, общероссийское голосование, народная инициатива и др. Ее апофеозом является всенародное голосование по проекту Конституции, как это было 12 декабря 1993 г. «Во-вторых, – продолжает автор, – воля народа выступает как ведущее начало, основополагающий и базовый принцип организации государства, который выражается в форме народного представительства. Здесь народная воля реализуется не самим народом, а его избранными представителями, формирующими и выражающими эту волю…»⁴⁸ При этом весьма уместна оговорка автора, что народное представительство в своем усмотрении ограничено Конституцией.

Н. С. Бондарь совершенно верно замечает, что «нахождение баланса власти и свободы составляет главное содержание теории и практики современного конституционализма»⁴⁹. Но при этом «резкая диспропорция интересов, их жесткая конкуренция не просто вредна, а пагубна. И право на этом пути должно жестко регламентировать соблюдение баланса интересов, способствовать гармонизации»⁵⁰.

Конституционный строй демократического государства закрепляет обе формы выражения и осуществления народной воли – непосредственно самим народом и народными представителями. Вытекающие из этих форм юридические обязательства, порядок осуществления и гарантии установлены самой Конституцией Российской Федерации. На нравственную сторону этого явления и процесса обращает внимание А. Шайо: «Конституция налагает моральные обязательства уже в силу своего создания: люди связаны данным им согласием и не могут не повиноваться закону, который, как они того и пожелали, существует и обязателен для них. Ветви государственной власти равны и обязаны уважать друг друга, поскольку все они исполняют отведенные им функции по воле народа, принявшего конституцию. Обязанность взаимного уважения обеспечивает защиту управляемых. Народ, существовавший еще до появления конституционных ветвей власти, – источник и предел власти – дополняет ветви. Народ также участвует в работе системы сдержек и противовесов, обновляя и заменяя тех, кто заполняет коридоры власти. Таков вклад демократии – практической производной суверенитета народа – в конституционализм»⁵¹.

Именно в данном моменте особенно велика опасность триумфа воображения над истиной, заключающаяся в том, что в современной демократии народный суверенитет не совпадает с «народоправством», согласно которому в правовой сфере народ имеет право на «все». «Истинность законов – это некий свет и сияние, которым их освещает Естественный Разум»⁵². Идеал правовой демократии – не бунтарство и наивная вера в конструктивную силу разрушения, а поддержка конституционных институтов и уважение к ним.

Конституционализм не приемлет демократию, трактуемую как «самодержавие народа». Соответственно, народный суверенитет не означает право на «все», хотя «право первоначально являлось лишь концессией (дарованием)»⁵³. Понадобилось много лет для осознания, что аксиома демократии не во всевластии большинства, от имени которого по общему правилу выступает небольшая группа людей, произвол которых объявляется законом; она заключается в том, что строй конституционного государства в равной мере обязывает и защищает всех сочленов общества. Не бунт и насилие, смертельно опасные для демократии, а рационально организованная власть и стабильность учрежденного Основным законом конституционного строя являются главной гарантией народного суверенитета.

Сама Конституция – это выражение народной воли, причем в силу верховенства выраженная в ней воля является высшим императивом. Весьма рельефно последнее проявилось в процессе легитимации общероссийским голосованием 1 июля 2020 г. результатов инициированной Президентом Российской Федерации В. В. Путиным реформы Основного закона⁵⁴.

Народный суверенитет – политическая категория; это результат исторического развития, возникающий из формационных преобразований в обществе. В его возникновении первично значение свержения самодержавия, а не закона. Он возникает только тогда, когда народ перестает мириться с абсолютизмом и осознает необходимость ограничения государственной власти и ее подчинения определенному правопорядку, в основу которого положены демократия, верховенство права и права человека⁵⁵. «Права человека имеют смысл только тогда, когда получают политическое содержание. Это не права человека в естественном состоянии, – это права человека в обществе»⁵⁶.

«Гражданское общество содержит в себе три следующих момента: а) опосредование потребности и удовлетворение единичного посредством его труда и посредством труда и удовлетворения потребностей всех остальных, систему потребностей; в) действительность содержащегося в этом всеобщей свободы, защиты собственности посредством правосудия; с) забота о предотвращении остающейся в этих системах случайностей и внимание к особенному интересу как к общему с помощью полиции и корпораций»⁵⁷. Соответственно, народный суверенитет представляет собой определенным образом организованный и функционирующий социальный порядок, субъектами которого являются народ, государство, человек и объединения людей. Непременным элементом этого порядка является гражданское общество, основой – воля народа. Высшим выражением воли народа выступает конституция. При этом суверенное право установить для себя конституцию и по мере необходимости вносить в ее важнейшие главы изменения принадлежит самому народу. Как правило, внесение в нее некоторых изменений может осуществляться парламентом.

Таким образом, учредительная власть, т. е. власть принять конституцию, принадлежит народу. Она формально не ограничена конституцией. Напротив, конституция и иные законы, принятые на ее основе, могут определять лишь условия и порядок осуществления учредительной власти. Учредительная власть может осуществляться Конституционным Собранием; члены Конституционного Собрания выступают от имени народа и не могут быть связаны каким-либо поручением; представители народа, осуществляющие учредительную власть, – Конституционное Собрание – должны только разработать проект новой конституции, который принимается Конституционным Собранием (двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование)⁵⁸.

С этими выводами, являющимися результатом обобщения взглядов ряда отечественных ученых, можно и нужно согласиться при непременном учете одного обстоятельства: законодатель вправе осуществлять новацию конституции лишь в части, определенной самой конституцией. В частности, главы 1, 2 и 8 Основного закона неприкосновенны для парламента.

Здесь мы еще раз приходим к выводу, что власть народа есть правовая власть, пределы которой определяются не произвольным усмотрением, а природой человека и общества и реалиями общественной и индивидуальной жизни. В этом проявляется естественно-правовая природа конституции. В равной мере юридический позитивизм, также основывающийся на догмате народной воли, исходит из того, что она запрещает всякое покушение на установленный конституцией социальный порядок.

Продолжая рассматривать развиваемые в новейшей юридической литературе взгляды, еще раз согласимся с тем, что речь идет не об ограничениях суверенности народа⁵⁹, а о его объективных пределах. С природой народного суверенитета, воплощаемого в государстве, несовместима теория так называемого абсолютного суверенитета, по которой суверен не ответственен и не несет никаких обязанностей⁶⁰. Пределы устанавливаются самой конституцией, базируемой на надпозитивном праве и легитимированной волей народа, по крайней мере – его большинством. «Меньшинство не может править без согласия тех, кем оно управляет; даже в случае временного успеха рано или поздно восстание угнетенных опрокинет такую власть»⁶¹. При этом народ не перестает быть носителем власти, на периодических свободных выборах он вручает президенту, представительному органу и т. п. право на власть, реализуемой ими от имени народа.

По своему статусу народ и государство в данных отношениях различны. Суверенный народ, которому принадлежит учредительная власть, независимым образом и самостоятельно определяет собственное отношение к социальной реальности при содействии государства и права, устанавливая пределы вмешательства власти в различные сферы общественной бытийности. Государство в отношении народной воли играет инструментальную роль, – именно на него возложено осуществление общей воли, выраженной в плебисцитарной форме либо в форме принятого парламентом закона.

Принято считать, что конституция есть акт ограничения государства. Действительность такова, что конституция в современном мире не только ограничивает государство, но и одновременно санкционирует его деятельность. А это возможно только в легальных, установленных самой конституцией и законами формах. При этом суверенитет народа ни при каких условиях не порождает право произвольно распоряжаться поведением каждого отдельного человека и объединений людей. По мнению Э. В. Портнягиной, любое законное ограничение прав и свобод человека в интересах общественной безопасности должно быть явно необходимо и оправдано конкретной ситуацией⁶². Более категорично высказывается Т. Н. Нешатаева, считая, что принцип верховенства основных (фундаментальных) прав человека следует признать не только одним из важнейших общеевропейских принципов естественного права (наряду с принципами верховенства права и права на суд), но и главенствующим среди них⁶³.

Иными словами, общими конституционными пределами суверенных прав народа выступают демократия, верховенство права и права человека, а выход за эти пределы есть попрание верховной воли народа, воплощенной в конституции. В этом отличие народного суверенитета как принципа конституционного строя от тирании большинства, легко оправдываемой банальным популизмом: «Дураки не чувствовали тирании, трусы терпели ее, слепые служили ей, а другие волновались и сопротивлялись»⁶⁴.

О популизме есть смысл сказать более подробно, так как популизм в качестве непременного фактора политического дискурса несет в себе угрозу; народ же в данном дискурсе выступает не в качестве государственно организованного сообщества, а в качестве толпы. Отечественная политическая система в течение долгого периода находилась в заложниках у собственных популистских взглядов, которые она исповедовала в последнюю декаду прошлого столетия и по сию пору так от них до конца не освободилась.

Популизм – не только европейское явление. В 1896 г. кандидатом в президенты от демократов в США вопреки ожиданиям партийных верхов стал У. Брайан, выступивший с популистской платформой, предполагавшей обуздание Уолл-стрит и борьбу с золотым стандартом. Его поддержали профсоюзы, радикальные силы и значительное число протестно настроенных фермеров, страдавших от капиталистической индустриализации⁶⁵. В значительной степени популистскими были революционные движения националистической или левой направленности в Европе в первой половине XX века, которые представляли обществу в той или иной степени антидемократические альтернативы развития. В отличие от них современные протестно-популистские движения стремятся прийти к власти сугубо конституционным путем⁶⁶. Согласно масштабному исследованию The Guardian, за период 1998–2018 годов популистские партии, в основном правого спектра, более чем в три раза увеличили свое присутствие в различных органах власти в 31 европейской стране: от примерно 7 до 25 процентов и более⁶⁷.

Нынешний этап эволюции популизма наступает после мирового экономического кризиса 2008–2009 гг. Подъем новых левых и правых партий альтернативы происходит на фоне разочарования значимого сегмента западных избирателей в дающей сбои экономической модели постоянного роста и государства всеобщего благосостояния. Для преодоления кризиса технократическими правительствами вводится политика жесткой экономии, что усиливает центробежные тенденции в Евросоюзе. Кризис существующей модели евроинтеграции вкупе с инокультурным миграционным наплывом (в прямом смысле слова) в Европу из преимущественно исламских государств большого Ближнего Востока и Африки, особенно в 2015–2016 гг., евроскептикам дал особый импульс. Заметной частью западных обществ кризисные явления были восприняты не только как угроза финансовому благополучию, но и культурной идентичности, образу жизни и казавшейся незыблемой физической безопасности⁶⁸.

Конституционный строй России воздвигнут не на бессмысленном и ложном и по своей сути гибельном социально-политическом популизме, которому удалось три десятилетия назад погубить Советский Союз, а на уважительном отношении и искреннем восприятии воли народа. Ею узаконивается модель устройства государства и общества, свободы личности и прав человека. Конституция предусматривает рациональную организацию всего комплекса публичной власти и ее взаимоотношений с социумом. В этом (наряду с учреждением конституционного строя и обеспечением его надежности и стабильности) заключена важнейшая функция Основного закона, который установил важнейшие способы и формы выявления воли народа: референдум и свободные выборы, обогащенные конституционной реформой 2020 г. общероссийским голосованием.

Устанавливая в статье 3, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, Конституция определяет и формы реализации народом своей власти: непосредственно (посредством референдума и свободных выборов) и опосредованно, т. е. через органы государственной власти и местное самоуправление. Одновременно она запрещает присвоение власти кем бы то ни было: «От имени народа могут действовать только специально уполномоченные на то органы и должностные лица»⁶⁹.

Демократия существует как самоподдерживающаяся система, когда все акторы политической конструкции действуют в согласии с установленными институциональными правилами и устоявшимися механизмами, одним из которых является прозрачность выборных процессов, решающих проблему взаимоотношения общества и власти. Транспарентность стабилизирует демократическую власть, а восприятие выборов как теряющих свою прозрачность процессов приводит к различным формам политического протеста, в том числе связанным с голосованием за антисистемные. или популистские партии, требующие восстановления нормальной демократии, т. е. более плотного взаимодействия власти и общества⁷⁰. Прогнозы в связи с нормализацией голосования за популистов и ситуация с реальными политическими силами расходятся. Так, оптимистический взгляд заключается в том, что такое голосование является признаком омоложения, оживления и/или самотрансформации политической системы, когда меняющиеся партийные лояльности преобразовывают устоявшийся порядок, придавая ему новый импульс развития⁷¹.

Популистская волна в странах Запада оказывает существенное воздействие на политический процесс европейских и североамериканских обществ. Партии с умеренной идеологией на рост популизма отвечают различным образом, в частности через попытки использования популистского языка. В 2010-е гг. во Франции стали говорить о «лепенизации» умов, когда идеи Национального объединения стали набирать популярность среди ненационалистического электората. Партии традиционных взглядов в известной мере согласились и с политизацией проблем, в прошлом не считавшихся политическими, в том числе иммиграции, и с отказом от ряда запретов, связанных прежде всего с тяжелым наследием Второй мировой войны и преступлениями нацистского режима. С точки зрения их критиков, популисты переизобретают фундаментальные идеалы демократической легитимности, в частности, магию и этические ценности эпохи Возрождения, прав человека и секуляризма, но употребляют эти новооткрытые. термины неверно⁷².

Высокие результаты популистов, преимущественно правых, на выборах расширяют возможности их протестной активности и дают поле для распространения собственной политической повестки. Вместе с тем реальный приход популистов к власти, особенно в составе коалиций, когда появляется необходимость идти на компромиссы и разделять ответственность за общие решения, снижает их возможность набирать голоса протестного электората, заставляя искать новые темы для следующих избирательных кампаний⁷³. Смещение партийных лояльностей и появление альтернативных политических сил в странах с развитой или развивающейся демократией идет в контексте продолжающейся глобализации и трансформации мирового порядка. Протестные тенденции в обществе, т. е. спрос на соответствующее представительство в органах власти, рождают разнообразные предложения в виде новых политических сил правой, левой или, как часто бывает, смешанной идеологической направленности. Кроме того, в качестве предложения может выступать и изменение риторики мейнстримовых политических партий, которые, стремясь удержать электорат, перенимают популистскую. повестку. Различные формы политического протеста, традиционные и новые, становятся легитимной частью избирательной культуры, что требует от академического сообщества выработки новых подходов к их интеллектуализации⁷⁴.

Возвращаясь к главной теме нашей работы, скажем, что правы авторы, полагающие, что для демократического государства в интерпретации Конституции характерны по меньшей мере четыре принципа: «1) принцип политического единства общеобязательной воли, формирующейся в результате противоборства множества частных воль, из которого органично следует также принцип большинства; 2) непосредственное политическое волеизъявление народа на свободных демократических выборах и референдуме; 3) свобода и гласность политического процесса, которые предполагают защиту меньшинства, так как демократия имеет плюралистический характер; 4) всеобщность избирательных прав. Эти принципы пронизывают организацию и функционирование власти, суверенитета, свободы личности и должны учитываться как в электоральном законодательстве, так и в процессе применения его норм. Только в этом случае демократия может выступать способом солидаризации различных частей народа»⁷⁵.

При этом из конституционного принципа политического плюрализма следует, что речь идет не о единодушной воле народа; Конституция имеет в виду рациональную организацию политического процесса и политическое единство народа в условиях идеологического многообразия и многопартийности.

В данном контексте существенное значение имеют постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2003 г. и от 21 марта 2007 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона “О референдуме Российской Федерации”» и «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации”»⁷⁶.

По мнению Суда, Конституция исходит из того, что референдум и свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа равноценны, так как оба явления имеют собственное предназначение в процессе осуществления народовластия. Они взаимосвязаны и дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в статье 3 Конституции Российской Федерации (референдум – свободные выборы) указал Конституционный Суд, но она точно так же не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как и не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов. Статья 32, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем – право участвовать в референдуме.

В подтверждение своей аргументации Суд указал, что референдум не может применяться в качестве института, и подменяющего иные институты прямой демократии, и как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти, которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах законотворчества как способа принятия государственных решений.

По Конституции народ осуществляет свою власть не только непосредственно, но и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Как было подчеркнуто Парламентской Ассамблеей Совета Европы в Рекомендации 1704 (2005) от 29 апреля 2005 г., прямая и представительная формы демократии дополняют друг друга, при этом референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права (пп. 5 и 8).

В равной мере части 1 и 2 статьи 32 Конституции устанавливают, что граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме⁷⁷.

Это означает, что власть народа первична, власть государственных органов вторична и производна от нее. Что же касается выборного процесса, он образует механизм делегирования принадлежащей народу России власти российскому государству. Формой и способом такого делегирования выступают свободные выборы, которые в свою очередь могут быть юридической формой определения легитимности публичной власти⁷⁸.

Референдум и свободные выборы, а также общероссийское голосование представляют собой коллективные способы и формы народного волеизъявления; они отражают коллективное начало организации и деятельности социума и служат выявлению воли большинства. Как было сказано задолго до нас, «Что такое Свобода с большой буквы? Это совокупность самых разных свобод. Быть свободным под свою ответственность, думать и действовать, говорить и писать, трудиться и торговать, преподавать и обучаться – вот они, эти свободы»⁷⁹.

«Разум есть специфическая особенность человека как существа, жизнь которого характеризуется личной активностью и хабиутальностью {принятием установок}. Эта личная жизнь есть постоянное становление в постоянной интенциональности развития. Становящееся в этой жизни есть сама личность»⁸⁰. Нельзя упускать из виду, что общество обладает личностно-собирательной природой, а значит, вне индивида, наделенного неотъемлемыми правами и свободами, строй демократии невозможен. «Выбор – это неблагородный императив. Всякая философия, которая обрекает человека на осуществление его воли, может лишь повергнуть его в отчаяние. Потому что, если для одного сознания нет ничего более лестного, чем знать, что оно хочет, то для другого, темного и витального сознания (не-сознания?), которое ставит счастье в прямую зависимость от бесперспективности воли, наоборот, нет ничего более завораживающего, чем не знать, что оно хочет, быть свободным от выбора и отвращенным от своей собственной объективной воли. Лучше поддаться чьей-нибудь незначительной прихоти, чем застыть в нерешительности перед своей собственной волей или необходимостью выбора»⁸¹. И все же именно в процессе свободных выборов, референдума или общероссийского голосования осуществляются избирательные права граждан. Именно в этих правах естественным образом соединяются индивидуальное и коллективное начала, личная свобода и общественная солидарность. Личная жизнь человека проходит через несколько ступеней самоосмысления и самоотчета, от разрозненных, случайных актов такого вида – до ступени универсального самоосмысления и самоотчета, до осознания идеи автономии, идеи принятия волевого решения – решения придать своей личной жизни форму синтетического единства жизни в универсальной ответственности перед самим собой и, коррелятивно, придать самому себе форму истинного, свободного, автономного Я»⁸².

При этом необходимо учитывать, что «…люди устроены так, что когда им приходится выбирать между реальным благом и абстрактной справедливостью, последняя сильно рискует быть невыбранной»⁸³. Но этим не ставится под сомнение, что именно таким образом появляется значительный потенциал предупреждения небезопасного для государства «фанатизма формальной демократии». Именно такое видение составляет методологическую основу, на которой основывается постановление Конституционного Суда от 10 октября 2013 г. № 20-П, которое имеет критериальное значение для оценки устанавливаемых федеральным законодателем ограничений избирательных прав граждан.

Публично-правовые способы и формы в механизме реализации народного суверенитета

Свободные выборы. Для начала скажем о том, что «равенство, универсальность и естественность прав впервые нашли прямое политическое выражение в американской Декларации независимости 1776 года и во Французской декларации прав человека и гражданина 1789 года. При этом “древние права и вольности” из Билля о правах 1689 года, установленные английским законодательством и берущие начало в английской истории, не провозглашали равенство, универсальность и естественность прав. Декларация независимости, напротив, настаивала на том, что “все люди созданы равными” и что все они обладают “неотчуждаемыми правами”. Точно так же и Декларация прав человека и гражданина провозглашала, что “люди рождаются и остаются свободными и равными в правах”. <…> Другими словами, где-то между 1689 и 1776 годами права, которые до этого обычно рассматривали как права определенного народа…, превратились в права человека»⁸⁴.

Но наш мир таков, что в нем все происходит по логической цепочке, в которой где-то одинаково, а где-то совершенно по-разному значимы как логика истории, так и логика конкретного времени: «Широкий международный консенсус относительно важности прав человека рождался мучительно и долго в течение нескольких десятилетий, прошедших с 1948 года. Создание Всеобщей декларации стало скорее отправной точкой более масштабного процесса, нежели его кульминацией»⁸⁵. По обозначенной цепочке мир продвигается и дальше по своей эволюционной траектории. «В начале XXI века демократия оказалась в парадоксальном положении. С одной стороны, можно сказать, что она переживает свой всемирно-исторический расцвет. В последнюю четверть прошлого века сначала Иберийский полуостров, а затем – и это особенно впечатляет – значительная части советской империи, Южная Африка и некоторые страны Юго-Восточной Азии и, наконец, Латинской Америки по крайней мере формально перешли к более или менее свободным и честным выборам. И государств, которые в настоящее время имеют подобные демократические механизмы, больше, чем когда-либо прежде. По данным исследовательского проекта под руководством Филиппа Шмиттера, посвященного изучению демократии в мире, количество стран, в которых проводятся сравнительно свободные выборы, выросло со 147 в 1988 году (накануне краха советской системы) до 164 в 1995 году и 191 в 1999 году… Если использовать более строгое определение полноценных и свободных выборов, результаты оказываются более двусмысленными: бесспорный спад с 65 до 43 в период с 1988 по 1995 год, а затем рост до 88 случаев»⁸⁶.

Для демократии аксиомой является тезис, что «законная власть – всегда временная власть». Из этого суждения логичным образом следует, что, соответственно, свободные выборы, как это установлено еще Всеобщей декларацией прав человека (ст. 21), носят периодический характер и должны проводиться согласно срокам, установленным Конституцией и законами о выборах, а изъятия из этого общего правила возможны только на законном основании и лишь при наличии условий, предусмотренных законом⁸⁷. В законодательстве о выборах в качестве таких оснований обычно указаны чрезвычайное и военное положение.

Статьей 3 Конституции Российской Федерации свободные выборы, как и референдум, отнесены к числу важнейших суверенных прав народа. Этим правам корреспондирует обязанность государства по организации выборов. Целью реализации указанного суверенного права народа и обязанности государства, направленной на обеспечение подготовки и проведение выборов, является установление воли большинства граждан, обладающих избирательным правом, для формирования органов публичной власти (выборы) или легитимации важного для государства и/или общества решения (референдум).

Значение свободных выборов не сводится только к формированию государственных органов и органов местного самоуправления, – это только публично-правовой аспект характеристики выборов. В социально-политическом смысле свободные выборы выступают способом разрешения существующих в обществе противоречий. В этом главное условие устойчивости и стабильности Конституции.

С данной позиции свободные выборы – конституционно-правовой институт, который является частью общеполитического процесса и составляет юридически сформированный процесс политической конкуренции. Его можно рассмотреть как правоотношение, по своей природе являющееся конституционным⁸⁸.

В более широком плане юридический аспект сущности выборов раскрывает Б. С. Эбзеев, призывая для этого использовать социальные характеристики свободных выборов. С ним можно согласиться в частности в том, что «выборы есть форма и способ периодической легитимации волей народа конституционного строя России; именно в выборах находит свое воплощение социальный и юридический догмат верховенства воли народа, составляющий базовый принцип современной демократии; отсюда следует, что выборы являются способом передачи народом избранным им органам права на осуществление от его имени публичной власти – государственной и муниципальной; именно в процессе выборов осуществляется персонификация выборных органов и государственных, и муниципальных должностей, замещаемых посредством голосования; выборы выступают также в качестве формы управления народом делами государства и участия граждан в этом процессе, а также контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления; наконец, свободные выборы являются важнейшим элементом механизма взаимодействия общей воли народа и множества частных воль граждан как субъектов избирательных прав и волеобразования большинства в процессе избрания главы государства и органов народного представительства»⁸⁹.

Суммируя содержание изложенного мнения, можно утверждать, что выборы не сводятся к формальному акту голосования субъекта избирательных прав, они являются формой участия гражданина и других участников избирательного процесса как сочленов народа в осуществлении его суверенитета. В связи с этим значение понятий, вынесенных в заголовок раздела, в методологии реализации принципа народного суверенитета взаимосвязано трояко:

– во-первых, указанные в Конституции демократические формы волеизъявления народа составляют основную часть конституционного механизма народовластия, тем самым выступая в качестве форм и способов реализации принципа народного суверенитета;

– во-вторых, «отечественное законодательство, судебная и правоприменительная практика не отражают полномасштабно демократических стандартов свободных выборов… и не придают свободным выборам значения избирательного стандарта»⁹⁰. Этим обусловлена потребность в научном осмыслении существующей проблемы и выработки предложений по ее разрешению;

– в-третьих, комплексное научное исследование места роли и принципа свободных выборов в его взаимодействии с конституционным принципом суверенитета обычно остается за пределами внимания исследователей, что не позволяет отразить многогранную юридическую природу отмеченного правового явления в определении порядка избрания органов публичной власти.

В частности, юридическая природа принципа свободных выборов и принципа народного суверенитета имеет единую конституционно-правовую основу, содержательное наполнение которой раскрывается в системе федеральных и субъектовых конституционно-правовых источников права, посвященных регулированию различных аспектов избирательных отношений в России.

Существенное значение для выявления взаимодействия этих категорий как структурных элементов конституционного строя имеют правовые позиции Конституционного Суда, сформулированные в его многочисленных постановлениях. В самом общем плане смысл этих позиций заключается в том, что народовластие вне свободных выборов невозможно. В свою очередь свободные выборы предполагают столь же свободное (без принуждения и по доброй воле избирателя) участие в выборах. Если говорить иначе, то свободные выборы есть свободное выражение своего политического поведения всеми участниками избирательного процесса.

Гарантией свободного волеизъявления и возможности индивидуальных и коллективных участников избирательного процесса выражать свою волю в любой из юридически возможных форм являются закрепленные в Конституции и электоральном законодательстве принципы избирательного права, в том числе всеобщности избирательного права, тайного голосования, альтернативных выборов, гласности и т. д.⁹¹

О. Е. Кутафин, оценивая конституционно-правовую природу принципа свободных выборов, справедливо отмечал, что «особую ценность в системе институтов народовластия» имеет принцип свободного и добровольного участия граждан в выборах; «Данный принцип, – считал ученый, – выступает квинтэссенцией международных и конституционных основ реализации прав человека в Российской Федерации, которые являются “мерилом свободы”»⁹².

Такую же высокую оценку правовой природы конституционного принципа народовластия в России дают М. В. Варлен и К. С. Мазуревский. Они отмечают, что «в любого вида правоотношениях, в том числе электоральных, государство, с одной стороны, предоставляет гражданину социальную свободу, с другой, – накладывает на него совокупность ограничений, обусловленных конституционными целями. Такой подход отражает демократический способ управления государством, где народ является единственным источником власти»⁹³.

Принцип свободных выборов закреплен непосредственно в Конституции. Он имеет прямое отношение к конституционному принципу народного суверенитета. По поводу его юридической природы Б. С. Эбзеев отмечает, что принципы – «это нормы особого рода, они занимают главенствующее место во всей отечественной конституционно-правовой системе и предопределяют содержание всего отечественного правопорядка, включая юридические характеристики иных принципов Конституции и права в целом»⁹⁴.

Особенность данного принципа заключается в том, что он является своеобразным мостом, соединяющим институт народного суверенитета с выборами органов публичной власти, и тем самым – еще и способом реализации принципа народовластия в социальной практике. «Демократия процветает тогда, когда простые люди имеют возможности для активного участия – посредством обсуждения и автономных организаций – в формировании повестки дня общественной жизни и когда они активно используют такие возможности. Конечно, нельзя ожидать, что большинство будет самым живым образом участвовать в серьезном политическом обсуждении и формировании повестки дня, а не просто выступать в качестве пассивных респондентов при проведении опросов общественного мнения и осознанно действовать в последующих политических событиях и действиях. Это идеальная модель, которой почти никогда невозможно достичь в полной мере, но, как и все недостижимые идеалы, она задает ориентир. Всегда ценно и полезно рассмотреть, насколько наше поведение соотносится с идеалом, поскольку так мы можем попытаться его улучшить»⁹⁵.

Отсюда следует, что принцип свободных выборов находится в иерархическом соподчинении с принципом народного суверенитета. «Организация власти, ее функции, статус и полномочия, характер взаимоотношений между организационно и функционально обособленными структурными элементами и т. п. определяются не произвольно; они коренятся в основах конституционного строя Российской Федерации. Именно эти основы детерминируют природу власти, ее цели, содержание и архитектонику»⁹⁶.

Однако констатация этого факта не освобождает науку конституционного права от необходимости выявления нормативного содержания принципа свободных выборов и вытекающих из него юридических обязательств. Выборы в демократических государствах проходят более 200 лет. Так как в законодательстве и в науке конституционного права до сих пор не сложилось единое определение данного понятия, мы вынуждены цитировать положения ряда федеральных законов.

В частности, в пункте 3 статьи 3 базового Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Закон об основных гарантиях) установлено, что «участие гражданина Российской Федерации в выборах и референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению»⁹⁷. То есть закон запрещает как прямое, так и косвенное воздействие на избирателя.

В то же время это означает, что содержание данного принципа состоит из трех составных частей: никто не должен принуждать избирателя к участию в выборах; никто не должен препятствовать свободному и добровольному участию избирателя в выборах; избирателю, свободно и добровольно пришедшему на избирательный участок, никто не должен указывать, за кого и как голосовать.

В статье 1 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» содержание данного принципа сформулировано более узко: «Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе принуждать гражданина Российской Федерации к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению»⁹⁸. И здесь закон запрещает воздействие на избирателя, но речь в данном контексте идет о прямом воздействии.

Если в Федеральном законе № 67-ФЗ говорится, что нельзя не только «оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить…», но и «препятствовать его свободному волеизъявлению», то в Законе о выборах депутатов Государственной Думы сказано только о том, что нельзя «принуждать гражданина».

В статье 1 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» сохранена формула рамочного закона: «Участие гражданина Российской Федерации в выборах Президента Российской Федерации является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах Президента Российской Федерации, а также препятствовать его свободному волеизъявлению»⁹⁹.

В пункте 2 статьи 4 Закона города Москвы от 6 июля 2005 г. № 38 («Избирательный кодекс города Москвы» содержится еще одна редакция содержания указанного принципа: «Участие в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на избирателя с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление».

Статья 1 Приложения к Федеральному закону «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ, закрепляющая принципы избирательного права на уровне местного самоуправления, рассматриваемого нами принципа вовсе не упоминает: «Выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими на территориях соответствующих муниципальных образований, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании»¹⁰⁰.

По нашему мнению, наиболее полным и адекватным отражением содержания принципа свободных и добровольных выборов, выражающим его правовую сущность, является норма, сформулированная в рамочном Законе от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ и в Законе о выборах Президента Российской Федерации, – она запрещает не только принуждение, но даже оказание воздействия на гражданина с целью принудить его к определенному поведению.