Kitobni o'qish: «Финансовый мониторинг: управление рисками отмывания денег в банках»
Предисловие
Противодействие использованию банковской системы в целях легализации доходов, полученных преступным путем (отмыванию денег), и финансирования терроризма – сравнительно новая сфера деятельности и для национальных властей, и для банков. Впервые темой борьбы с отмыванием денег всерьез озаботились в США, где легализация преступных доходов была признана самостоятельным видом уголовного преступления в 1986 г. В 1989 году была создана межправительственная организация для международной координации борьбы с отмыванием денег – FATF (Financial Action Task Force), или ФАТФ в русской аббревиатуре. За двадцать с небольшим лет своего существования эта международная организация стала настоящим лидером и законодателем мод в вопросах противодействия отмыванию денег. Банки стран, власти которых не выполняют рекомендации ФАТФ, не могут рассчитывать на приемлемые условия привлечения зарубежного финансирования и на развитие иных форм международного банковского сотрудничества.
Автор этих строк присутствовал еще на первых рабочих встречах делегаций ФАТФ и представителей российских властей в начале 1990-х гг. А в 2001 году в нашей стране был принят хорошо известный банковским работникам Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – Федеральный закон), установивший основные принципы и правила работы по противодействию отмыванию денег в Российской Федерации. Настоящее масштабное наступление против «отмывателей» денег в российском банковском секторе развернулось в 2003 – 2004 гг., когда Банк России впервые стал отзывать лицензии у кредитных организаций на основании Федерального закона.
Действия национальных властей против использования банков в целях отмывания денег за минувшие два десятилетия заметно изменили облик банковского дела по всему миру. Банковские операции стали более прозрачными для властей, а сами банки – разборчивее в выборе клиентов. Понятие банковской тайны утратило свою «святость», стало размытым, относительным. В нашей стране ужесточение правил в области борьбы с отмыванием денег встретило ожесточенное сопротивление со стороны теневого сектора экономики и его агентов влияния. Борьба «теневиков» с государством достигла своего апогея в 2006 – 2007 гг., когда от их рук погиб Андрей Козлов, первый заместитель председателя Банка России, а группа российских парламентариев вслед за этим открыто призвала к фактическому свертыванию работы по противодействию отмыванию денег и лишению Банка России функций банковского надзора.
Несмотря на драматизм событий, связанных с созданием и развитием системы противодействия отмыванию денег, она успела существенным образом повлиять на профессиональную культуру в российских банках. В 2008 году фирма «Делойт» провела опрос более 100 российских банков, изучая их отношение к работе по противодействию отмыванию денег. 67% опрошенных признали эту работу важнейшим фактором, влияющим на подверженность их банков правовому риску и риску потери деловой репутации. Эти банки подтвердили, что соблюдение принципа «знай своего клиента» и разборчивость в выборе деловых партнеров стали частью их профессиональной культуры во многом благодаря влиянию Федерального закона. Они заявили, что отныне будут придерживаться этих профессиональных принципов самостоятельно, независимо от требований закона. Лишь 13% опрошенных исходили из того, что работа в области противодействия отмыванию денег не нужна их банкам, а проводится исключительно из-за необходимости соответствовать законодательным требованиям.
Издание этой книги, написанной профессиональными специалистами в области противодействия отмыванию денег, работающими к тому же по разные стороны «баррикад», разделяющих коммерческие банки и государственные регулирующие органы, является еще одним подтверждением того, что в профессиональном сообществе банковских работников и рыночных регуляторов формируется общее понимание этой важной проблемы. Работа в области противодействия отмыванию денег нужна прежде всего самим коммерческим банкам как неотъемлемая часть системы управления банковскими рисками. Нравится нам это или нет, но в современной действительности ни один банк не может быть признан финансово устойчивым, если эта работа у него должным образом не налажена. Кроме профессиональных «борцов» с отмыванием денег, работающих в государственных структурах или в банках, эта книга может оказаться полезной для сотрудников, например, правоохранительных, налоговых и таможенных органов, а также для более широкого круга читателей, стремящихся понять, как функционирует реальная экономика.
Дмитрий тулин,
партнер международной аудиторской и консалтинговой фирмы «Делойт», кандидат экономических наук
Введение
Последние двадцать лет в мировом банковском сообществе достаточно остро стоит проблема противодействия отмыванию денег (далее – ОД), которая является одной из самых обсуждаемых на многих международных встречах, посвященных развитию современной экономики.
По оценкам экспертов, сумма ежегодно легализуемых денежных средств составляет от 1000 млрд дол. до 1750 млрд дол. (приблизительно 50% всех криминальных средств). ОД – бизнес, занимающий по своим размерам третье место в мире1.
Целью ОД является желание владельца таких денег скрыть или замаскировать незаконный источник их получения, что дает ему возможность эти деньги тратить, не вызывая подозрений у надзорных и правоохранительных органов.
Легализация доходов, полученных преступным путем (что по сути своей и является ОД), – это фактическое внедрение «грязных» денег в финансовую систему. Незаконные доходы поступают в банковские структуры государств и путем проведения многочисленных операций принимают вполне легальный вид как с точки зрения обывателя, так и любого контролирующего органа. Для этого используются разнообразные средства, которые могут включать разделение (разбивку) наличных денег на меньшие денежные суммы, приобретение мелких предприятий, соучастие сотрудников кредитных организаций и др. Большое количество операций, успешно выполненных для сокрытия источника денежных средств, значительно затрудняет воспроизведение контролирующими органами всей их цепочки. Чем разнообразнее инструменты, используемые для размещения незаконных денежных средств для сокрытия источника средств, например чеки, дорожные чеки, акции, облигации и т.п., тем сложнее проследить происхождение денег. Определению происхождения доходов препятствует проведение денег через несколько стран, где отсутствует эффективная система противодействия легализации преступных доходов, или через офшорные финансовые центры.
Легализация преступных доходов, как правило, является многоэтапным преступлением. Процесс отмывания, независимо от используемой схемы, включает три этапа: размещение, рассредоточение и интеграцию. В рамках этих этапов могут применяться самые разные методы и всевозможные технические приемы.
Размещение – первый этап процесса ОД. Он представляет собой видоизменение их начальной формы или адреса. Например, перевод денег (дистанцирование) дает возможность замаскировать их прямую связь с преступлением и вывести деньги за пределы досягаемости правоохранительных органов.
Формы размещения могут быть разными. Чаще всего используются следующие из них:
• контрабандный вывоз наличных денег за границу;
• превращение денег в другие финансовые инструменты;
• обменные операции – обмен мелких банкнот на купюры более крупного достоинства или другую валюту без использования банковских счетов;
• аккумуляция денег небольшими суммами на один банковский счет;
• депонирование денег на банковские счета (обычно несколько счетов в нескольких кредитно-финансовых учреждениях);
• превращение денег в товары, драгоценные металлы и камни;
• использование хозяйственных предприятий с большим наличным оборотом (бары, ночные клубы, рестораны, салоны красоты, казино и пр.), к легальной выручке которых присоединяются преступно полученные средства;
• создание собственных фиктивных предприятий, декларирующих нажитые преступным путем деньги в качестве выручки и пр.
Процесс ОД легче всего раскрыть именно на первом этапе размещения полученных преступным путем денег. Поэтому законодательные, правоохранительные и регулирующие органы для решения проблемы противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, сосредоточили на нем основное внимание2.
Если преступно полученные средства существуют в наличной форме (например, доходы от торговли наркотическими веществами или оружием), их владельцам необходимо разместить эти средства в банковской системе3.
Рассредоточение представляет собой вторую стадию процесса, на которой происходит отделение преступных доходов от источника их происхождения. На этой стадии проводятся множественные финансовые операции между кредитными организациями для сокрытия следов преступления.
Перемещение денег на стадии рассредоточения маскирует происхождение незаконных источников доходов и владельцев денег. Таким образом, связь между деньгами и их владельцами теряется. С этой целью используются подставные лица и фиктивные фирмы, выставляющие фиктивные счета, служащие основанием для перевода денег. Как правило, подобные операции проводятся на международном уровне. В итоге, как уже отмечалось, установить источник происхождения денег практически невозможно. Здесь большую негативную роль играют офшорные финансовые центры, где следы преступно полученных доходов теряются окончательно.
Дело в том, что функционирование финансовой системы офшорных зон имеет свои особенности, которые охотно используют в своих интересах преступники. Так, по сравнению с другими территориями офшоры имеют:
• благоприятный налоговый режим;
• строгое соблюдение банковской тайны;
• отсутствие процедуры обязательной идентификации клиентов;
• несовершенную систему финансового контроля и валютного законодательства при отсутствии правовой базы для борьбы с ОД;
• нежелание сотрудничать с другими странами и международными организациями в сфере противодействия легализации преступных доходов.
Только на первом и частично на втором этапе легализации прослеживается связь между доходом, полученным от преступной деятельности, и лицом, совершившим основное преступление.
Интеграция – третья (последняя) стадия процесса ОД. На этой стадии преступник имеет возможность вновь использовать деньги, полученные преступным путем, в реальном секторе экономики. Таким образом, эти деньги обретают легальный источник происхождения.
Основные формы интеграции легализованных преступных доходов в финансовую систему следующие:
• операции с недвижимостью или произведениями искусства, аукционные сделки, где цену товара можно определить лишь условно. Используется заниженная или завышенная цена контракта. Разница с реальной ценой доплачивается неучтенными наличными денежными средствами;
• экспортно-импортные операции, при которых составляются реальный и фиктивный договоры (с завышенной суммой сделки). Разница между реальной и фиктивной ценой товаров, работ, услуг, оплаченная выведенными из легального денежного оборота деньгами, остается на счете фирмы-посредника;
• деньги депонируются на счете зарубежной фирмы и используются для выдачи ссуды, являющейся для заемщика легальными деньгами;
• учреждение зарубежной корпорации в офшорной зоне, открытие ее счета в иностранном банке с последующим использованием этого счета для предоставления ссуд, платежей по фиктивным договорам аренды или за фиктивные услуги;
• деньги преступного происхождения декларируются как легальный выигрыш в казино или лотерее.
В каждом отдельном случае могут применяться самые разные методы ОД, но суть всех операций сводится к тому, чтобы придать незаконно полученным средствам вид дохода от законной деятельности. Анонимные денежные средства получают новый источник происхождения, и легализовавшийся доход перераспределяется в пользу преступника, совершившего основное преступление.
Глава 1. Опыт Люксембурга по противодействию отмыванию денег
Если ты напишешь книгу лучше, чем твой сосед, или прочтешь лучшую проповедь, или сделаешь лучшую мышеловку, мир проложит тропинку к твоему дому, даже если ты поселишься в глухом лесу.
Эмерсон Ралф Уолдо, американский писатель и философ
Вступление
Инициаторами создания международной системы борьбы с ОД стали развитые страны, уже накопившие определенный опыт в этой сфере. В основном их усилиями были учреждены международные организации, чьей миссией стала разработка международных стандартов, которых рекомендовалось придерживаться при конструировании национальных систем противодействия легализации незаконных доходов.
Существуют различия в национальных системах и способах противодействия легализации, которые обусловлены прежде всего совершенно разными начальными состояниями экономик и ролью в них теневых составляющих. В этом плане можно выделить следующие группы:
• развитые страны с относительно небольшим удельным весом теневой экономики (к примеру, США, Скандинавские страны);
• развитые страны с большим удельным весом теневой экономики (например, Италия);
• развивающиеся страны с относительно небольшой коррупцией и теневой экономикой;
• сильно коррумпированные развивающиеся страны с теневой экономикой, превышающей 25 – 30% валового внутреннего продукта;
• страны с переходной экономикой, которые чаще всего можно отнести к предыдущей группе, но которые имеют свою специфику, связанную с преступлениями периода приватизации и т.д.;
• офшорные юрисдикции, для которых сомнительные операции по «оптимизации налогообложения» и т.п. являлись важной составляющей бюджетных поступлений.
В странах Европейского союза противодействие легализации незаконных доходов велось как на уровне «союзных» институтов, так и на национальном уровне. По мере движения ЕС к конфедеративному государству наднациональным органам управления передаются все бо́льшие функции.
Началом борьбы с ОД на уровне Европейского союза можно считать принятие в 1991 г. Директивы по предотвращению использования финансовой системы в целях ОД (Директива ЕЭС от 10.06.1991 № 91/308/ЕЭС). Директива требовала от государств (членов ЕЭС) признать уголовно наказуемым деянием отмывание преступных доходов как от наркопреступлений, так и от других преступлений, обеспечить идентификацию клиентов, создавать и вести учет крупных сделок с валютой и сообщать властям о подозрительных сделках. Требования по прозрачности финансовой системы могли быть распространены в национальных законодательствах на профессии и бизнес, которые могут использоваться для ОД.
После терактов 11 сентября 2001 г. Европейский парламент в ноябре того же года расширил директивы Евросоюза по борьбе с ОД. Они были дополнены двумя важными пунктами.
Во-первых, сфера борьбы с ОД расширена на преступления, связанные с финансированием терроризма.
Во-вторых, обязанность сообщать о правонарушениях распространялась на занятия и профессии, не связанные с финансовым сектором, в частности на адвокатов, консультантов по налоговым вопросам, аудиторов и ревизоров.
20 сентября 2005 г. Совет Европейского союза одобрил Директиву по предотвращению использования финансовых систем с целью отмывания доходов и финансирования терроризма. Директива применяется к физическим и юридическим лицам, которые занимаются продажей товара за наличный расчет в размере 15 тыс. евро и более, вне зависимости от того, производится ли сделка как единовременная операция или включает несколько операций. В соответствии с новой Директивой государства – члены ЕС должны принять меры по запрещению своим кредитным и финансовым учреждениям содержать анонимные счета.
Самого пристального внимания заслуживает опыт Европейского союза по налоговому регулированию, проводимому с целью уменьшения стимулов к ОД.
В 2000 году Европейский союз принял Директиву о налогообложении накоплений с целью ограничения бегства капитала и сдерживания ОД. Суть этой Директивы в том, что в странах ЕС вводится автоматический обмен банковской информацией о доходах по процентам накоплений нерезидентов. Далее эта информация направляется в страну по месту постоянного проживания иностранца, где на полученную им прибыль начисляется налог по существующим в этой стране налоговыми ставками.
1.1. Задачи в сфере борьбы с отмыванием денег в Люксембурге
Создание эффективного механизма противодействия легализации преступных доходов в кредитных организациях является одной из острых и актуальных международных проблем. Масштабы, которые приобрело ОД, и тот урон, который наносится российской экономике и обществу, вызывают серьезное беспокойство у всех регулирующих и контролирующих органов. Вопрос о практике ОД, означающей легализацию доходов, полученных преступным путем, приобрел в России особую остроту и без его решения невозможно продолжение в стране экономических реформ.
Отмывание денег тесно связано с такими явлениями, как коррупция, бегство капитала, использование российскими компаниями и банками офшоров для сокрытия прибыли и ухода от налогов. Отмывание денег стало одним из главных факторов неблагоприятного инвестиционного климата в России, препятствующего притоку инвестиций в экономику.
Основные задачи в сфере борьбы с ОД включают в себя:
• разработку правовой базы для борьбы с ОД, ее увязку с другими разделами российского законодательства;
• формирование адекватной административной системы, включая выделение координирующего органа в сфере борьбы с ОД;
• укрепление надзора за финансовыми институтами, позволяющего контролировать незаконные или сомнительные операции;
• расширение сотрудничества России с международным сообществом с целью предотвращения практики ОД;
• всемерное использование международного опыта в разработке эффективных механизмов борьбы с ОД.
Люксембург является одним из важнейших мировых финансовых центров с традиционно строгой банковской тайной, предлагающим широкий выбор финансовых услуг и предоставляющим возможности для различных видов инвестиционной деятельности.
С 28.08.2011 Люксембург исключен из перечня офшоров указанием Банка России от 15.07.2011 №2667-У «О признании утратившим силу подпункта 1.6 пункта 1 приложения 1 к Указанию Банка России от 7 августа 2003 года №1317-У «О порядке установления уполномоченными банками корреспондентских отношений с банками – нерезидентами, зарегистрированными в государствах и на территориях, предоставляющих льготный налоговый режим и (или) не предусматривающих раскрытие и предоставление информации при проведении финансовых операций (офшорных зонах)»4.
Правовые рамки режима противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма обусловлены тем, что Люксембург является участником соответствующих международных конвенций, конвенций Совета Европы, и, являясь членом Европейского союза, обязан также имплементировать положения соответствующих директив Европейского союза в этой сфере. Вместе с тем, как законодательство любого государства, национальное законодательство Люксембурга имеет свои особенности.
1.2. Правовые основы противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма в Люксембурге
Конвенция Организации Объединенных Наций (ООН) 1988 г. (Венская конвенция) о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ была ратифицирована Люксембургом 17 мая 1992 г. Законом об одобрении Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ.
Международная конвенция ООН о борьбе с финансированием терроризма 1999 г. ратифицирована в Люксембурге Законом о борьбе с терроризмом и его финансированием от 12 августа 2003 г.
Конвенцию Совета Европы 1990 г. об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности Люксембург ратифицировал 12 сентября 2001 г.
Решение ООН о противодействии и пресечении финансирования террористических актов, в частности Резолюция 1373 Совета Безопасности ООН, имеет в Люксембурге прямое действие, т.е. не требует принятия дополнительных национальных законодательных актов.
Время от времени в Европе публикуются списки организаций или физических лиц (или и тех и других), с которыми по тем или иным причинам запрещено проводить финансовые операции. Эти списки постоянно обновляются за счет дополнительных сведений, поступающих от правоохранительных органов, органов банковского надзора и международных организаций. Сведения, занесенные в эти списки, учитываются при оформлении трансграничных платежных операций частными лицами и организациями, которые внесены в списки. Генеральная прокуратура Люксембурга собирает информацию о лицах и организациях, упомянутых в этих списках. После 11 сентября 2001 г. различные списки, в том числе прилагавшиеся к нормативным актам Евросоюза, были направлены специалистам по противодействию отмыванию денег и финансированию терроризма (ПОД/ФТ) (в рамках обязательства о сотрудничестве) с требованием сообщать о прямых или опосредованных контактах с упомянутыми в них лицами и при необходимости замораживать их активы. Невыполнение этого требования рассматривается как нарушение профессиональных обязанностей и влечет за собой применение санкций со стороны органов надзора.
Принципы Палермской и Венской конвенций основываются на обязательстве каждой страны признать незаконной легализацию доходов, полученных преступным путем. Обвинение в легализации преступных доходов может предъявляться лицам, не только непосредственно осуществляющим ОД, но и совершившим предикатное преступление. К предикатным преступлениям, связанным с легализацией преступных доходов, должны относиться все серьезные правонарушения, в том числе незаконный оборот наркотиков и финансирование терроризма.
К числу таких предикатных преступлений относятся:
• незаконный оборот наркотических веществ и психотропных средств;
• участие в преступной организации, совершающей тяжкие преступления;
• похищение людей;
• проституция;
• сводничество;
• нарушение законодательства об обороте оружия и боеприпасов;
• коррупция;
• нецелевое использование государственных субсидий.
В Люксембурге финансирование терроризма в случае его осуществления в составе преступной организации является предметом уголовного преследования, а после принятия Закона от 12 августа 2003 г. расценивается и как отдельное предикатное преступление.
В соответствии с Международной конвенцией ООН о борьбе с финансированием терроризма любая финансовая поддержка терроризма должна быть признана незаконной. Обвинение в финансировании терроризма также должно предъявляться, когда отдельные террористы или террористическая организация выявлены или их террористическая деятельность осуществляется на территории другой страны.
Первоначально в Люксембурге финансирование терроризма было признано незаконным на основе общих юридических норм (введенных в 1998 г.) об участии в преступных организациях и других общих норм Уголовного кодекса. В настоящее время подобного рода преступления подпадают под Закон от 12 августа 2003 г., который устанавливает, что террористическая деятельность наказуема, где бы ни находилась или ни действовала террористическая группа. Кроме того, в этом законе говорится, что даже при совершении аналогичных преступлений за пределами Люксембурга лица, их содеявшие, могут быть осуждены в Люксембурге при условии предъявления требования об экстрадиции и его удовлетворения. Действие Закона Люксембурга от 7 июля 1989 г. распространяется на легализацию доходов, полученных от незаконного оборота наркотиков.
Закон от 11 августа 1998 г. распространяет предъявление обвинений в легализации доходов, полученных преступным путем, на следующие противоправные деяния:
• преступления или правонарушения, совершенные в составе или совместно с преступным сообществом или преступной организацией;
• похищение людей;
• сводничество и вовлечение в занятие проституцией;
• преступления, связанные с коррупцией;
• нарушение законодательства об обороте оружия и боеприпасов.
Закон от 12 ноября 2004 г. о противодействии отмыванию денег и финансированию терроризма (далее – Закон 2004 г.) содержит единый перечень мер противодействия как легализации преступных доходов, так и финансированию терроризма. Законодательные требования к надзору и регулированию деятельности финансовых институтов впервые были сформулированы в Законе о финансовом секторе от 5 апреля 1993 г., с изменениями, внесенными Законом 2004 г.
Этот Закон и принятые на его основе подзаконные акты определяют нормативную базу в сфере финансов Люксембурга, а именно:
• в профессиональной деятельности;
• соблюдении профессиональных обязанностей, пруденциальных норм и правил поведения;
• пруденциальном надзоре;
• реорганизации и ликвидации финансовых учреждений;
• программах гарантии депозитов, реализуемых кредитными организациями;
• применении санкций.
Меры по предотвращению использования финансового сектора для легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма рассмотрены в разделе о профессиональных обязанностях, пруденциальных нормах и правилах поведения в финансовом секторе. Эти законодательные требования дополнены рядом подзаконных актов, принятых Национальным управлением финансового надзора.
В целях соблюдения требований международных организаций в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансирования терроризма в Люксембурге были сформированы компетентные органы, обеспечивающие выполнение всеми финансовыми учреждениями действующего законодательства, а также 40 Рекомендаций и 9 Специальных рекомендаций ФАТФ5. Ответственность за обеспечение эффективного выполнения всеми поднадзорными учреждениями 40 (плюс 9) Рекомендаций ФАТФ и национального законодательства возложена на специальное Подразделение финансовой разведки Прокуратуры Окружного суда Люксембурга, Национальное управление финансового надзора и Управление страхового надзора.
