Банковское право России второй половины XIX – начала XX века

Улучшение ситуации на рынке и желание дать ему новый толчок привели к изданию нового Положения об учреждениях мелкого кредита 7 июня 1904 года¹⁵⁴. Немецкий и австрийский опыт в то время указывал законодателю, что кредитные кооперативы имеют еще очень большой потенциал для роста, складывалось впечатление, что под влиянием такой кооперации деревня готова начать перестройку своих хозяйств¹⁵⁵.

В Положении 1904 года законодатель решил вернуться к проблеме с земствами, которые в эпоху реформ Александра II получили право создавать при себе кредитные учреждения, но при Александре III этого права окончательно лишились: не только из-за общего духа контрреформ, но и в связи с очень малым числом (можно сказать, даже отсутствием) успешных реализаций этого права. Новый закон наконец закрепил за земствами роль активного регулятора и инициатора действий в сфере мелкого кредита¹⁵⁶: появлялись земские кассы – особые учреждения, которые могли открываться только при земствах, на усмотрение земств оставлялись многие вопросы организации и деятельности таких касс, ссудо-сберегательные товарищества и кассы, создаваемые с помощью земств, теперь могли учреждаться не с предварительного разрешения государства, а лишь с уведомлением его (ст. 24).

Положение и мнение Государственного совета, утвердившее его, предусматривали значительную реформу и существующих учреждений мелкого кредита. В первую очередь им предоставлялись налоговые льготы, облегченный порядок открытия без необходимости обращаться даже к министру финансов (ст. 23) и более доступная возможность (направлялись средства из других фондов, соответствующее право фиксировалось прямо и более или менее детально) получить свой капитал из казны (ст. 28). Далее ст. 10 позволяла кооперативам заниматься всеми видами кредитования под залог, в том числе не упоминаемым в Положении 1895 года ломбардным кредитом, ст. 12 отдельное внимание уделяла разрешаемым ссудам на приобретение инвентаря, ст. 14 говорила о предоставлении ссуд для посредничества между покупателем и продавцом без упоминания о необходимости получения специального разрешения, ст. 15 фиксировало право получения вкладов от неограниченного круга лиц. Ст. 16-17 повторяли общие требования о коммерческой тайне и запрете произвольной конфискации средств кредитных учреждений. Учреждения мелкого кредита переходили в новый статус, в который было заложено стремление к уравнению с «серьезными» игроками рынка – все конкретные права дополнялось в ст. 3 подчеркиваемым разрешением им совершать все те правовые действия (получать имущество и распоряжаться им, заключать сделки, обращаться в суд и нести ответственность перед ним), которые были дозволены и остальным юридическим лицам¹⁵⁷.

Закрепление системы контроля за системой мелкого кредита было оборотной стороной всех предоставляемых преференций. Главным регулятором стало новое Управление по делам мелкого кредита при Государственном банке (ст. 32), местными регуляторами – губернские (областные) комитеты по делам мелкого кредита (ст. 44), составляемые главным образом местными властями, но при участии Госбанка (ст. 45). Управление занималось самым важным – принятием уставов учреждений мелкого кредита и изданием других правил для них, использованием предоставляемых казной средств на развитие соответствующей сферы и высшим надзором за ней (ст. 33) – назначением ревизий и рассмотрением жалоб на решения местных комитетов (ст. 37). Управляющий делами мелкого кредита назначался из членов Совета Госбанка, а само Управление комплектовалось согласно Уставу главного банка империи (ст. 39). Местные комитеты разрешали открывать конкретные учреждения, доводили до сведения Управления потребности своих мест (ст. 47) и могли назначать ревизии в те учреждения, которые кредитовало государство, а также в ссудо-сберегательные кассы (ст. 48). Были полномочия и у управляющих конторами и отделениями Государственного банка, в основном связанные с обеспечением предоставления учреждениям мелкого кредита ссуд Банка (ст. 53) и деятельности инспекторов – проверяющих (ст. 54). Как видно, Госбанк имел практически полный контроль над «микрокредитными организациями» своего времени¹⁵⁸, что ныне и является причиной их расположения на третьем уровне банковской системы Империи.

За изданием Положения 1904 года последовал взрыв деятельности в области мелкого кредита. С этого момента постоянное увеличение числа учреждений, объема их операций, их активности и роли на рынке стало спутником экономической жизни России. Казалось, в империи наконец созрели все условия для расцвета кредитной кооперации. В свою очередь это не могло не вызвать энтузиазм у законодателя и новые изменения и дополнения в праве. В 1906 году принимается образцовый устав земских касс, утвердивший в их отношении более или менее полную свободу действий и ответственность земств – кассы в силу их общественного положения в скором времени превратятся в посредников между другими организациями малого кредита, но будут и те, кто решил опереться на собственную инициативу. В 1910 году закон позволяет государственным сберегательным кассам свободно выдавать ссуды учреждениям мелкого кредита, а в Управление вводит представителей от сберкасс¹⁵⁹. В 1911 году министр финансов утверждает Устав Московского народного банка¹⁶⁰, по ст. 1 которого Банк создавался для объединения сил и средств учреждений мелкого кредита в одну систему взаимопомощи. Он, следуя немецкому и австрийскому примеру, аккумулировал и распределял ресурсы между кооперативами и их союзами, чем немало служил делу их роста. Это было вполне логичным продолжением ст. 5 Положения, разрешавшей учреждениям мелкого кредита объединяться друг с другом.

Война не остановила рост «микрофинансовых организаций», а Московский народный банк не только смог сохранить свои позиции, но и стал фактически неоспоримым лидером – распределителем большой части средств на рынке. Однако кредитная кооперация всё же не могла уже в трудные военные годы развиваться так же быстро, как раньше. Да и правительство далеко не в первую очередь заботили учреждения мелкого кредита – ему в кредитной сфере нужно было развёрстывать нагрузку по финансированию военных расходов, а не обсуждать новые меры по стимулированию роста этих небольших организаций.

Глава 6. Заключительная

Итак, из всего сказанного можно сформулировать несколько выводов о том, каким было банковское законодательство Российской империи во второй половине XIX – начале XX века и как на него смотрят сегодня:

Банковское законодательство не было единым: не существовало одного общего закона, регулирующего всю эту сферу, и для каждого учреждения высочайше утверждались собственные уставы, а для их обособленных групп могли приниматься отдельные нормативные правовые акты на уровне Министерства финансов, никем не обобщаемые. Тем не менее первые шаги к созданию единого закона, можно сказать, были сделаны – в Своде законов ещё с первой половины XIX века находился Устав кредитный, систематизирующий и кодифицирующий множество непосредственно утверждённых императором актов.

В литературе нет единого мнения, что стоит называть самим словом «банк» применительно к законодательству того времени: современное российское право формулирует чёткие его признаки (принятие вкладов, выдача кредитов и ведение счетов), в Империи же такие банки, как, например, Крестьянский и Дворянский, не соответствовали им (уставы не упоминают об их правах в отношении вкладов и счетов), а сберкассы, напротив, не считаясь банками, в рамках своего устава во многом подходили под эти признаки. Явно использовался лишь термин «кредитное установление» как наименование видов всего, что соответствующе действует в регулируемой сфере. Нет единства и по вопросу о том, сколько и каких фундаментальных составных частей выделяет закон в банковской системе конца XIX – начала XX века (три уровня, два уровня, три звена) и кто принадлежит к каждой части.

Свод законов Российской империи вполне определённо делит все кредитные установления на государственные, общественные и частные. Многие учреждения, тем не менее, в литературе рассматривают без использования этой классификации в силу того, что очень часто они имеют свою специфику. Довольно распространённой является традиция так смотреть на учреждения мелкого кредита.

Государственный банк, созданный в 1860 году, прошёл в своём развитии два этапа, разделяемых в 1894 году принятием второго Устава. На протяжении этого времени Госбанк, с одной стороны, приобретал уставные полномочия и средства, соответствующие идеальной модели центрального банка – особенно это проявилось на втором этапе, когда новые законы дали ему возможность осуществлять эмиссию и серьёзно контролировать учреждения мелкого кредита и другие организации, но с другой стороны, он всё также оставался зависимой частью государственной машины, подчинённой её правилам и высшим должностным лицам, и этот принцип кочевал из первого Устава во второй и неизменно реализовывался на практике.

Крестьянский Поземельный и Государственный Дворянский земельный банки, организованные Положениями в 1880-ых годах и Уставами в 1890-ых, были необходимыми стране источниками сословного ипотечного кредита. Каждый из них играл «на своём поле» и был по-своему полезен, но, стоит отметить, что Крестьянский банк стал очень активным участником важнейшей государственной политики – по обеспечению землёй крестьян – и в трудные годы Первой революции и Столыпинской реформы, получая всё новые полномочия от законодателя, показал свою эффективность в решении этого общегосударственного вопроса, но всё же не такую, чтобы он был разрешён раз и навсегда.

Сберегательные кассы достигли в Империи своего расцвета именно в конце XIX – начале XX века. Уставы 1862 и 1895 годов и законы о различных видах сберкасс подняли их до уровня важнейших кредитных учреждений, на практике ставших общеизвестными и народно признанными.

Банковское законодательство Российской империи (в основном Свод законов) регулировало и некоторые не слишком известные сегодня государственные учреждения: Государственную комиссию по погашению долгов, ссудные казны, кассу городского и земского кредита. Законы скупо говорили об одном из главнейших регуляторов банковской системы – Особенной канцелярии по кредитной части.