Введение в Избирательное право и Право референдума

§ 2. Регламент Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

Феномен Регламента^[88] Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в силу своей правовой природы, заслуживает отдельного рассмотрения. De jure представляя собой внутренний нормативный акт государственного органа, сравнимый по аналогии права с уставом юридического лица, de facto распространил своё действие далеко за пределы ЦИК РФ, приобретя нормативно-правовые характеристики. Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»^[89] «Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц». Очевидно, что рассматриваемый нами Регламент ЦИК России обладает всеми указанными существенными признаками и, следовательно, должен трактоваться правоприменителями как специальный нормативно-правовой акт особого государственного органа. Такая «специальность» вытекает из «особости» и особенности феномена Центральной избирательной комиссии, рассмотренных выше, и не требующих государственной регистрации издаваемых ею решений и иных актов (Статья 6 указанного Регламента, часть 13 Статьи 20 67-ФЗ Об основных гарантиях), а также обязательного обнародования издаваемых актов и решений (Согласно Статье 67 указанного Регламента вносимые в него изменения и дополнения вступают в силу с момента их принятия^[90]).

Регламент Центральной избирательной комиссии принят 28 июня 1995 года и оформлен Постановлением № 7/46-II. Структурно состоит из 10 разделов и 67 статей зачастую слабосвязанных между собой, что видимо отражает трудный путь, который исторически прошел этот акт начиная с 1995 года, когда он был принят, после чего многократно редактировался^[91]. Опираясь на наследие фон Иеринга, который под юридической техникой понимал искусство внутреннего (технический механизм) и внешнего (формальная отделка) обустройства права, с целью облегчения его усвоения и применения, возможно выделить две части Регламента – общую и особенную. К общей части Регламента можно отнести I, II и III разделы. В особенной части (IV–X разделы) допустимо выделить ещё три главы – процедурную (IV, V, VI разделы), процессуальную (VIII, IX разделы) и заключительную (VII, X разделы). Такое авторское деление является достаточно условным, так как многие части, главы и разделы могут включать как нормы материального, так и процессуального и процедурного права, но в целом отражают общую форму и содержание юридического документа.

Общая часть

Общая часть Регламента Центральной избирательной комиссии включает следующие разделы:

I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

II. ПРЕДСЕДАТЕЛЬ, ЗАМЕСТИТЕЛЬ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ И СЕКРЕТАРЬ КОМИССИИ

III. ЧЛЕНЫ КОМИССИИ

Первый раздел «Общие положения» состоит из 9 статей и содержит нормы, описывающие вводную часть, юридический статус и наименование федерального государственного органа, источники права, которыми он руководствуется в ходе реализации своей деятельности, состав и порядок формирования, руководящие принципы работы, официальный печатный орган и ресурс в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», используемые для обнародования решений и иных актов, издаваемых органом, его местонахождение, а также термины и определения, используемые в регламенте. Стоит акцентировать внимание на том, что, принимая свой Регламент, в рассматриваемом разделе ЦИК России даёт не только расширенное толкование законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, как, например, закрепляя примат своих решений и актов над иными органами власти («Решения и иные акты Комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, инициативных групп по проведению референдума, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума, а также избирательных комиссий, комиссий референдума»), но и вводит новое нормативное регулирование отношений участников избирательного процесса, не предусмотренное действующим законодательством. К примеру, абзацами 7, 8 Статьи 4 Регламента ЦИК РФ вводит в избирательное законодательство и избирательный процесс новый субъект права, наделяя его правами и обязанностями, а именно «представитель политической партии, не имеющей право назначить члена Комиссии с правом совещательного голоса»: «Политические партии, не имеющие право назначить члена Комиссии с правом совещательного голоса, вправе назначить одного своего представителя (далее – представитель политической партии) для участия в работе Комиссии». При этом законодательством никак не урегулированы права и обязанности такого нового субъекта избирательного процесса и его правоотношения с другими участниками выборов и референдумов, административно-правовая, конституционно-правовая и уголовная ответственности, а также санкции за нарушение избирательного законодательства.

Второй раздел «Председатель, заместитель председателя и секретарь комиссии» состоит из 7 статей и содержит нормоположения, регулирующие порядок избрания председателя, заместителя председателя и секретаря избирательной комиссии, а также их статус и полномочия. С точки зрения юридической техники, интерес вызывает коллизия двоякого статуса члена ЦИК России в процессе избрания руководства избирательной комиссии. Согласно Статье 11 Регламента кандидатуры на руководящие должности выдвигаются членами Центральной избирательной комиссии, то есть, с точки зрения права, член ЦИК, выдвигаемый на замещение вакантной должности, представляет собой объект права, так как его согласие не требуется, при этом в этой же статье в абзаце 2 указывается, что «Самоотвод принимается без голосования». Таким образом, если «объект права» оказался не согласен со своим выдвижением, то путем проявления воли он превращается в субъект права. Такая юридическая конструкция вызывает массу вопросов и сомнений в её целесообразности.

Третий раздел «Члены комиссии» состоит из 9 статей и включает в себя нормы, регулирующие статус, права и обязанности членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации как с решающим, так и с совещательным голосом, сроки их полномочий, порядок прекращения полномочий и основания замещения члена избирательной комиссии.

Особенная часть

Особенная часть Регламента Центральной избирательной комиссии включает следующие разделы:

ГЛАВА 1 «ПРОЦЕДУРНАЯ»^[92]

IV ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ ЗАСЕДАНИЙ КОМИССИИ

V ПОРЯДОК ГОЛОСОВАНИЯ НА ЗАСЕДАНИЯХ КОМИССИИ

VI ПОРЯДОК ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ КОМИССИИ

ГЛАВА 2 «ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ»

VIII ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ КОМИССИЕЙ КОНТРОЛЯ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ, ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

IX ПОРЯДОК РАБОТЫ КОМИССИИ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ О ВЫБОРАХ И РЕФЕРЕНДУМЕ

ГЛАВА 3 «ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ»

VII ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОМИССИИ

X ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

 

Рассмотрим их подробнее ниже.

Четвертый раздел Регламента «Порядок проведения заседаний комиссии» включает 14 статей и начинается с упоминания «представителя политической партии», о котором мы указывали выше, его прав и обязанностей, а также процедуры его отстранения от участия в заседании Комиссии: «Представитель политической партии немедленно отстраняется от участия в заседании Комиссии, если он на заседании Комиссии нарушает положения настоящего Регламента или закон о выборах, референдуме. Решение об отстранении представителя политической партии принимается Комиссией с занесением результатов в протокол заседания Комиссии и последующим информированием политической партии, представителем которой он является». Очевидно, что данные нормоположения являются процедурными, и, с точки зрения юридической техники, гораздо логичнее было бы разместить их в разделе 3 «Члены комиссии». Далее содержатся ещё несколько процедурных вопросов, регламентирующих первое заседание комиссии, которые также технически вернее было бы разместить в разделе 2 настоящего регламента. Начиная со статьи 31 и по статью 40 Регламента, довольно упорядоченно размещены процессуальные вопросы проведения заседания Центральной избирательной комиссии. В процессуальной части Регламент ЦИК России напоминает очень упрощенную версию Кодекса административного судопроизводства и мог бы многое из него почерпнуть по аналогии. В данном случае, по мнению автора, исходя из вышеописанного в предыдущих параграфах о юридической природе избирательной комиссии и её близости к судебной ветви власти, допустимо провести сравнение с административным судопроизводством, хотя по своей природе оно ближе к конституционному.

Между тем, стоит отметить Статью 40 и корреспондирующую ей Статью 54 (абзац 6), посвященные такому феномену избирательного законодательства как «рабочая группа избирательной комиссии». Несмотря на то, что в законодательстве Российской Федерации, субъектовом законодательстве, настоящем Регламенте, иных актах и решениях ЦИК России рабочая группа упоминается недвусмысленно, понятие и правовая природа этого феномена в российском правовом поле отсутствуют. Автор неоднократно привлекал внимание к этой проблеме как научной общественности, так и судейского корпуса в работе «Правовая природа рабочей группы избирательной комиссии»^[93] и в качестве одного из представителей в судебном процессе по делу, связанному с оспариванием решения рабочей группы избирательной комиссии. Однако, суды первой и апелляционной инстанций с доводами автора не согласились^[94]. В мотивировочной части судебных решений указывалось, что положение о рабочей группе и утвердившее его постановление избирательной комиссии не обладают всеми необходимыми признаками нормативного правового акта, которые бы позволяли отнести их к законодательству о выборах Российской Федерации. Суды нескольких инстанций, включая Первый апелляционный суд общей юрисдикции, по мнению автора, пришли к ошибочному заключению, что рабочая группа как таковая не является обязательным элементом избирательного процесса и/или органом организатора выборов, в связи с чем исходящие от неё доказательства, служащие основанием для принятия решений избирательной комиссией, не могут быть признаны относимыми либо допустимыми. Однако, если допустить, что рабочая группа избирательной комиссии как таковая не являлась обязательным элементом избирательного процесса и/или органом организатора выборов, то на нее бы и не возлагались задачи по приему документов, представляемых кандидатами (в том числе при самовыдвижении), политическими партиями, не возлагалась бы также и проверка соответствия таких документов требованиям российского законодательства, проверка подписных листов с подписями избирателей, а также (если это предусмотрено положением, регламентирующим деятельность такой рабочей группы) проверка проектов постановлений (и других форм документов) избирательной комиссии. Это говорит о серьёзных пробелах в нормативном регулировании в целом и исследуемом Регламенте в частности. Наличие упоминания рабочей группы при отсутствии правового регулирования приводит к нарушениям прав и законных интересов субъектов избирательного процесса и электоральной коррупции. De facto ЦИК России вводит и избирательный процесс ещё один субъект права, который обладает размытыми правами и обязанностями и в случае судебного обжалования его действий de jure оказывается необязательным элементом избирательного процесса именно из-за отсутствия должного нормативного регулирования со стороны избирательной комиссии.

Пятый раздел Регламента «Порядок голосования на заседаниях комиссии» включает всего 3 статьи и регламентирует процедуру принятия коллективного решения коллегиального органа как акта голосования.

Шестой раздел Регламента «Порядок принятия решений комиссии» включает 5 статей и технически верно было бы расположить его перед пятым разделом, так как очевидно, что принятие решений избирательной комиссии заканчивается голосованием, а не начинается с него. В настоящем разделе нормативно регулируется процедурная часть подготовки и выработки решения коллегиального федерального государственного органа, коим является Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; описываются постадийно действия членов избирательной комиссии, начиная с обсуждения и заканчивая вынесением итогового решения.

Раздел восьмой, отнесенный автором к «процессуальной» главе Регламента, называется «Осуществление комиссией контроля за соблюдением избирательных прав, права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и включает 3 содержательных статьи. Важнейшим элементом настоящего раздела является закрепление за Центральной избирательной комиссией полномочий контроля за всей избирательной системой России, а не надзора. В отличие от органов конституционного надзора, ЦИК России, согласно указанным нормам, как контролирующий орган имеет право непосредственно вмешиваться в избирательный процесс, независимо от уровня выборов и референдумов. Стоит отдельно отметить, что описываемым Регламентом Центральная избирательная комиссии существенно расширила свои правомочия и полномочия, самонаделив ими себя, а по сути являясь надконституционным органом избирательного контроля (электоральной юстицией), комиссия оказалась несвязанной конституционными нормами о разграничении полномочий между федеральной властью и субъектами федерации, что позволило ей самолегитимировать своё право непосредственного контроля избирательного процесса даже на муниципальном уровне либо сельских поселений. Хотя генезис появления такого права нами был подробно описан в первых параграфах настоящей работы, такая неограниченная власть заставляет задуматься над её конституционным ограничением в будущем – путём внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации.

Раздел девятый, также относящийся к «процессуальной» главе Регламента, носит наименование «Порядок работы комиссии по реализации основных положений федеральных законов о выборах и референдуме» и включает в себя 11 статей (включая одну исключенную). Как уже было отмечено выше, процессуальные разделы Регламента изобилуют процедурными нормами, а нормы материального права перемежаются с нормами процессуального без каких-либо разграничений. Так, из девятого раздела выделяется и контрастирует с остальной частью раздела статья 57, регулирующая вопросы, связанные с предложением кандидатур в состав избирательной комиссии субъекта Российской Федерации и на должность председателя избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, тогда как остальные нормы регулируют избирательный процесс федерального уровня выборов и референдумов – выборы Президента Российской Федерации, выборы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и проведение федерального Референдума, а также финансирование выборов и референдумов.

Раздел седьмой «Обеспечение деятельности комиссии» автор отнёс к «заключительной» главе Регламента в связи с тем, что он не несет в себе норм права, напрямую связанных с организацией выборов и референдумов, либо иных материальных и процессуальных норм избирательного права. Раздел имеет 5 статей, 4 из которых регулируют правовое, организационное, информационно-аналитическое, финансовое, документационное, издательское, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение деятельности комиссии, а заключительная – условия труда и отдыха членов избирательной комиссии.

Десятый, он же заключительный, раздел состоит всего из одной статьи, регулирующей порядок вступления в силу изменений и дополнений в настоящий Регламент.

Подробное исследование Регламента Центральной избирательной комиссии Российской Федерации показало следующее: Регламент представляет собой не только локальный нормативный акт избирательной комиссии, но и нормативно-правовой акт, непосредственно регулирующий общественные правоотношения, вытекающие из конституционного права граждан на управление государством в виде непосредственного управления через референдум либо через своё участие в выборах. За 27 лет действия настоящего нормативно-правового акта в него были внесены 22 изменения и дополнения, что, с точки зрения юридической техники, сильно изменило его первоначальную юридическую красоту и лаконичность. Он не отвечает требованиям времени и требует глубокой переработки либо разработки нового нормативно-правового акта. Документом вводится в избирательное законодательство Российской Федерации такой новый субъект избирательного процесса как «представитель политической партии, не имеющей право назначить члена Комиссии с правом совещательного голоса», определяются его статус в избирательном процессе, права, обязанности и норма ответственности. Регламентом закрепляется неурегулированный законодателем статус «рабочей группы избирательной комиссии» без определения её правовой природы, юридического (конституционно-правового) статуса, силы принимаемых ею решений и пр. Исследуемым Регламентом Центральная избирательная комиссия существенно расширила свои правомочия и полномочия, самонаделив ими себя, будучи несвязанной конституционными нормами о разграничении полномочий между федеральной властью и субъектами федерации, что позволило ей самолегитимировать своё право непосредственного контроля избирательного процесса на всех уровнях.

§ 3. Акты, издаваемые Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, и их правовая природа

Исследование актов, в том числе как индивидуального, так и нормативного характера, издаваемых Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, невозможно без всестороннего изучения их правовой природы и источников права.

Согласно действующему законодательству Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает Решения и иные Акты (часть 13 Статьи 20 67-ФЗ). Решения комиссии оформляются Постановлением, а Инструкции, иные нормативные акты по вопросам применения федерального законодательства, обращения и заявления, принимаемые Комиссией, утверждаются постановлением Комиссии (абзац 6 Статьи 44 Регламента ЦИК России). К иным актам комиссии можно отнести Положения (часть 11 Статьи 16 67-ФЗ), Соглашения (часть 16.2 Статьи 22 67-ФЗ), Заключения «о соответствии законов иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, регулирующему избирательные права граждан и право на участие в референдуме» (часть 14 Статьи 21 67-ФЗ), Протоколы об административном правонарушении, Определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования (часть 4 Статьи 28.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ), Разъяснения законодательства (Статья 58 ФКЗ О Референдуме, Статья 17 ФКЗ О выборах Президента РФ). Отдельно стоит упомянуть институт «Особого мнения», представляющий собой публичное определение членом комиссии своей позиции по рассматриваемому вопросу, и альтернативный источник доктринального толкования избирательного права и права референдума, способный влиять на последующее рассмотрение вопроса, правоприменительную и законодательную практику (часть 17 Статьи 28 67-ФЗ и др.).

Таким образом, избирательная комиссия издаёт следующие акты как нормативного, так и ненормативного характера, посредством которых она реализует свою компетенцию:

– по содержанию – Решения, Инструкции, Обращения, Заявления, Соглашения, Заключения, Разъяснения, Протоколы и Особые мнения;

– по форме – Постановления, Положения, Определения, Особые мнения.

Рассмотрим правовую природу перечисленных юридических актов ЦИК России ниже.

Природа нормативно-правовых актов избирательной комиссии обуславливает отношение субъектов избирательного процесса к реализации положений, регулируемое этими актами органа государственной власти. Нормативные правовые акты распространяют своё действие в отношении неопределенного круга лиц, в то время как правовые акты индивидуального характера действуют в отношении конкретных субъектов избирательного права. Нормативные акты иерархичны. Строгая упорядоченность от юридических документов высшей юридической силы к документам низшей юридической силы, обеспечивает устойчивость правовой конструкции и служит основанием законности. Правоведы полагают, что целью правовых актов является установление «правового режима, в том числе и специального, регулирующего конкретные общественные отношения, устанавливающего особый порядок правового воздействия. При этом правовой режим регулирует социальную ситуацию либо формирует благоприятную среду для управомоченных субъектов в целях вовлечения их в желаемую деятельность, либо устанавливает жесткие, неблагоприятные условия для возможных нарушителей правил, закрепленных в режиме»^[95].

«Когда говорят о юридической природе акта, то прежде всего стремятся выделить вопрос о его нормативности. Но после того, как этот вопрос решен, немалое значение для определения правового характера акта имеют вопросы о его юридической силе, сфере действия, форме, в которую он облечен. Все эти свойства мы относим к элементам юридической природы правовых актов»^[96]. Иными словами, качество нормативного регулирования прямо пропорционально правовой природе, которая тесно сопряжена с источником права. Следовательно, акты, издаваемые Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, обладают различной правовой природой.

Автору известны различные устоявшиеся классификации правовых актов в зависимости от нормативной природы^[97]. К примеру, некоторые конституционалисты выделяют такие нормативные правовые акты, как акты применения права, акты толкования права (интерпретационные акты), нетипичные (атипичные или смешанные) акты и прочие акты^[98]. Однако, учитывая то, что даже российские правоведы-конституционалисты, специализирующиеся на избирательном праве и праве референдума, допускают неточности^[99] в определении нормативной природы актов ЦИК России, для ясности представим наглядную иллюстрацию источников избирательного права и права референдума, правовой природы и качества нормативного регулирования (в виде конченых актов) (см. Рисунок 5).

Сравнительный анализ нормативного содержания правовых актов ЦИК России по критериям, позволяющим разграничивать правовые акты по их нормативной природе, анализ правового содержания издаваемых правовых актов, закрепляемых в них ценностей – в первую очередь равенства и справедливости, – не позволяет структурировать их с первого раза либо отнести к какому-либо одному виду актов (см. выше – нетипичные, атипичные или смешанные акты), в отличие от государственных органов исполнительной власти. В пункте 2 Раздела 1 Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009 (ред. от 07.11.2022) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»^[100] приведен закрытый перечь «нормативно-правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем, распоряжений и телеграмм не допускается».

Рисунок 5. Правовая природа актов Центральной избирательной Комиссии Российской Федерации (составлено автором)

Консенсусным мнением является то, что правоприменительная деятельность избирательной комиссии подчинена задаче наиболее полной реализации избирательных прав граждан и права на участие в референдуме в процессе организации избирательного процесса. Однако, отсутствие в избирательном законодательстве и Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации перечня актов, которые может принимать ЦИК России, создаёт определенные проблемы правоприменительного и теоретического характера. Начиная с момента появления избирательной комиссии в 1993 году и по настоящий момент не прекращается поток научных публикаций в юридической литературе о природе и источниках актов комиссии. Рассмотрим их подробнее.

Акты ЦИК РФ, обладающие нормативными свойствами

1. Один из правоведов (Красинский В. В.) указывает, что правоприменительные акты избирательной комиссии России не создают новых норм права. «Их значение заключается в уточнении и разъяснении действующего права в целях его правильной и эффективной реализации. Примерами актов нормативного толкования служат: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 21 сентября 1999 года № 15/114–3 «О Разъяснениях порядка реализации избирательных прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 23 марта 2007 года № 203/1272–4 «О Разъяснении порядка применения пункта 1.1., подпунктов «в.1», «в.2» пункта 24, подпунктов «б.1», «б.2» пункта 25, подпунктов «з», «и» пункта 26 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 ноября 2007 года № 51/432–5 «О разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей и об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва» и ряд других актов-разъяснений. Разъяснения, не создавая новых норм права, вместе с тем, обеспечивают единообразное применение федеральных законов»^[101]. При этом, Красинский В. В. производит смешение источников права, что безусловно влияет на их правовую природу и качество нормативного регулирования, так как такой вид нормативного правового акта как «Разъяснения» предусмотрен исключительно федеральными конституционными законами «О Референдуме» (Статья 58) и «О выборах Президента» (Статья 17). Принципиальная разница между приведенными Красинским В. В. в качестве примеров «Разъяснениями о порядке применения части пятой статьи 51 Федерального конституционного закона «О выборах Президента Российской Федерации» (утв. Постановлением ЦИК России от 05 мая 1996 года № 93/762-II)^[102] и Разъяснениями порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента Российской Федерации (утв. Постановлением ЦИК России от 9 января 2018 года № 124/1045–7)^[103] в том, что первые имеют конституционно-правовой источник и прямо вытекают из федерального конституционного законодательства, а вторые Разъяснения имеют естественно-правовой источник и вытекают из собственных нормативно-правовых актов ЦИК России, что делает качество нормативного регулирования установленного правового режима небесспорным и, с позиций позитивистов, может быть оспорено в соответствующую судебную инстанцию.

2. Особую группу актов ЦИК РФ образуют акты рекомендательного характера – методические рекомендации, такие как Постановление ЦИК России от 04 июня 2020 года № 251/1858–7 «О Методических рекомендациях по обеспечению права военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов на участие в общероссийском голосовании по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации»^[104], Постановление ЦИК России от 09 июня 2021 года № 9/75–8 «О Методических рекомендациях по приему и проверке подписных листов с подписями избирателей в поддержку выдвижения списков кандидатов, выдвижения (самовыдвижения) кандидатов на выборах, проводимых в субъектах Российской Федерации»^[105], Постановление ЦИК России от 08 августа 2018 года № 174/1414–7 (ред. от 13.07.2022) «О Методических рекомендациях по организации голосования отдельных категорий избирателей при проведении выборов на территории Российской Федерации»^[106]. Как и все остальные решения и акты избирательной комиссии, рекомендации утверждаются постановлением ЦИК России и, хотя они носят рекомендательный характер, дают официальное толкование избирательного законодательства и определяют ожидаемый, желаемый вариант поведения субъектов избирательного процесса с целью его правоприменительного единообразия.

Нормативные правовые акты ЦИК РФ

Существенную часть актов ЦИК России можно отнести к нормативным правовым актами. Так, согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются:

– издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом,

– наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем, признание того или иного акта нормативным правовым зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации). В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы^[107]. Там же – «Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, … наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц».