Kitobni o'qish: «Миграционное право России», sahifa 5
Глава 3
Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации
3.1. Понятие иностранного гражданина и категории иностранных граждан в Российской Федерации
Центральное место при определении правового положения иностранных граждан в Российской Федерации занимают Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. от 1 мая 2016 г.)43.
Декларацией о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. и Конституцией РФ Российская Федерация провозглашена суверенным государством. Одним из проявлений международного принципа государственного суверенитета является право каждого суверенного государства самостоятельно регулировать правовое положение, правила въезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на своей территории.
Частью 3 ст. 62 Конституции РФ закреплен базовый принцип регулирования правового положения иностранных граждан российским законодательством, заключающийся в распространении на них национального режима, в соответствии с которым иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Некоторые исключения из данного режима содержатся и в самой Конституции РФ. Так, лишь гражданам РФ предоставлены следующие права: право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31); право участвовать в управлении делами государства, участвовать в референдумах, выборах, избираться в органы государственной власти и самоуправления, состоять на государственной службе, участвовать в осуществлении правосудия (ст. 32); право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33); только граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (ст. 36). Также ст. 61 Конституции РФ предусмотрено, что лишь гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству.
Национальный режим, закрепленный Конституцией РФ в отношении иностранных граждан, носит безусловный характер, т. е. не базируется на принципе взаимности и не связан с объемом предоставляемых прав российским гражданам за рубежом. Однако в исключительных случаях возможно применение ответных ограничений в объеме прав иностранных граждан в случае осуществления дискриминационных мер конкретным иностранным государством в отношении российских граждан.
Более детально правовой статус иностранных граждан на территории Российской Федерации определяет Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. от 30 декабря 2015 г.)44 (далее – Закон о правовом положении иностранных граждан), который определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирует отношения между иностранными гражданами с одной стороны и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности.
Закон о правовом положении иностранных граждан дает нам легальное определение понятия «иностранный гражданин», под которым понимается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
В целях данного федерального закона понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства» («апатрид»), за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.
Лицом без гражданства считается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
Несмотря на то что действующее законодательство не содержит последовательного деления иностранных граждан на категории, Закон о правовом положении иностранных граждан дает нам возможность разделить иностранных граждан на несколько базовых категорий.
Первым критерием деления иностранных граждан является законность их нахождения на территории Российской Федерации. В соответствии с ним всех иностранных граждан можно подразделить на законно (легально) находящихся в Российской Федерации и незаконно (нелегально) находящихся в Российской Федерации иностранных граждан.
Статья 2 Закона о правовом положении иностранных граждан дает нам понятие «законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин», под которым понимается лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации.
Понятие «незаконно находящиеся на территории Российской Федерации иностранные граждане» мы можем найти в ст. 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в редакции от 30 декабря 2015 г.)45. К данной категории относятся иностранный гражданин или лицо без гражданства, въехавшие на территорию Российской Федерации с нарушением установленных правил, либо не имеющие документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, либо утратившие такие документы и не обратившиеся с соответствующим заявлением в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо уклоняющиеся от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания (проживания) в Российской Федерации, а равно нарушившие правила транзитного проезда через территорию Российской Федерации.
Вторым критерием деления иностранных граждан является длительность их пребывания на территории Российской Федерации. В рамках данного критерия Закон о правовом положении иностранных граждан выделяет временно пребывающих, временно проживающих и постоянно проживающих на территории Российской Федерации иностранных граждан.
Под временно пребывающим иностранным гражданином понимается лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и получившее миграционную карту, но не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание.
Временно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином является лицо, получившее разрешение на временное проживание.
Постоянно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином является лицо, получившее вид на жительство.
Третьим критерием деления иностранных граждан является порядок, предусмотренный для въезда иностранных граждан. В соответствии с ним мы можем разделить иностранных граждан на прибывших в Российской Федерации в визовом порядке и иностранных граждан, прибывших в Российской Федерации в порядке, не требующем получения визы, что зависит от порядка пересечения государственных границ, установленного двусторонними и многосторонними соглашениями, заключенными между Российской Федерации и иностранными государствами.
К первой группе относятся иностранные граждане, въехавшие на территорию Российской Федерации на основании визы, т. е. выданного уполномоченным государственным органом разрешения на въезд в Российскую Федерацию и транзитный проезд через территорию Российской Федерации по действительному документу, удостоверяющему личность иностранного гражданина или лица без гражданства и признаваемому Российской Федерацией в этом качестве.
Ко второй группе относятся иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, т. е. иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы (за исключением иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию без визы в порядке, установленном для отдельных категорий иностранных граждан (в том числе владельцев дипломатических или служебных (официальных) паспортов, пассажиров круизных судов, членов экипажей морских или речных судов либо иных транспортных средств, лиц, совершающих транзитный проезд через территорию Российской Федерации, жителей приграничных территорий), а также иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию без визы в порядке, установленном в специальных целях, включая торговлю и хозяйственную деятельность на приграничных территориях, туризм, строительство.
Деление иностранных граждан на данные группы не является формальным, поскольку отнесение иностранных граждан ко второй группе предоставляет ряд конкретных преференций при их въезде и пребывании (проживании) на территории Российской Федерации, в том числе при получении разрешения на временное проживание и осуществление трудовой деятельности на территории Российской Федерации.
Четвертым критерием деления иностранных граждан является цель их въезда и пребывания на территории Российской Федерации. В рамках данного критерия можно выделить иностранных граждан, въехавших в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой или предпринимательской деятельности, вынужденно покинувших страну своего проживания (пребывания), въехавших в Российскую Федерацию с целью воссоединения семьи.
Лишь правовое положение первой категории иностранных граждан, а именно трудовых иммигрантов, регламентируется напрямую норами Закона о правовом положении иностранных граждан и иными принятыми в целях его исполнения подзаконными нормативными правовыми актами. Правовое положение остальных выделенных по данному критерию категорий иностранных граждан лишь фрагментарно регламентируется нормами Закона о правовом положении иностранных граждан, оно более детально раскрывается в иных нормативных правовых актах миграционного законодательства.
Более детальному рассмотрению правового положения каждой из вышеперечисленных категорий иностранных граждан будут посвящены следующие параграфы данного издания.
В этом разделе обратимся к изучению общего для всех категорий иностранных граждан содержания их правового статуса.
Закон о правовом положении иностранных граждан дублирует положение Конституции Российской Федерации, устанавливающее национальный режим для иностранных граждан (ст. 4), однако именно он устанавливает основные ограничения и изъятия из данного режима в сфере прав иностранных граждан.
Законом ограничено право иностранных граждан на свободу передвижения путем признания за ними возможности реализации данного права в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с данным федеральным законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации (ст. 11). Перечень данных объектов утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2002 г. № 754 (в ред. от 14 июля 2006 г.)46 и относит к ним следующие объекты:
– территории закрытых административно-территориальных образований;
– территории с регламентированным посещением для иностранных граждан;
– территории, на которых введено чрезвычайное или военное положение;
– территории, на которых в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим пребывания;
– территории закрытых военных городков;
– территории (объекты), в пределах которых (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции;
– зоны экологического бедствия;
– пограничная зона;
– объекты и организации Вооруженных сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований;
– объекты, на которых размещаются органы государственной власти и иные органы и организации, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну;
– другие территории, организации и объекты, для посещения которых российским гражданам требуется специальное разрешение.
Специальный режим реализации права на свободу передвижения установлен для временно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан, которые не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации.
Реализация права на свободу передвижения в пределах Российской Федерации для иностранных граждан – сотрудников дипломатических представительств и работников консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудников международных организаций, а также аккредитованных в Российской Федерации иностранных журналистов предоставляется на основе принципа взаимности.
Закон о правовом положении иностранных граждан (ст. 12) в дополнение к положениям Конституции Российской Федерации определяет отношение иностранных граждан к избирательному праву. Так, иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации. Однако установлено исключение для постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан, которые в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме. Данное право закреплено и в ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 5 апреля 2016 г.)47.
Статьей 13 Закона о правовом положении иностранных граждан закреплено право иностранных граждан свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом. Условия реализации данного права иностранными гражданами будут рассмотрены в отдельной главе данного издания.
Отношение иностранных граждан к государственной или муниципальной службе и к отдельным видам деятельности раскрыто в ст. 14 Закона о правовом положении иностранных граждан, которой предусмотрено, что иностранные граждане не имеют права:
– находиться на муниципальной службе. Отношение иностранных граждан к государственной службе определяется федеральным законом. Однако согласно ст. 1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 15 февраля 2016 г.)48 предусматривается возможность поступления на муниципальную службу помимо граждан Российской Федерации граждан иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Данное положение не противоречит норме Закона о правовом положении иностранных граждан, так как предусматривает возможность допуска иностранных граждан к муниципальной службе лишь на основании международных договоров, которые согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации имеют приоритет в применении, когда ими устанавливаются иные правила поведения, чем предусмотрено национальным законом. В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 23 мая 2016 г.)49 на государственную службу могут приниматься лишь граждане Российской Федерации, исключение сделано лишь для военной службы;
– замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под государственным флагом Российской Федерации, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 56 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации в состав экипажа судна, плавающего под государственным флагом Российской Федерации, кроме граждан Российской Федерации могут входить иностранные граждане и лица без гражданства, которые не могут занимать должности капитана судна, старшего помощника капитана судна, старшего механика и радиоспециалиста;
– быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;
– быть командиром воздушного судна гражданской авиации, если иное не установлено федеральным законом. Так, ч. 4 и 5 ст. 56 Воздушного кодекса Российской Федерации установлено, что в состав летного экипажа гражданского воздушного судна российских юридического лица или индивидуального предпринимателя, которые осуществляют коммерческие воздушные перевозки, выполняют авиационные работы, могут входить граждане Российской Федерации, а иностранные граждане могут входить лишь в случаях подготовки иностранного гражданина в целях получения им допуска к профессиональной деятельности в качестве члена летного экипажа гражданского воздушного судна при условии, что другие члены летного экипажа гражданского воздушного судна являются гражданами Российской Федерации, заключения с иностранным гражданином трудового договора для замещения должности командира гражданского воздушного судна;
– быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством Российской Федерации. Перечень объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу, утвержден постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 755 (в ред. от 4 февраля 2011 г.)50 и включает в себя следующие объекты:
– объекты и организации Вооруженных сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований;
– структурные подразделения по защите государственной тайны и подразделения, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну, органов государственной власти и организаций;
– организации, в состав которых входят радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, на которых осуществляются разработка, производство, эксплуатация, хранение, транспортировка и утилизация ядерного оружия, радиационно опасных материалов и изделий.
Также постановлением Правительства РФ от 22 августа 1998 г. № 1003 утверждено Положение о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне (в ред. от 18 марта 2016 г.)51;
– заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом. Например иностранные граждане не вправе претендовать за замещение должности судьи52, судебного пристава53, прокурора и следователя54 и др.
Законом также предусмотрено, что порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале которых более 50 % акций или долей принадлежит Российской Федерации, устанавливается Правительством Российской Федерации. На сегодняшний день данный порядок не утвержден.
Статьей 15 Закона о правовом положении иностранных граждан определяется отношение иностранных граждан к военной службе. Иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу). Это связано с положениями ст. 59 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации.
Однако иностранные граждане могут поступить на военную службу по контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования в качестве лица гражданского персонала в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Такими актами являются Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (в ред. от 15 февраля 2016 г.)55 и Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ст. 18.1 которого предусматривает возможность поступления иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы.
Контракт о прохождении военной службы заключается гражданином (иностранным гражданином) с Министерством обороны Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, письменно с закреплением в контракте добровольности поступления на военную службу, срока, в течение которого гражданин (военнослужащий) обязуется проходить военную службу, и условий контракта.
Иностранный гражданин, поступающий на военную службу по контракту, должен владеть государственным языком Российской Федерации, а также должен соответствовать медицинским и профессионально-психологическим требованиям военной службы к конкретным военно-учетным специальностям. Для определения соответствия гражданина установленным требованиям проводятся медицинское освидетельствование и мероприятия по профессиональному психологическому отбору.
Иностранный гражданин, поступающий на военную службу по контракту, также должен соответствовать требованиям по уровню образования, квалификации и физической подготовки.
Контракт о прохождении военной службы вправе заключать иностранные граждане, законно находящиеся на территории Российской Федерации, в возрасте от 18 до 30 лет.
