Банковское право России второй половины XIX – начала XX века

Глава 2. Государственные кредитные установления

Параграф 1. Государственный банк Российской империи

На протяжении XVIII – первой половины XIX века в России делались попытки создать устойчивую кредитно-денежную систему путём учреждения и реформирования различных государственных банков. Однако и к середине XIX века больших успехов на этом поприще достигнуто не было: созданный в начале века Государственный Коммерческий банк и иные государственные банки были малоэффективны и не могли стабильно обеспечивать кредитом промышленно-торговый сектор экономики²⁰ – главное, чего хотело от них правительство. Ситуация тем временем осложнилась Крымской войной и кризисом всей финансовой системы страны как следствия военных действий²¹. Возникла острая необходимость в финансовой реформе с непременным банковским компонентом.

В рамках этой реформы для разрешения накопившихся экономических проблем в банковской сфере Указом Александра II от 31 мая 1860 года об Уставе Государственного банка было создано новое государственное кредитное учреждение²². С одной стороны, проводилась именно реорганизация старого Государственного банка²³ – Коммерческого – с передачей контор, отделений, средств и обязательств последнего в новый Банк, одновременно ликвидировался Заёмный банк и фактически прекращали свою деятельность иные старые кредитные установления государства – сохранные казны и приказы общественного призрения – от них всё, включая немалые их обязательства, переходило к новому учреждению²⁴. С другой стороны, новый Государственный банк создавали подобным западноевропейским центральным (национальным) банкам, в первую очередь Банку Франции²⁵: работавший над написанием названного Устава Е. И. Ламанский стремился, чтобы французские принципы организации «банка банков» плодотворно легли на русскую почву. В совокупности это давало неоднозначный результат: Госбанк в первый период своей истории был ещё чрезмерно сильно связан особенностями и проблемами своих предшественников²⁶, но при этом уже ориентировался на прогрессивные модели западных центральных банков.

Государственный банк наделили в Уставе ограниченной самостоятельностью и отделённостью от других государственных органов. Новый банк, в отличие от предшественников, имел относительно обособленное имущество: его нельзя было использовать на государственные расходы (ст. 9 Устава) и на исполнение возложенных правительством на Банк дополнительных обязанностей (ст. 15). Зафиксированный в законе его основной капитал (15 млн рублей) не должен был уменьшаться ни в коем случае, а резервный (3 млн) – нужно было восполнять (ст. 2). Ряд банковских операций осуществлялся руководством Банка без согласований (ст. 127). Служащие банка были обязаны сохранять коммерческую тайну их клиентов. Подчёркивалось, что им осуществляются лишь операции, предусмотренные Уставом (ст. 22), что скорее ограждало от произвола, чем мешало его работе. Он, благодаря Уставу, находился и под определённым покровительством императора, что также должно было оградить его от превращения в инструмент обеспечения частных интересов. Но даже существенной независимости у Государственного банка не было²⁷. Он был подчинён Министерству финансов, по сути, являясь его подведомственным органом, а глава этого министерства упоминался в Уставе как его главный начальник (ст. 123). В Указе и Уставе не раз подчёркивалась важная роль министра в деле управления банком: именно по его предложению император повелевал учредить Госбанк, именно он разрешал возникающие в связи с этим вопросы, только ему дозволено было принимать решение об учреждении новых контор банка и об осуществлении наиболее значимых для правительства банковских операций. Ему систематично предоставлялись отчёты о деятельности Госбанка. Одновременно уже через несколько лет после принятия Устава распространилась практика выдачи особых неуставных ссуд²⁸ по распоряжению министра финансов, императора и др., которая сводила на нет самые минимальные меры по ограждению Банка и его имущества от внешних вмешательств.

Деятельность Государственного банка носила двойственный характер, как, впрочем, и всех европейских центробанков того времени. Он совмещал отдельные обязанности центрального банка с коммерческой деятельностью, свойственной обычным банкам. Однако, в отличие от зарубежных «банков банков», важнейшая функция главы кредитно-денежной системы страны – самостоятельная эмиссия денег – не была фактически предоставлена ему законодательством²⁹. «Эмиссия» в конце концов сводилась лишь к учёту выпущенных по воле правительства денег и зафиксированной в ст. 14 Устава обязанности обмена ветхих кредитных билетов на новые, размена мелких и крупных билетов, а также бумажных денег на монету и слитки³⁰. Тем не менее функция кредитования и поддержки других кредитных учреждений реализовывалась им на практике вполне обширно³¹, что можно сказать и по отношению к обеспечению ликвидации прежних государственных организаций в этой сфере. Коммерческие операции, свойственные всем банкам, производились прообразом «банка банков» в особенно большом объёме на основании ст. 24 Устава. Активно пользуясь предоставленными ему в законе правами, он проводил и операции, не свойственные национальным банкам западных стран: он успел поучаствовать в выкупной операции, принеся немалый доход казне, и по правительственным распоряжениям был занят в торговле хлебом, приобретя собственные элеваторы и зернохранилища. Несмотря на это, его обычная уставная практика по приёму бумаг и выдаче ссуд не отличалась от того, что было в других странах³². Всё время своей активной коммерческой деятельности Госбанк оставался крупнейшим банком страны. К тому же, свою главную задачу – обеспечение кредитом торговли и промышленности – в отличие от предшественников, он выполнял вполне успешно. Будучи совсем не похожим на современный Центральный банк РФ, он представлял собой ещё не слишком развитый, переходный институт, направленный на разрешение конкретных возникших ко второй половине XIX века в стране проблем.

И вот, развитие экономики³³ и всё более обнаруживающиеся недостатки Устава 1860 года, его несоответствие как новым возникшим потребностям государства, обеспечение которых возлагалось на Госбанк, так и модели западноевропейских центробанков, на которую так или иначе он был ориентирован, привели к созданию и принятию 6 июня 1894 года нового Устава Государственного банка в форме высочайше утверждённого мнения Государственного совета³⁴. Так закончился первый этап развития Госбанка, охвативший более 30 лет, и начался второй, продолжавшийся вплоть до 1917 года.

Ст. 1 нового Устава, указывая цели деятельности Банка, делала акцент на его роли не только в кредитовании торговли, сельского хозяйства и промышленности (хотя Министерство финансов придавало последнему большое значение³⁵), но и в развитии денежной системы государства. Фактически достижение этой цели стало возможным только после издания указа 29 августа 1897 года, установившего монопольное эмиссионное право Госбанка³⁶. Введённый в действие в рамках проводимой министром финансов С. Ю. Витте денежной реформы указ был неразрывно связан с Уставом 1894 года в деле укрепления правового положения Государственного банка. И хотя эмиссия кредитных билетов была ограничена величиной золотого запаса, это была скорее экономическая, а не политическая мера.

В руках руководства Банка, представленного теперь Советом и возглавляющим этот Совет Управляющим (ст. 26-27 нового Устава), закон сосредоточил широкие полномочия. Совет на основании ст. 29 сам разрешал множество практических вопросов, возникающих в процессе выдачи и взыскания ссуд, а чёткая фиксация этих вопросов в Уставе охраняла его полномочия от внешних посягательств. Совет занимался и важнейшими делами по организации деятельности Банка, но в этом был связан контролем министра финансов. Управляющий мог предлагать Совету обсуждать и иные вопросы (ст. 31). Сам Управляющий назывался в Уставе ближайшим начальником Госбанка (ст. 34) и самостоятельно осуществлял общее руководство его деятельностью (ст. 35). Всё также император принимал определённое участие в организации деятельности Банка: например, лично назначал Управляющего формально без какого-либо представления министра финансов (ст. 36). Всё также «купеческая тайна» охранялась от государственных чиновников, не служащих в Госбанке. Но при этом последний оставался подведомственен Министерству финансов, он продолжал непосредственно подчиняться его министру (ст. 24) и, как ни странно, в определённой сфере даже больше, чем прежде. Устав 1894 года фактически ослабил возможности надзорной деятельности государственных контролёров и Государственного совета, всякий существенный общественный контроль³⁷, позволив министру финансов и дальше практиковать неуставные операции и ссуды. Совет Банка и его должностные лица при всех их полномочиях оставались скорее совещательными органами и советниками при министре. В 1900-ых годах, когда, казалось бы, народное представительство должно было перехватить инициативу у правительства, изменений не произошло: Государственную думу отстранили от всяческого влияния на Банк³⁸.

Госбанк продолжал действовать и как центральный, и как обычный коммерческий банк. Осуществляя эмиссию (кстати, до Первой мировой войны вполне сбалансированно), в определённой степени проводя учётную политику (однако не всегда успешно – критики указывали на значительность его ставок по векселям во время Русско-японской войны, Первой революции и др. кризисных событий), кредитуя другие установления империи, по закону контролируя ряд из них (сберкассы, учреждения мелкого кредита и др.), он, однако, не был полноправным регулятором. Его полномочия по надзору за всеми остальными игроками банковского рынка ещё не были до конца законодательно оформлены³⁹, а правительство было совершенно не намерено не только превращать Госбанк в особый орган монопольного контроля за всё ещё строящейся банковской системой, но и ослабить контроль за самим Банком. Одновременно он продолжал выполнять и множество коммерческих операций, присущих всем обычным банкам. Производились они на основании ст. 72 Устава 1894 года и состояли в различных операциях с ценными бумагами, вкладами, кредитами и счетами, которые распространены и поныне. Одна из его уставных целей – кредитование торгово-промышленно-сельскохозяйственного сектора – осуществлялась посредством таких операций и через поддержку других банков достаточно активно⁴⁰. Госбанк постоянно задействовался правительством и для достижения стоящих перед последним задач: в Уставе ему разрешалось давать множество видов ссуд на сельскохозяйственные и государственные нужны, которые вредили его устойчивости, но были, по мнению финансового ведомства, необходимы для развития экономики. Осуществлялся, часто в обход Устава, и промышленный кредит убыточных предприятий, относящихся к важным государству промышленным отраслям, что особенно получило распространение во время кризиса начала XX века и производилось даже вопреки требованиям ведущих игроков рынка⁴¹. Всё это было несвойственно западным центральным банкам, часто вредило эффективности деятельности Госбанка и означало, что он всё ещё не избавился от проблем своих предшественников – Коммерческого банка и др. – и рассматривался как инструмент решения возникающих проблем, возложенных на него правительством, а не собственной специализацией.