Kitobni o'qish: «Преступления против избирательных прав и права на участие в референдуме»

© Н. Ю. Турищева, 2010

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2010

Введение

Избирательные права и право на участие в референдуме занимают особое место в системе политических прав граждан как составляющие основу реализации подлинного народовластия, процесса формирования главных институтов публичной власти. Демократическое по форме и правовое по своей сути государство вряд ли может состояться без свободных и независимых выборов, являющихся единственным легитимным средством воспроизводства органов государственной власти и местного самоуправления. Обеспечение и охрана избирательных прав и свобод, контроль за их соблюдением являются основными задачами, которые должны решаться государством при проведении периодических выборов, предоставляющих гражданам возможность без какого бы то ни было влияния, насилия, угрозы применения насилия или иного противоправного действия сделать самостоятельный выбор относительно своего участия или неучастия в выборах, не опасаясь наказания, какими бы ни были итоги голосования и результаты выборов.

Действующий Уголовный кодекс Российской Федерации содержит четыре статьи, посвященные преступлениям, посягающим на избирательные права и право на участие в референдуме (ст. 141–142¹). Судебная статистика фиксирует рост преступлений против избирательных прав. Так, общее число зарегистрированных преступлений указанного вида в 2008 г., по сравнению с 2007 г., возросло более чем в 7 раз. Согласно опубликованным данным, в 2002 г. было зарегистрировано 56 преступлений против избирательных прав, в 2003 г. – 82, в 2004 г. – 150, в 2005 г. – 137, в 2006 г. – 99, в 2007 г. – 75, в 2008 г. зарегистрировано 533 преступления против избирательных прав и права на участие в референдуме¹.

Вместе с тем практика свидетельствует о невысокой эффективности указанных норм. К примеру, несмотря на широкую распространенность преступлений, связанных с осуществлением подкупа избирателей, подделкой подписных листов, в судебной статистике фиксируется незначительное их число. То же можно сказать о нарушениях порядка финансирования избирательной кампании, фальсификации итогов голосования. Это связано с высоким уровнем латентности указанных преступлений, а также с недостатками их уголовно-правового регулирования. Отсутствие четких критериев, позволяющих определить основные признаки составов преступлений в сфере избирательных правоотношений, трудности в уяснении смысла правовых предписаний, содержащихся в ст. 141–142¹ УК РФ, являются причинами незначительного применения на практике данных норм.

В последние годы проблемам уголовно-правовой охраны избирательных прав уделяется более пристальное внимание. Не претендуя на полноту перечисления, в ряду таких исследований можно назвать работы юристов В. Н. Белоновского, Н. И. Ветрова, В. В. Игнатенко, С. Д. Князева, СМ. Корабельникова, М. С. Матейковича, Л. Г. Мачковского, А. В. Серебренниковой, Ю. В. Щиголева и др. Диссертационные исследования О. Ю. Антонова (2008 г.), И. А. Дамм (2006 г.), Т. Н. Елисеевой (2004 г.), Ю. Н. Климовой (2003 г.), А. С. Колышницына (2004 г.), Н. Г. Мажинской (2002 г.), ГА. Станкевич (2002 г.), Н. В. Терещенко (2002 г.), Г. Н. Шевченко (2006 г.) были специально посвящены преступлениям против избирательных прав.

В период 2005–2009 гг. внесено значительное число новелл в избирательное законодательство, наполняющее новым содержанием бланкетные диспозиции статей УК, посвященных охране избирательных прав. С учетом последних изменений уголовного и избирательного законодательства России многие вопросы определения видов и содержания тех избирательных прав, которые подлежат охране нормами уголовного закона, остаются дискуссионными. В доктрине уголовного права отсутствует единство мнений в трактовке отдельных элементов и признаков рассматриваемых составов преступлений, предлагаются подчас диаметрально противоположные рекомендации по целому ряду аспектов совершенствования норм, закрепленных ст. 141–142¹ УК РФ.

Кроме того, в научной литературе до сих пор не нашли своего отражения и анализа серьезные просчеты законодателя, вызванные недостаточным учетом принципов уголовного права (ст. 3–7 УК РФ) при конструировании указанных составов преступлений, отсутствует четкое определение объекта рассматриваемых преступлений. Недостаточно исследован и воспринят исторический отечественный и современный зарубежный опыт борьбы с преступлениями против избирательных прав граждан.

С учетом последних изменений уголовного и избирательного законодательства (2005–2009 гг.) в настоящей работе предпринята попытка системного анализа преступлений против избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации через призму новейших достижений юридической науки, законотворческого опыта зарубежных государств и современных реалий судебно-следственной практики как на федеральном, так и на региональном уровнях. Разработанная в ходе исследования авторская концепция видов и содержания избирательных прав и права на участие в референдуме, подлежащих охране нормами уголовного закона, позволила сформулировать ряд предложений по совершенствованию действующего уголовного законодательства РФ и практики его применения.

Глава 1
Основные этапы развития отечественного уголовного законодательства об ответственности за преступления против избирательных прав и права на участие в референдуме

§ 1. Ответственность за преступления против избирательных прав по дореволюционному уголовному законодательству России

Эволюция уголовно-правовой охраны избирательных правоотношений в России непосредственно связана с возникновением и развитием самих избирательных институтов, история которых корнями уходит в первые века существования Древнерусского государства. По мнению ряда исследователей, первые выборные традиции, формирование и развитие основ представительной и непредставительной демократии в период X–XIII вв. связаны с широким распространением на всей территории Руси вечевой деятельности².

Генезис правовой охраны избирательных действий и процедур непосредственно связан с возникновением и развитием самих избирательных институтов. Право народа на выражение путем голосования своего мнения по ряду вопросов политической, социальной, экономической жизни общества и государства относится к одному из древнейших, основополагающих видов права.

Для Древней Руси наиболее яркой и характерной формой голосования являлось вечевое собрание, или вече, генетически связанное с дофеодальным периодом, когда на нем были представлены все свободные члены данной общины. Вече было широко распространено на всей территории Руси вплоть до XIII в.

Начальной формой веча была племенная сходка, а конечной – вечевые собрания в Великом Новгороде и Пскове, где вече являлось основным и постоянным органом власти с твердо устоявшейся компетенцией. Институт выборов играл здесь важную общественно-политическую роль. По мнению исследователей, на вече зародились первые выборные традиции, формировались и развивались основы представительной и непредставительной демократии.

Во многих землях избрание князей и значительного числа должностных лиц происходило на вечевых собраниях³. В Великом Новгороде и Пскове сложилась особая форма правления – феодальная республика, в которой главные должностные лица (посадник, тысяцкий, архиепископ, старосты и др.) избирались на определенный срок на общем собрании горожан⁴. Известны яркие примеры вечевой деятельности и во многих других городах Киевской Руси: Киеве, Белгороде, Галиче, Владимире, Полоцке, Ростове, Смоленске, Суздали, Твери, Чернигове и др.⁵

По мнению В. В. Лугового, для древнерусского государства была характерна борьба вечевых собраний за политическую и экономическую самостоятельность от княжеской власти⁶. С.В. Юшков писал о том, что «веча были массовыми собраниями руководящих элементов города и земли по наиболее важным вопросам. Такими вопросами являлись вопросы о войне и мире, избрание и смещение князей, а также важнейших представителей княжеской администрации. Иногда вече являлось и высшим судебным органом»⁷.

Как отмечал С. А. Чибиряев, решения на вече принимались криком⁸. С.В. Юшков считал, что характерной чертой вечевых собраний являлось то, что решения на них принимались не большинством голосов, а единогласно. Иногда для принятия единогласного мнения требовалось значительное время. В Новгороде бывали случаи, когда вечевые собрания затягивались на неделю⁹. К. Д. Кавелин отмечал следующую особенность новгородских народных собраний: «Обыкновенно вече бывало одно; но иногда их бывало и два, враждебных между собою»¹⁰.

В X–XII вв. народное собрание (вече) принимает окончательную форму как высший орган власти земель. По замечанию дореволюционного историка А. Е. Преснякова, вече превращается в «главный земский орган волостной государственности»¹¹. Как свидетельствует летопись 1176 г., вечевые собрания повсеместно действуют в качестве самостоятельной и организованной политической силы: «Новгородци бо изначала, и Смолняне, и Кыяне, и Полочане, и вся власти, якоже на думу, на веча сходятся: на что же старейший сдумають, на томъ же пригороди стануть»¹².

Как отмечал В. И. Сергеевич, «участие в вечевых собраниях понималось в древности как право, принадлежащее свободному человеку. Принимающие участие на вече, обыкновенно, обозначаются в источниках самыми общими терминами, обнимающими все свободное население… под свободными людьми, имеющими право участия в народных думах, надо разуметь, однако, не все население поголовно, а свободных людей, которые не состоят под отеческою властью и не находятся в какой-либо частной зависимости. Отцы, следовательно, решают за детей, которые тем самым устраняются от участия в народных собраниях»¹³. О том, что право на участие в вече принадлежало всем свободным членам общины, имевшим свою собственную землю или владевшим определенной долей общинной земли, высказывались многие историки права дореволюционного и советского периодов. Например, И. Д. Беляев считал, что «для участия в вече не было надобности ни в каких выборах, все члены общины были вместе с тем и членами веча, и как члены имели одинаковый голос»¹⁴.

В столице Древней Руси – Киеве, где прочно утвердилась монархическая форма правления, в X–XII вв. собрание горожан имело столь широкие полномочия, что изгоняло одного правителя и возводило на княжеский «стол» другого, назначало судей, вершило вопросы войны и мира, ведало финансовыми и земельными ресурсами волостей, отправляло посольства в другие земли. Здесь княжеская власть, особенно в периоды обострения общественно-политической обстановки, считалась с мнением простых «людье кыевстии» и старалась его не оспаривать. По словам автора начала XX в. А. А. Кизеветтера, между князем и вечем «был какой-то неуловимый политический дуализм». Исследователь отмечал, что эти два органа не стояли по отношению друг к другу в положении какого-либо иерархического подчинения и между ними не существовало определенного разграничения компетенции. Все, что мог князь, могло и вече, и наоборот¹⁵.

По летописным свидетельствам, из пятидесяти киевских великих князей четырнадцать были приглашены по решению веча. Политическая самостоятельность городской общины особенно ярко проявилась в первой половине XII в.: вече утверждало претендентов на киевский «стол» в 1113, 1132, 1146, 1154 гг. Показательны выборы Владимира Мономаха в 1113 г., которого «именитые мужи» с вечевого согласия дважды приглашали занять престол, о чем рассказывает Ипатьевская летопись.

Как утверждал известный русский историк И. Д. Беляев, «новгородский тип правления постоянно отличался самым широким применением выборного начала в управлении, так что в Новгородском обществе не допускалось иной власти, кроме выборной; все власти, начиная от князя и владыки (епископа) и оканчивая каким-нибудь старостою, были непременно выборные»¹⁶.

К концу XII в. к городской общине окончательно перешло право выборов (призвания) князя. Новгородская первая летопись отмечает это следующим образом: «А Новгородъ выложиша вси князи въ свободу: кде имъ любо, ту же собе князя поимають»¹⁷. По мере того как росло стремление Новгорода к независимости, на вече стал избираться не только князь, но и посадник, епископ, тысяцкий¹⁸.

На вече рассматривались наиболее важные вопросы государственной жизни. Здесь избирались, назначались и смещались должностные лица, принимались законопроекты, обсуждались межтерриториальные и международные отношения. Вече распоряжалось земельным фондом, устанавливало повинности, льготы и привилегии, вершило судопроизводство, рассматривало различные жалобы. Все решения на нем принимались путем «голосования»: присутствующим предлагалось одобрить или опровергнуть предложения, внесенные должностными лицами республики.

Одним из принципов, охранявшим новгородские демократические традиции, был строгий контроль за действиями выборных лиц. Вече могло принять решение о немедленном смещении того или иного выборного лица и его наказании в случае грубого нарушения общинных прав и обычаев. Такой порядок распространялся на всех должностных лиц – посадников, тысяцких, архиепископов и др. Например, в 1209 г. вече сурово расправилось с посадником Дмитрием Мирошкиничем: «Новгородьци же, пришьдъше Новугороду, створиша вече на посадника Дмитра и на братью его, яко ти повелеша на новгородьцихъ сребро имати, а по волости куры брати, по купцемъ виру дикую, а повозы возити, и все зло; идоша на дворы ихъ грабежьмъ, а Мирошкин дворъ и Дмитровъ зажьгоша, и житие ихъ поимаша, а села ихъ распродаша и челядь, а сокровища ихъ изискаша и поимаша бещисла…»¹⁹

Дальнейшее развитие избирательных институтов было связано с реформами местного самоуправления XV–XVI вв., которые нашли отражение в Белозерской уставной грамоте 1488 г., Судебниках 1497–1550 гг. и сначала заключались в ограничении полномочий наместников и волостелей, а затем привели к окончательной отмене системы «кормлений» и учреждению новых выборных органов самоуправления – губных и земских изб, что свидетельствовало о формировании системы выборного представительства в Русском государстве²⁰.

Еще одна яркая страница в истории становления избирательных традиций нашего государства связана с деятельностью представительных учреждений сословной монархии – земских соборов. В XVI–XVII вв. сложилась практика делегирования различными сословиями своих депутатов для обсуждения важных государственных вопросов. Выборы царей на земских соборах стали наиболее значительным событием политической истории России в период сословно-представительной монархии²¹.

Документы этого времени (грамоты, соборные определения, летописи, воспоминания современников) рассказывают о прохождении через процедуру «обиранья» или «изобранья» почти всех русских самодержцев – от Федора Ивановича до Софьи, Иоанна и Петра Алексеевичей²².

По мнению Л. В. Черепнина, «идеология и политическая доктрина сословно-представительной монархии… предполагали в качестве одной из своих основ утверждение на престоле земским собором главы государства. В этом находили воплощение и признание законности династии и освящение ее божественным промыслом»²³.

Традиция созыва избирательных соборов возникла в 1584 г. После смерти Ивана Грозного между боярскими дворцовыми группировками развернулась ожесточенная борьба за власть. По вопросу о новом царе в господствующих кругах имелись разногласия, так как у Грозного было два сына: Федор и малолетний Дмитрий. В то время как происходили столкновения боярских и дворянских партий, в Москве вспыхнуло народное восстание²⁴. О «сильном волнении черни» в Москве говорил свидетель этих событий голландский купец Исаак Масса²⁵. По рассказу Пискаревского летописца, «народ всколебался весь без числа со всяким оружием»²⁶. В этой ситуации Боярская дума решила пойти на созыв широкого сословного совещания представителей от разных городов и земель страны. Земский собор должен был не только утвердить царевича Федора на престоле, но и стать своеобразной формой примирения враждующих группировок. По словам Пискаревского летописца, «и бояре межу собою помирилися… и народ престал от мятежа»²⁷.

Шведский хронист Петрей сообщает, что Федора избрали на царство «высшие и низшие сословия»²⁸. Характерно, что Горсей называет «совет» 1584 г. «парламентом» и говорит, что на нем присутствовала «all the nobility whatsoever» («вся знать без изъятия»)²⁹.

По мнению историков, соборы 1598, 1606 и 1613 гг. проходили в обстановке активной избирательной борьбы и сопровождались широкой агитацией в поддержку тех или иных «кандидатов». Порядок выборов царей в этот период не был оформлен в специальную процедуру, но подразумевал особую тактику проведения соборных заседаний, апелляции к мнению торгово-посадского населения, достижение компромиссов между боярскими группировками. Политическая ситуация, сложившаяся вокруг соборов конца XVI – начала XVII в., вызывала большой интерес современников и находила отражение во многих документах.

Особенно ярко предвыборная борьба проявилась на соборе 1598 г. при избрании на царство Бориса Годунова. Став фактическим правителем Русского государства после смерти Федора Ивановича, он постарался использовать все возможности для утверждения себя на престоле. Четырежды пересматривался предварительный состав собора, многие участники которого были подкуплены. Патриарх Иов и представители духовенства вели активную агитацию в пользу Годунова среди стрельцов, торгово-посадских и тяглых людей в столице, провинциальных городах, уездах. Неоднократно предпринимались попытки найти компромисс с соперниками. Особую роль сыграла тактика ведения соборных заседаний. Сторонники Годунова не позволяли высказываться оппонентам, чем создавали видимость единогласного обсуждения его кандидатуры. Свою роль в череде выборных мероприятий сыграли московские низы. Они оказывали давление на участников заседаний тем, что во время многочисленных приветствий и крестных ходов умоляли Годунова принять царство. По словам В. О. Ключевского, общий план такой кампании «состоял не в том, чтобы обеспечить его избрание на царство подтасованным составом собора, а в том, чтобы вынудить правильно составленный собор уступить народному движению»³⁰.

Завершение выборных мероприятий выразилось в составлении итогового документа, проведении церемонии венчания и присяги населения новому царю. Как отмечает И. В. Минникес, с XVI столетия сформировалась новая группа источников, связанных с выборами центральных и местных властей, поэтому с этого периода фактически начинается история избирательных документов в России³¹.

С активизацией деятельности земских соборов устанавливается порядок проведения выборов и регламентируются соответствующие процедуры. Свидетельства об этом сохранили различные документы XVI в. и первой половины XVII в.: царские «призывные» грамоты, протоколы и акты съездов избирателей, отчеты («отписки») местных должностных лиц с описанием выборной кампании, «сказки» и челобитные от различных групп населения и отдельных депутатов. Вместе с тем отрывочность или отсутствие источников по ряду соборов затрудняют составление целостного представления обо всей избирательной системе XVII в.

Земские соборы не были постоянно действующим органом. Они собирались по мере необходимости для обсуждения тех или иных вопросов государственной жизни, «для… великого и земского дела на совет». Решение об их созыве принималось царем в совете с Боярской думой и высшими церковными иерархами и оформлялось в виде царского указа или боярского приговора, в котором содержалось требование собрать «всяких чинов людей Московского государства» с перечислением конкретных сословных групп.

Организация выборов и контроль за их проведением были возложены на органы центрального управления – приказы и, в первую очередь, на Разрядный приказ, ведавший в XVII в. личным составом служилого дворянства. В соответствии с царским указом Разрядный приказ проводил разверстку выборных людей по особым «избирательным округам».

Основные правила и порядок проведения избирательной кампании были зафиксированы в специальных царских грамотах, которые отправлялись воеводам на места.

Сохранились «призывные» грамоты к нескольким соборам XVII в. В них указаны нормы представительства от городов и сословные квоты, сроки прибытия выборных депутатов на очередной собор. Так, в записной книге Московского стола Разрядного приказа в записи под 24 октября 1636 г. сказано: «Посланы государевы грамоты в розные городы о дворянех и о детех боярских, велено выбрати из городов из выборных по 2 ч[еловека], из дворовых по 2 ч[еловека], а из городовых по 2 ч[еловека], всего из городов по 6 ч[еловек]», а сами избранники приглашались к 25 декабря – «на срок на Рождество Христово»³².

По получении царской грамоты воевода знакомил с ее содержанием местное население – «в торговые во многие дни… велеть прочесть всяких чинов людем вслух» (по грамоте 1648 г. в Переяславль Рязанский), отдельно извещая каждое сословие о норме представительства: дворян и детей боярских, чтобы «выбрали свою братю – из болших станов по два человека», из других мест – по одному, от посадских людей – чтобы выдвинули на собор одного делегата.

Затем воевода назначал дату выборов. Соответствующее извещение он направлял с рассыльщиками, пушкарями и зачинщиками (по отписке галицкого воеводы 1636 г.) в пригороды, торжки и вотчины к уездным дворянам и детям боярским. Академик Л. В. Черепнин высказал предположение, что до проведения выборов воеводы опрашивали служилых людей о возможных кандидатах. К назначенному сроку избиратели собирались в съезжей избе, где по сословиям выдвигали своих представителей. По окончании выборов присутствующими подписывался итоговый избирательный акт – «за руками списки» и составлялся «договор» – своеобразный наказ депутатам. К указанному в «призывной» грамоте сроку открытия собора (обычно к церковному празднику) выборные направлялись в Москву.

Порой выборы проходили с нарушением установленного порядка. По мнению Л. В. Черепнина, «во время выборов на Земский собор в ряде провинциальных городов Русского государства открыто проявлялись противоречия между местными служилыми людьми и приказной администрацией, а также между различными слоями и группировками дворянства. Воеводы прибегали в предвыборной борьбе к недозволенным средствам, сталкивали между собой отдельные группы избирателей. Служилые люди противопоставляли воеводским кандидатам своих „выборных“, в борьбе за разные дворянские кандидатуры среди дворян создавались блоки, пускавшие в ход для устранения противников и грубую силу, и шантаж, и клевету»³³.

Избирательная процедура не всегда проходила четко, с соблюдением всех требований «призывных» грамот. Так, большие волнения среди дворян Крапивны вызвал произвол воеводы, который собственной властью направил на Земский собор 1651 г. сына боярского Федоса Степановича Богданова, в то время как надо было послать посадского человека по выбору. На Богданова была подана коллективная челобитная «всем городом» (от лица дворян, детей боярских, казаков, стрельцов, пушкарей, затинщиков и «всяких чинов людей»), в которой его называли «вором» и «сставщиком» и обвиняли в том, что он «стакався» с воеводой В. Астафьевым, в результате чего поехал в Москву. Челобитчики писали, что они такого «воришка и сставщика» к «государеву великому делу» не выбирали, и «выбора» ему не давали, и ему у «государева царственного дела» быть нельзя. Они просили выселить Богданова из Крапивны, вычеркнуть его из списка служилых людей – соловлян и исключить из числа членов Земского собора. На челобитной оставлена помета думного дьяка Семена Заборовского: «Государь пожаловал, не велел ему у своево дела быть, велел ево отставить»³⁴.

Документы нередко отмечают случаи низкой активности избирателей. Так, в 1636 г. для выборов в Галич прибыло всего 20 человек – «немногие», по словам воеводы, остальные «ослушались». В 1653 г. не состоялись выборы в Туле. Методы реагирования на отказ от участия в выборах были весьма суровыми – вплоть до тюремного заключения. Тульский воевода Осип Сухотин получил приказ из центра посадить в тюрьму трех человек «лучших» дворян «за ослушанье»: «что они по прежнему государеву указу, по трем грамотам двух человек не выбрали». Воевода отвечал, что он подверг тюремному заключению двух дворян, а за третьим послал в «уезд», но так как из «уезда» в Тулу никто не явился, то и посадить некого³⁵.

Характерное нарушение произошло в 1653 г. в Можайске. Здесь воевода отправил в столицу не «лучших» людей, как требовалось, а малопоместных, беспоместных и пустопоместных дворян и детей боярских. В Серпейске из-за того, что многие служилые люди жили в «розных и дальних городех», были выбраны дворяне Белевского уезда³⁶.

Эти нарушения свидетельствуют о несовершенстве порядка организации и проведения выборов в XVII в. Соблюдение законности на выборах во многом зависело от того, как складывались взаимоотношения местной общины и должностных лиц.

Как отмечал П. И. Люблинский, в рассматриваемый период в Российском государстве «не могло быть и речи о преступлениях против избирательного права как о самостоятельном виде преступных деяний: выборный режим господствовал лишь в тесном кругу общин, не нуждавшихся в поддержке уголовного закона, и государственная власть редко вмешивалась в порядок производства выборов; в кругах же более широких властвовала царская воля и усмотрение воевод»³⁷.

Во второй половине XVII в., с появлением абсолютистских тенденций и усилением самодержавия, роль выборного представительства уменьшается. Прекращается созыв земских соборов, вместо которых при царе собираются узкие совещания отдельных сословий по ратным, земским и церковным вопросам³⁸.

На соборных совещаниях 1645 и 1682 гг. выборы сменились процедурой утверждения законного наследника на престоле. В этот период сословно-представительная монархия постепенно перерастает в абсолютистскую. Все реже созываются земские соборы, вместо которых проходили совещания правительства с представителями отдельных сословий при царе, все чаще принцип выборности заменялся принципом должностного делегирования. Тем не менее земские соборы и избирательная практика XVI–XVII вв. способствовали повышению роли сословий в управлении государственными делами. По замечанию В. О. Ключевского, «ближайшие предшественники Петра, московские цари новой династии, родоначальник которой сел на московский престол не по отцову завещанию, а по всенародному избранию, конечно, не могли видеть в управляемом ими государстве только свою вотчину, как смотрели на него государи прежней династии…»³⁹.

Новые этапы формирования избирательного права и процесса периода империи были связаны с масштабными преобразованиями российской государственности, осуществляемыми в XVIII в. под руководством Екатерины II: выборами в Комиссию для сочинения проекта нового уложения (1767 г.), выборами органов дворянского и городского самоуправления, основанными на юридических нормах изданных в 1785 г. «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства»⁴⁰ и «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи»⁴¹.

Придя к власти, Екатерина II занялась усовершенствованием российской правовой системы. Авторитетные мыслители Нового времени, труды которых были известны Екатерине II, предполагали активное участие «народа» в выработке законов, допускали принятие важных правовых актов путем народного волеизъявления. Например, Ж.-Ж. Руссо писал о том, что «суверен может действовать лишь тогда, когда народ в собраньи»⁴². Ш. Л. Монтескье полагал, что основной функцией представительного собрания должно являться законотворчество: «Представительное собрание следует также избирать не для того, чтобы оно выносило какие-нибудь активные решения, – задача, которую оно не в состоянии хорошо выполнить, – но для того, чтобы создавать законы или наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются те законы, которые уже им созданы, – дело, которое оно – и даже только оно – может очень хорошо выполнить»⁴³. Екатерина II разделяла мнение о том, что законы должны быть основаны на желаниях и нуждах тех, кому предназначается их исполнение. Выборное законодательство 1766 г. трактовало выборный процесс не только как право сословий, но и как их обязанность. В Указе от 14 декабря 1766 г. говорилось: «Повелеваем прислать… изо всех уездов и городов Нашей империи в первостоличный Наш город Москву депутатов»⁴⁴.

Анализ отечественных правовых памятников свидетельствует о том, что уголовное законодательство об ответственности за преступления против избирательных прав сформировалось не сразу и восходит своими корнями к концу XVIII в.

Для данного периода характерно зарождение «уголовного избирательного права, когда уже развившаяся государственная власть стала вызывать для службы себе людей из народа и средством для такого привлечения служилых сделала выборы. Только при таких условиях интерес правильности выборов и устранения произвола из этой сферы мог стать близким центральной государственной власти и вызвать с ее стороны соответствующую деятельность, направленную к его защите. Угроза за злоупотребления при выборах, получивших публичное значение, еще не вылилась в эту эпоху в форму уголовной кары, а явилась выражением государева неудовольствия или угрозой неопределенными взысканиями „по всей строгости“, специальной санкции не устанавливается, но запрещение налагается под страхом „государева гнева“»⁴⁵.

Так, в Указе от 14 декабря 1766 г. подчеркивалось, что избирательный процесс должен осуществляться так, чтобы не вызвать нарушения общественного порядка: «Всем и каждому крайне остерегаться, дабы никому никаких приметок и притеснений учинено не было: равномерно наикрепчайше запрещается употреблять при сем ненавистную мзду и лихоимство, под опасением Нашего неминуемого гнева»⁴⁶. Указом от 25 ноября 1778 г. предписывалось губернаторам «не быть при выборах, но оставить им полную волю»⁴⁷, Указом от 16 августа 1802 г. запрещалось губернаторам вмешиваться в выборы и «домогаться по желанию своему одних избрания, других удаления»⁴⁸.

XIX век – эпоха развития сословных представительных институтов. Выдающийся философ права П. В. Новгородцев, отмечая влияние политических лозунгов и реформ, которые постепенно выдвигались жизнью (представительство, парламентаризм, всеобщее избирательное право, референдум, социальные реформы), на основные принципы политики XIX в., видел в новых общественных формах залог дальнейшего политического развития, определяя цель общественного прогресса как стремление к свободному объединению лиц на почве признания за ними их естественных прав⁴⁹. М. П. Чубинский отмечал, что для уголовной политики период 20–70-х годов XIX в. является переходным. В то время как юридическая работа являлась весьма продуктивной в области истории и догмы, материал для дальнейшего развития уголовной политики вырабатывался вне юридической сферы; уголовная этиология получила прочный и все более разрастающийся базис⁵⁰.