Kitobni o'qish: «Управление политико-правовыми и социально-экономическими процессами в регионах. Часть 1»

СЕКЦИЯ 1. Политико-правовые проблемы взаимодействия власти, общества и бизнеса: опыт России и зарубежных стран

ОБРАЗОВАНИЕ КАК СФЕРА КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Абрамова Е. А., аспирант,

Пятигорский государственный лингвистический университет, г. Пятигорск,

научный руководитель – Алексеев И. А., канд. юрид. наук, доцент

В России после распада СССР и с учреждением института местного самоуправления свершилось закономерное перераспределение полномочий между федеральными и региональными властями, а также органами местного самоуправления.

В итоге в п. «е» ст. 71 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.¹ прописаны установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. Т.е. в исключительном ведении Российской Федерации находятся установление основ государственной политики и федеральные программы в области образования.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, согласно п. «е» ст. 72 Конституции РФ, находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта. Т.е. в отличие от декларативного характера п. «е» ст. 71 норма п. «е» ст. 72 Конституции РФ закрепляет паритет федеральной и региональной власти в области управления образованием и установления образовательных стандартов.

Что касается исключительного ведения субъектов Российской Федерации в области образования, то в Конституции 1993 г. об этом речь не идет. Основываясь на остаточном принципе формирования компетенции субъектов РФ и на либеральной формуле «разрешено все, что не запрещено», мы можем сделать вывод, что к компетенции субъектов РФ в области образования может относиться следующее:

– принятие соответствующих законов об образовании;

– установление дополнительных гарантий для работников образования;

– управление образованием на территории субъекта;

– введение дополнительных предметов в дополнение к федеральному образовательному стандарту;

– финансирование образования.

Также в ведении субъекта Федерации могу т находиться и иные вопросы образования.

В отношении компетенции органов местного самоуправления в области образования необходимо сказать следующее.

Как известно, компетенция органов местного самоуправления на сегодняшний день строится по западноевропейскому образцу и состоит из следующих элементов: исключительных (собственных), делегированных (переданных) и факультативных (дополнительных) полномочий, а также предметов ведения. Однако сразу оговоримся, что, по мнению абсолютного большинства российских правоведов, невозможно на уровне местного самоуправления разделить полномочия и предметы ведения органов местного самоуправления². Поэтому мы будем вести речь о компетенции местного самоуправления в области образования, подразумевая одновременно и полномочия и предметы ведения.

В свою очередь, компетенция местного самоуправления в области образования регулируется сразу несколькими законодательными актами федерального уровня, а также нормативными правовыми актами уровня субъектов Федерации и местными правовыми актами.

Таким образом, в нашем государстве сфера образования находится в ведении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Соотвегственно, управление образованием, финансирование и нормативно-правовое регулирование образования определенным образом распределены между указанными уровнями пу бличной власти.

Так, к федеральным законодательным актам необходимо в первую очередь относить Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ³, Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1⁴.

На уровне субъектов РФ. в частности в Ставропольском крае, компетенция местного самоуправления в области образования, регулируется следующими законодательными актами: Уставом Ставропольского края от 12 октября 1994 № 6кз⁵ Законом Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» от 2 марта 2005 г. № 12-кз⁶, Законом Ставропольского края «Об образовании» от 11 августа 1998 № 21-кз⁷.

Как мы отмечали выше, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указана компетенция местного самоуправления, однако нет четко описанных функций местного самоуправления. Не считая это недостатком законодательной техники, отметим, что функции органов местного самоуправления в области образования могут быть синтезированы методом научного толкования из норм указанного законодательного акта.

Итак, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах…» от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ к исключительной компетенции органов местного самоуправления в России в области образования относятся следу ющие функции:

1) планирование, организация, регу лирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений с целью осуществления государственной политики в области образования;

2) формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;

3) предоставление гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;

4) регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;

5) учреждение, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

6) создание и ликвидация местных (муниципальных) органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и у вольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием;

7) назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;

8) строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

9) контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;

10) использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования;

11) установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования.

Перечисленные выше функции местного самоуправления в области образования присущи не всем муниципальным образованиям.

Соответственно, муниципальные образования, относимые законом к разным видам, наделены и различным объемом полномочий, в том числе и в сфере образования. И, по нашему мнению, это оправдано. Кроме того, об успешности подобного подхода в организации местного самоуправления свидетельствует и зарубежный опыт⁸.

В соответствии со ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ поселения (городские и сельские) не наделены никакими полномочиями в области образования.

В соответствии с ч. 11 ст. 15 Федерального закона № 131ФЗ к компетенции муниципального района в области образования относятся:

– организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

– организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

Из смысла указанной нормы следует, что все полномочия органов местного самоуправления в образовательной сфере, определенные действующим законодательством РФ, должны осуществлять органы местного самоуправления муниципального района. «Обращает на себя внимание то, что новый Закон исключает из круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными районами, организацию профессионального образования»⁹.

В соответствии с ч. 13 ст. 16 Федерального закона № 131ФЗ к компетенции городского округа в области образования относятся:

– организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

– организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

Таким образом, компетенция муниципального района и городского округа, исходя из соответствующих законодательных норм, одинаковая с поправкой на территорию муниципалитета. Однако фактически любой городской округ обладает большими возможностями для реализации своих полномочий в области образования, чем муниципальный район, так как у последнего нет столь мощной экономической основы. Соответственно, реализация городским округом полномочий в области образования должна быть более эффективной и продуктивной.

Необходимо также отметить, что органы местного самоуправления муниципальных образований вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Однако реализация указанных вопросов местного значения возможна только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

ИНФОРМАЦИОННЫЙ АСПЕКТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Абрамян В. П., аспирант,

Пятигорский государственный лингвистический университет, г. Пятигорск,

научный руководитель – Аствацатурова М. А., д-р полит, наук, профессор

Примечательно, что модернизация вообще и политическая в частности невозможна без широкого информационного сопровождения, которое необходимо с учетом важности сознательного участия граждан в преобразованиях. Граждане должны понимать цели и задачи политической модернизации, как равно и цели и задачи общего стратегического внутриполитического курса.

Этот курс в России за последние 20 лет отличается существенными новациями, типичными для периода политического транзита. Российское государство и российское общество претерпели серьезные трансформации, прежде всего в сфере общественно-политических и политико-властных отношений. В этой связи российские СМИ отображают на своих страницах (печатных и электронных) такие процессы, как организация института президентства, разделение властей, формирование нового парламентаризма, а также административной реформы, реформы местногосамоуправления, реформы федеративных отношений, а также формирования институ тов гражданского общества¹⁰.

Современные СМИ рассматривают политику и политический процесс как магистральный объект профессионального внимания. Информационное сопровождение политического процесса крайне важно с нескольких точек зрения. Во-первых, обращение к политическим темам и темам политики продиктовано современностью, которая существенно политизирована. Политика приобретает все более открытый характер, и СМИ, по сути, становятся площадками публичной политики¹¹.

Это осуществляется за счет нескольких направлений. Прежде всего, это презентация в СМИ позиции политико властной элиты государства, руководителей государства в отношении стратегии развития. СМИ публикуют Послания Президента РФ, основополагающие выступления и программные статьи Президента РФ, председателя Правительства РФ, а также ключевых министров. Закономерно, что такие публикации учащаются в периоды электорально избирательных циклов, смены политико-властных элит. Как правило, публикации материалов первых лиц государства – в данном случае Д. Медведева и В. Путина – вызывают большой интерес, обсуждаются, критикуются, комментируются и создают самостоятельное «политическое поле» активности граждан, экспертов, блоггеров и др.¹²

Выборы в Государственную Думу РФ, выборы Президента РФ зимой 2011 г. и весной 2012 г. вызвали к жизни высокий интенсив партийно-политической публицистики. СМИ стали ареной борьбы политических партий, прежде всего борьбы партийных персоналий – руководителей основных политических партий России. Медийными лицами информационно-политического пространства стали Б. Грызлов, A. Воробьев, С. Миронов, Н. Левичев. В. Жириновский. Г. Зюганов, Г. Явлинский, С. Митрохин и др. Особый партийно политический накал выборов и в Государственную Думу РФ и Президента РФ предопределил существенную политизацию публикаций СМИ, которые стали ареной политической борьбы.

Масштабный электорально-избирательный марафон зимы 2011 г. – весны 2012 г. «призвал» на страницы СМИ лидеров и участников оппозиции. СМИ публиковали масштабные материалы об организации оппозиционных митингов, прежде всего в Москве. Впервые за весь период демократизации оппозиция стала объектом столь пристального внимания СМИ, прежде всего в силу масштаба оппозиционных выступлений и за счет формирования корпуса оппозиционных персоналий, различия между которыми очень велики: Б. Немцов, М. Сванидзе, С. Удальцов. М. Касьянов, А. Навальный, B. Милов, К. Собчак. Диалоги и споры в Интернете свидетельствуют о том, что деятельность оппозиции, помимо ее прямых целей и задач, вызвала к жизни информационный дискурс против оппозиции, за оппозицию, за действующую политико-управленческую элиту и против нее. Особенностью этого дискурса стал высокий эмоциональный накал, который сохранялся долгое время.

Необходимо отметить, что роль СМИ в отражении политики соотносится с ролью СМИ в политике, что не одно и то же. Вместе с тем очень трудно разделить эти роли, так как они взаимосвязаны и взаимообусловлены. В этой связи стоит четко определять роль информации в отображении политических процессов и институтов и роль информации в конструировании политических процессов и институтов.

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ В АСПЕКТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕДИНОГО ПРАВОВОГО ПРОСТРАНСТВА

Басриева М. 3., аспирант,

ЮФ ДГУ, г. Махачкала,

научный руководитель – Гогурчунов Б. И., доцент

Наиболее остро проблемы обеспечения единого правового пространства проявляются на уровне законодательства субъектов Российской Федерации, которое должно ограничиваться рамками полномочий субъектов при условии непротиворечия Конституции РФ и федеральному законодательству. Стабильное государственно-правовое развитие Федерации и ее субъектов предполагает соответствие нормативно-правовых актов республик, краев и областей (прежде всего конституций и уставов) Конституции и законодательству Российской Федерации. Именно поэтому особенно важна деятельность Совета Федерации по взаимодействию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Поскольку Совет Федерации представляет одну из палат федерального законодательного органа, то взаимодействие в основном касается законодательных органов субъектов Федерации.

Среди форм взаимодействия федерального и региональных законодателей наиболее часто выделяют такие, как законодательная инициатива, участие субъектов РФ в принятии законов по предметам совместного ведения, рассмотрение и одобрение законов о поправках к Конституции РФ в субъектах РФ, направление в региональные парламенты информации о планах законопроектных работ федерального парламента, методическая и экспертно-консультационная помощь региональным законодателям, юридическая экспертиза законопроектов и т.д.¹³.

Для совершенствования координации и взаимодействия федеральных и региональных законодателей 21 мая 2002 г. по инициативе парламентов регионов и при поддержке Президента РФ создан Совет по взаимодействию Совета Федерации с законодательными органами субъектов РФ (Совет законодателей)¹⁴.

Основной целью создания Совета законодателей является обеспечение единого правового пространства Российской Федерации, координация законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и обмен опытом. Важнейшим направлением его деятельности явилось осуществление координационного планирования законотворческой деятельности законодательных органов власти всех уровней, а также придание системного характера законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях.

В рамках деятельности Совета законодателей проводятся дни Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, дни субъектов Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, различного рода выездные мероприятия комитетов Совета Федерации.

Для оптимизации реализации законотворческих инициатив субъектов Федерации интересна идея т.н. консолидированной законодательной инициативы группой субъектов, что как повысит авторитет самой инициативы, интегрирующей усилия и интересы регионов по вносимому вопросу, так и исключит возможные дублирования предложений от регионов. И представляется, что мониторинг ситуации и консолидацию усилий региональных законодателей должен осуществлять Совет законодателей или его органы.

Особенно это актуально в свете послания Президента РФ Как подчеркнул Д. А. Медведев в отношении законодательных инициатив органов власти субъектов Федерации, законами из этих инициатив становятся лишь единицы¹⁵. Это объясняется их недостаточной проработкой и большим количеством альтернативных законопроектов в Госдуме. А в целом – плохой информированностью регионов о законодательном процессе на федеральном уровне. Президент РФ предложил активизироваться в этом направлении Совету Федерации как координатору законодательной деятельности представительных органов территорий.

По имеющейся информации о деятельности Государственной Думы РФ пятого созыва по состоянию на январь 2010 г. Президент РФ подписал 83 закона из почти тысячи региональных законодательных инициатив¹⁶. В то же время законодательные органы субъектов РФ занимают второе место после депутатов ГД по числу внесенных законопроектов¹⁷.

По мнению А. В. Безрукова, для эффективной реализации законодательных инициатив парламентов субъектов РФ и совершенствования системы взаимодействия федеральных и региональных законодателей следует провести комплекс мероприятий¹⁸.

Во-первых, выстроить системную работу федеральных и региональных законодателей, обеспечив подготовленность региональных депутатов к реализации законодательных инициатив в федеральном парламенте, учитывая при этом как состояние действующего федерального законодательства, так и практику его реализации.

Во-вторых, активизировать и повысить правовую подготовку депутатского корпуса и аппаратов представительных органов путем проведения семинаров, конференций, иных форумов.

В-третьих, повысить роль Совета Федерации в данном направлении путем поддержки и консолидации таких инициатив в Государственной Думе, проведения парламентских слушаний по законодательным инициативам субъектов РФ.

В-четвертых, совершенствовать правовое регулирование осуществления законодательной инициативы, законодательно закрепив сроки, порядок и гарантии рассмотрения внесенных законопроектов.

В связи с вышеизложенным представляется необходимым принятие таких федеральных законов, как «О Федеральном Собрании РФ», «О законодательном процессе в РФ», «О нормативно-правовых актах».

Таким образом, в отношении деятельности Совета Федерации ФС РФ и органов государственной власти субъектов Федерации можно говорить об их недостаточном взаимодействии и о необходимости координации усилий при реализации парламентами субъектов РФ законодательной инициативы.

Необходим не просто учет мнений региональных парламентариев, но и самое пристальное внимание и поддержка их со стороны Федерации путем оказания правовой и методической помощи, проведения совместных совещаний, семинаров, консолидации усилий региональных инициатив Советом законодателей. взаимного информирования региональных и федеральных парламентов о законопроектных планах работы и т.д. Поэтому требуется совершенствование организации взаимодействия федерального и региональных законодателей по предложенным направлениям, что поспособствует как эффективной реализации региональных законодательных инициатив в федеральном парламенте, так и оптимизации федерального законотворческого процесса в целом.