Банковское право России второй половины XIX – начала XX века

На протяжении конца XIX – начала XX века происходило усиление роли внутреннего управления Банка в разрешении его дел⁴² и наделение его новыми контрольными полномочиями, тем не менее основы правового статуса, заложенные в 1894 году, оставались неизменными.

Это означало вот ещё что. Центральный банк традиционно относят к верхнему уровню банковской системы – так в современной России и так было во многих (но не во всех) западноевропейских странах к 1917 году. Сегодня по поводу банковской системы Российской империи ведутся споры, однако один факт во многом признаётся единодушно: верхний уровень этой системы занимал не единолично Госбанк, а совместно – Государственный банк, осуществлявший ограниченный контроль за кредитно-денежной системой, работающий при этом и на других «направлениях», и Министерство финансов, имевшее более широкие регулирующие полномочия и подчиняющее себе сам Банк. Эта особенность, пожалуй, с конца XIX века рассматривается как недостаток, приводящий, конечно, к достижению стоящих перед правительством задач в банковской сфере, но одновременно и к препятствованию свободному развитию кредитно-денежной системы страны – слишком нестабильной она становится из-за решения сиюминутных проблем. Вместе с тем выдвигается и контраргумент – для Российской империи эта модель была прогрессивной и совсем не малоразвитой⁴³: близкий к ограниченно регулируемой им системе Госбанк, контролирующий небольшие кредитные учреждения и осуществлявший эмиссию, и Министерство финансов, на которое было возложено глобальное регулирование деятельности всех кредитных установлений империи, до самого конца приносили плоды совместной деятельности – необходимые государству экономические успехи.

Параграф 2. Крестьянский Поземельный и Государственный Дворянский Земельный банки

Одновременно с масштабной реформой старых кредитных установлений империи в конце 1850-ых – начале 1860-ых годов развернулась дискуссия о необходимости новых учреждений долгосрочного, главным образом, ипотечного кредита, так как Государственный банк изначально нацеливался на выдачу именно краткосрочных ссуд⁴⁴.

Отмена крепостного права обнаружила «крестьянский аспект» этого вопроса, сделав его вскоре первостепенно важным. Тем не менее лишь к 1880-ым годам правительство в условиях обезземеливания крестьян⁴⁵, усиливающейся их потребности в приобретении земли и одновременно отсутствия у них на это средств⁴⁶ смогло создать первое устойчивое установление ипотечного (земельного) кредита для крестьян. 18 мая 1882 года в форме мнения Государственного совета было утверждено Положение о Крестьянском Поземельном банке⁴⁷. Однако уже первые его статьи говорили о том, что новый банк становился лишь посредником между продавцом (помещиком) и покупателем (крестьянином), помогая последнему тогда, когда в конечном счёте на то была воля землевладельца – государственно-административные функции отсутствовали, проводились лишь обычные коммерческие операции. К тому же создатели Положения выдвинули предложение помочь не только безземельным и малоземельным, но и зажиточным крестьянам для усиления их устойчивости и поддержки правительства⁴⁸, и потому Банк официально не давал никаких существенных преимуществ первым, что фактически приводило к предоставлению возможности пользоваться его ссудами в основном только вторым, способным уплатить в соответствии со ст. 19 разницу в цене земли и даваемого кредита. Ст. 17 предусматривала и не слишком большие для покупки достаточного количества земли размеры ссуд. Несмотря на наличие ряда отделений, в том числе при конторах Госбанка, перечисленные в ст. 8 их права-обязанности были достаточно ограниченны, вследствие чего многие вопросы решались в центре, а не на местах, – решались дольше⁴⁹. Получилось так, что Банк действовал в интересах помещиков, стремившихся избавиться от части слишком обременённой долгами земли, и не приносил⁵⁰ никакого существенного улучшения состояния крестьян-бедняков. Более того, всё чаще его клиентами становились спекулянты. В связи с этим и начавшимися в конце XIX – начале XX века реформами правительство пошло на изменение его правового положения.

27 ноября 1895 года вновь в форме мнения Государственного совета был утверждён Устав Крестьянского Поземельного банка⁵¹. Он получил возможность приобретать земли у помещиков от своего имени и перепродавать их крестьянам, перестав быть пассивным посредником заключаемых сделок. Ст. 43 Устава позволяла Банку выдавать ссуды и в случаях, когда крестьяне покупали землю в кредит без его посредничества, тем самым облегчая их положение, а ст. 54-55 предполагали, что он будет вникать в подробности сделок, чтобы обеспечивать ссуды именно нуждающимся и на приемлемых для тех условиях. Выгодность кредита возрастала. Дав толчок к росту крестьянского землевладения⁵², принятие Устава само по себе не стало отправной точкой нового этапа развития Банка – важнейшую роль сыграло законодательство времён Первой русской революции и аграрной реформы П. А. Столыпина. 3 ноября 1905 года был издан указ «Об облегчении задачи Крестьянского Поземельного банка по содействию к увеличению площади землевладения малоземельных крестьян»⁵³. Он позволял банку выдавать таким крестьянам ссуды в размере полной стоимости земли и без ограничений скупать необходимые им земли. 26 апреля 1906 года последовало Высочайше утверждённое мнение Государственного совета, позволившее Крестьянскому банку получать заложенные в других банках имения в обмен на выплату долгов по ним⁵⁴, 12 августа было объявлено о продаже через Банк части удельных, 27 августа – части казённых земель нуждающимся крестьянам⁵⁵, 14 октября (что стало практиковаться и позднее) указом были понижены платежи заёмщиков банка и проценты по кредитам⁵⁶, а 15 ноября ещё одним указом ему было разрешено выдавать ссуды под надельные земли (полученные в ходе выкупной операции), чтобы полученные средства могли использовать крестьяне-переселенцы, крестьяне, желающие получить землю в индивидуальную собственность (отруб, хутор и др.), и заёмщики, которые не покрыли предыдущей ссудой Банка цены покупаемых земель⁵⁷. К 1908 году он окончательно стал инструментом реализации аграрной реформы: сначала внутренние инструкции, а с 27 июня положение Совета министров ориентировали его в основном на работе с индивидуальными крестьянскими хозяйствами, коллективные заёмщики получали меньше преференций, ссуды давалась им очень ограниченно⁵⁸. Успешно поучаствовав в проведении этой реформы⁵⁹ и став, благодаря ей, чуть ли не главным распорядителем земли сельскохозяйственного назначения в империи, Крестьянский банк смог стать более или менее привлекательным учреждением земельного кредита, постепенно свернувшим, однако, свою постоянную активную деятельность с началом Первой мировой войны и вплоть до 1917 года так её и не возобновившим.

Кроме крестьянства, о своей потребности в долгосрочном кредите после реформ 1860-ых годов заявило и дворянство: ликвидация старого Заёмного банка и иных государственных кредитных учреждений, ориентированных на «благородное сословие» и выдававших ему долгосрочные ссуды, требовали, по его мнению, создания и новых установлений. Но, как и в случае с банком для крестьян, лишь в 1880-ых годах правительство смогло создать устойчивое кредитное учреждение для дворян: 3 июня 1885 года в форме мнения Государственного совета было утверждено Положение о Государственном Дворянском Земельном банке⁶⁰. В Положении фиксировалось предоставление широких преимуществ клиентам⁶¹: по ст. 45 ценные бумаги нового Банка обеспечивались всем авторитетом ресурсов государства, ст. 46 максимально расширяло сферу возможного использования получаемых его заёмщиками бумаг, ст. 33-35 предполагали достаточно тщательное определение возможной к выдаче помещику ссуде с относительно льготными условиями. Одновременно Банк был жёстко сословным: ст. 1 определяла, что заёмщиками могут быть только потомственные дворяне, а ст. 25 требовала, если заложенное имение переходило к недворянину, от нового должника досрочно погасить кредит. Хотя Положение применяло к клиентам-помещикам и стандартные правила по достаточному обеспечению долгов и их своевременному возвращению, на деле правительство нивелировало ограничения: практиковались постоянные отсрочки, проценты по кредитам снижались, невыплаченные долги оставляли без принудительного взыскания⁶². К тому же на протяжении 1880-ых – 1890-ых годов Дворянский и Крестьянский банки были соединены единым управлением, что позволяло одному использовать ресурсы другого. Но Банк не смог извлечь из этого выгоду – он всё чаще действовал во вред своим собственным коммерческим интересам⁶³, будучи лишь послушным проводником политики государства. И хотя в 1890 году произошло реформирование законодательства о нём – был принят его Устав⁶⁴ – существенных изменений в правовом положении банка на протяжении конца XIX – начала XX века не произошло: только облегчались условия дачи и возвращения ссуд, списывались долги⁶⁵.