Kitobni o'qish: «Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве»

Р.О. ОПАЛЕВ

ПРАВО НА ЭФФЕКТИВНУЮ СУДЕБНУЮ ЗАЩИТУ В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ

Издательский дом «Городец» благодарит за оказанную помощь в выходе издания независимую частную российскую производственную компанию «Праймлайн» (www.prime-l.ru)

ПРАЙМЛАЙН: КОМПЛЕКСНЫЕ ЕРС-ПРОЕКТЫ

© Опалев Р.О., 2023

© ИД «Городец» – оригинал-макет (верстка, корректура, редактура, дизайн), полиграфическое исполнение, 2023

Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.

@ Электронная версия книги подготовлена ИД «Городец» (https://gorodets.ru/)»

По имеющимся данным, человек за всю жизнь не может прочитать больше двух процентов книжных произведений, созданных в этом мире. Каждому из нас рано или поздно приходит мысль, какими должны быть произведения, на которые мы тратим личное время и жизненную энергию, отдаем им часть себя. Общение с книгой должно приносить и удовольствие, и пользу, а в идеале – еще и полноценный диалог с автором.

Мы стоим перед выбором: что читать. Так, создается личная библиотека. На первых порах она складывается стихийно: человек учится чтению, привыкает к книге, а действующие образовательные программы, начиная с дошкольных учреждений и заканчивая высшими учебными заведениями, предлагают базовый набор произведений, с которыми следует познакомиться, осмыслить и понять. При вхождении в самостоятельную взрослую жизнь мы имеем уже багаж прочитанного – у нас есть начальная библиотека, но вряд ли кто-то этим объемом и ограничивается. Порой мы решаем задачу – стоит ли очередное произведение и его автор нашего внимания. Чем больше вариантов, тем сложнее выбор. Чем мы старше – тем жестче критерии отбора. И каждому последующему поколению приходится труднее предыдущего. Но никто еще не отказался от ее решения и может предложить на обсуждение свое как единственно верное.

Библиотека, созданная человеком, – уникальна, как уникален индивид и каждое произведение, ее составляющее. Вряд ли в мире найдутся две одинаковые библиотеки. Стремления, тревоги человека тот час же отражаются на выборе книг, которые требуются для чтения. Произведение литературы – это не только выражение психики его автора, но и выражение психики тех, кому оно нравится. Эта давняя мысль Эмиля Геннекена, подхваченная и развитая Николаем Рубакиным и его последователями¹, кажется, годится не только для художественных произведений, но, вообще, для всех, включая научные труды (несмотря на их особенный язык и среду возникновения). Таким образом, собираемые и читаемые произведения становятся не только источником, но и отражением мировоззрения создателя коллекции, они способны показать неповторимость его опыта, знаний, ценностей. Собрание книг приобретает частичку личности, которая при определенных условиях способна пережить создателя.

Наверно не ошибемся, если сочтем, что срок жизни личной библиотеки равен в целом сроку жизни ее создателя. Период активного чтения у человека длится 50–60 лет, а в последние годы жизни он устает и практически не находит сил на чтение имеющихся книг, не говоря уже о поиске новых. В связи с этим обычно библиотека жива, пока жив ее владелец, в отличие от авторских произведений и научных открытий, способных пережить создателей на десятки и сотни лет.

Каждой личности хотелось бы передать «интеллектуальный тип», образ мира, читательскую среду последователям моложе и сильнее, чтобы продолжить начатое дело освоения и постижения этого мира. Автор продолжает жить в произведениях, ученый – в открытиях, а читатель – в своих книгах.

Миру Михаила Константиновича Треушникова были знакомы все три ипостаси, ему посчастливилось выступить в роли автора, ученого и читателя.

Михаил Константинович передал часть домашней научной библиотеки кафедре гражданского процесса МГУ имени М.В. Ломоносова. Но это ее статическая часть, собранная им лично.

Открываемая книжная серия «Библиотека М.К. Треушникова» – попытка издателя, родных, учеников, коллег и друзей Михаила Константиновича сберечь и посильно продолжить создание личной библиотеки, вселить в нее жизнь, продолжить то мировосприятие, которое было присуще Михаилу Константиновичу как человеку своей эпохи.

Антон Михайлович Треушников

Издательский Дом «Городец»

Кафедра гражданского процесса

Юридического факультета

МГУ имени М.В. Ломоносова

Введение

Обеспечение реализации права на эффективную судебную защиту по административным делам является конституционной обязанностью государства, без соблюдения которой невозможно претворение в жизнь идеалов и ценностей, закрепленных в Конституции Российской Федерации², в том числе нашедших отражение в ней после принятия Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»³, а именно невозможно создание условий для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для повышения доверия общества к государству, защиты достоинства граждан и уважения человека труда, обеспечения сбалансированности прав и обязанностей гражданина, социального партнерства, экономической, политической и социальной солидарности (ст. 75¹ Конституции Российской Федерации).

Принятие 8 марта 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации⁴ (далее также – КАС РФ) послужило существенным толчком для развития правовых исследований в области административного судопроизводства, актуализировало широкий спектр вопросов теоретического, правотворческого и правоприменительного плана.

При этом заслуживают внимания, на наш взгляд, следующие наблюдения. В то время как во многих странах Европы, Восточной Азии известные аналоги данного Кодекса приняты несколько десятилетий, а то и более полувека назад, в России к разработке соответствующего законопроекта приступили лишь в первом десятилетии XXI в. Представляется, что это обусловлено не столько отсутствием необходимой политической воли, сколько отсутствием в современной России стройной правовой доктрины административного судопроизводства.

С XIX в. вплоть до самых последних лет вопросы, закономерно относящиеся к теории административного судопроизводства, исследовались в теории гражданского судопроизводства, теории административного права. Отсутствие самостоятельной отрасли процессуального права – права административного судопроизводства – влияло на признание необходимости учета существенной специфики дел из административных и иных публичных правоотношений (административных дел), особенностей процессуальной формы административного судопроизводства, несмотря на то, что убедительные аргументы в пользу такого признания имеют международный статус и высказаны более, чем столетие назад.

На наш взгляд, дальнейшая конструктивная правотворческая и правоприменительная работа по обеспечению реализации прав граждан и организаций на судебную защиту в административном судопроизводстве (причем такой реализации этих прав, которая отвечала бы требованиям эффективной правовой защиты) должна опираться на современную теорию административного судопроизводства, исходящую из самостоятельности права административного судопроизводства, учитывающую современный российский, а также зарубежный правотворческий и правоприменительный опыт. Необходимость формирования такой теории не вызывает сомнений.

Настоящая книга посвящена процессуальным аспектам права на судебную защиту в административном судопроизводстве Российской Федерации. Право на судебную защиту рассматривается в ней в новом ракурсе, а именно с точки зрения соблюдения при его реализации принципа эффективной правовой защиты, нашедшего отражение в международных, российских и иностранных правовых источниках.

Видится, что проблемы доступности правосудия, в том числе проблемы права на предъявление иска, которым в прошедшие десятилетия были посвящены многочисленные процессуальные научные работы⁵, сегодня в значительной степени решены, и в дальнейшем при изучении права на судебную защиту ключевое внимание должно уделяться не предоставлению судебной защиты как таковой (обеспечению доступа к суду, судебным процедурам), а качеству данной защиты, т.е. прежде всего вопросам ее эффективности.

Исследование опирается на понятие права на эффективную судебную защиту, выработанное в более чем полувековой практике применения ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.⁶, практике Конституционного Суда Российской Федерации. При этом на протяжении всего исследования сохранялось убеждение в том, что возникшие в последние годы политические проблемы не должны служить препятствием для объективного рассмотрения явлений правовой действительности и, в частности, той положительной роли, которую сыграла указанная Конвенция и практика ее применения для развития отечественного судопроизводства.

Под правом на эффективную защиту предложено понимать право на судебную защиту, реализуемое с соблюдением принципа эффективной правовой защиты, служащего предотвращению правонарушений, восстановлению нарушенных или оспоренных прав, свобод, законных интересов в сфере публичных правоотношений.

При проведении исследования учтены также идеи отечественных ученых, посвященные близким по содержанию проблемам эффективности гражданского судопроизводства (Д.А. Фурсова, И.В. Харламовой⁷, А.В. Цихоцкого⁸, С.А. Курочкина⁹).

При этом проблемы эффективности судопроизводства предполагают, на наш взгляд, комплексный анализ правового регулирования, выходящий далеко за пределы плоскости процессуального права, в частности, анализ количества судей, объема финансирования судебной системы, сокращения числа правонарушений в различных сферах материального права в результате ее работы и т.д. Таким анализом заняты специализированные международные институты (например, Европейская комиссия по эффективности правосудия). Настоящее исследование ограничено в основном проблемами реализации в российском административном судопроизводстве субъективного публичного права граждан и организаций на эффективную судебную защиту независимо от того, какие организационные и финансовые ресурсы для этого требуются. Вместе с тем в работе содержатся отдельные предложения, направленные на существенную оптимизацию нагрузки судов и состоящие в совершенствовании процессуального законодательства.

Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве, безусловно, связано с правом на доступ к правосудию по административным делам. Однако понятия эффективной судебной защиты и доступности правосудия имеют самостоятельное значение. Их содержания образуют самостоятельные стандарты (принципы) судебной защиты прав. С учетом этого проблемы доступности правосудия по административным делам в настоящем исследовании отдельно не рассматриваются. Как и проблемы эффективности правосудия, они, несомненно, носят многоаспектный характер и заслуживают отдельного внимания, в том числе в свете расширения возможностей использования в судопроизводстве электронных технологий, особенностей работы судебной системы в период пандемии и т.д.¹⁰

Отдельного внимания также заслуживают другие многочисленные аспекты права на судебную защиту, непосредственно не связанные с ее эффективностью, но связанные с обеспечением справедливости судебного разбирательства, устройством судебной системы. Поскольку изучение данных аспектов предполагает анализ права на судебную защиту и его реализации не столько с точки зрения предоставления эффективной правовой защиты, сколько с иных углов зрения, соответствующие проблемы не являются предметом отдельного анализа в данной работе (например, проблемы обеспечения беспристрастности судей, разумных сроков судопроизводства).

Видится, что проведенное исследование могло бы быть интересным широкому кругу специалистов и могло бы служить основой для дальнейшего совершенствования законодательства об административном судопроизводстве в части реализации права на эффективную судебную защиту, для выработки разъяснений по его применению, а также для более глубокой теоретической разработки широкого спектра вопросов и проблем, связанных с обеспечением эффективной судебной защиты по административным делам.

Глава I. Понятие и содержание права на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве

§ 1. Становление и развитие судебной защиты субъективных прав, свобод, законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений

Вопросы защиты прав, свобод, интересов, являющихся предметом судебной защиты в рамках современного административного судопроизводства, ранее рассматривались в теории административной юстиции и теории гражданского судопроизводства, которые в России начали складываться еще в XIX в.

При этом, в отличие от понятий «гражданское судопроизводство», «административное судопроизводство», понятие «административная юстиция» так и не получило законодательного закрепления. Его содержание долгие годы оставалось и остается дискуссионным. Более того, по свидетельству А.В. Абсалямова, понятие «административная юстиция» не используется ни отечественным, ни зарубежным законодателем и не имеет законодательного определения ни в одной стране¹¹.

Под административной юстицией понимают сферу контроля со стороны судов за актами и действиями исполнительной власти на предмет соответствия их закону, а также применения мер административной ответственности за правонарушения, не относимые к категории преступлений¹²; систему органов государственной власти, рассматривающих и разрешающих публично-правовые споры; сферу деятельности таких органов, включающую организационные (даже организационно-технические) и иные ее аспекты; отрасль права; правосудие по административным делам (в последнем случае понятие административной юстиции совпадает с понятием административного судопроизводства)¹³.

На наш взгляд, под административной юстицией следует понимать рассмотрение и разрешение административных дел спорного и бесспорного характера независимыми от органов исполнительной власти органами власти (необязательно судами) на основе принципов осуществления правосудия. В таком значении понятие административной юстиции шире понятия административного судопроизводства. При таком понимании можно предметно говорить об административной юстиции Франции, административной юстиции стран общего права, в которых административные дела рассматривают трибуналы и иные органы власти, не являющиеся судами в строгом смысле этого слова.

Такое понимание административной юстиции, безусловно, оставляет вопросы, связанные с применением этого термина, требующие дальнейшего теоретического осмысления. Например, возникает вопрос о возможности его применения к деятельности Первого и Второго департаментов Сената, некоторых других органов власти Российской Империи (в частности, смешанных присутствий или губернских присутствий смешанного состава).

Остановимся подробно на органах власти Российской Империи, возглавлявших систему контроля за законностью актов государственной администрации: Первом и Втором департаментах Сената, поскольку, по оценке дореволюционных юристов, лишь Сенат можно было рассматривать как орган административной юстиции. Остальные юрисдикционные органы, разрешавшие административные дела, не обладая независимостью, не удовлетворяли самому коренному условию устройства административной юстиции и считались административными органами власти, разрешавшими дела в административном порядке¹⁴.

На наш взгляд, названные департаменты Сената Российской Империи даже в последние годы их функционирования (вплоть до реформы, реализованной законом от 27 декабря 1916 г., который по понятным причинам так и не заработал¹⁵) сложно назвать органами административной юстиции, а тем более судами, осуществлявшими правосудие по административным делам.

Первый и Второй Департаменты Сената Российской Империи, также называемые в литературе административными департаментами, не были отделены от органов активного управления. Министр юстиции обладал значительными возможностями по формированию состава данных департаментов. Сенаторы назначались по свободному выбору монарха из гражданских и военных чинов, как правило, по представлению Министра юстиции. Последний также участвовал в решении вопросов, связанных с переводом сенаторов из одного департамента в другой, назначением размеров их окладов. При этом сенаторы не обладали гарантиями несменяемости. Допускалась совместимость звания сенатора с любой должностью. Более того, ряд сенаторов одновременно являлись министрами, их товарищами, генерал-губернаторами.

Многие дела в Первом департаменте Сената докладывались только в присутствии соответствующего министра¹⁶. Тем временем частные лица не имели право участвовать в рассмотрении дел¹⁷. Иными словами, в то время как министры участвовали даже в самих сенатских решениях и таким образом становились судьями в своем собственном деле, заинтересованные частные лица не имели права даже присутствовать при рассмотрении их жалобы в административном департаменте Сената¹⁸.

Большинство дел поступало в Сенат через Министра юстиции. Он являлся главным начальником канцелярии Сената. Принимая во внимание то, что производство по делам, доклад дел, мотивировка решений находились в руках канцелярии, у министра имелись возможности влиять на течение и решение дел в департаментах. Он же наблюдал за соблюдением кворума присутствий Сената.

По большинству дел ему принадлежало право «просмотра и пропуска (в первом случае он помечал дело словом «читалъ», во втором – «исполнить»). Аналогичные полномочия имели обер-прокуроры. При этом последние находились в полном подчинении у Министра юстиции. Без приказа обер-прокурора «исполнить» сенатское определение не могло получить дальнейшее движение по канцелярии. Обер-прокурор был вправе приказать исполнить дело или передоложить департаменту, если найдет ошибку или несообразность с законами.

Министр юстиции также обладал правом доносить монарху о нарушении сенатором «пределов установленного порядка», что давало ему власть личного надзора за каждым сенатором. Через Министра юстиции проходили все сношения Сената как с монархом, так и с высшими государственными установлениями (Государственным советом и Советом министров).

Такие широкие полномочия Министра юстиции позволяли называть его опекуном Сената¹⁹.

Само производство в административных департаментах Сената не отвечало принципам осуществления правосудия (судопроизводства), известным теории XIX в. (принципам гласности и публичности, состязательности²⁰). Помимо изложенного выше здесь можно также отметить, что возбуждение и подготовка дел находились под наблюдением обер-прокурора и его товарищей. Сенат даже не обладал правом непосредственного получения и вскрытия адресованных ему отправлений, правом самостоятельно назначать дела к слушанию. При рассмотрении дел слушались не подлинники дела, а лишь краткие записки, причем доклад дела осуществлялся канцелярией, а не сенаторами²¹.

Кроме того, оба названных выше департамента Сената Российской Империи выполняли не только судебно-административные функции, но и функции активного управления (например, издание распоряжений в развитие законодательства, проведение сенаторских ревизий), а также отдельные законодательные функции (например, обнародование законов)²².

Надо, конечно же, понимать, что принцип независимости органов, разрешавших административные споры, как и другие принципы современного правосудия, не был реализован в полном объеме в ХIX – начале XX в. не только в Российской Империи, но и в других странах (в частности, в Италии, Сербии, Франции).

По всей видимости, понятие административной юстиции не следует использовать вне конкретно-исторического контекста. Учреждение в государстве относительно самостоятельных от активной администрации органов власти, одной из основных функций которых выступает рассмотрение и разрешение административных дел (в том числе споров), на наш взгляд, позволяет с теоретической точки зрения говорить о формировании в стране административной юстиции. Однако такая самостоятельность все же должна быть относительно реальной.

При соответствующем подходе к понятию «административная юстиция» совершенно допустимо, на наш взгляд, говорить об административной юстиции Союза Советских Социалистических Республик, однако вряд ли можно говорить об административном судопроизводстве в советский период истории нашей страны, поскольку в данный период административные по своей сути дела рассматривались и разрешались независимыми от активной администрации органами власти в порядке гражданского судопроизводства. На этом этапе исторического развития еще не существовало самостоятельной процессуальной формы административного судопроизводства, которая фактически возникла лишь с принятием КАС РФ.

Вместе с тем в ходе строительства социализма в XX в. развитие законодательства России о защите прав, свобод и интересов в сфере публичных правоотношений достигло качественно нового уровня.

Одним из первых нормативных актов, на долгое время определивших судьбу административной юстиции, являлось Постановление ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан»²³, согласно которому суды стали рассматривать вытекающие из административных правоотношений дела по вопросам изъятия имущества колхозов и отдельных граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам. Через год к ведению суда были отнесены также дела по жалобам на неправильности в списках избирателей²⁴.

Однако следует заметить, что впервые в истории нашей страны отдельные дела о взыскании обязательных платежей (взыскания за нарушения постановлений о питейном сборе и правил об акцизе с сахара, взыскания по нарушениям акцизных уставов) были изъяты из ведения административных органов, а следовательно, Первого Департамента Сената, и переданы судебной власти еще в 80-е годы XIX в. В период отсутствия института административной юстиции такое решение рассматривалось в теории как прогрессивное²⁵.

В 60-е годы XX в. реализованы идеи, об осуществлении которых теоретики государственного права дореволюционной России могли лишь мечтать. Принят Гражданский процессуальный кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1964 г. (далее – ГПК РСФСР 1964 г.), который содержал самостоятельный подраздел II раздела II «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений», в результате чего рассмотрение и разрешение административных дел было подчинено принципам осуществления правосудия (принципам состязательности, гласности, непосредственности исследования доказательств).

Далее на повестку дня встали вопросы определения правовой природы дел, возникающих из публичных правоотношений, и подведомственности таких дел. Параллельно с дискуссиями о судебной подведомственности административных дел велись дискуссии о соотношении производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, с другими видами производства в гражданском процессе.

Тем не менее вплоть до конца 1980-х годов дела, возникающие из публичных отношений, были подведомственны судам лишь в случаях, указанных в законе. В таких условиях в доктрине была сформирована позиция, согласно которой отличительным признаком производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является административный характер правоотношений «в чистом виде», не осложненный какими бы то ни было элементами других правоотношений²⁶. Такой же по существу подход, опирающийся на аналогичные правовые мотивы, можно встретить и в теории дореволюционной России²⁷.

По итогам состоявшихся теоретических дискуссий учеными того времени были высказаны обоснованные суждения в отношении исключения из судебной подведомственности дел о взыскании обязательных платежей²⁸, дел о привлечении к административной ответственности²⁹ и об отнесении к производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений, дел по жалобам на действия (решения) органов записи актов гражданского состояния, нотариусов³⁰.

К сожалению, эти хорошо аргументированные и не опровергнутые суждения ученых и по сей день оставлены без должного внимания.

В 1980–1990-е годы началось стремительное расширение компетенции судов в области административной юстиции. В сферу судебного контроля включались все новые и новые публичные правоотношения. Один за другим принимались законы, расширяющие права граждан на обжалование в суд действий, решений органов власти и их должностных лиц³¹.

Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., гарантировала каждому судебную защиту его прав и свобод, закрепив право на обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 1, 2 ст. 46). В результате были устранены ранее существовавшие ограничения на обращение в суд по спорам о публичном праве.

Само упоминание об административном судопроизводстве впервые появилось в Конституции Российской Федерации 1993 г. (ч. 2 ст. 118 данной Конституции)³². Позднее этот термин использован в тексте ст. 29, 189 принятого 24 июля 2002 г. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации³³ (далее – АПК РФ) и лишь в 2015 г. порядок административного судопроизводства был урегулирован в отдельном законодательном акте – КАС РФ. Таким образом, история использования в нашем законодательстве понятия «административное судопроизводство» насчитывает менее тридцати лет.

При этом вплоть до 2015 г. в России отсутствовал единый и полный законодательный акт, специально предназначенный для регулирования процесса рассмотрения административных дел. Это было связано с тем, что гражданская процессуальная форма как самая совершенная и универсальная форма защиты прав граждан и организаций долгое время позволяла достаточно эффективно разрешать споры из публичных правоотношений. Однако необходимость развития административной юстиции, повышения гарантий прав граждан и организаций в спорах с публичной властью обусловили необходимость принятия нового процессуального Кодекса – Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации³⁴.

В результате принятия КАС РФ понятие административного судопроизводства впервые приобрело определенное законодательное содержание. Сегодня под административным судопроизводством можно понимать рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции дел, указанных в ст. 1 данного Кодекса. Главное при этом заключается в том, что с введением в действие КАС РФ возникла процессуальная форма административного судопроизводства, имеющая свои существенные отличительные черты и предназначенная для эффективной защиты прав, свобод, законных интересов граждан и организаций в сфере публичных правоотношений³⁵ (см. об этом подробнее в главе II данной монографии).

Немаловажное значение имеет и то, что принятие КАС РФ создало предпосылки для более глубокой специализации судей, сотрудников аппаратов судов, с отсутствием которой связаны многие практические проблемы защиты субъективных публичных прав³⁶.

Вместе с тем принятие КАС РФ, к сожалению, привело к масштабным спорам между административистами и процессуалистами относительно исключительной научной компетенции тех либо других по исследованию вопросов административного судопроизводства. На наш взгляд, соответствующие споры носили в основном деструктивный характер, поскольку процессуальная теория может быть серьезно обогащена знаниями из административной теории, а последняя, в свою очередь, нуждается в диалоге с теорией процессуальной.

Так, при ознакомлении с современной литературой по административной юстиции, подготовленной специалистами в области административного права, возникают некоторые вопросы о том, насколько складывающееся сегодня понимание административной юстиции релевантно правовой действительности.

Первое, что неизбежно обращает на себя внимание, заключается в следующем. Как и сто лет назад, теоретики исходят из того, что необходимым признаком административной юстиции Российской Федерации является наличие правовых споров (юридических конфликтов, разногласий) в сфере публичного управления³⁷.

Основания таких суждений не ясны даже, если не охватывать понятием административной юстиции (административного судопроизводства) дела об административных правонарушениях³⁸ и оставлять в стороне тот факт, что в порядке административного судопроизводства рассматриваются дела, вытекающие из конституционных и иных (не относящихся к административным) правоотношений. Ежегодное ознакомление с судебной статистикой судов общей юрисдикции позволяет утверждать, что около 90 % административных дел, разрешаемых данными судами по правилам КАС РФ (административные дела, подсудные мировым судьям), являются бесспорными по определению³⁹.

В оставшихся административных делах, возбуждаемых на основании административных исковых заявлений лиц, наделенных публичными полномочиями, спор о публичном праве лишь предполагается на этапе обращения в суд. В значительном числе случаев такие предположения в дальнейшем опровергаются, что не влечет прекращения производства по административному делу или оставления административного искового заявления без рассмотрения.

Ярким примером подобных дел выступают часто встречающиеся в судебной практике административные дела о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено. Из ч. 1 ст. 265³ КАС РФ вытекает, что данные дела могут быть рассмотрены судом не только при отсутствии действительного спора, но и при отсутствии административного ответчика как такового. Так обычно и происходит.