Kitobni o'qish: «Миграционное право России»

© Никифорова Е. А., Цинделиани И. А., 2017

© ООО «Проспект», 2017

Предисловие

Современные миграционные процессы оказывают значительное влияние на социально-экономическую и политическую ситуацию в государстве. Наглядные примеры влияния миграции на жизнь граждан государства предоставила современная жизнь. Российская Федерация по данным ООН занимает второе место в мире по числу принятых перемещенных из мест постоянного проживания иностранных граждан и лиц без гражданства. Проблема перемещаемых лиц в ХХI в. стала глобальной по своему количественному значению и влиянию на социально-экономические системы множества государств, затрагивая все сферы жизнедеятельности граждан государства от экономики и до личной безопасности. В свою очередь для любого государства проблема перемещаемых лиц становится актуальной, поскольку необходимо минимизировать сопутствующие процессу перемещения значительных групп людей негативные моменты. Миграционные процессы влияют и на культурологические процессы в социальной среде населения, проживающего в государстве. Миграционные процессы являются предметом изучения разных отраслей науки и, несомненно, и правовой науки. Авторами учебника предпринята скромная попытка представить в систематизированном виде имеющийся на сегодняшний день массив норм, обеспечивающих регулирование общественных отношений в сфере миграции, как внутренней, так и внешней.

В настоящее время отсутствует единообразное представление в юридической литературе о совокупности правовых норм, обеспечивающих регулирование миграционных отношений, обозначаемое как миграционное право. Миграционные процессы являются предметом регулирования как международного права, так и национального права. Более того, многие институты национального права, регулирующие миграционные процессы, сформировались под влиянием международно-правовых норм. Современное состояние законодательства, обеспечивающего регулирование миграционных процессов, далеко от совершенства. Наглядно это демонстрируется практикой Конституционного Суда РФ, который неоднократно в своих постановлениях конституировал несоответствие национального законодательства требованиям Конституции РФ и международно-правовых норм¹.

Нельзя не отметить, что для современного юриста знания в области регулирования миграционных отношений необходимы и востребованы в профессиональной деятельности, как для любого гражданина Российской Федерации. Представленное издание в определенной степени позволит раскрыть современное состояние законодательства, регулирующего миграционные отношения, и основные направления развития законодательства данной сферы общественных отношений.

Авторский коллектив с благодарностью примет замечания и предложения заинтересованных читателей.

Глава 1
Понятие и виды миграции

1.1. Современное состояние миграционных процессов в Российской Федерации: экономический, социальный, политический, демографический, криминогенный аспекты

Проблемы миграции населения являются одними из наиболее важных глобальных явлений XXI в., актуальными для всех стран мира на современном этапе развития, так как внутренняя и особенно внешняя миграция оказывает значительное, а для некоторых стран решающее влияние на социально-политическую и экономическую ситуацию в государстве.

Важнейшим вектором развития мирового сообщества в XX в. являлась глобализация во всех ее проявлениях, сопровождавшаяся в том числе различными новыми формами объединения государств для решения региональных и общепланетарных задач развития, созданием безвизовых зон, а в некоторых случаях и зон свободного перемещения через государственные границы ряда государств. Эти процессы проходили под девизом мультикультурности современного общества и его толерантности, в том числе и по отношению к процессам миграции населения.

Однако в начале XXI в. большинство государств вынуждены осознавать факт провала ранее избранного вектора миграционной политики, что в ближайшее время грозит существенными переменами в ранее развивавшихся межгосударственных объединениях, в уже привычных для многих формах реализации принципа свободы передвижения.

Необходимость правового регулирования миграционных процессов, создания соответствующего эффективного механизма государственного управления связана с детерминированием проблемами миграции экономической, социальной, национальной и правоохранительной политики в настоящее время.

Выработке миграционной политики в России стали уделять значительное внимание в последние 15–20 лет. После распада СССР в Российской Федерации появились две проблемы:

– с падением «железного занавеса» границы СССР стали открытыми для внешних иммиграционных и эмиграционных потоков;

– распад СССР и создание многочисленных независимых государств без четко обустроенных и определенных границ с разным уровнем жизни населения привели к возникновению неконтролируемых миграционных потоков.

Реализация глобальных социально-политических и экономических реформ в России в 1990-е гг. привела к глубокой социально-экономической и этнополитической поляризации российского общества. Кардинально изменились образ жизни и условия жизни всех слоев населения, практически каждого жителя страны. Естественно, это незамедлительно нашло отражение и в миграционном поведении населения, что привело к серьезной трансформации миграционных процессов. Для абсолютного большинства населения миграция превратилась из гипотетически возможного для каждого жителя механизма улучшения условий своей жизни путем смены места жительства в механизм выживания, связанный с вынужденным изменением места жительства в поисках любых источников дохода, в том числе в других государствах.

К процессам внутренней миграции добавился огромный по количеству и не поддающийся контролю поток внешних мигрантов – в основном из государств, образовавшихся на постсоветском пространстве. Данные процессы были обусловлены массовым обнищанием населения, безработицей, развалом социально-бытовой и производственной инфраструктуры и являлись следствием таких политических факторов, как распад СССР, социально-политическое реформирование на постсоветском пространстве, межэтнические конфликты и т. п. Россия с более благоприятной экономической и политической обстановкой становится страной все более привлекательной не только для транзита мигрантов, но и для иммиграции, наибольший объем которой осуществляется в нелегальной форме.

На первый план вышла принципиально новая проблема геополитических аспектов миграции, которая особенно остро стоит на приграничных территориях Российской Федерации. В связи с распадом Союза фактически на всем протяжении государственной границы Российской Федерации существует угроза территориальных притязаний со стороны приграничных государств.

Масштабы миграционных процессов в стране имеют стремительную динамику роста:

– за последние годы количество иностранцев, въехавших в Российскую Федерацию, увеличилось многократно;

– на фоне устойчивого сокращения численности регионов Севера, Сибири и Дальнего Востока наблюдается избыточная концентрация внутренних мигрантов и иммигрантов в густонаселенных центральных и южных районах страны;

– одной из приоритетных задач является стабилизация численности населения на северных и восточных территориях страны;

– по-прежнему актуальна проблема эмиграции высококвалифицированных кадров в основном молодого возраста;

– значителен дефицит трудоспособного молодого населения, что связано в основном с существенным падением рождаемости в 90-е гг. XX в.;

– наиболее остро выражена проблема не поддающегося контролю роста количества незаконных мигрантов, который все в большей степени затрагивает интересы национальной безопасности. Нелегальная миграция в силу своей природы тесно связана с различными формами нелегального бизнеса и в отдельных проявлениях смыкается с организованной преступностью, представители которой, в свою очередь, заинтересованы в трафике мигрантов как в источнике существенных доходов. Из-за роста миграционных потоков наблюдается существенный рост количества преступлений и административных правонарушений, совершенных иностранными гражданами;

– легальная и нелегальная миграция в последнее время также стала являться мощным орудием подрыва суверенитета ряда государств путем искусственного создания заинтересованными в этом внешними источниками влияния очагов напряженности, а в некоторых случаях и террористической активности;

– на фоне депопуляции в России в концепции демографического развития страны на ближайшие десятилетия должна быть дана оценка влияния на данную тенденцию роста количества иммигрантов, въезжающих в Российскую Федерацию на законных и незаконных основаниях.

Несмотря на наиболее остро проявляющиеся проблемы нельзя забывать о том, что миграция оказывает значительное влияние на экономическую и социальную сферы жизни российского общества. Существенным для оценки данного влияния является глобализация экономики, которая выражается в создании новых транснациональных форм производства, инфраструктуры и коммуникаций. Данный вектор развития имеет как позитивный, так и негативный аспект, поскольку поиск дешевых рынков рабочей силы тормозит развитие целых регионов нашей планеты, разрушая национальные экономики многих государств, ставя их в зависимость от интересов транснациональных корпораций.

При оценке влияния миграции на экономическую сферу любого государства необходимо помнить, что в основе миграционных процессов также всегда лежат экономические мотивы каждого конкретного мигранта, желающего улучшить уровень своей жизни и уровень жизни своей семьи.

Массовая миграция не может не оказать влияния и на социальную сферу жизни общества. При этом важнейшими аспектами здесь являются пропорциональность распределения мигрантов на территории государства, успешность интеграции в жизнь принимающего их общества.

В Российской Федерации миграционная политика находится в стадии становления и выбора дальнейшего пути развития после массового и неконтролируемого миграционного потока начала 90-х гг. XX в., когда миграционная политика носила характер экстренных мер, а не перспективного планирования. Однако с учетом реалий современного развития миграционных процессов при выработке приоритетов миграционной политики в первую очередь должны быть учтены геополитические аспекты миграции, ее воздействие на обороноспособность и территориальную целостность России. При выработке приоритетов в области миграционной политики также необходим учет как российского, так и зарубежного негативного опыта в области миграционной политики, результатом которого становится развитие территориальных, межнациональных и межрелигиозных конфликтов.

1.2. Понятие миграции в науке и в действующем российском законодательстве. Виды и стадии миграции

Вместе с тем, на наш взгляд, выработка и понимание миграционной политики невозможны без четкого определения предмета регулирования. До сих пор в научной литературе нет единого мнения и единого подхода к определению миграции и категорий мигрантов.

На фоне реально сложившейся в стране миграционной ситуации серьезно встала проблема ее организации, правового регулирования – и в первую очередь проблема становления понятийного аппарата. Несмотря на активное развитие за последнее время нормативной базы, регулирующей миграционные процессы в Российской Федерации (принятие таких основополагающих Федеральных законов, как «О гражданстве Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), на законодательном уровне не закреплено легальное определение понятия «миграция», не определены четкие критерии ее классификации, в связи с чем отсутствует возможность дать определения производным от нее понятиям «иммигрант», «эмигрант», «нелегальная миграция» и т. д.

В международных правовых актах мы можем найти определение понятия «мигрант». Согласно решению «О Концепции сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции» (Астана, 16 сентября 2004 г.) под мигрантом понимается «гражданин государства – участника СНГ, третьего государства или лицо без гражданства, соблюдающие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территорию государства – участника СНГ». Однако определение данного термина применяется только для целей указанного документа.

В рамках СНГ было вынесено решение Экономического суда СНГ от 11 сентября 1996 г. № С-1 / 14–96, дающее толкования понятий «беженец», «мигрант», «вынужденный переселенец» применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября 1993 г. Согласно данному решению мигрантом является лицо, осуществляющее пространственные перемещения вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ.

Косвенное определение термина «мигрант» содержится и в международных правовых актах Организации Объединенных Наций. Так, в Протоколе против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющем Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (принят 15 ноября 2000 г. Резолюцией 55 / 25 Генеральной Ассамблеи ООН и ратифицирован Российской Федерацией Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ), мы можем найти закрепление такого понятия, как «незаконный ввоз мигрантов», под которым понимается обеспечение с целью получения прямо или косвенно какой-либо финансовой или иной материальной выгоды, незаконного въезда в какое-либо государство-участник любого лица, которое не является его гражданином или не проживает постоянно на его территории. Таким образом, из данного определения можно вычленить определение понятия «мигрант», под которым понимается любое въехавшее на территорию государства лицо, которое не является его гражданином или не проживает постоянно на его территории.

Сам термин «миграция» производен от латинского migratio, что можно перевести как «переселение», «перемещение», «переход».

Трудности с законодательным закреплением понятия «миграция» связаны с тем, что сама миграция включает в себя ряд базовых проблем, которые раскрывают ее социально-экономическое, демографическое, правоохранительное и иное конкретное содержание. В связи с этим существуют и разнообразные подходы к определению понятия «миграция». В научных работах выделяют такие понятия, как «внешняя или международная миграция», «внутренняя миграция», «внешняя трудовая миграция», «вынужденная миграция», «незаконная миграция» и другие категории.

Так, Л. В. Смирнягин и Б. С. Хорев под международной миграцией населения, внешней или межгосударственной миграцией понимают перемещение людей через государственные границы, связанное главным образом с изменением их постоянного места жительства². Однако глобализация миграционных процессов и формирование свободных для перемещения безвизовых зон делают межгосударственную миграцию более мобильной и не связывают людей с необходимостью менять постоянное место жительства.

Л. Л. Рыбаковский под внешней миграцией подразумевает переселение населения одной страны на территорию другой. Такое переселение в конечном счете сопровождается сменой гражданства³. Данное определение близко к первому, однако за основу взят критерий смены гражданства как наиболее тесной взаимосвязи человека с государством. Это определение характерно для стран классической иммиграции, таких как США, Канада, которые заинтересованы в привлечении иммигрантов на постоянное местожительство.

Швейцарский ученый М. Басанд дает следующее определение: «Международные миграции представляют собой все изменения места проживания, обусловленные пересечением государственной границы»⁴.

Наиболее предпочтительно, по мнению авторов, определение международной миграции как перемещение населения через государственные границы, связанное с изменением места жительства, желанием сменить гражданство, найти новую работу и другими факторами.

Вопросы классификации миграции тесно связаны с классификацией международных мигрантов. Так, Международная организация миграции (МОМ) подразделяет международных мигрантов на пять групп⁵.

1. Иностранцы, которым разрешено пребывание в стране с целью получения образования или профессионального обучения:

– студенты-иностранцы – лица, которым разрешено пребывание в другой стране с целью обучения по определенной программе. В некоторых странах студентам на определенных условиях разрешена трудовая деятельность в процессе обучения;

– иностранцы, приехавшие с целью профессионального обучения, – лица, которым разрешено пребывание в другой стране с целью приобретения профессионального опыта в процессе обучения без отрыва от работы. Эта категория иностранцев вправе работать только в определенных организациях, осуществляющих их обучение, и пребывать в стране строго определенный срок;

– родственники иностранных студентов, которым разрешено пребывание в стране.

2. Иностранцы, которым разрешено пребывание в стране с целью работы:

– трудящиеся-мигранты – лица, которым разрешено пребывание в другой стране с четко определенной целью осуществления трудовой деятельности, которая оплачивается в стране пребывания. Трудящиеся мигранты делятся на выполняющих определенный проект, работающих по контракту, временных работников. Данные категории мигрантов имеют строго определенный срок пребывания в стране;

– члены семьи трудящихся-мигрантов, которым разрешено пребывание с ними.

3. Мигранты, прибывшие с целью воссоединения или создания семьи, – иностранцы, которым разрешено пребывание в стране, так как они являются непосредственными родственниками или собираются вступить в брак с гражданами или другими иностранцами, уже живущими на законных основаниях в стране пребывания.

4. Иммигранты – иностранцы, которым дано разрешение на пребывание в стране въезда на долгосрочной или безвозвратной основе и которые не полежат практически никаким ограничениям в отношении свободы трудовой деятельности и выбора места жительства:

– мигранты, прибывшие по семейным связям, – иностранцы, выехавшие на долгосрочное поселение на основе семейных связей с гражданами или иностранными жителями страны въезда;

– этнические мигранты – иностранцы, которым разрешен въезд в страну, являющуюся их исторической родиной, в силу их национальной или этнической принадлежности к ней;

– мигранты с правом свободного устройства – иностранцы, которые имеют право въезда, пребывания и работы на территории государства, не являющегося их родиной, в результате договора или соглашения, заключенного между государством, гражданами которого они являются, и государством, в котором они проживают;

– мигранты-пенсионеры – лица пенсионного возраста, которым разрешено пребывание на территории государства, не являющегося их родиной, при условии, что они не создадут дополнительных расходов для этого государства.

5. Иностранцы, которым разрешено пребывание в стране по гуманитарным причинам:

– беженцы – лица, которым обычно предоставляется бессрочное пребывание в стране убежища;

– ищущие убежища – лица, которые заполнили заявку на предоставление убежища в стране, не являющейся их родиной. Они остаются в статусе ищущих убежища до тех пор, пока их заявка не будет рассмотрена;

– иностранцы, которым предоставлен статус временной защиты, – лица, находящиеся вне пределов страны своей национальности и которые не могут вернуться в эту страну, не подвергая свою жизнь опасности. Данный статус позволяет им находиться в стране, его предоставившей, на протяжении ограниченного периода времени, в течение которого возвращение в их страну будет расцениваться как опасное;

– лица, которым разрешено пребывание по гуманитарным соображениям, – лица, которые находятся вне пределов страны своей национальности в ситуациях, похожих на положение беженцев, поскольку они не могут воспользоваться защитой своей страны и нуждаются в защите государства, в котором они находятся.

Однако в этой классификации не учтены такие крупные группы международных мигрантов, как туристы, кочевники, паломники, дипломаты и некоторые другие группы.

Определенные трудности возникают и с отсутствием длительного опыта регулирования миграции в Российской Федерации, опыта взаимодействия с другими странами в связи с глобализацией миграционных процессов.

Вместе с тем миграционная политика на определенных этапах становления российской государственности играла немаловажную роль.

При разработке иммиграционной политики и выработке терминологии стоит обратить внимание на опыт Российской империи и Советского Союза начиная с XVII в. Во времена Петра I и Екатерины II проводилась политика, направленная на приглашение иностранной квалифицированной рабочей силы и других специалистов, в основном из Европы. Иммигрантам предоставлялись значительные льготы: их освобождали от воинской повинности, уплаты налогов и податей на различные сроки в зависимости от заселяемых ими районов, разрешалась свобода вероисповедания, из казны предоставлялись ссуды на хозяйственное обустройство и др.

В XIX в. в России проводится осознанная миграционная политика. Переселенческая политика проводится в рамках существующих на тот момент концепций. Основной категорией мигрантов становиться переселенец, основной поток которых направляется на восток страны. В Сибирь и на Дальний Восток только в 1883–1889 гг. было переселено 1,4 млн человек. Основной целью проводимой политики было заселение восточных земель и их сохранение в составе России. Предпочтение отдавалось переселению целых семей.

В СССР миграционная политика за счет существования «железного занавеса» и отсутствия внешней миграции была сосредоточена на внутренних переселенцах. Внутренняя миграция регулировалась размещением производительных сил и дифференциацией условий жизни, в основном уровнем заработной платы. Вводятся льготы для сельскохозяйственных переселенцев, льготы для прибывающих на работу на Крайний Север и приравненные к нему местности и др. Кроме экономической мотивации внутренней миграции существовала и идеологическая подоплека (комсомольские наборы для строительства БАМа, освоения целины и др.)⁶.

В Российской Федерации законодательство, регулирующее миграционное законодательство, находится в стадии становления. Приняты основополагающие федеральные законы, такие как «О гражданстве Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О вынужденных переселенцах», «О беженцах», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

Несмотря на активную правотворческую деятельность в законодательстве существует масса пробелов, которые не позволяют выстроить эффективную миграционную политику. В первую очередь это отсутствие базового понятийного аппарата, закрепленного на законодательном уровне. В связи с этим происходит путаница при использовании терминологии в подзаконных и ведомственных нормативных правовых актах, что иногда приводит к серьезному искажению задач миграционной политики.

На сегодняшний день в законодательстве Российской Федерации отсутствует базовое понятие «миграция», что не позволяет дать четкое определение и производным от него понятиям, таким как «иммиграция», «международная миграция», «трудовая миграция», «незаконная миграция» и т. д.

Первым шагом на пути к формулированию целей и задач миграционной политики было принятие Концепции регулирования миграционных процессов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р. Вместе с тем одним из серьезных недостатков концепции являлось использование терминологии, не имеющей единого легального определения. Более подробно вопрос миграционной политики Российской Федерации будет освещен в следующем параграфе данной главы.

Попытки разработки унифицированного понятийного аппарата и классификации миграционных процессов начиная с конца XIX в. не увенчались успехом, так как до сих пор нет единого мнения даже по таким базовым понятиям, как «эмигрант» и «иммигрант», и по многим другим категориям. Существуют определенные разногласия и по самому понятию «миграция».

Термин «миграция», под которым ряд ученых понимает совокупность действий, связанных с межпоселенными передвижениями, как на стадии принятия решения о миграции, так и на стадии приживаемости на новом месте или в новых условиях с учетом циркулярных передвижений, приобрел в настоящее время универсальный, обобщающий характер и в широком смысле, в частности Б. С. Хоревым, отождествляется с понятием «миграционное движение».

В зависимости от различных критериев, заложенных в основу классификации, можно выделить несколько видов миграции.

Так, миграцию можно классифицировать на международную и внутреннюю в зависимости от пересечения мигрантом государственной или территориально-административной границы.

Что касается международной, или межгосударственной, миграции, то она представляет собой территориальные (пространственные) передвижения людей через государственные границы, связанные с изменением постоянного места жительства, обусловленным различными факторами (семейными, национальными, политическими и др.), или с пребыванием в стране въезда, имеющим длительный (более 1 года), сезонный и маятниковый характер, а также с циркулярными поездками на работу, отдых, лечение и т. д.

Главными отличительными признаками международной миграции населения по сравнению с внутренней миграцией являются государственная граница, ее пересечение и соответствующий государственный контроль как за фактом самого передвижения через границу (и в стране выезда, и особенно в стране въезда), так и за последующим пребыванием в стране въезда, особенно в связи с трудоустройством.

В зависимости от длительности перемещения можно разделить миграцию на эпизодическую, маятниковую, сезонную и безвозвратную.

К эпизодической миграции можно отнести пространственные перемещения с целью отдыха, перемещения делового характера и ряд иных поездок, нерегулярных по своему характеру, в которые вовлечено большинство населения. Под маятниковой миграцией понимаются регулярные перемещения населения от места жительства к местам работы или учебы. К сезонной миграции относятся перемещения в основном трудоспособного населения, связанные с поиском временной работы без цели изменения постоянного места жительства. К основным «потребителям» сезонной миграции можно отнести сельскохозяйственную и иные перерабатывающие отрасли практически всех экономически развитых государств. Под безвозвратной миграцией понимается перемещение с целью смены постоянного места жительства.

По направленности миграционных потоков можно выделить иммиграцию (въездную миграцию) и эмиграцию (выездную миграцию).

В зависимости от легальности пребывания на территории государства въезда различают законную (легальную) и незаконную (нелегальную) миграцию.

В зависимости от добровольности перемещения миграцию подразделяется на добровольную или вынужденную.

Однако в законодательстве большинства государств, проводящих активную иммиграционную политику, эти несколько критериев деления миграции объединены в классификации миграции относительно целей перемещения на три больших блока: трудовая (экономическая) миграция, вынужденная миграция, миграция с целью воссоединения семей.

В российском миграционном законодательстве отсутствует прямое деление мигрантов на различные категории в связи с обозначенной проблемой наличия пробелов в понятийном аппарате и его неразвитости. Попытка классифицировать виды миграции предпринята в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденной Президентом России 13 июня 2012 г., о чем более подробно будет изложено в следующем параграфе главы.

Также необходимо отметить, что на протяжении длительного времени ведущими учеными и правоприменителями ведется дискуссия о целесообразности создания миграционного кодекса, одной их основных задач которого, несомненно, станет развитие понятийного аппарата в области миграции.