Банковское право России второй половины XIX – начала XX века

Глава 3. Общественные кредитные установления

Общественные кредитные установления, являясь частично пережитком прошлого, а частично – продуктом новых капиталистических отношений, отличались от государственных тем, что обычно учреждались не самим государством, а общественными организациями – главным образом органами местного самоуправления. Тем не менее правительство в конечном счёте осуществляло над ними не менее жёсткий контроль, чем над своими собственными учреждениями⁸³.

Исторически первыми из таких установлений были городские общественные банки, нацеленные на привлечение средств горожан и выдачу средних размеров ссуд в основном нуждающимся в них предпринимателям. Их было разрешено создавать ещё Жалованной грамотой городам⁸⁴, и ко второй половине XIX века они были распространены на значительной территории империи. Однако только накануне больших реформ – 10 июня 1857 года – было утверждено первое Положение о городских общественных банках⁸⁵. Параграф 1 Положения требовал, чтобы они имели основной капитал не менее 10 тыс. рублей (ранее такие банки в основном создавались с меньшим капиталом), при этом закреплялось, что новые учреждения могли создаваться только по Высочайшему разрешению. Они состояли при городских думах (параграф 2), а также контролировались приказами общественного призрения (параграф 3). Министерства и общественность могли регулярно знакомиться с их делами (параграф 4). Параграф 6 ограничивал коммерческую деятельность банков в пользу приказов общественного призрения и контор Коммерческого банка. Всё это, с точки зрения правительства, было так или иначе оправданно, но только на определённое время – развернувшиеся в 1860-ых годах реформы, упразднившие старые кредитные установления, обозначили необходимость расширения свободы городских общественных банков как сохранившихся местных учреждений коммерческого кредита. 6 февраля 1862 года было утверждено новое Положение⁸⁶. По нему, для открытия банка требовались разрешения только министерств, а его деятельность в основном контролировалась лишь городской думой и городским обществом (ст. 2). Определялась довольно широкая собственная компетенция руководства банков (ст. 8). Хотя министры и общество всё также, с правовой точки зрения, следили за их деятельностью, практика предоставления отчётов с неполным раскрытием информации вскоре стала очень распространённой и безнаказанной. Ст. 23 и 60 увеличивали объём операций, дозволяемых банкам: фактически теперь они могли осуществлять, наряду с коммерческим, ломбардный и даже ипотечный кредит⁸⁷. Приём вкладов и работа с ценными бумагами практиковались на ещё более широких началах. Новое Положение и развитие капиталистических отношений вызвали всплеск активности городских общественных банков. Некоторое время они вели себя как универсальные кредитные учреждения. Однако множившиеся злоупотребления – махинации и спекуляции, проведение банками ряда не свойственных им, с точки зрения правительства, самостоятельных операций и, в довершении всего, крах нескольких учреждений вынудили власти снова прибегнуть к изменению правовой нормы.

С 1870 года⁸⁸ городские общественные банки могли принимать на себя только обязательства, не превышающие десятикратного размера их капиталов, и выдавать долгосрочные ссуды только из вкладов, срок возвращения которых был меньше срока кредита. С 1879 года⁸⁹ думы смогли создавать учётные комитеты, более тщательно контролировавшие деятельность банков. Наконец, прокатившаяся по империи череда новых громких банкротств привела к изданию 26 апреля 1883 года изменений и дополнений к Положению о городских общественных банках⁹⁰. Теперь городская дума при учреждении банка указывала, какое имущество оно даёт в обеспечение его обязательств и за ним вводился правительственный контроль, долги учреждений более не могли превышать пятикратного размера капиталов, наличность и средства на их счетах должны были покрывать не менее 10% задолженности. К руководству привлекались потенциально беспристрастные и благонадёжные люди, фиксировалось право правительства на проведение ревизий. Одновременно расширялись разрешённые банкам операции – в основном с ценными бумагами. Способствуя, с одной стороны, спаду на рынке, с другой – его оздоровлению, внесённые изменения дали долгосрочный положительный эффект и в начале XX века были закреплены в новом Положении от 13 января 1912 года⁹¹. Оно, фактически разрешив неограниченную ревизию банков (гл. 2) и в качестве основной нормы сохранив ранее принятые ограничения (ст. 1, 45-48), всё же позволила в порядке исключения обходить последние и очень существенно расширило сферу их деятельности, сделав их снова практически универсальными, но уже на законодательном уровне. Правда, это были несколько запоздалые меры: Первая мировая война постепенно свела на нет всю активность городских общественных банков.

Свод законов среди общественных кредитных установлений называл, помимо городских, ещё сельские общественные банки, городские ломбарды, сословные учреждения. Они в масштабе страны не были очень распространены, их правовое положение регулировалось мало. Сельские общественные банки, которые сначала также назывались удельными, создавались в 1850-ых – 1860-ых годах по инициативе государства, но, с правовой точки зрения (в конечном счёте Свода законов), считались исходящими от общественности. Целью таких банков было предоставление кредита крестьянам, первоначально только удельным, в основном на коммерческие нужды. Задумка не оправдалась: только малое количество учреждений в условиях меняющегося положения крестьянства и слабой востребованности среди них ссуд для предпринимательства приносило прибыль, и до конца XIX – начала XX века большинство из них не дожило, а число оставшихся насчитывалось единицами⁹². Городские ломбарды, функционировавшие на городские общественные средства и под контролем городских дум, осуществляли те же операции, что и современные, и имперские государственные ломбарды того времени – ссудные казны. Постепенно разворачивая свою деятельность в царствование Александра III и Николая II, они не смогли, однако, заинтересовать правительство на их материальную поддержку и существенную правовую регламентацию: единая нормативно-правовая база так и не была выработана⁹³. Дворяне и купцы также могли открывать собственные сословно-общественные банки и кредитные общества без стеснения законом.

Глава 4. Частные кредитные установления

С созданием нового Государственного банка в 1860-ых годах правительство увидело необходимость и полезность в окончательной легализации, предании должного правового статуса частным кредитным установлениям взамен упразднённых казённых – в первую очередь, в разрешении свободно учреждать их⁹⁴ под покровительством государства. К основной части из них начали применять в принципе стандартную для новых учреждений тактику правительства – утверждение уставов конкретных учреждений без разработки отдельного закона, регулирующего их статус, – но вскоре проявилась и необычная особенность: эта практика так вошла в обиход, что её не захотели прекращать и после занятия частными банкирами более или менее устойчивого положения на рынке. И хотя 31 мая 1872 года было издано высочайше утверждённое мнение Государственного совета «Об учреждении частных кредитных установлений»⁹⁵ – отдельный закон о них, он лишь утвердил предшествующую практику, возлагая утверждение уставов на министра финансов. Тем не менее единое законодательство, эпизодически рассматривающее отдельные конкретные детали деятельности, но всё же всех частных установлений или их видов, однородных групп существовало. Так, помимо закона 1872 года, многие частные банкиры подчинялись ещё одному очень серьёзному закону – Правилам о порядке ликвидации дел частных и общественных установлений краткосрочного кредита от 22 мая 1884 года⁹⁶, по которым их деятельность прекращалась (если в уставе не сказано иное) как только основной капитал уменьшится на одну треть.

Акционерные коммерческие банки – наиболее близкие из частных кредитных установлений аналоги современных российских частных банков – занимались в основном краткосрочным кредитом, приёмом средних и больших вкладов и управлением ценными бумагами, выпуская собственные акции для привлечения новых совладельцев и их средств. Эти банки начали свою деятельность с открытия по западному образцу в 1864 году первого такого Петербургского частного коммерческого банка, а к 1870-ым годам они были представлены уже не одним десятком учреждений, осуществлявших всесословный кредит на выгодных условиях, всё больше привлекая к себе внимание всех состояний населения. До закона 1872 года их деятельность была подчинена общему правилу – регулировалась как будто только в порядке исключения их высочайше утверждёнными уставами, новый закон наделял несколько таких уставов статусом образцовых и повелевал министру финансов утверждать все новые в соответствии с ними – этого удостоились учредительные документы, например, Тифлисского⁹⁷ и Азовско-Донского⁹⁸ коммерческих банков как в качестве признания их успехов, так и из-за ценности самих уставов. Мнение Государственного совета 1872 года ввело единые нормы и в другой области – обеспокоенное рискованными операциями банков, в том числе превращением управления ценными бумагами в опасные спекуляции или созданием вовсе фиктивных учреждений с проворачиванием мошеннических схем, и одновременно тяготящееся необходимостью поддерживать деятельность таких банков за счёт казны правительство законом утвердило для них ряд серьёзных ограничений: в городах, где был хотя бы один акционерный коммерческий банк, временно создавать их больше не позволялось, выдача недостаточно обеспеченных кредитов ограничивалась 10% капиталов банка и допускалась на срок не более 30 дней, основной его капитал должен был составлять не менее 500 тыс. рублей и не более 5 млн рублей, учёт необеспеченных или обеспеченных недвижимостью ценных бумаг, покупка недвижимости не под помещения, выделение особой части прибыли на приобретение собственных акций – запрещались, министр финансов получал широкие контролирующие полномочия. Однако банковский рынок так захлестнула волна учредительства, не сдерживаемая даже необходимостью обращаться в связи с этим на самый высокий уровень, что подобными мерами её было уже не сдержать. Одновременно вдруг в 1870-ых годах началось обрушение мошеннических организаций – первые в истории страны банковские крахи, вызвавшие среди клиентов всех частных банков острое желание вернуть свои вклады обратно, что в свою очередь поставило на грань банкротства ряд самых сильных и добросовестных игроков: разразился первый банковский кризис. Государство в таких условиях проявило свою активнейшую роль на банковском рынке: через Госбанк оно передало частным организациям все средства и льготы, необходимые для их спасения⁹⁹.