Kitobni o'qish: «Нецелевое использование средств: практика, нарушения и ответственность»

Shrift:

О данном обзоре

Данный обзор правоприменительной практики по нецелевому использованию (расходованию) средств основан на анализе выявленных нарушений Счетной палаты России, Федерального казначейства, практики по статье 15.14 КоАП РФ, практики по статьям 285.1 УК РФ и 285.2 УК РФ, судебной практики обжалования представлений (предписаний).

В обзоре использована практика 2018 – 2023 года.

Нецелевое использование средств является одним из наиболее серьезных нарушений для получателей бюджетных средств, субсидий, грантов и межбюджетных трансфертов.

Это связано с наличием повышенной ответственности: административная и уголовная и необходимостью возврата средств, потраченных нецелевым образом.

Для начала рассмотрим имеющиеся в законодательстве определения понятия «нецелевого использования средств».

Отметим, что в законодательстве, в основном, используется термин «использование», тогда как в УК РФ – «расходование».

Указанное не влияет на квалификацию и наличие каких-либо особенностей.

1. Основы нецелевого использования средств в законодательстве Российской Федерации

1.1. Определение нецелевого использования средств в Бюджетном кодексе России

В части 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) приведено следующее определение:

Нецелевое использование бюджетных средств:

В БК РФ нецелевое использование средств является бюджетным правонарушением, что влечет применение бюджетных мер принуждений (статья 306.2 БК РФ). Например, бесспорное взыскание суммы средств.

К бюджетам бюджетной системы России относятся:

– федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

– бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

– местные бюджеты.

1.2. Определение нецелевого использования средств в КоАП РФ

Определение административного правонарушения по статье 15.14 КоАП РФ идентично определению Бюджетного кодекса России, а именно:

Нецелевое использование бюджетных средств:

направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

1.3. Определение нецелевого расходования средств в Уголовном кодексе России

В статье 285.1 УК РФ установлена ответственность за нецелевое использование бюджетных средств.

В статье 285.2 УК РФ установлена ответственность нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов.

В статье 285.1 УК РФ приведено следующее определение нецелевого использования бюджетных средств

Расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.

Вывод:

имеется общее понимание нецелевого использования средств в законодательстве России.

В статье 285.2 УК РФ приведено определение нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов:

Расходование средств государственных внебюджетных фондов должностным лицом на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством Российской Федерации, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, совершенное в крупном размере.

Вывод:

для государственных внебюджетных фондов определены иные условия нецелевого использования средств:

– условия предоставления + бюджет внебюджетного фонда.

На основании чего в отношении нецелевого использования средств внебюджетных фондов требуется соблюдение двух условий. Тогда как для бюджета – нарушение одно из документов, содержащего условия предоставления средств.

1.4. Сложности понимание нецелевого использования средств

В настоящее время, несмотря на наличие единого понимания, есть проблемы с сущностью и трактованием понятия «нецелевого использования средств» со стороны проверяющих.

Определение сводится к направлению средств и оплате денежных обязательств в целях, которые не соответствуют полностью или частично всему массиву цепочки документов- основания.

Фактически по некоторым составам нарушений это приводит к наличию противоречий между ними.

Как показывает практика, судебные и правоохранительные органы в большинстве случаев соглашаются с проверяющими. А акт по результатам проверки является доказательством совершения правонарушения или преступления.

Рассмотрим несколько примеров.

Пример №1

В государственной (муниципальной) программе могут быть одни цели по укрупненному виду расходов.

А конкретная операция (вид расхода, КОСГУ), например, могут быть в приложении к соглашению о предоставлении субсидии.

На практике проверяющие начинают субъективное толкование конкретной операции в разрезе укрупненного направления использования средств.

Такое свойственно для органов финансового контроля регионального и муниципального уровня.

Пример №2

В документе стратегического планирования может быть определен только результат: например, повышение уровня спортивной подготовки.

Для достижения результата предусмотрен укрупненный вид расхода.

В других документах могут идти такие же укрупненные позиции.

Например, объект контроля покупает оргтехнику для администрирования указанного результата.

В результате возникают споры по конкретной операции: покупка оргтехники, по мнению объекта контроля, может относиться к достижению результата, а, по мнению проверяющих, не может.

Пример №3

Споры, связанные с неправильным применение сходных кодов бюджетной классификации.

Несмотря на наличие судебной практики, ошибки в классификации продолжают фиксироваться, как нецелевое использование средств.

На основании чего, требуется тщательное изучение практики по каждому случаю нарушения, содержащего признаки нецелевого использования средств.

Конкретные примеры из практики будут рассмотрены ниже в данном пособии.

1.5. Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23

Пункт 14.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 (ред. от 28.05.2019) "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" важен для подготовки правовой позиции при наличии правонарушения.

В частности, если судом будет установлено, что исходя из содержания указанных перечней, наименований статей и подстатей Классификации невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью Классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (т.е. когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи Классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей Классификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств.

Кроме того, не может быть применена ответственность за нецелевое использование бюджетных средств в случае оплаты за счет средств, выделенных на текущий финансовый год, соответствующих товаров, работ, услуг, которые будут поставляться, выполняться, оказываться в следующем финансовом году.

2. Ответственность за нецелевое использование средств

2.1. Административная ответственность (статья 15.14 КоАП РФ)

Влечет наложение административного штрафа:

– на должностных лиц в размере от 20 000₽ до 50 000₽ или дисквалификацию на срок от 1 до 3 лет;

– на юридических лиц – от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.

Срок давности привлечения к административной ответственности:

для должностных лиц – 2 года;

для юридических лиц – 2 года.

Дата совершение правонарушения: дата проведения платежа (платежное поручение) по операции, повлекшей нецелевое использование средств.

Кто рассматривает дела?

Протоколы об административных правонарушениях, составленные инспекторами Счетной палаты России / контрольно-счетных органов:

дела по протоколам об административном правонарушении рассматривает мировой суд / районный суд (в части ответственности должностного лица).

Протоколы об административных правонарушениях, составленные должностными лицами Федерального казначейства:

Дела по протоколам об административном правонарушении Федеральное казначейство рассматривает самостоятельно.

2.2. Уголовная ответственность

За нецелевое использование бюджетных средств (статья 285.1 УК РФ) и нецелевое использование средств внебюджетных фондов (статья 285.2 УК РФ) предусмотрена ответственность по двум частям: в крупном размере¹ и в особо крупном размере (по предварительному сговору лиц):

часть 1 (от 1,5 до 7,5 млн рублей) –

– штраф в размере от 100 тысяч до 300 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от 1 года до 2 лет,

либо

– принудительные работы на срок до 2 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового,

либо

– арест на срок до 6 месяцев,

либо

– лишение свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового.

Часть 2 (свыше 7,5 млн рублей или (и) группой лиц по предварительному сговору)

– штраф в размере от 200 тысяч до 500 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до 3 лет,

либо

– принудительные работы на срок до 5 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового,

либо

– лишение свободы на срок до 5 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового.

2.3. Возврат средств

За нецелевое использование средств бюджета или внебюджетного фонда также устанавливается возврат соответствующих средств на основании статьи 306.2 БК РФ.

В дополнение виновное должностное лицо при привлечении к уголовной ответственности может добровольно или принудительно возместить ущерб, нанесённый бюджету бюджетной системы.

3. Практика проверок Счетной палаты России

Счетная палата России в отношении нарушения «нецелевое использование средств» использует формулировку:

«содержит признаки нецелевого использования средств».

Это обусловлено тем, что по выявленным фактам составляются протоколы об административных правонарушениях. Они рассматриваются в суде.

Таким образом, подтверждение нецелевого использования средств осуществляется судом в случае привлечения к ответственности должностного лица или юридического лица.

Нецелевое использование средств фиксируется только в рамках проведения контрольного мероприятия.

В то же время в представлениях Счетной палаты России формируются такие требования о возврате средств в федеральный бюджет / бюджет внебюджетного фонда.

В отчетах и заключениях Счетной палаты России может указываться, что нецелевого использования бюджетных средств не установлено.

В отчетах и представлениях Счетной палаты России за 2020-2023 годы имеются следующие примеры нецелевого использования средств.

Пример

Оплата работ по дорожному строительству на участках, которые не включены в контракт, а также расположены на землях другого муниципального образования.

Пояснение автора²: прямое нецелевое использование средств.

Пример

Оплата работ по приобретению и установке остановочных павильонов, не соответствующих по материалу техническому заданию.

Пояснение автора: частая проблема при выявлении нарушений при исполнении контрактов по 44-ФЗ. Такие факты могут быть зафиксированы, как нецелевое использование средств, либо причинение ущерба государству со стороны поставщика.

В зависимости от квалификации возврат средств осуществляет заказчик или поставщик.

Исходя из нашей практики, такие факты практически не оспариваются в замечаниях на акт проверки. Хотя, по нашему мнению, они могут быть оспорены. Так как есть гарантийные обязательства в рамках контракта.

А если срок окончен, то сумма нецелевого использования средств может быть снижена до стоимости элементов, не соответствующих техническому заданию.

В добавок при судебном обжаловании можно ходатайствовать о назначении экспертизы. Если материалы идентичные, то это может помочь оспорить нарушение.

Пример

Оплата работ по благоустройству обочины щебнем, не соответствующим по фракции условиям технического задания.

Пояснение автора: в данной проверке была проведена экспертиза дорожной службой, которая показала, что щебень был насыпан другой. В данном случае возможно применить защиту в рамках разницы стоимости щебня, так как итоговый результат есть.

Пример

Оплата работ по ремонту дороги, когда при визуальном осмотре и расчете выявляется, что фактический километраж не соответствует (меньше) условиям контракта.

Пояснение автора: прямое нецелевое использование средств. Замеры в проверке делались дорожной службой.

Пример

По развитию паллиативной помощи – вместо медицинских изделий приобретены мебель и ИКТ-оборудование общей стоимостью 297,9 тыс. рублей.

Пояснение автора: прямое нецелевое использование средств.

Пример

При проведении капитального ремонта проспекта Коста и ремонта ул. Николаева в г. Владикавказе ВМКУ «Дорожный фонд» необоснованно включены работы по устройству трамвайных путей на общую сумму 93,8 млн рублей, из которых оплачены работы на сумму 92,0 млн рублей.

Оплата указанных работ осуществлялась по подразделу 0409 «Дорожное хозяйство (дорожные фонды)» классификации расходов, а не 0408 «Транспорт», что не соответствует целям осуществления дорожной деятельности и содержит признаки нецелевого использования бюджетных средств в указанной сумме.